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团结报/2023 年/12 月/25 日/第 003 版聚焦湘西高新区
持续深化高新区管理体制机制改革的政策和路径研究
——基于湘西高新区体制机制改革实践的思考
湘西州科技局 湘西高新区
编者按：10 月 31 日，2023 国家高新区创新发展大会暨第十九届国家高新区发展战略研究年会在陕西安康高新区举行，60 余家国家高新区、20 余家省级高新区、30 余家全国咨询研究机构集聚一堂，以“ 为中国式现代化贡献高新力量” 为主题，围绕新时代国家高新区必须肩负重大使命，从战略角度交流和探讨高新区建设发展过程中的重大实践性、理论性、政策性问题，研究提出更好推动国家高新区高质量发展的意见、建议和对策。会上，对 66 篇“ 第十九届国家高新区发展战略研究会优秀论文” 进行了颁奖， 其中， 由湘西州科技局和湘西高新区联合选送的论文 《持续深化高新区管理体制机制改革的政策和路径研究——基于湘西高新区体制机制改革实践的思考》，获评一等奖，为 7 篇一等奖论文之一。11 月 28 日，国家高新区发展战略研究会官方订阅号《高新智库》以“ 一等奖” 题头，刊发了该文。
摘 要：随着市场经济的发展，高新区肩负新的使命,在推动高新区高质量发展的过程中，管理体制机制问题逐步显露，成了高新区面临和亟须解决的突出问题。本文以全国高新区体制机制改革的背景和概况为切入点，以湘西高新区体制机制改革为例，分析湘西高新区改革的主要举措及成效，提出持续深化改革的路径和建议，期望为高新区尤其是欠发达地区高新区体制机制改革管理与创新提供参考。
关键词：高新区；管理体制机制；改革；政策；路径
我国高新技术产业开发区（以下简称“ 高新区”）自开始成立以来，经过 30 余年的快速发展，取得了令人瞩目的成就，为国家经济建设、科技进步和社会发展做出了突出贡献。高新区本身是改革开放的产物，目标就是通过开放创新环境与体制机制改革来构筑适宜创新发展的试验空间和局域场景，最终以点带面推动全国层面的创新发展。2023 年 3 月，中办、国办印发《关于深化开发区管理制度改革推动开发区高质量发展的意见》 ，为下一步高新区改革发展提供了根本遵循。当前，科技革命和产业变革加速推进，国际间科技竞争更加激烈，高新区必须把握时代特征，顺势而为，以发展新经济、创造新供给为核心，加快探索有利于高质量发展的体制机制，为中国式现代化建设提供有力支撑。
一、全国高新区改革的背景
（一）高新区管理体制机制存在的普遍问题
高新区在技术创新、科技引领中发挥重要作用的同时，也创造出有别于国家传统行政管理体制、符合市场经济发展要求的新体制。随着高新区的快速发展，尤其是当高新区进入发展新常态阶段，其管理体制机制已不能完全适应新时代创新发展要求。综合来看，高新区管理体制普遍存在着一些问题，主要有:一是行政授权不充分，宏观调控欠佳;二是行政体制不顺畅，条块管理纠纷多;三是行政执法不规范，公平竞争缺保障;四是产权制度改革滞后，企业发展缺活力;五是中介服务不健全，体系作用难发挥;六是行政体制趋回归，严重偏离高新区“ 小政府、大服务” 的理念等等。而且，在运行机制方面，突出问题则是各级高新区在其发展过程中普遍存在着功能异化、偏离的现象，包括研发孵化功能弱化、社会事务繁杂、综合改革功能淡化，以及产业开发偏离为地产开发等。
（二）高新区管理体制机制改革面临的形势
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1.创新驱动要“ 强”。习近平总书记指出“ 实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，最紧迫的是要破除体制机制障碍”。在创新发展的新时代，创新驱动发展成为国家的优先战略，我国科技创新也发生了深刻变革，以北京中关村、上海张江、深圳、长沙等国家高新区为代表的高新区群体，成为实施创新驱动发展战略、引领高质量发展的关键载体。日益增强的科技自立自强需求和高新区群体定位，都迫切需要高新区加快管理体制机制改革，尽快从“ 跟随”向“ 引领” 转变，从“ 模仿” 向“ 原创” 转变。
2.技术变革要“ 快”。新时代，创新周期不断缩短，创新频率大大提高，创新创业从“ 爆炸式”向升级版迈进，同时，随着全球经济变化以及 5G、人工智能、大数据、云计算等信息技术的快速发展，高新区的发展思路、理念、目标也将随之发生重大变化。为了加快高新技术产业发展，必须对现有体制机制进行及时调整，构建契合新时代的发展机制，为新产业、新经济发展提供动力和支撑。
