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“十四五”减碳改写能源转型逻辑“十五五”全面转型提升空间何在……1
访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫：
“十五五”擘画绿色发展新图景：夯实中国式现代化的生态文明基础……6 3．国家能源集团技术经济研究院柴玮：
“十五五”电力发展规划方向的思考 10
冶金工业信息标准研究院党委书记、院长张龙强：
“十五五”钢铁企业降本路径探讨 15
苏亚红褚召忍曹红敏李铭灿：
“十五五”钢铁行业文化建设的挑战、机遇与对策 20
访清华大学中国发展规划研究院院长助理李治：
“十五五”规划：何以规划，以何发展？ 27
兼论经济大省与强市打造多形态增长极：
“十五五”及未来规划期接续与持续发展聚焦指向 35
李少冬：
“十五五”期间医院规划发展面临的形势分析 56
访中国国土经济学会理事长肖金成：
“十五五”区域协调发展大棋局：轴带引领群区耦合 65
中国人才研究会理事倪凯：
“十五五”人才发展规划面临的形势与趋势 69
任继球魏丽刘振中韩晓：
“十五五”时期产业新旧动能转换的环境、问题与路径 75
王鹏陈升王子豪：
“十五五”时期的数字政府建设：挑战及应对 81
尹西明张济涵王新宇王羽：
“十五五”时期低空经济高质量发展的战略思考 92
冯明：
“十五五”时期工业化、城镇化、人口结构重大变化的前瞻性研究……102 15．范周李姝婧：
“十五五”时期公共图书馆建设新型智库的时代机遇与发展路径……108 16．李春顶罗晨月：
“十五五”时期国际贸易面临的挑战机遇和高质量发展路径 116
许雯耿强：
“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展路径探索 130
沈坤荣孙占：
“十五五”时期基础研究投入与经济竞争力提升作者 143
杨宜勇：
“十五五”时期经济社会发展的新思路 154
贾康：
“十五五”时期深化财税体制改革的方向、目标与任务 163
祁述裕：
“十五五”时期文化产业发展面临的挑战和重点任务 167
焦若水刘成晨：
“十五五”时期我国社会发展及社会工作新趋势 173
刘世锦：
“十五五”时期经济社会发展态势与绿色转型 180
张寒姚柳杨：“十五五”时期农业产业链绿色发展的目标任务、
转型路径与战略举措 185
胡安俊苏玺鉴：“十五五”时期人工智能推动自主创新的路径研究
基于“卡脖子”技术状况的分类分析 198
访复旦大学经济学院院长张军：
“十五五”时期如何全方位扩大内需 206
陆杰华冯雨欣：“十五五”时期深化养老服务改革发展的总体走向、
现实困境及其实践路径 210
王跃生：
“十五五”时期世界经济走势及对中国的影响 222
孙久文虎琳：“十五五”时期推动区域产业协作和产业转移的理论逻辑
与现实进路 238 30．易信彭慧：
“十五五”时期我国经济发展阶段性特征及战略趋向 254
王勇陆树檀：
“十五五”时期我国数字经济发展主要特征与趋向 267
傅才武：
“十五五”时期我国文化改革发展面临的挑战及应对策略 273
朱荟李昉：
“十五五”时期我国银发经济发展的重点方向和举措 280
访国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长李佐军：
“十五五”时期要加大扩大内需和科技创新领域改革的力度 292
杨开忠：
“十五五”时期以优化新质生产力布局为中心推动新区域协调发展…296 36．倪红福钱佩雯韩登清：
“十五五”时期制造业发展基础、重大挑战和战略思路 302
李博：
“十五五”推动文化产业高质量发展的思路与政策 318
陈晴：
“十五五”推进消费提质升级的思路与对策 以福建省宁德市为例……329
王家强：
“十五五”我国金融开放面临的新形势与战略选择 334
中国能源建设集团投资有限公司总经济师徐进：
“十五五”我国能源电力发展的基本走向 342
上海天强管理咨询有限公司总经理：
“十五五”行业发展前瞻解码 350
易松国刘田林：
“十五五”展望：高校社会工作教育高质量发展 355
访浙江省重点智库浙江工商大学浙商研究院执行副院长杨轶清：
“十五五”浙江民营经济强省肩负更重使命和担当 363
访商务部国际贸易经济合作研究院副院长张威：
把握“十五五”契机以高水平对外开放赋能高质量发展 366
肖邦国：
把握钢铁行业发展规律科学谋划“十五五”发展 370
访第十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民：
编制“十五五”规划对实现中国式现代化至关重要 372
承上启下的关键五年“十五五”如何科学谋划 377
才经张满林：
当前辽宁民营经济的态势及“十五五”期间高质量发展的对策建议…381 49．刘亭：
调整、改革和精准化——对某省“十五五”规划思路的咨询建议……386 50．叶振宇：
高质量发展推动中部地区崛起：阶段成效与“十五五”时期任务举措…388 51．张宝生王大庆：
关于北大荒集团“十五五”规划编制目标任务的分析 398
周丹：
关于国民经济和社会发展“十五五”规划编制的方法论 408
卢华翔：
关于系统推进“十五五”住房发展规划工作的研究与思考 415
苏卫涛徐磊王玉：
河北省就业服务体系优化：面向“十五五”时期的战略思考 424
李佳苏世一：
激发“十五五”地方银发经济发展新动能 429
曾开：
加快推进江西“十五五”科技强省建设路径探究 435
胡海峰李亚茹：
金融高质量发展：“十四五”回顾与“十五五”展望 437
聚焦“两高四着力”河南谋篇“十五五”… 449
科学谋划“十五五”时期经济社会发展 451
群仲平：
科学谋划“十五五”时期经济社会发展 455
从“十四五”到“十五五”的法治建设规划：
论法治国家、法治政府、法治社会一体建设 456
王新涛易雪琴金东：
面向“十五五”的中部地区崛起战略的前景展望* 477
严学勤：
民族社会工作领域“十四五”发展情况与“十五五”前瞻 496
谋篇“十五五”经济大省打算这么干 507
李能：
谋篇“十五五”要用好十大发展优势 510
接受专访：深化“十五五”农业农村改革推动乡村全面振兴 515
深化“十五五”卫生健康重点领域改革 519
侯路：
“十五五”时期重庆加快推进文化旅游强市建设的基本发展思路……521 69．冯烽：推动现代服务业同先进制造业深度融合的成效、经验、挑战与策略
“十四五”回顾与“十五五”展望 535
庞文轶陈贇：
推进地方国企“十五五”改革深化 548
访中国社会科学院学部委员张翼：
以“共享发展”编制“十五五”规划 556
访国务院发展研究中心创新发展研究部原部长、研究员吕薇：
以创新“两翼”擘画“十五五”高质量发展蓝图 559
杨宜勇：
以系统思维擘画“十五五”发展蓝图 563
姜同仁杨景：
中国体育产业“十四五”发展回顾与“十五五”前景展望 567
余炤刘晓燕张黎：
重庆市“十五五”旅游业发展的机遇与挑战 578
湖南日报全媒体评论员万丽君：
做好“十五五”规划引领高质量发展 586
“十四五”减碳改写能源转型逻辑“十五五”全面转型提升空间何在
站在中国“十四五”收官之年，回望过去五年，中国的能源发展正坚定地朝着安全高效、清洁绿色的方向转型。能源是社会经济发展的重要物质基础。第一次工业革命中，人类学会燃烧煤炭产生蒸汽，带动机器生产；第二次工业革命中，电力和石油的应用，点亮了无数个漆黑的夜晚。这些化石能源，曾是驱动社会生产力的高效动力，但亦是让全球气候变化陷入不可逆风险的来源。与以往不同，过去五年间，减少二氧化碳排放的逻辑迅速而深度地嵌入到了中国构建能源供给和消费的逻辑之中，并且重塑了多个产业链。这既是中国应对全球气候变化的主动担当，也是抢抓新一轮科技和产业变革机遇的迫切需求。尽管中国能源转型进程明显提速，但也并非坦途。其中最常被提及的困难，莫过于能源安全、经济、清洁的“不可能三角”。怎样从不可能到可能，答案并不简单：中国在关键技术突破上的空前投入、市场化改革的程度越发深入、产业体系和基础设施更加完备健全等。面向下一个五年，当“先立后破”成为处理转型节奏的关键原则，中国将以前所未有的新型能源体系支撑经济高质量发展。
一、能耗双控全面转向碳排放双控
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期的经济社会发展主要目标包括：能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放， 相比2020年，分别降低13.5%、18%。距离“十四五”规划收官不到半年，上述主要目标完成进度如何？国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）公布的最新数据显示，“十四五”前四年，我国能耗强度累计降低11.6%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。2024年全国重点耗能工业企业单位综合能耗下降明显。煤炭消费占能源消费总量的比重比2020年下降3.7个百分点。全国公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗分别比2020年降低4%、5.1%。
单位国内生产总值能耗又称能耗强度，是指单位国内生产总值所需消耗的能源。它是衡量能源资源利用效率的关键指标，也在一定程度上代表了经济发展的质量效益。中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌对第一财经记者表示，“十四五”期间，能耗强度指标的统计核算口径分为两种，一是按照传统的核算方式，即统计所有形式的能源消费，二是扣除了原料用能和非化石能源消费量，也就是说能源消费总量的统计口径仅涵盖化石燃料。目前中国的节能
