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关于加强法治政府建设优化法治化营商环境的调研与思考
X的二十大报告提出，要坚定不移“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”，同时要求“优化政府职责体系和组织结构”。国务院发布的《优化营商环境条例》重点对政府在构建营商环境中的职责作出相应指引。可见，优化营商环境离不开政府自身的法治化，只有不断推进法治政府建设，才能够实现对市场主体的依法、科学及全面监管，营商环境才能真正优化。
一、以法治政府建设优化营商环境的价值基准
价值基准是以法治政府建设优化营商环境的基本标准。根据《优化营商环境条例》及《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中规划的法治政府建设总体目标，通过法治政府建设优化营商环境应从“职能—行为—程序—责任”的基本框架入手，以政府职能科学法定、政府履职合法充分、行政程序正当高效、行政责任严格公正作为价值基准。
（一）政府职能科学法定是优化营商环境的前提
《优化营商环境条例》第四条规定，优化营商环境首先应做到“转变政府职能”，即要求政府主体的行政职权设定和配置科学、合理、清晰，符合营商环境的发展需要和政府定位，这也是依法行政的根本前提。具体来说，职能科学，要求政府定位既不越位亦不缺位，让市场能够在资源配置中起决定性作用。职权法定，指的是政府的权力只能来源于法律、由法律所规定，通过政府监管市场的一切要素，如由谁监管、如何监管、监管限度与手段等，即机构、职能、权限、程序、责任等必须有法可依、有法必依，法无授权不可为。政府职能科学法定的根本前提是加强和完善地方法规规章等制度规范建设，通过法律法规等制度规范提供政府实施具体行为的指导准则，同时也作为政府实施具体行为的限制。
一方面，营商环境的优化涉及城市规划、卫生、消防、交通、市场监管等多个领域，所以制度规范上应注意整合政府不同部门的管理资源，厘清各部门职责权限，做好营商环境优化方面的职能规范与其他法律法规的衔接，确立不同监管事项的主责单位和协同单位。在法律法规层面作出整体规划与职能安排后，需督促各地各级政府根据各地区的发展规模及经济状况等，进一步细化管理措施。另一方面，通过职能设定转变政府主体的治理理念。营商环境优化的根本是通过法治化的安排营造和服务营商环境，以法治的有效性、敏感度和包容性来激发市场主体的活力和创造力。因此，政府各部门在营商环境监管或治理中，必须认清自身定位，即市场秩序的维护者、经济发展的引领者和公共服务的提供者，在政策制定时，注重创新治理模式，跨部门联合监管，提高监管效能，为经营者和消费者等各类市场主体提供便利、高效、包容的法治化营商环境。
（二）政府履职合法充分是优化营商环境的核心
履行法定职责是法治政府建设成效在市场经济运作中最直观的体现。政府作为优化营商环境的主体，履行行政职责时不仅要“合法”，还要“充分”。履职合法，指政府履行职能时必须完全依照法律的规定，对于自身“应当做什么”“必须做什么”以及“不得做什么”有明确的认知和遵守。而政府履职充分则是“以人民为中心”的现实体现，它要求政府在履行优化营商环境的职责时必须坚决克服懒政、怠政，主动、积极、充分地履行职责，遏制行政不作为、乱作为。履职充分的内在含义还应包括履职的正当性和合理性，即在完善、细化行政裁量基准的基础上，充分履行行政裁量附随的公正作为义务，做到情、理、法相统一，而非机械的“执法机器”。
具体而言，就是要求“以人为目的”履行优化营商环境的职责。行政决策、执行、裁决全过程广泛征集听取公众意见，避免认识偏差和考虑疏漏。传统政府管理主要体现为“强制式”“命令式”等管理模式，而营商环境的优化要求政府以“服务型”“大管家”思维为主，监管角色定位从“管制型”向“合作型”转变，通过法治的宏观调控来综合考量经济发展、市场规律和数字化转型等多种因素，营造良好的公共服务和软环境，维护市场主体的合法权益，保障营商环境的治理同样在法治轨道上健康有序发展，助力社会治理的现代化和国家治理的现代化。