3.经济发展要 “ 优”。 中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段， 正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和国家发展的战略目标。随着高新区原有体制机制的缺点正在逐渐显现，部分高新区已出现发展后劲不足、质量不优等问题，亟须摒弃传统观念，秉持注重能力提升、服务提质、科技创新的新发展思路。
4.要素保障要“ 专”。30 余年来，高新区在经济体量、规模数量和人口存量上剧增，使得服务管理压力陡增，相对的政策工具却越来越少，基本上都存在人、财、政策等投入不足的问题，这要求不断提高保障能力和水平。同时要求高新区必须要保持战略定力，直面问题，刀刃向内深化改革，持续优化管理体制机制，主动重构组织和政策体系，特别是要持续提升专业化服务管理能力，积极任用熟悉科技界、产业界的专业干部。
5.产城融合要“ 好”。当前，多数高新区已经从单一的产业功能区转向产城融合发展，这要求园区在增强社会治理能力的同时，要保持原有的科技和产业治理能力，实现“ 两手都要抓，两手都要硬”。同时，还要有足够的开放性，既与当地政府统筹协调发展，充分利用和调动当地社会配套和服务，又要与各种社会主体融合，建立能够与社会治理相配套的市场化操作模式。
二、近年来高新区管理体制机制改革的概况
2020 年 7 月 13 日，国务院印发《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》(国发〔2020〕7 号)，倡导继续坚持“ 发展高科技、实现产业化” 方向，以深化体制机制改革和营造良好创新创业生态为抓手。2020 年也因此成为全国各级高新区体制机制改革的重要一年，全国各省市集中出台了一系列改革政策和举措。简要梳理如下：
早在 2019 年，广东省政府率先印发《关于促进高新技术产业开发区高质量发展的意见》（粤府〔2019〕28 号） ，为高新区管理体制机制改革指明了方向。对于市场化程度高、经济发展水平较好的高新区，比如，广州、深圳、珠海、东莞等珠三角高新区，逐渐淡化管理机构的行政色彩，精简机构、下放权力，适时探索施行混合所有制或企业化、市场化的管理模式，最大限度地提升园区运行管理效率。对于市场化程度、经济发展水平一般或还处于发展初期的高新区，比如，粤东西北高新区，政府给予充分授权，更优地统筹配置市级资源推进园区开发建设、产业发展。
2020 年 3 月，江西省政府印发《关于推进全省国家级开发区创新提升打造改革开放新高地的若干意见》，提出 5 个方面共 20 项具体任务，通过省政府放权或所在地政府授权，深化“ 放管服”改革，依法依规赋予开发区省市级相关管理审批权限。
2020 年起，湖南省政府先后出台《关于推进全省产业园区高质量发展的实施意见》 （湘政发〔2020〕13 号） 《湖南省清理规范开发区管理机构的实施方案》 （湘编发〔2021〕3 号） 《湖南省人民政府办公厅关于创建“ 五好” 园区推动新发展阶段园区高质量发展的指导意见》（湘政办发〔2021〕19 号） ，从清理规范和有机整合开发区管理机构着眼，把开发区管理体制机制改革创新作为重要内容，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制、更加激励干事创业的干部人事制度、更加系统集成的政策支持体系，并提出优化机构职能、开展亩均效益评
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价等 17 个方面具体举措。
各省市加快统筹推进园区改革的同时，部分国家高新区也大胆探索、先行先试。比如，中关村国家自主创新示范区作为我国第一个国家级高新技术产业开发区，第一个国家自主创新示范区，率先实现管委会与北京市科委的合署办公，通过采取“ 双重领导、以区（县）为主” 的管理体制及“ 一区十六园” 的发展布局，使其更加科学、灵活地服务协调于各园区机构和企业，促进自身的快速高质量发展，奠定“ 中国硅谷” 的地位。
又如，淮安国家高新区持续深化“ 去行政化” 改革，积极剥除园区管理机构开发运营职能，将园区建设、招商、运营、服务等事项通过企业化运营、政府购买服务、委托外包等方式交由市场承担。同时，稳妥剥除公共服务、民生保障等社会事务管理职能。持续强化“ 人事薪酬” 制度改革，初步实现人事管理由“ 身份管理” 向“ 岗位管理” 转变。持续巩固“ 一区多园” 改革成果，探索实行“ 开发区+功能园区” 管理模式。
三、湘西高新区管理体制机制改革的举措及成效
湘西高新区是湘西州委、州政府直接建设管理的省级高新区，初创于 2004 年 7 月。2019 年
2 月经湖南省人民政府批准认定为省级高新技术产业开发区。目前，湘西高新区规划控制面积1137.85 公顷，托管 1 个街道（吉凤街道） 。近年来，该区全力推进新型城市化和新型工业化，初