减碳约束性指标以第二种统计核算口径进行考核。这既符合发展清洁能源的政策趋势，也增强了各地如期完成任务目标的信心。“从现有完成进度来看，实现13.5%的能耗强度下降目标的可能性非常高。”林卫斌说。这折射出了“十四五”期间的一项政策重要变化：中国正处在从能耗双控向碳排放双控转变的关键时期。“十三五”期间，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，中国在以往节能工作基础上，建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区严格考核。在此期间，全国能耗强度大幅下降，能源消费总量增速明显回落。2021年的中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，2022年的政府工作报告进一步提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；党的二十届三中全会对“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”进行部署。至此，“能耗双控向碳排放双控全面转型”在全国层面进入了落地实施阶段。中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经记者表示，能耗双控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁免”。“过去一些制造业企业遭遇限产限电，背后是‘眉毛胡子一把抓’：无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束， 这既影响了正常的生产生活，也与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，向碳排放双控全面转变将有效化解部分企业和地方的用能困境。”王卫权称。国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，“十五五” 时期，中国将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。
二、主体能源更替升级背后：强化系统安全
“十四五”期间，聚焦能源转型的目标和方式，中国主流话语体系中出现了多个创新概念，但无论是新型电力系统、新型能源体系还是其他提法，以新能源为供给侧主体是其中的核心内涵。从现实情况来看，中国新能源产业过去4 年大规模发展，实现阶段性目标底气十足。《“十四五”现代能源体系规划》提出，到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，非化石能源发电量比重达到39%左右。国家统计局能源统计司司长胡汉舟此前撰文表示，初步测算，2024 年非化石能源占能源消费总量比重较上年提高1.8个百分点。生态环境部发布的
《中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告》显示，2023年中国非化石能源占能源消费总量比重为17.9%。这意味着，2024年非化石能源消费量占比预计
为19.7%。关于另一项指标，2025年政府工作报告则在工作回顾中明确提出，去年推进新能源开发利用，非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%。可以看出，上述两个目标即将在今年顺利完成几无悬念。同时，新能源建设的部分指标甚至“超前”“超额”完成，比如装机规模。国家能源局数据显示，2024年7 月全国风电光伏装机规模达到12.06亿千瓦，提前六年兑现了中国在气候雄心大会上的“到2030年中国风电光伏总装机容量达到12亿千瓦以上”的承诺，历史性地超过煤电装机规模。水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能源发展报告》显示，预计2025年风电光伏发电装机还将新增2.8亿千瓦。随之而来的挑战也不容小觑。新能源大规模发展和电力负荷特性变化，让能源电力系统运行面临更多不确定性，亟须增强系统灵活调节能力，不断提升能源系统安全运行和抵御风险的能力。中国社会科学研究院工业经济研究所研究员冯永晟对第一财经记者表示，这个过程中涉及经济与安全的平衡问题。当更大规模的风电光伏等新能源接入电网以后，由于现有预测水平难以消除气象预测偏差和不稳定的特点，仍需提前预留火电、储能等灵活调节资源作为发电备用。如此电力系统成本将持续走高，并最终传导到每个用电主体，我们需要避免其成为经济发展的不能承受之重。“所以接下来要建立新能源的长效发展机制。其中有两个重要抓手，一是推动新能源进入电力市场，二是鼓励更多的新主体、新模式和新业态出现。”冯永晟分析，前者的逻辑在于过去新能源以保价保量的方式进入电网，受到了政策的强大保障，但也损失了效率并带来了系统安全的压力。而电力市场则为新能源和其他各类电源提供了一个公平的交易机制，可以有效提升资源配置的效率。后者包括虚拟电厂、智能微电网等技术的应用，通过协同调度不同类型电源，从而提高新能源的消纳水平。6月26日，国家发改委政策研究室副主任李超在新闻发布会答记者问时表示，随着新能源发电装机比重的提高，对于大规模新能源的高水平消纳，已经成为当前建设新型能源体系的关键。
“十五五”提升空间何在展望下一个五年，它既是新能源全面进入电力市场化的开局，也承载了人们对于新能源超越火电装机规模后持续飞跃的期待。它既是中国基本实现社会主义现代化的关键阶段，也面临着中国承诺实现二氧化碳排放达到峰值的截止期限。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者分析，目前新能源电力的波动性问题如何平抑，并没有形成广泛认同的方案，而在今年国家出台政策推动新能源全面入市而引发的上半年“抢装
潮”结束后，市场可能会出现短期的投资疲软。考虑到中国经济还将持续增长， 以及人工智能和数据中心等新兴产业的电力需求仍有攀升空间，现有的电力供给存在明显缺口，而煤电在短期内仍是最重要的补充手段。国务院印发的《2030 年前碳达峰行动方案》提出，到2025年非化石能源消费比重达到20%左右，到2030 年非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。“未来五年，非化石能源消费比重只需提高5个百分点。这个目标看似保守，实际上任务并不轻松。一方面，新能源在电力系统中的占比越大，电网的系统性压力就越大，超过了原有的冗余度以后新能源并网消纳的难度将会倍增。另一方面，能源消费的基数越来越大， 同样的绝对值下新能源的占比会逐渐下降。因此，实现这个目标还需多方付出努力。”林伯强称。林伯强认为，“十五五”期间，利用让煤电成为新能源的调峰资源的思路可能需要调整，可考虑配置更多电网侧储能，这样可以减轻煤电利用小时数持续下降的收益压力，而电网侧配储也会比发电侧配储的利用效率高得多。“在电网侧配储，就和建高铁的逻辑一样。虽然项目本身可能是亏损的，但因为有了国家投入并且能带来相当可观的正向外部社会效益，这个方案就有了大规模推广的可行性。”针对“十五五”的电力规划，也有专家提出“气候风险”的视角应该予以更高的重视，从应急调度层面上升为系统规划层面。华北电力大学经济与管理学院教授袁家海对第一财经记者表示，过去以常规电源为主、用电负荷平稳增长的电力系统在开展规划时，主要考虑电力电量的供需平衡等约束条件。但“十四五”期间，高热无风、极寒冰冻、持续干旱等极端气候频发引起的电力安全风险事件，给电力规划研究敲响了警钟，在新型电力系统建设过程中，要更加重视气候变化“新常态”、极端事件“新变量”。“在当前气候条件下，平均温度显著上升、平均光照强度增强、总体风速趋于减弱，使得光伏的理论发电能力呈上升趋势，而风电的理论发电能力呈下降趋势；冰川融水减少和区域降水时空分布不均直接影响到水电工程的发电能力和水库管理，可能导致我国西南地区水电年容量系数下降；同时传统火电可能因为持续的高温干旱导致冷却效率下降，从而影响火电发电效率。”袁家海说。他认为，面向“十五五”，高比例“靠天吃饭”的可再生能源使得电力规划不能再采用确定性的优化方法，而是要将气候气象作为电力生产的要素，纳入全新的电力系统气候适应性规划体系中，在标准完善、资源规划、协同部署、机制保障等方面建立适配新型电力系统的气候适应性应对策略，服务于国家能源
安全战略。此外，也有观点对五年后即将到来的碳达峰节点表示出了一定担忧。这种观点认为，部分地区或行业可能会在2030年碳达峰目标前盲目突击发展高耗能、高排放项目，将碳达峰前的时间视为“窗口期”，试图抢占未来碳排放空间，这种行为被称作“碳冲锋”。对此，冯永晟认为，经济社会正常的产业发展不能归纳到“碳冲锋”的范畴中，就“两高”这类特殊项目而言，目前它已经成为国家和各省严格管控的对象，盲目突击的可能性并不大。同时，清洁能源占比持续扩大的趋势势不可挡。
“十五五”擘画绿色发展新图景：夯实中国式现代化的生态文明基础
访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员高世楫
“十五五”时期将是我国绿色发展实现战略性跃升的关键阶段。作为中国式现代化建设的重要内容和核心任务，绿色发展不仅被新时代赋予了建设美丽中国的使命，更成为了推动高质量发展的鲜明底色。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员高世楫接受中国经济时报专访时表示，党的十八大以来，我国生态文明建设从局部治理迈向系统推进，从被动应对转向主动作为，美丽中国建设迈出了重大步伐。按照党的二十大和党的二十届三中全会部署，通过深化生态文明体制改革，“十五五”时期生态环境质量将实现根本性改善，我国也将构建起绿色低碳循环发展的经济体系。这一时期既是我国绿色转型的攻坚期，又是生态文明制度创新的突破期，必将为全球可持续发展贡献中国智慧和中国方案。
一、绿色发展是“十五五”高质量发展的底色
中国经济时报：在“十四五”规划实施期间，我国在绿色发展领域取得了显著进展，多项关键指标提前完成。您如何理解“十五五”期间绿色发展理念的地位和作用？
高世楫：“十五五”期间，绿色发展不仅是高质量发展的底色，更是中国式现代化建设的重要内容和核心任务。绿色发展理念在“十五五”规划中的地位和作用怎么强调都不为过。
