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中国财经报/2024 年/1 月/23 日/第 008 版调查
运用零基预算理念 打破支出固化格局
——关于零基预算改革的温州探索
浙江省温州市财政局
财政是国家治理之基，预算是财政管理之柱。习近平总书记高度重视预算管理改革工作，在浙江工作期间就曾指出“ 零基预算是个方向，要朝着这个方向做”。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出，要加强财政资源统筹，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。
为进一步健全现代预算制度，作为我国改革开放先行区，浙江省温州市积极顺应时代发展变化、主动响应政策号召，坚持把零基预算作为完善推动高质量发展的财政制度体系的重要环节，夯基础、优路径、严管理一体发力，打造了“ 该保必保、应省尽省、讲求绩效” 的零基预算管理格局，切实提高了财政资源配置效率和资金使用效益。特别是在财政运行仍将处于紧平衡状态的当下，全面深化零基预算改革、构建具有温州特色的管理新模式，对于温州高质量发展和加快建设更具活力的“ 千年商港、幸福温州” 具有非常重要的现实意义。
温州市零基预算改革探索情况
近年来，温州市财政局以“ 建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理” 为改革目标，逐步探索建立具有温州特色的零基预算管理模式，深入开展调查研究，组建工作专班，由局领导带队赴广东省广州市、珠海市、中山市等三地实地考察，线上联动河南省、安徽省研究探讨，充分借鉴各地先进理念与经验做法。同时，结合该市财政收支现状，全面深入 282 家预算单位，调研单位实际诉求、资金使用情况及存在问题，聚焦一般与重点、发展与安全、当前和长远，高质量谋划零基预算管理改革工作，并率全省之先，以市政府名义出台《关于全面深化市本级零基预算管理改革的实施意见》 ，推动财政预算管理工作迈上了新台阶。主要构建了以下 5 个体系：
一是构建“ 横纵贯通、全链闭环” 的项目管理体系。建立完善的财政项目库管理机制，提高项目储备质量，是全面规范和科学编制预算的重要基础。近年来，温州市重点推进财政项目库建设，迭代升级集中财力办大事财政政策体系，大力优化完善项目管理机制，变“ 资金坐等项目”为“ 项目先行一步”，有力支持温州跨越发展。2022 年，按照财政部《预算管理一体化规范》，市财政局印发了《温州市本级部门项目支出预算管理办法的通知》 ，明确预算项目分类形式、管理流程等要素，进一步提升项目管理效能。同时，依托预算管理一体化系统，串联项目储备、预算编制、预算执行（调整） 、项目终止等全过程，横向贯通单位、部门、财政等预算主体，纵向贯通省、市、县（市、区）等地区，逐步形成“ 顺向逐级控制” 和“ 逆向实时反馈” 的完整管理闭环，全面提高项目全生命周期管理规范化、标准化和自动化水平。
二是构建“ 规范科学、分类分档” 的支出标准体系。预算支出标准是部门预算编制的重要依据，是保证财政资金规范、科学、合理分配的前提。根据《浙江省预算支出标准体系建设指导意见》 ，温州市创建预算支出标准体系整体框架，明确 7 个二级项目类别、47 个明细项目类别、179项开支范围，实现开支范围、项目申报、金额测算、项目设置 4 个“ 标准化”。同时，按照“ 统筹规划，分类推进” 原则，逐步推进预算支出标准制定工作，优先制定部门通用预算支出标准，对专业性强、资金量大、实施期限长、适合标准化管理的项目，联合专业部门，制定预算支出专用标准。目前，已制定了 460 项预算支出标准，其中，通用标准 58 项，基本满足部门的通用支
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出预算管理需要，专用标准 402 项，涉及农林水、卫生、人力资源、社会保障、教育等 13 大类，基本覆盖重点支出领域。
三是构建“ 全面覆盖、多级应用” 的绩效管理体系。预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是零基预算改革的重要内容。为贯彻落实X中央国务院关于全面实施预算绩效管理要求，温州市率全省之先出台《关于全面落实预算绩效管理的实施意见》 ，全面推进预算绩效管理改革。近年来，逐步建立了“ 全方位、全过程、全覆盖” 的预算绩效管理体系，包含事前、事中、事后绩效全过程管理，涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用等 5 大类内容，管理内容覆盖了所有预算单位、所有资金来源、所有项目类型，并逐步形成了项目、政策、部门整体、政府运行等多层次、全方位的绩效管理格局。3 年来，通过绩效评价结果的精准应用，节约市本级财政资金超 20 亿元。
四是构建“ 从严从紧、程序严密” 的审核监管体系。预算审核监管体系是零基预算改革的有力抓手。近年来，温州市按照“ 刚性项目应保必保、负面项目不予保障、其他项目讲求轻重缓急”原则，事前建立刚性支出、负面支出、其他支出 3 张清单，贯穿项目管理、预算编制方方面面，并结合实际，逐步探索打造了一套“ 六重滤网” 预算审核监管体系，通过项目前置审核、财政对口处室审核、绩效评审、预算汇审、部门联审、人大审查等 6 道“ 滤网工序”，对项目进行全面审核，确保每一分财政资金集中花在“ 刀刃” 上。2023 年，通过财政内部审核（即前 4 道滤网）核减部门申报项目资金 9.3 亿元；通过联合大数据发展管理局组织部门联审，减少 2023 年信息化建设项目 94 个，共核减申报资金 3 亿元；通过人大审查程序，对市本级 78 个部门的 2023 年部门预算草案进行审查，核减预算资金 4500 万元，对 319 个项目内容进行优化，涉及金额 10.8 亿元，对 347 个项目绩效目标进行完善。
五是构建“ 高效协同、精准衔接” 的服务联络体系。“ 五好服务” 活动，即把大局服务好、把部门服务好、把企业服务好、把群众服务好、把基层服务好，是温州市财政局持之以恒全力打造的服务“ 金名片”。坚持深入践行“ 财为政服务” 理念，以财政“ 五好服务” 活动为载体，充分整合现有的服务方式和渠道，将专题调研和日常沟通相结合，将线下问诊和线上解惑相结合，加强对部门和单位财政业务精准指导和服务，汇总梳理预算单位反馈的意见建议，以及人大、审计、财会监督检查发现的问题，形成“ 上门服务—收集问题—逐一销号—及时反馈” 的服务闭环，做到“ 服务真深入、问题真解决、工作真推动、绩效真提升、单位真满意”。4 年来，累计走访部门单位超 5200 次，解决困难问题 8100 多个。
存在的主要问题
虽然温州市零基预算改革工作取得了初步成效，但在实际预算管理过程中，部分预算单位仍然存在思想重视程度不够、预算项目谋划不深、资金使用绩效不高等问题，造成行政成本的上升和财政资金的浪费。主要表现在 4 个方面：
一是运用零基预算的理念有待进一步强化。近年来，部门预算改革不断深化，对项目管理的要求越来越高，项目质量逐年提高，但仍有部分单位存在重资金轻项目的惯性思维，项目谋划不够成熟，导致部分项目执行进度明显偏慢或年中项目频繁调整。如，有的项目申请了预算，结果到了下半年仍未开始执行，全年执行率 50%都没有达到，财政资金躺在账面上“ 睡大觉