（三）行政程序正当高效是优化营商环境的重点
《优化营商环境条例》第三十四条规定了政府应当“为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务”。从政府主体出发，营商环境在现有水平上得以“优化”，重点便是在行政程序上更加正当和高效。其中，行政程序正当，即是要求负有优化营商环境相关职责的政府部门及其工作人员必须严格按照法定程序和正当程序的要求行使营商职权职责，遵循基本的程序要素和程序制度；行政程序高效，指的是应当坚持行政程序的效率价值，在符合正当程序基本要求的基础上，既要降低程序的行政成本，也要优化程序设计，从而产生行政行为“合法性”与“最佳性”双赢的实体结果。
为达到此要求，可从地方开始探索行政程序立法并逐渐过渡至中央，结合《行政处罚法》《行政许可法》等规范中的程序性要求，各地方政府先制定相应的程序细则，在一定范围内先试先行，再根据实践效果进行调整。同时以行政问责、行政诉讼等方式倒逼行政机关工作人员提升程序意识，转变传统的“重实体轻程序”观念，将听证、告知、送达等程序作为行政履责的必要环节，将正当程序作为最低限度的公正要求，在成文行政程序规范欠缺疏漏时予以引用。同时，可通过数字化治理手段为行政程序赋能增效。在“互联网+”理念逐渐深化的背景下，强化数字治理服务系统对于政务服务、程序施行、政府信息公开、数据共享等具有重要作用，可通过加强互联网信息引导、建设数字化基础设施、治理手段的数字化转型、完善支付体系、开展5G智慧建设等，建立起具有较高运作效能的数字化设施，构建以市场为中心的数字化治理服务体系。
（四）行政责任严格公正是优化营商环境的保障
《优化营商环境条例》第六十九条严格规定了政府和有关部门及其工作人员在履责中的违法情形及责任承担。为使政府切实履行优化营商环境的法定职责，严格公正的行政责任是坚实保障。责任严格公正，一方面要求构建常态化的监督机制，在行政权力配置和运行机制上，形成权力之间相互制约的机制；在权力运行过程中，可依法进行有效监督，以规范行政权力的正当运用，防止行政权力滥用。另一方面要具有理性化的问责水平，建立责任甄别机制，既不能纵容违法行政，也不能矫枉过正，既要对市场主体和经济发展的新业态、新模式进行“包容审慎”监管，也要对政府本身的行为审慎看待，追责只是手段不是目的，评估政府履责的效果要综合考虑行为可能产生的经济收益和社会效果、短期成效和长远发展、主要方面和次要方面。
基于以上分析，以行政责任严格公正作为优化营商环境的价值基准之一，应相应地从两个方面建设推进：在行政责任严格化方面，强化各级政府的责任意识、法治意识，尤其是诚信意识。既要全面加强对不作为、选择性执法、“朝令夕改”等现象的问责力度，也要树立对错误的适度包容和科学纠正的理念认识，防止因惧怕问责而不敢作为的情形。在行政责任公正化层面，加强行政权力的监督机制，包括监督主体的完备化多元化、监督主体与监督对象的关系、监督职责的专职性和专业性、监督环节的精细化。
二、以法治政府建设优化营商环境的现实差距
我国通过法治政府建设优化营商环境已取得相当的成效，但是仍要承认，直面当前政府的法治实践状况，影响营商环境优化的不可控因素还有许多，法治政府建设面临不少现实阻碍，与理想状态下的价值基准存在一定的差距。为此，有必要对该现实差距进行详尽分析，以期明确未来法治政府建设的着力方向与营商环境进一步优化的空间。
（一）营商职能规范科学性弱，有限职权不匹配市场需求
为理顺政府与市场的关系，国务院多次发布《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》等相关文件，涉及投资、生产经营活动、资格资质认定等多个领域，在简政放权的基础上注重加强监管。在政府职能再定位层面，不断明确政府管理界限，负面清单、权力清单和责任清单同时推进。然而，相较于政府职能科学法定的价值基准，目前仍存在以下问题：