党的二十大和党的二十届三中全会，为“十五五”期间的生态文明建设提供了战略性引领。其中，党的二十大报告从宏观层面明确了绿色发展的总体方向，党的二十届三中全会为进一步完善生态文明制度作出了重大部署，中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》和《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》则进一步细化了生态环境治理和绿色低碳发展的具体路径。这些战略指引和顶层设计为“十五五”期间推动绿色低碳发展提供了根本遵循。
当前，我国生态文明建设正经历从局部治理到系统推进、从被动应对到主动谋划的深刻转变。尽管国际形势复杂多变，但我国推进绿色发展的决心不会动摇。走绿色低碳高质量发展之路，这是实现人与自然和谐共生的内在要求， 是中国式现代化的鲜明特征，也是我国对共建清洁美丽世界的巨大贡献。
无论是从“五位一体”的现代化建设总体布局，还是从美丽中国建设的实
践需求来看，绿色发展的战略意义都无可争议。“十五五”时期将是中国绿色低碳转型的关键攻坚期，相关政策力度和制度创新有望达到新高度。
二、改革与市场双驱动，防止“双碳”工作“一刀切”
中国经济时报：污染防控和“双碳”政策在实际执行中都出现过目标层层分解导致“一刀切”的现象。您认为“十五五”期间应如何优化政策设计，既确保全国“一盘棋”，又激发地方和企业的主动性？
高世楫：“十五五”期间需通过优化顶层设计、完善市场机制和加强法治化，实现全国统筹与激发地方活力的平衡。
政策在地方执行中“一刀切”，本质上是目标分解与实际脱节。类似情况在过去的污染防治工作中已出现过，如在散煤治理过程中，家庭供暖“煤改气” “煤改电”等工程就曾因简单化推进损害了民众利益，进而引发了矛盾。污染治理、能耗双控、“双碳”工作等出现“一刀切”现象，源于没有因地制宜做好顶层设计，也存在地方政府或部门能力不足、责任心不强的原因，这都与中央“实事求是”的要求相悖。
就“双碳”工作而言，“十四五”期间，中共中央、国务院已出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等文件，构建了“双碳”政策体系的“四梁八柱”。“十五五”时期的核心任务是落实这些顶层设计，尤其要贯彻党的二十大提出的“六个必须坚持”方法论，避免政策合成谬误。
未来我们需要从三个方面着手：一是推进全国统一大市场建设，以市场有效竞争激发企业自主减排动力，让绿色转型从“政府压力”转化为“市场活力”。二是政策协同性，即加强碳市场建设与碳排放监管政策的衔接，用好创新政策、产业政策以及绿色金融等政策工具。三是加强法治化，依据党的二十届三中全会“进一步全面深化改革”要求，规范政府与市场关系，强调依法行政，限制行政干预的随意性，切实保障企业权益。
三、破壁垒、强基础、活生态，激活绿色技术“核动力”
中国经济时报：在“十五五”期间，您认为国家应该如何优化科研资源配置，攻克关键绿色技术难题，引导产学研深度融合，为绿色发展提供强大的技术支撑？
高世楫：“十四五”期间，我国绿色低碳领域实现了技术突破、产品创新和产业发展，风电、光伏、电动车等“新三样”就是典型代表。在“十五五”
这个绿色发展的重要时期，打通产学研壁垒、优化科研资源配置，已成为推动绿色创新的核心命题。我们必须进一步完善国家创新体系，让企业真正成为创新主角，并加大国家对基础研究的投入力度，同时完善科技支撑创新的机制， 打造“市场牵引、基础支撑、金融护航”的高效创新生态。
创新的本质是用知识创造财富，而企业是创造财富的主体。“十五五”期间应进一步打破制约企业创新的各种约束。要通过改革打破从知识生产、知识扩散，到技术应用、产品开发等各环节存在的约束，包括全面清理行业准入壁垒，特别是破除地方保护主义；完善市场竞争秩序，让有效的市场约束使企业必须把创新作为生存发展的必选项；进一步完善金融体系，特别是发展各类风险投资基金、打通与资本市场的衔接，支持技术领域的创新创业，破解科技成果转化“死亡谷”难题，支持企业做大做强。在推动构建高效的创新生态方面， 还有其他许多工作要做。在财政税收方面，通过扩大研发费用加计扣除范围等方式激励企业持续加大研发投入力度。
基础研究要为企业实现原始创新提供更坚实的知识支撑。随着我国越来越多产业进入技术前沿，企业进一步创新就需要原始创新、颠覆性创新，需要企业能运用最新科学发现和技术发明。通过实施“企业出题、科研答题”的新机制，由面临创新瓶颈的行业领先企业牵头提出需要突破的应用基础研究或者基础研究需求，国家定向支持相关领域的基础研究或应用基础研究。同时，在重点实验室布局上要向应用基础研究倾斜。
“十五五”期间将迎来包括绿色技术创新在内的创新“井喷期”。我们要构建高效的创新生态，这个生态就如同生机勃勃的“热带雨林”，有参天大树般的龙头企业，也有灌木丛生的中小微企业，让各类创新主体都能找到生长空间。
四、多边合作筑牢气候治理根基
中国经济时报：在全球应对气候变化的大背景下，“十五五”期间我国在绿色发展领域将面临更多国际合作与竞争。您认为应制定怎样的国际合作政策， 来提升我国在全球绿色发展治理体系中的话语权与影响力？
高世楫：在“十五五”规划这一实现碳达峰目标的关键阶段，中国正以坚定的决心和务实的行动推进绿色低碳转型。得益于技术创新能力的持续提升、全民低碳意识的不断增强，以及“1+N”政策体系的不断完善，中国将如期实现碳达峰。
面对国际气候治理格局的新变化，中国将始终保持战略定力。尽管部分发达国家在气候政策上“反复无常”，中国仍将坚定不移地落实《巴黎协定》， 这既是对中华民族永续发展的责任担当，也是对全人类共同未来的庄严承诺。
作为负责任的发展中大国，中国将深入参与并引领全球环境和气候治理。通过“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议，中国将与共建国家开展务实合作， 因地制宜推进绿色基础设施建设、清洁能源开发和生态保护项目。据统计，中国已与100多个国家和地区开展生态环境合作，为发展中国家提供了可借鉴的绿色发展经验。
习近平总书记指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。未来，中国通过制度型开放，将生态文明建设的“中国方案”转化为全球公共产品，为构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系作出新贡献。
“十五五”电力发展规划方向的思考
国家能源集团技术经济研究院 柴 玮
今年是“十四五”规划的收官之年，也是全面深化改革纵深推进之年，在更加错综复杂的国际国内环境下，我国电力工业取得了长足的进展，在最大用电负荷、电源装机规模等方面大幅增长。当前正值“十五五”电力发展规划启动之际，本文系统总结“十四五”电力规划完成情况，分析电力行业发展新趋势、新动向，提出有关“十五五”电力规划的若干思考。
一、“十四五”电力规划主要目标完成情况
从“十四五”时期电力规划目标的完成情况可以看出，电力发展主要呈现出以下四个特点。
一是我国全社会用电量增速超规划目标，但用电负荷低于全国最高电力负荷增速。根据国家能源局《“十四五”现代能源体系规划》和中电联《电力行业“十四五”发展规划研究》，到2025年，全社会用电量将达到9.5万亿千瓦时， 规划年均增长率为4.8%。实际上，我国2024年全社会用电量已达到9.85万亿千瓦时，且根据中电联《2024~2025年度全国电力供需形势分析预测报告》，2025 年，我国全社会用电量将达到10．4万亿千瓦时，已高于“十四五”规划目标， 年均增速为6.3%。从全国最高电力负荷来看，“十四五”以来年均增长都在8000 万千瓦以上，今年以来，全国最高电力负荷首次突破14亿千瓦，达到14.5亿千瓦，按此速度预计2025年我国最高电力负荷将达到15.3亿千瓦，“十四五”年均增速为7.3%，高于用电量规划平均增速2.5个百分点，高于用电量实际平均增速1个百分点。
二是可再生能源装机增长迅速，但消纳率呈下降趋势。中电联“十四五” 规划目标中风电和太阳能装机容量为7.8亿千瓦。截至2024年底，我国太阳能和风电装机已达到14.07亿千瓦，不仅大大超出了原定的“十四五”规划目标，还提前6年实现了中国在联合国气候雄心峰会上所承诺的“到2030年中国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”的目标。新能源消纳率方面，国家发改委、国家能源局2018年印发《清洁能源消纳行动计划（2018~2020年）》（发改能源规〔2018〕1575号），明确要求到2020年风电、光伏利用率要高于95%。然而，由于新能源占比持续提升，电力电量实时平衡难度加大，安全问题不容忽视，新能源消纳面临的挑战越来越大。国务院去年印发《2024~2025年节能降碳行动方案》中，明确提出资源条件较好地区的新能源利用率可降低至90%，这
是随着新能源装机快速增长对消纳率进行的科学调整。
三是煤电装机增长“止跌回升”，但距离规划目标仍有差距。“十四五” 规划中煤电装机容量的最初目标是12.5亿千瓦。但随着新型电力系统建设推进， 电力系统中需要足够的有效容量进行支撑这一观点已成为行业共识。党的二十大强调先立后破、守住能源安全底线，2024年全国两会政府工作报告提出发挥煤电兜底保障作用。2022年8月，国家发改委提出了煤电“三个8000万”目标， 要求2022年、2023年煤电各开工8000万千瓦、两年投产8000万千瓦，并将“十四五”煤电发展目标从12.5亿千瓦调增到13.6亿千瓦。截至2024年底，煤电装机容量达到11.9亿千瓦，距离调整后的规划目标还有2亿千瓦的距离。随着煤电项目相继开工投产，各地电力可靠性指标上升趋势明显。
四是新型储能作为新兴主体取得大发展，但与大电网供电可靠性要求相比仍缺少成本竞争力。2021年，国家发改委、国家能源局印发《关于加快推动新型储能发展的指导意见》（发改能源规〔2021〕1051号）提出，到2025年，新型储能装机规模要达到3000万千瓦以上。随着锂离子电池成本大幅下降，2小时储能系统平均单价从2023年初的1500元千瓦时左右降至900元千瓦时以下，下降幅度为40%。电化学储能投资成本持续降低，在强制配储政策和市场价格信号的双重激励下，新型储能发展迎来“井喷”。据中电联统计，截至2024年底，我国已建成投运新型储能项目累计装机达7376万千瓦1.68亿千瓦时，平均储能时长约2．3小时，装机规模约为“十三五”末的20倍，较2023年底增长130%。但是，新型储能本质上是代替大电网为电力系统提供可靠供电，如果按照电网目前依靠连续输出电源得到的可靠性标准来计算，不具备连续输出顶峰能力的新型储能成本将会显著提高，现阶段还不具备跟大电网竞争的能力。
二、“十五五”电力发展新趋势
“十五五”时期是我国电力体制改革突破期、新型电力系统建设关键期、“双碳”目标实现攻坚期，我国电力工业发展在硬件设施和软件管理机制上都将发生前所未有的改变，因此“十五五”电力发展将呈现三大特征。
一是煤电装机容量持续增长将与最大负荷增长挂钩。未来电力行业还要承接交通、建筑、工业等领域转移的能源消耗，用电量仍有刚性增长动力。同时， 数字经济推动我国服务业用电快速增长，且居民负荷增加也会进一步提速。
如果按5%的年均增长预测，到2030年全国最大用电负荷将达到20亿千瓦左右，而在保持停电期望指标不进一步上升的前提下，煤电是目前我国最经济最
有效的容量提供者，也是电力系统可靠性的提供者。因此“，十五五”期间， 煤电装机增长将与电量增长脱钩，而与最大负荷增长线性相关。考虑到网络约束、机组检修等因素，华北、东北、西北、华中、华东、南方六大区域电网火电（含煤电）装机容量应与最大负荷相当，才能保证电力供应整体安全。通过初步测算，按照我国各类型电源的规划装机容量，在考虑其有效容量折算以及系统合理备用后，煤电机组每年需增加7000万千瓦左右才能维持现有电力系统的可靠性。因此，从这一角度来看，未来一段时期，我国煤电装机仍会伴随最大负荷增长而增长。
二是可再生能源装机持续增长将与非化石消费比重挂钩。根据国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，2025年和2030年非化石能源消费比重分别要达到20%和25%左右。截至2024年底，我国非化石能源消费比重为19.7%，距离“十四五”目标还差0.3%。尽管我国新能源装机容量目标已在“十四五”时期完成， 但是近年来全社会用电量超预期增长，具有调节兜底功能的火电装机投产容量被大量用于弥补电量缺口，这使得要达到2030年非化石能源消费比重目标面临挑战。因此，可以预计在用电量增速达到预期的情况下，可再生能源装机的继续增长主要为满足非化石能源消费比重要求。据初步测算，如按供电煤耗290克千瓦时测算，从现在起到2030年，风电、光伏装机仍需要年增约1~2亿千瓦左右才能满足碳达峰目标。
三是调节能力建设中的不连续电源出现激烈竞争。伴随新能源装机的快速增长，要保障其消纳率维持现有水平“，十五五”时期，电力系统调节能力仍需持续增强。除火电机组外，抽蓄、新型储能都具有灵活调节能力。那么到底应该优先发展抽蓄还是新型储能呢？这主要取决于经济性。2024年6月，水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能源工程造价管理报告2023年度》显示“， 十二五”以来抽蓄电站项目平均造价集中分布在5000~7000元千瓦。随着锂电池成本大幅下降，抽蓄与长时储能功能相近，但其建设周期、厂址选择和成本方面都没有明显优势，抽蓄建设风险进一步加大。
三、“十五五”电力规划必须考虑的关键问题
改革开放以来，我国电力工业取经济性规划关注规划方案的技术经济性， 在可靠性规划基础上，以经济性最优为目标，引入经济性规划，考虑用电负荷增长情况、不同类型电源和输电网的新建方案等因素，测算在市场环境下不同技术组合方案的经济效益，将经济性最优的方案作为确定最终电力规划的重要
依据。
得了举世瞩目的成就，实现了从追赶到超越的目标，建成了世界上体量最大的单一国别电力系统，为我国经济的跨越式发展提供了可靠的电力保障。面对能源转型，我们与其他国家一样站在了新的起点，不再有任何成功经验可以参考，如何在安全、绿色和经济“不可能三角”中寻求最优解，并不是一个简单的问题，未知的技术路线需要我们做出选择。
电力系统的运行要遵循最基本的物理定律，电力系统的规划也应当从科学系统的角度开展“，水多了加面，面多了加水”注定会造成全社会资源的浪费。身处体制机制的巨变之中，面对运行方式更加复杂的新型电力系统“，十五五” 电力规划需要着重考虑以下三方面关键问题。
一是以最大负荷增长预期作为确定煤电规划目标的依据。煤电装机容量的增长与碳排放增长并无必然联系。“十四五”煤电碳排放量的增加来自电量的超预期增涨，而非单方面的煤电机组装机容量的增长。随着新能源大规模接入电网“，十五五”煤电功能将进一步从提供电量为主体、带基础负荷运行，加快转变为电力和系统调节服务的提供者，煤电装机容量增长将为保障系统可靠性，也就是为降低停电期望指标服务。因此，为保障电力系统安全可靠运行， 需要保持与最大负荷相当的火电机组装机容量。这不仅是指煤电要满足全国最大负荷的增长，同时由于电网约束，还需要考虑各个地区是否有足够的有效容量支撑（合理备用）。近年来，我们可以清晰感受到，在新能源占比较高的西北部地区，受直流输电不能频繁变换功率影响，西北地区反而成为了局部时段电力供应最紧张的地区，这充分说明了有足够的有效容量对于地区电力供应安全的重要性。
二是以经济承受能力作为可再生能源发展规模的约束条件。在目前主要依靠大电网消纳新能源的情景下，随着电力系统中新能源占比的提高，电力系统成本将呈现非线性、指数型上升，进而推高全社会用电成本。增加的成本包括调节性电源由于低负荷运行所增加的成本、新能源接入成本以及系统平衡成本， 和与之对应的交易成本。相关研究结果显示，可再生能源在电力系统中渗透率在达到35%以上时，新增度电成本约0.2元到0.37元。目前转型较快的国家和地区出现了对制造业的“挤出效应”，德国、英国等因电价上升过快，导致以巴斯夫为代表的制造业出走，美国加州终端电价高于全美平均电价50%以上，部分制造业向PJM电力市场覆盖地区和得州转移。建设制造强国是我国作出的重大战
略决策，我国经济还处于中高速发展的阶段，电力作为国民经济的重要支撑力量，必须考虑电价水平上涨对我国经济造成的影响，做到能源转型与制造业强国战略的联合优化。三是把经济性最优作为电力系统规划的优化目标。随着我国电力市场建设的铺开，“十五五”电力规划应分为可靠性规划和经济性规划两个部分，可靠性规划关注在“十五五”期间最大负荷增长的情况下，电力系统可靠性指标不下降（停电期望不上升），以电力安全保供标准为重要边界， 建立电力系统安全保供评估的方法和流程，反映电力市场环境下不同类型电源的时序特性。经济性规划关注规划方案的技术经济性，在可靠性规划基础上， 以经济性最优为目标，引入经济性规划，考虑用电负荷增长情况、不同类型电源和输电网的新建方案等因素，测算在市场环境下不同技术组合方案的经济效益，将经济性最优的方案作为确定最终电力规划的重要依据。
征程风正劲，笃行向未来。“十五五”电力规划，非高谈之具文也，实乃“定盘星“”指南针”，为我国电力工业锚定前行方向“。十五五”电力规划关乎电力系统的“稳如泰山”和“与时俱进”，与国民经济“源远流长”的可持续发展，更与民众“安居乐业”的美好生活紧密相连。我们有理由相信，向着宏伟目标接续奋进“，十五五”期间，电力行业将以全新姿态，为经济腾飞注入强劲动能，在时代长卷中挥毫泼墨，书写华章。
“十五五”钢铁企业降本路径探讨
冶金工业信息标准研究院党委书记、院长张龙强
中国钢铁工业经过多年发展，企业规模逐步发展壮大，钢材品种、规格不断增加，品质大幅提升，已从早期的有没有逐步发展到当前的好不好、绿不绿、智不智，而降成本增效益作为贯穿始终的主线，是企业高质量发展的前提和基础。
伴随着国民经济发展阶段变化及产业结构调整、消费结构升级和国际形势演变，钢铁需求持续减量与供给十分充盈的矛盾愈发明显。面向“十五五”， 钢铁企业要在日趋内卷的环境中生存发展，必须抓好极致成本或低成本战略， 但这井非是牺牲质量的低成本低价格恶性竞争，而是既要有稳质提质的节流式降本，更要有新质生产力赋能的开源式成本重构，实现降本增效闭环发展。
一、节流式空间挖潜，推动极致降本
铁矿石、废钢、焦炭、煤炭是钢铁生产的主要原燃料，其消耗所转移的价值占钢铁企业生产成本70%以上，是成本管控的核心环节。因此，原燃料采购成本降低、科学的物料结构配比与消耗、较低的物流运输成本等，对钢铁企业降本增效至关重要。此外，生产过程精益化管理及产品端附加值提升、服务升级与拓展、品牌强化等也将从末端增值对冲成本增加效益。
一是智能化升级，物料输入端管理。建设管理过程智能决策支持系统，机器换人或机器助力，对原燃料供应商筛选、采购价格及模式确定、物料进场关键指标检测等进行智能化管理，减少人为干预，实现合规降本。
二是数字化引领，优化配煤配矿结构。建立配矿数据库，创建并动态优化计算模型，获取铁矿品位下调与焦比上升的效益、排放平衡点，实现高炉稳定运行下的低品位矿、非主流矿，以及各类焦炭、煤粉的合理匹配，既保证质量又防止质量“过剩”。
三是资源化战略，加强废钢资源保障。加快布局规范的废钢基地，尤其是纯废钢－电炉短流程企业，更要实现废钢资源的自主可控，短期可平抑原料价格波动带来的成本不可控风险，长远还可降低环保支出。有条件的钢铁企业可与汽车制造厂合作建立基千汽车钢－车企－汽车报废回收的钢铁产品“生产者责任制”，为汽车钢赋MA标识，实现废钢资源高质高效回收利用。
四是减量化挖潜，优化物流运输网络。沿海沿江企业通过“江海联运”降
低铁矿石、焦炭、钢材等物料运输成本；内陆企业推动”公转铁”及多式联运， 减少物流费用占比。同时，企业更要高度重视并加强内部物流优化挖潜，尤其是产量减少背景下的设备、能源、产品间的衔接与再平衡。
一是拉网式挖掘铁前降本节点潜力。借助数字化手段，集成所有降本关键节点数据，从整体到局部全覆盖式诊断、分析、优化，挖掘降本潜力。比如， 高炉富氧喷吹优化，通过AI算法实时调整喷煤比例，降低燃料比；协同管控均匀布料、点火效果、混合料温、筛网更换等，探索内返矿率进一步降低的可能性；通过送风制度、热制度、造渣制度等优化，实现高炉稳定运行下燃料比的进一步下降。
二是智能化炼钢系统管理降本。废钢精准控制，开发动态废钢配比模型， 根据铁水温度与成分，实时优化废钢加入比例，减少铁水消耗；氧气精准喷吹， 部署转炉动态控制系统，借助光谱分析＋AI算法，加强熔池碳含量、温度及炉渣碱度等多参数联动控制，动态调整氧枪高度与供氧强度，降低过吹率；部署数字李生平台，模拟吹炼过程并预测终点碳、温，减少人工干预导致的氧耗波动。
三是一体化统筹界面衔接降本。推广应用一罐到底技术，减少中间倒罐次数，降低钢铁料消耗；推行连铸连轧一体化，适度部署直轧、无头轧制、薄带铸轧等工艺，实现提效降耗；推进轧后热处理升级，实现产品提档增效抵消成本；统筹解决高效化可能带来的轧机空转电耗升高、产品性能损失等问题，避免顾此失彼。
四是联动性能碳结构优化降本。持续推进极致能效工作，以此为主线，推动全工序余热余能深度回收，进一步提升自发电比例；部署能碳智控一体化平台，打通能碳数据流，持续挖掘节能降本潜力，精准测算碳资产、科学预测碳配额，实现碳资产保值增值，降低碳、能成本。
一是高附加值产品开发，间接降低吨钢成本。坚持创新驱动，待续推动品种、品质、类型、规格等升级，提升产品附加值。如宝武开发取向硅钢低噪声新产品、鞍钢开发海洋建筑结构用耐蚀钢板、首钢开发出0.07mm蝉翼钢等高附加值产品，为企业创效贡献重要力量。
二是高性价比产品研制，质量成本协同增效。随着装备升级、技术进步，
质量“过剩“现象在一定程度上侵蚀了成本下降空间。通过加强与下游深入交流合作，构建EVI（先期介入）模式，如派驻团队深入汽车、装备、零部件等企业与客户共同研发高性价材料，实现材料－设计－制造协同创新，在满足客户质量要求的同时降低生产成本，实现双赢。
三是新商业模式打造，生产型向服务型转变。构建一体化产业链数字生态系统，提供按需选材、按需生产、按需定制、按需交付等个性化服务，实现需求、生产、运输等数据实时共享。国内某大型企业构建“钢铁材料解决方案库”， 为客户提供选材－加工－失效分析一站式服务，实现增值创效。
二、新质生产力赋能，推动成本重构
“十五五”时期，减量是钢铁行业发展主要特征，市场竞争愈发激烈，钢铁企业要积极拥抱新质生产力，推动成本重构。
推动涵盖原燃料进场自动识别管理、高炉转炉原燃料配比、生产调度智能排产、质量缺陷在线监控、销售策略制定的全过程数字化管理，实现人财物精益高效管理、数智促进合规降本增值。
一是全流程数智转型。采购端，构建数字化管理系统，实现采购和入场检验无人化，实现减员增效和数智合规。生产端，在高炉上应用数字李生技术构建三维模型，降低燃料比；在炼钢环节应用工艺优化模型，实现过程质量和能耗协同控制；在轧钢车间部署AI视觉质检系统，提升表面缺陷检出率。产品端， 开发质量影响因子库，快速准确识别质量缺陷，进一步提升产品质量。
二是柔性化生产组织。推进智能排程与计划调度优化，实时优化生产节奏和能耗，压缩订单响应周期；配置智能物流系统，打通供应链上下游与厂内物流环节，优化大宗原料多式联运，缩短工序衔接时间等。国内某企业实施“T+3" 订单管理模式，交货周期减少50%，库存周转率提升1.8倍。
三是设备故障率预知。建设设备故障预知系统，实施设备全生命周期管理， 配备设备传感器和AI监测系统，对设备运行数据进行实时监控，主动识别设备异常情况并及时反馈给管理人员，优化设备维护保养周期，降低违规操作率和事故发生率。
四是机器人岗位替代。在高炉炉前作业等高温高危岗位，天车等大负荷场景，煤气泄漏巡检等有毒环境，开展3D岗位机器人替代，提升安全水平、改善工作环境。在一些重复性、规律性办公场景， 部署机器人流程自动化
（RoboticProcessAutomation，简称RPA）机器人，精准处理数据，减少人为错误。
绿色低碳发展已成为全球发展共识，我国相关产业政策越来越明晰，绿色化已成为钢铁企业发展的“硬约束”，如何化压力为动力，变成本为效益还需要做好以下工作。
一是环保成本“抵消”。发挥环保设施投入的增效正向作用，在一定程度上抵消增加的运行成本。强化料场封闭和物料回收管理，最大限度降低物料损耗，提高除尘灰二次利用，实现增值创效，如印度塔塔钢铁开发高炉尘泥锌提取技术，年回收锌金属1.2万吨。发挥超低排放改造、环保绩效创A优势，入选极致能效标杆示范厂、引领型规范企业等，赢得环保收益。
二是极致能碳协同。以极致能效为主线，推动原燃料结构、产线装备、工艺流程等向节能减污降碳协同方向改造升级。构建协同管理机制，细化关键管控环节、点位，统筹推进各工序、各产线、各装备节能减污降碳。建设能碳智控管理平台，打通能碳数据流，在线实时优化能碳管理，逐步实现由能耗控制向碳管理转变。
三是“碳基建“支撑。系统推进“碳体系、碳平台、碳标识、碳管家”等能力建设，重点打造“平台＋机制＋生态”三大核心功能，构建覆盖全产业链的低碳基础设施体系。形成覆盖碳数据管理、碳资产运营、碳技术转化的全链条服务能力，提供从碳合规到碳盈利的一站式解决方案，推动产业绿色转型从成本负担向价值创造转变。
当前市场形势下，创新是钢铁降本的关键所在。创新不易，但唯有持续创新才能破解成本、质量的天花板。钢铁企业应重视并加强创新驱动，做好以下工作，助力降本增效。
一是对标推动工艺技术创新。加强与国际领先企业、国内优势企业对标对表，发现问题、寻找差距，推动企业工艺优化、提质降本、效率提升等。加强优质专利研究分析，借助他山之石，获取创新灵感，推动工艺技术革新，助力降本增效。
二是协同驱动产品研发创新。加强与科研机构、下游企业合作联动，准确、高效识别下游需求和要求，以破解性能缺陷、降低成本、提供高性价比材料、
实现产业链共赢为主线，联合开展产品研制，持续开发和投放新产品，形成创新竞争力。
三是标准引领管理模式创新。制定并优化岗位标准化操作规范，设备运行、点检、维护标准，提升作业流程和资源配置效率；推动销售接单、生产制造、物流运输、产品交付、服务模式等标准化，从源头控制成本＋质量，持续提升品牌影响力，实现品牌溢价。
四是机制激发基层创新降本。建立创新机制，激发全员降本增效积极性， 鼓励基层员工参与创新降本保质工程，营造“小创新、大降本”的创新生态， 形成创新降本合力。
五是产业链共建提升竞争力。与上下游企业开展产业链共建，通过资源整合与共享，技术创新与供需协同，风险共担与利益捆绑等，构建更具韧性和竞争力的产业生态体系，实现从单一企业竞争转向产业链协同发展。
三、结语与建议
“十四五”以来，需求持续减量引发供需失衡矛盾加剧，降本增效是企业当前及“十五五”时期内生存发展的重要抓手。传统降本路径已逼近效能边界， 贯通全流程的数字化成本重构成为破局关键。
另外，产能治理是疏解钢铁行业周期性困局、实现可持续发展的核心路径。建议钢铁行业全面实施“三减“调控，即减产能装备、减产量、减企业数量， 破解高质量发展的瓶颈。一是坚持以产能退出为主，研究制定明确的钢铁产能退出标准，包括环保、技术和经济效益等指标，引导企业及产能退出市场。二是推动钢铁企业减量重组。三是研究推动粗钢产量实施按季调控（按时间调控） 新机制，因时因地精准施策安排生产节奏，实现冶炼装备设施的高效率、高效益运行。在产能装备实质性退出前，产量调控仍是关键的政策抓手。
“十五五”钢铁行业文化建设的挑战、机遇与对策
苏亚红褚召忍曹红敏李铭灿
一、钢铁产业文化建设的现状和问题
钢铁产业文化建设现状
一是党建为文化建设的重要引领。在钢铁产业文化建设中，党建引领发挥着关键作用，众多钢铁企业将党建工作与企业文化建设深度融合，通过加强党建，确保企业在发展过程中始终沿着正确的方向前进。
二是红色文化传承与创新并进。中国钢铁产业在历史积淀的基础上形成了不畏艰难、艰苦奋斗、创新进取的钢铁文化。百年来，无数钢铁英雄为国家建设做出巨大贡献，“孟泰精神”“马万水精神”“攀枝花精神”“铁山精神” “李双良精神”“曾乐精神”曾被原冶金部誉为钢铁行业六大精神，直到今天依旧深刻影响着新一代钢铁人。同时，钢铁产业在文化建设和发展方面也在不断创新，涌现出许多文艺作品。三是文化建设的重要性被普遍认同。
如今，产业竞争已从传统的有形资产转向无形资产，越来越多的钢铁企业意识到文化建设对企业提升竞争力至关重要，开始将文化建设纳入企业战略规划。以中国宝武、首钢、鞍钢、中信泰富特钢、沙钢、荣程集团等为代表的钢铁企业纷纷实施了极具企业特色的文化建设项目。
四是绿色智能文化成为新焦点。在当今钢铁产业发展进程中，绿色智能发展理念已深深扎根，并逐渐演变为一种独特的文化现象。从绿色发展的角度来看，许多钢铁企业大力推行节能减排措施，降低能源消耗和污染物排放。在智能化发展方面，钢铁企业也投入了大量资金，建设了众多智能化示范工程。
钢铁产业文化建设存在的问题
一是对文化深层价值认识不足。一些钢铁企业在文化建设过程中，往往注重口号和宣传，忽视了文化的落地和实践。甚至有的企业在文化建设中存在模仿、照搬现象，缺乏创新和特色。另外，文化建设缺乏专业化人才，尚未将新技术、新模式有效融入企业文化体系。
二是文化建设缺乏体系化。总体来看，钢铁产业文化建设缺乏整体性与连贯性，各企业尚未形成统一的文化建设方向与合力。尤其是很多企业在并购重组后，往往面临着文化融合的问题。如何处理好整体利益和局部利益的关系、做出正确的价值选择，是一项艰巨的任务。
三是国内外影响力有待提升。中国钢铁产业在全球市场上占据重要地位，
但钢铁产业文化宣传力和感染力仍不足。国际化发展必然面临一个多种文化共存的复杂环境，文化差异越大，引起的冲突就会越多。
二、钢铁产业文化建设发展趋势
文化内涵不断深化与创新
习近平文化思想着重强调坚持“两个结合”，钢铁产业文化建设将深度聚焦与中华优秀传统文化的有机融合，深入挖掘钢铁产业在历史发展进程中所蕴含的文化价值和精神内涵。同时，要紧密结合时代发展需求与产业自身特点， 持续丰富和创新文化内涵，积极融入绿色发展、智能制造等现代元素，精心构建起具有鲜明钢铁产业特色的现代企业文化体系。
文化建设与战略规划深度融合
在习近平文化思想的科学指引下，钢铁企业对文化之于企业战略的关键支撑作用有了更深刻、透彻的认知。文化不再是孤立存在的个体，而与企业长期发展战略、转型升级目标实现了深度融合。企业在制订战略规划时，将文化建设全面纳入其中，确保两者相互促进、相辅相成。
国际化视野下文化传播多元化
数字技术与新媒体的发展为钢铁产业国际化道路提供了更多可能。钢铁企业一方面学习和借鉴其他国家的先进技术和管理经验，另一方面通过提供高质量的产品和优质的服务，将企业文化和理念传递给海外客户。在此过程中，钢铁企业可通过加强与外部媒体、文化机构、网络平台的深度合作，不断拓展传播渠道，持续提升钢铁产业文化的影响力、扩大覆盖面。
新质生产力赋能文化建设
新质生产力是以数字技术、知识资本和协作创新为核心驱动，融合智能化、数据化和生态化特征的新型生产力形态。技术创新是文化建设的动力源泉，不仅可以提升钢铁产品的质量和性能，还会形成独特的创新氛围和创新文化。当下，钢铁产业正在形成独特的绿色低碳文化，这种文化会渗透到企业各方面。
以高水平服务维护文化形象
在市场竞争日益激烈的今天，钢铁企业要通过提供优质的产品和服务来赢得客户信任。钢铁企业高水平服务体现在对客户需求的精准响应上。企业将通过建立完善的客户服务体系，及时收集和分析客户信息，了解客户需求，为客户提供定制化的解决方案和优质的服务体验，以提升产业文化形象和市场竞争力。
通过文化融合发挥兼并重组协同效应
钢铁企业在兼并重组后，文化在新的企业里相互碰撞、交流与融合，如果能够实现有机融合，必然能带来“1+1>2”的社会效益。例如，宝钢和武钢的合并不仅实现了资源优化配置和成本降低，还在文化融合中增强了团队的凝聚力。
三、钢铁产业文化建设的方向和目标
构建钢铁产业文化体系
一是强化核心价值观建设。钢铁企业要把社会主义核心价值观融入产业文化建设，形成具有鲜明特色的企业文化理念。
二是传承钢铁产业精神。在价值观塑造上，应将创新、敬业、团队合作、奉献、环保及工匠精神等核心价值观融入企业文化体系，通过内部培训、文化墙展示、宣传手册发放等方式，引导员工在日常工作中积极践行。在制度保障方面，要建立健全奖励机制和培训机制，加深员工对产业精神的理解与认同。
三是塑造绿色智能文化理念。在高端化文化转型方面，企业应加大研发投入，形成独特的产品文化；建立健全质量管理体系，增强服务意识。在智能化文化建设方面，企业要加强对智能化技术的研发和应用，提高员工的数字化素养和技能水平，鼓励员工参与智能化生产实践。在绿色化文化氛围营造方面， 企业要推广清洁能源技术，鼓励员工参与节能减排、资源循环利用等绿色低碳实践活动。
培育钢铁产业群体文化素养
一是构建和谐的劳动关系。钢铁企业应将员工权益保障作为产业文化发展的核心战略，营造安全健康的工作环境，建立公平合理的薪酬体系，关注员工身心健康；应设立多样化的沟通渠道，收集员工的意见和建议；开展具有文化内涵的团队建设活动，促进文化融合。
二是提升员工素质与凝聚力。钢铁产业文化建设的重要目标之一是提升员工凝聚力，营造和谐积极的工作氛围。企业可通过开展专业技能和思想政治教育培训，提升员工的综合素质；通过团队建设活动、员工关怀计划等，增强员工的沟通协作能力，增强团队意识和归属感；建立合理的激励机制，鼓励员工参与企业决策。
利用AI技术提高文化传播水平
AI（人工智能）技术为钢铁产业文化的生动呈现提供了多元路径。它能将钢铁产业的历史档案活化，借助挖掘历史档案中的文化基因，搭建可交互的虚
拟文化展厅。此外，在智能设备中植入文化语音交互模块，可以实现技术场景与文化理念的融合。AI技术还能依据员工岗位技能和性格测评数据，生成定制化文化学习路径，促进文化落地。
重塑钢铁产业社会形象与公信力
这要从强化质量与安全管控、提高产品性能和服务水平等方面发力。在强化质量与安全管控方面，钢铁企业应建立严格的质量管控体系，将安全生产管理作为企业管理的核心，加强员工安全培训，更新安全设备，确保生产过程的安全可靠。在提高产品性能方面，钢铁企业应通过优化生产流程，提高生产效率，降低生产成本，在保证产品质量的前提下，为客户提供更具价格优势的产品。在提高服务水平方面，钢铁企业应建立专业、高效的售后服务团队，及时响应客户需求，通过优质的服务提高客户的满意度和忠诚度，提升钢铁产业的整体社会形象与公信力。
四、钢铁产业文化建设的重点任务
第一，提升钢铁产业文化战略地位。钢铁企业要将文化建设纳入核心战略， 把钢铁产业文化的传承、传播及创新，全方位渗透到生产管理各环节，让钢铁产业文化成为推动新型工业化的坚实力量。
第二，提升钢铁产品文化附加值。高附加值是钢铁产业高质量发展的重要指标。钢铁产业文化建设要以提升产品附加值为任务，附加值的创造贯穿产品生产及流通的全过程，要依托钢铁产业文化的意识形态属性，构建完善的企业价值体系，对标先进标准体系，推动产品升级。一是文化建设能够强化质量意识，提升产品品质。二是以文化创新促进技术创新，提升产品技术含量，推动技术升级和产品创新。三是通过文化建设塑造品牌形象，提升产品市场认知度。四是以文化管理优化管理流程，提高生产效率。
第三，打造钢铁文化新业态。对内，服务于培养钢铁人才；对外，使大众了解钢铁产业文化，树立钢铁产业新形象。一是加强钢铁产业基础文化设施建设，建设一批精品文化展览馆、纪念馆、博物馆及文化公园、工业研学旅游设施等。二是打造钢铁产业文化旅游区。钢铁企业可采用“工业+旅游”模式，对旧厂区各种设备设施等进行再利用；建设钢铁文化主题公园或园区，设计钢铁吉祥物，打造钢铁产业文化园区。三是推出多元钢铁产业文化产品。钢铁企业可利用自身材料优势，实现从传统钢铁产业向文化创意产业的转型，延伸产业链和价值链。
第四，推动钢铁产业文化创新。深入挖掘钢铁产业文化的时代内涵。一是要塑造新时代典型人物和产品。积极挖掘新时代典型人物，如鞍钢郭明义爱心团队等；扩大典型产品影响，如太钢“手撕钢”产品研发故事等。二是要吸收与借鉴海外优秀钢铁文化。三是要实现内容与形式的双重革新，将优秀钢铁历史文化与现代钢铁产业文化建设相结合。同时，要积极顺应数字化转型的发展趋势，全力打造智慧文化平台，实现文化的精准传播与高效互动。四是要培养钢铁文化高素质人才，弘扬优秀企业家精神，激励人才实践创新。
第五，履行好社会责任。钢铁产业应将企业社会责任文化建设纳入发展战略，强化社会责任意识，推动绿色生产与可持续发展。钢铁企业应以钢铁精神为引领，积极践行环保承诺，提升能源效率，减少碳排放，并通过汇总优秀社会责任报告案例，为全行业提供借鉴。
五、钢铁产业文化建设有关政策建议
重塑新时代钢铁产业文化精神
在钢铁工业“十五五”发展规划中，以习近平文化思想为指导思想和文化遵循，提炼出“创新、融合、智慧、铸魂”和“百炼成钢、智造未来、自强不息、奋发有为、勇于超越、向新向绿、精益求精、金石之坚”的钢铁产业文化精神核心内容。根据钢铁产业文化精神核心内容，要坚定文化自信，传承和弘扬钢铁精神，还要进行创新转化。要促进钢铁产业文化与人民需求相结合，既要关注员工的需求和利益，又要注重与社会的互动和交流。
搭建钢铁产业文化智慧传播平台
中国冶金报社牵头，联合重点钢铁企业建立“钢铁产业文化智慧传播平台”， 促进钢铁文化圈的形成，提升我国钢铁产业整体形象和国际影响力。
通过智能化手段，智慧传播平台的搭建可以对全产业全面包装、正面宣传、控制舆论发酵，促进钢铁产业文化信息共享，整合钢铁产业文化资源，鼓励钢铁产业内部的文化融合和创新，形成具有产业特色的文化品牌和文化体系，形成文化共同体。另外，还要利用互联网进行国际传播，对影响我国钢铁行业发展的舆论进行及时监督和回击。
完善钢铁产业文化相关政策体系
在政策体系方面，建议按照“综合推进+分类施策”的思路完成构建。目前， 国内有关钢铁产业文化建设的指导性政策文件主要从工业文化建设的要求中延续而来，缺乏在钢铁产业这一垂直领域的针对性体系建设。要通过出台相关纲
领性文件，明确“文化强链”战略定位。统筹产业转型、文化塑造、社会责任三大维度，将文化建设深度嵌入钢铁产业发展的政策体系中。在具备综合推进整个产业文化建设的方向性文件后，还要按照不同领域、不同板块分类施策， 制定一整套效率提升政策和落实方案，完善文化政策供给体系。
加大对钢铁文化的财政专项支持力度
建议设立“钢铁文化振兴专项资金”，按企业文化投入的一定比例给予补贴，为钢铁产业文化建设设立专项资金。对于积极参与文化建设的钢铁企业， 政府可以给予税收减免或财政补贴等优惠政策。同时，通过制定相关政策，引导社会资本参与钢铁产业文化建设，鼓励社会力量投资钢铁文化项目。落实到企业层面，建议钢铁企业设立专门的文化基金，用于支持企业的文化创新、文化人才培养、文化活动策划与执行等方面；投入资金加强文化设施建设，并设立文化创新奖励机制、举办文化活动等。
建立钢铁产业文化建设激励机制
钢铁产业文化建设要从“顶层设计”转向“基层激活”。面向钢铁产业基层员工推行“文化贡献值”可视化管理，将员工在文化建设中的表现纳入绩效考核体系，与薪酬挂钩。政府应切实督促企业高度重视员工的参与感与满意度。建议将文化建设投入、员工满意度、文化成果产出等纳入评价体系，让评价结果与绿色信贷、项目审批、产业评优挂钩，对表现较好的企业，给予税收优惠和文化补贴。对于管理人员、普通员工和技术员工，企业也要制订不同的激励方案。
完善文化建设的评估与监督体系
评估与监督体系是确保文化建设有效性和持续性的重要环节。建议制定钢铁产业、企业文化建设的目标和评估评选的配套标准。评估标准要公开收集意见、不断修改完善，并公开透明地进行评选。建立文化建设评估报告制度。同时，加强对文化建设资金的监管，确保资金专款专用，提高资金使用效率。到“十五五”末，对相关标准不达标的企业进行整改和建议，并评选出一些具有代表性的钢铁产业文化建设优秀企业，并加以推广，确保产业文化建设得到健康、长足、均衡的发展。
六、结语
综上所述，文化建设正成为钢铁企业未来破局的“隐形高炉”。它代表着的不仅是更具韧性的组织生态，还是连接历史与未来、平衡效益与责任、融合
本土与全球的可持续发展密码。站在“十五五”的新起点上，钢铁产业文化建设在习近平文化思想统领下，一方面继续传承和弘扬钢铁产业的优秀文化基因， 让历史长河中沉淀下来的宝贵精神财富在新时代焕发生机与活力；另一方面紧密结合钢铁产业发展趋势，不断创新和丰富文化内涵，将绿色发展理念、数字化转型思维、国际化合作视野等融入钢铁产业文化中，推动钢铁产业文化与时俱进、创新发展。
“十五五”规划：何以规划，以何发展？
访清华大学中国发展规划研究院院长助理李治
一、回顾：中国之治的必然选择
本刊记者：李老师好，感谢您接受采访。今年是“十四五”规划收官之年， 也是“十五五”规划谋篇布局之年。从历史上看，1953年至今，我国先后编制落实了14个五年规划，推动我国实现了从一穷二白到繁荣富强的伟大飞跃。从国际上看，长期坚持以规划的方式谋求发展的国家比较罕见。您作为发展规划的研究专家，能否谈谈您对发展规划重要性、科学性的理解，以及蕴含其中重要的方法论？李治：发展规划对我们国家发展而言起到了战略导向作用。习近平总书记在4月30日召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈上强调： “科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”此前也曾指出：“科学编制并有效实施国家发展规划，有利于保持国家战略连续性稳定性，集中力量办大事，确保一张蓝图绘到底。”从实践中看，我们对发展规划重要性、科学性的理解经历了逐步摸索的过程。如你所说，1953年我国就开始了“一五”计划。直至2006年， 为适应我国经济发展模式由计划经济向中国特色社会主义市场经济转换的需要，同时承续建国以来我国在实践中摸索出的一系列适应中国国情的宏观调控方式和经济社会管理手段，从“十一五”开始将其改为发展规划，在实施过程中逐步使其更加科学化、体系化，逐步成为独具特色的中国式宏观经济治理方式之一。
从实践中所取得的成绩看，可以说发展规划引领了我国社会主义现代化建设的进程，也将在未来引领推进中国式现代化。与其他很多发展中国家相比， 中国经济的发展进程具有鲜明的中国特色，发展脉络一以贯之。从“一五”时期到现在，国民经济先后经历了战后恢复、建设追赶、改革开放之后的模仿和并行、本世纪头十年的赶超、“十四五”时期的转型，经济总量从世界的第六第七一直追到超四过三，现在成为全球第二大经济体，在这一过程中，发展规划起到了方向性的引领作用，同时保持了每一个阶段的稳定节奏和前后衔接， 可以称之发展的“指南针”或者“定盘星”。最近，全国人大正在审议《国家发展规划法》，将为在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划提供法律和制度层面的支撑。
规划本身是一种政策文件，同时也是一个重要的顶层设计，里面所有的目
标设定都有非常深层的战略考虑，经过了科学的测算和推导。比如我们将GDP增速预设为5%，是基于对经济增长潜力的深入分析做出的目标设定。此外发展目标还具有激励作用，某种程度上有“自我实现”效应。目标一旦设定之后，就可以凝聚各方合力、激发各方动力去推动规划目标的实现，集中力量办大事， 这也是中国体制优势的体现。中国的历史条件、自然条件、制度条件，都比较适合使用发展规划这种工具，因此能够取得举世瞩目的发展成就。
近年来，发展规划的工具性、战略性和政策价值正在被逐渐挖掘出来，不断引领中国发展行稳致远。例如，我们正在考虑使用人工智能方法对发展规划的场景进行模拟，对政策目标效果进行推演和预测，辅助开展自动规划任务。未来，作为一种治国理政的重要工具，发展规划的价值还值得继续进行深度研究，不断完善其作用和功能。
本刊记者：回顾“十四五”，面对复杂严峻的国际、国内环境，我国高质量发展仍然取得新突破，规划期初制定的主要宏观经济目标应能如期达成。对“十四五”规划执行情况，您认为应如何评价？有哪些特别值得强调的成就？ 哪些领域长期结构性问题尚未解决？
李治：可以这么讲，“十四五”这五年在整个发展规划体系以及整个国家发展历程中都是比较特殊的一个时期，是从疫情开始的，疫情的最大影响实际就是在“十四五”的头两年，一些地方最初设定的发展目标没有预料到疫情的影响，因而面临较大的困难；但从另一个角度看，情况越困难，现在取得的成绩越来之不易，越值得大书特书。“十四五”期间最重要的发展成果是实现了第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会。我们成功打赢了脱贫攻坚战，消除了绝对贫困；生态环境持续改善，美丽中国建设全面推进；金融系统经受住房地产下行冲击，整体保持稳健。经济发展既有量的增长又有质的提升，从量上说2024年GDP规模首次突破130万亿元，这五年保持了稳定的增长速度；从质上说实现了生产力的跃升，特别是制造业，不仅表现出强大的韧性、强劲的国际竞争力，全球产业布局也进一步加强，产业链供应链更加体系化。近期特朗普政府胡乱挥舞“对等关税”大棒，试图通过高关税扭曲现有产业链分工、促使制造业回流美国，但真正施行后就发现无法与中国完全“脱钩”，这种体系性的颠覆是不现实的。在民生领域，前面讲的脱贫和环境改善，让老百姓切实受益其中，此外社会治安管理水平显著提升，平安中国建设高水平推进，与部分国家的战乱纷争以及治安恶化形成鲜明对比。在教育科技领域，基础研究备受
重视，创新科技成果频出，人工智能迎来爆发式发展，瞄准未来的竞争力优势正在逐步形成。
当然，也需要看到一些结构性问题仍然存在，最突出的就是投资消费牵引增长的机制还需要逐步完善。投资方面，当前投资拉动增长的边际效用减弱， 投的多但是见效慢，扩大有效益的投资、提高投资效益成为当务之急。消费方面，人口总量下降、生育率下降是“十四五”期间出现的新现象，不仅影响当下消费，也影响对未来的预期，比如房地产转入下行阶段与这一点有很大的关系，这些都是长期影响。生产力方面，面临一些关键技术的“卡脖子”问题， 需要自主自强实现技术的紧跟和超越。国内国际双循环方面，逆全球化趋势渐显，全球贸易格局发生深刻变化，中国如何在这种变化中平衡与国际合作伙伴和竞争对手的关系，是一个长期的问题；随着外需对于国内产能的消化可能趋弱，更加需要扩大内需防范产能过剩压力，如何有效畅通国内大循环是一个挑战，当前正在推进的全国统一大市场建设、市场准入负面清单动态调整，以及宏观调控的细节性微调，都是为了全面推动我国市场由大到强转变。
还有一个重要的结构性问题，就是金融体系和实体经济的配合。贸易战的冲突博弈未来有可能延伸至金融领域，引发新的问题，比如去年四季度以来一系列密集的财政和货币政策出台，M2规模显著增加，未来是否会带来通胀风险和汇率风险？通过货币政策进行宏观调控的方法和工具如何进行适应性变化？ 这也是需要解决的结构性问题。
二、研判：时空坐标的精准落点
本刊记者：刚才提到特朗普政府发起的所谓“对等关税”，不仅对全球产业链贸易链造成严重冲击，也给全球秩序和治理结构带来影响。这似乎预示“十五五”将在历史进程中占据特殊的位置。在您看来，如果从中华民族伟大复兴的长期视角看，“十五五”的历史方位与战略意义是什么？
李治：外部环境的复杂变化，导致未来中国的崛起和外部的遏制并存，会形成一种比较复杂的斗争局面。“十五五”是一个承前启后的阶段，对于实现第二个百年奋斗目标而言非常关键。党的十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化，“十四五”规划出台时同步发布了2035年远景目标，2026～2030年这个“十五五”阶段，是为实现2035年远景目标打基础的，从这个时点再向前一步到本世纪中叶，要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，也就是实现第二个百年奋斗目标。如果2035年远景目标能够达成，就能够
在未来15年以比较稳的趋势实现第二个百年奋斗目标。因此从现在到2035年， 是一个博弈的决胜期，要形成明确的发展态势，外部的打压和遏制无法阻挡中国崛起的趋势，让其他国家在事实上接受中国的崛起，这一时期可以称之为战略博弈趋势的确定期，或者说是战略格局的塑型期，是非常关键的一个时期。由此，“十五五”期间，我们必须要找到明确的思路、方法、政策，来有力应对外部环境压力，以中国式现代化特别是国家治理体系和治理能力的现代化引领未来发展道路。【更多写作资料+微信：nuo1809 14，会员享受50万+最新公 文资料，日日更新】
本刊记者：2024年中央经济工作会议提出，要准确把握世情国情党情社情， 加强战略谋划，制定好中央“十五五”规划建议。正如刚才提到的，“十五五” 期间我国经济发展面临的外部环境正在发生深刻变化，内部同样也要面对发展动能转换、发展模式转型的重大转变。您认为当前世情国情党情社情特别值得关注的趋势性发展变化有哪些？会带来怎样的发展机遇与挑战？
李治：从世情来看，整个外部环境面临更大不确定性，战略环境、产业环境更加复杂，逆全球化趋势显现，比如美国延续对中国的遏制意图，人为推动产业链重构，无论是共和党还是民主党执政都没有改变对中国的压制，这一点和过去十年是不一样的。特朗普第一任期我们还可以通过灵活应变、谈判技巧争取一些缓和空间，但现在就是真的硬碰硬，当然我们无惧贸易脱钩，面对打压更加有反制的底气。其中，在金融领域，我们应当研究如何使金融在保持稳定的前提下，发挥战略博弈工具的功能，例如，是否可以在国债、汇率等方面采取一些举措，进行战略性博弈。
从国情来看，也就是从内部看，我们面临着生产要素的显著变化。首先是前面提到的人口结构变化，少子化愈加明显、老龄化提前到来，传统人口红利正在减退。资本方面，外部资本呈下降趋势，内循环中M2规模的增加可能带来金融风险。土地方面，新型城镇化、战略腹地建设、城市更新等等国家战略的实施，对土地资源的平衡需要考量。技术方面，“人工智能+”如何赋能千行百业发展，特别是在不同区域和不同行业间还存在代际落差的情况下。从这四个生产要素角度去看，当前我国面临更复杂的情况。
从党情社情看，国家治理体系治理能力的现代化正处在制度形成期，需要进行一些重大的制度设计，比如完成脱贫攻坚之后如何推进实现共同富裕？这就需要把我国建设成为一个民生强国，未来要把发展重点放在民生领域。比如金融，应当在做好“五篇大文章”之外，系统性地发展“民生金融”，让老百
姓充分享受到经济社会发展成果，敢于花钱，有底气花钱。以人民为中心是我们的根本政治立场，解决好老百姓最关心最直接最现实的利益问题，比如教育、医疗、养老等，不单要政府加大投入，还要发挥政府投资的乘数效应，撬动企业在民生领域的投资。上面这些趋势性变化会带来新的机遇和挑战，
需要找到新的发展路径。比如就业，解决就业问题其实并非单纯地创造就业，西方话语体系里讲就业的核心是创造就业岗位，但是从经济学的本质来讲， 就业问题的核心是资源配置问题，资源配置到哪里，哪里就会增加新的就业机会。当前西部和东北地区都面临人口流失问题，如果能够在这些地区进行合理的资源配置，设计好顺畅的政策扶持路径或者可持续的资金投入，就能够慢慢培养起来新的就业岗位，吸引年轻人回流。
三、谋划：驱动发展的核心动能
本刊记者：近日习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，强调了一项战略部署——因地制宜发展新质生产力。回顾“十三五” “十四五”，创新始终是规划的重点任务。此次总书记特别强调“要将因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”，您理解这其中有什么特殊的涵义？这将对“十五五”整体规划起到什么样的作用？可能谋划哪些重点方向和怎样的实施路径？
李治：总书记强调“因地制宜发展新质生产力”，这里面有一些特殊的考虑。“新质生产力”刚刚提出来时，各地争先恐后上马类似的项目，比如机器人、算力中心、新能源等等，容易出现趋同化、泡沫化。此后中央提出因地制宜发展新质生产力，引导各地依据不同地区的资源禀赋、历史基础、发展水平谋划和布局不同重点产业。比如内蒙古风能资源丰富，风电优势显著，可以建设算力中心，东部和南部沿海地区工业规模大，相应耗电量大，可能就不适合建设大型算力中心。
从前期的研究来看，“十五五”规划要把因地制宜发展新质生产力作为优化生产力布局的重要基础性工作。我国地域广阔，自然资源禀赋分布不均，工业制造业层级和水平差异较大，既有高端制造业，也有基础手工业。发展新质生产力要与战略腹地建设和关键产业备份工作紧密衔接，从整体提升制造体系战略韧性的角度考虑保持各种工业门类齐全的战略价值。根据国家区域发展战略宏观构想，统筹推进一些重大项目在中西部地区的布局。针对人工智能等技术的快速发展导致部分产业出现技术替代就业现象，要进一步发挥传统制造业
作为就业蓄水池的作用，通盘考虑地方经济发展特点和产业比较优势，不一味追求产业高端化，而应充分考虑地方财力和就业负效应，综合研判“十五五” 产业重点方向。要针对如何因地制宜有重点地发展新质生产力开展专题性研究，
充分发挥各地方优势特色，使新质生产力真正发挥平衡经济社会发展和保持社会稳定的综合效应。
现在各地在发展新质生产力方面还处在探索阶段，特别是在县域层面，要积极推动企业拥抱新质生产力，统筹更多政策、资金向县域倾斜下沉，为县域经济创新发展拓展潜力。县域层面发展新质生产力，可以在不同县域先进行小规模的尝试，探索出适合西部、中部、东部、沿海等不同区域特点的产业，试点成功之后再进行推广。未来在“十五五”期间，应该重点关注县城更新、县域创新和县治革新，特别是吸引青年人到社区、到乡镇去寻找创新的场景和机遇，真正将发展新质生产力的目标落到实处，带来人民生活水平的真正提升。
本刊记者：讲到这里，有一个规划可能需要给予更多重视，就是国土空间规划，怎样理解国土空间规划对于不同地区开发建设活动的指导作用？
李治：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。党的二十届三中全会指出：“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。”这四个规划是三级四类，分别有明确的分工，那么为什么国土空间规划是基础？因为所有的发展规划都是要落地的，要有区块和空间的划分和匹配，不同地区发展什么样的产业，首先要看国土资源有没有落地空间。
从金融的角度讲，未来可以研究在资本和土地两个要素之间创新一些联动方式，比如，可以探索城乡之间金融要素的数字化联动，也可以对金融资源的流动路径进行科学设计，突出金融作为区域规划的配套属性，对所规划的产业区域设计特殊的金融扶持政策。
四、建言：政策应对的优化适配
本刊记者：为了实现发展蓝图，需要处理好发展与安全、短期和长期、内部与外部等复杂关系。从当前形势看，未来五年将是扩大内需和高水平对外开放同步推进的五年，也是构建双循环发展格局关键的五年。对此，您认为需要采取哪些政策来应对？重点突破哪些难题？从哪些方面发力？
李治：构建双循环发展格局问题，目前看最重要的是提振消费。关于消费疲弱，有些人认为是老百姓有钱不愿意花，但有些老百姓反映是没钱消费，这
两个问题都存在，体现在不同的百姓群体里面，这也是共同富裕要破解的核心问题。需要通过进一步全面深化改革，规范收入分配秩序和财富积累机制，缩小不同群体的收入差异，引导百姓对未来收入保持良好预期。这里面还存在深层次的结构性矛盾，比如分配机制的不平衡，按要素分配还是按劳动分配是可以去科学设计和调节的，需要构建协调配套的收入分配制度体系。调节收入分配可以采用税收等再分配手段，也可以采公益慈善等第三次分配手段，但这些手段都停留在“术”的层面，如何从“道”的层面触及收入分配的本质，还需要优化完善商品或服务的市场价格形成机制，健全要素参与分配政策制度，劳动、资本、土地、技术、管理、数据等生产要素都能够由市场评价贡献，按贡献决定报酬。当然，这个过程中对于一些特殊人群需要给予政策的扶持，留出就业缓冲的时间，需要通过国家福利或者社会保障的方式为他们的基本生活兜底，还要鼓励企业来积极履行社会责任。
关于重点突破哪些难题，破除地方保护主义尤为需要关注。当然，从地方政府自身角度来看，当地一些产业确实关系到民生发展以及考核指标，有本能的动机去设置地方保护政策。对于公共政策研究者而言，我们也希望能够通过制度性设计，克服掉人性中的趋利避害这种本能。因此未来推进全国统一大市场建设，鼓励地方政府主动打开本地市场，可以在“十五五”规划的指标设计方面加以引导，例如构建统一大市场指标体系，设置地方贡献度、区域合作度等能够衡量市场开放程度的指标，去衡量区域之间的物流通畅程度、共享经济水平等。
本刊记者：金融既是重要的战略资源，自身也是改革的重点领域。“十五五”期间，中国金融业如何找准自身在发展规划中的定位和改革方向？如何在服务规划实施的同时，实现自身发展？其中，大型商业银行如何将自身的战略发展融入国家的整体发展规划？
李治：考量“十五五”期间金融业的定位和自身发展，需要了解做规划最重要的关注点有两个，一是目标，二是项目，资金跟着项目走，项目跟着目标走。“十五五”时期，金融必须继续坚持服务实体经济的根本宗旨，这是毋庸置疑的；与此同时，应当明确构建中国特色现代金融体系的具体目标。过去金融的现代化总是对照西方标准，但其实现在中国金融已经在不少方面处于世界领先位置，比如移动支付工具的应用，就是支付手段的现代化。但是与国外相比，我们金融创新的现代化或者说金融理念的现代化还存在差距。在安全和创
新之间，我们可能还需要再放开一点步子。“十四五”及之前，中国在金融领域保持了稳定发展，没有发生系统性风险，这一成果要充分肯定。但另一方面我们要看到，中国金融体量已经大幅跃升，在守住不发生系统性风险的同时， 面向未来开拓创新的脚步亦不能停止。有了体量的支撑，有了较为完善的体系， 有了宽阔的国际视野，有了足够的国际布局，中国金融业可以通过积极的金融创新去提升国际话语权，要积极参与国际标准制定，扎实推进人民币国际化， 大型商业银行可以在其中发挥先锋作用。
未来如果金融要做规划，从指标引领的角度来讲，需要设计一套比较灵活的指标，数量不必太多，同时确定几个重点工程或者重点项目，比如支付体系现代化工程、人民币国际化工程等等，以此引导商业银行特别是大型商业银行去研究、推进、落实。同时设计好对基层创新的支持，包括设计一定的容错机制。考虑到金融市场变化快、波动大，制定细致的金融规划难度较大，但是政策性和方向性的内容要有，这是未来五年金融改革的方向性依据，也会对大型金融机构的发展产生更强的政策引导和战略导向作用。
“十五五”及未来规划期接续与持续发展聚焦指向
兼论经济大省与强市打造多形态增长极青岛市社会科学院郭先登
一、引言
以向国内国际释放中国坚定不移高举改革开放旗帜为要旨，党的二十届三中全会胜利召开标志着中国共产党领导中国人民“又踏层峰辟新天”，站上进一步全面深化改革、坚定不移走中国式现代化之路新起点；按照党的二十届三中全会“要总结评估‘十四五’规划落实情况，切实搞好‘十五五’规划前期谋划工作”的战略工作部署，锚定“中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程”的伟大目标，迈向再经过五个“五年规划”新征程、迎来实现第二个百年奋斗目标更加辉煌新时代的明天；从理论建党新视角洞察以世界秩序调整、国际格局位移为标示的“百年未有之大变局”的发展大趋势，面对前所未有的发展机遇与挑战的并存，一条又一条新时代中国与世界陆海新通道的诞生，一座又一座新桥梁的架起，一个又一个新港口的建成，互联互通是人类命运共同体发展的不断追求。未来规划期中国要抓住无限机遇，拥有广阔未来，摆在区域与城市面前的重大课题之一是，如何深刻认识和把握好“十五五”及未来规划期接续与持续发展的聚焦指向，坚定不移地以“稳中求进工作总基调”为导向，加快提高区域协调协同发展水平、不断生发越来越强的“协调协同力”； 区域与城市
新中国成立以来，党和国家首先着手于编制“年度发展计划”，从1953年开始实施“五年发展计划”，在特定的经济社会历史条件下，只能“一面建设、一面编制”。1955年7月第一届全国人民代表大会第二次会议正式通过《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（1953—1957）》。党的十六届五中全会确立了由“五年计划”改为“五年规划”，在不断完善的进程中，形成中国特色社会主义接续发展的“五年规划期”新制度，成为完善社会主义市场经济体制的重大成果。其制度性的理论意义显示，以五年规划为时段的“三级四类”规划体系，在世界运用规划手段引领经济社会发展中独树一帜，成为引导经济社会准确运行、擘画国家发展蓝图、确定重大项目建设、导向市场主体行为、清楚界定发展板块与指标体系、充分体现国家治理体系与治理水平中国式现代化的重大制度性安排［1］，成为理论建党的璀璨明珠。理论建党是在马克思主义中国化、时代化、大众化的发展进程中，以毛泽东思想、邓小平理论、
“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把马克思主义不断推向新的理论发展高峰。“规划理论”是理论建党的重要组成部分，是中国特色社会主义政治经济学不可或缺的内容。
按照规划期进展时段划分，笔者通过理论研究和实证调研，提出了五年规划期始后的前两年称之为“前期”，第三年称之为“中期”，最后两年称之为“后期”，第二年下半年可认之为“前期”与“中期”交互相连时段的观点。实证研究显示，任何一个规划期进入“交互相连时段”后，层次性区域普遍以“明天即是未来的大思维”，着眼于规划期是一个国家运行千头万绪复杂经济社会系统工程的基本属性出发，以科学解析“过去式”、正确把握“进行式”、精准锚定“未来式”的新理念洞察未来［2］，确立下个及其后多个规划期的接续发展。本文特别需要提出的是，“规划期”与“年度规划”的重要区别之一： 前者指向制定中长期发展需要实现的奋斗大目标；后者则明确规定围绕“奋斗大目标”、区域与城市年度内需要完成考核的刚性指标。
中国高质量发展是举世瞩目的伟大历史进程，它不仅改变了中国，也改变了世界。区域与城市要在未来规划期发展过程中，充分展现本域的责任和担当， 展现“众人拾柴火焰高”的新气象。“十四五”规划期已进入充分显现稳增长、可持续发展大趋势的最后一年；通过调查研究，本文提出“十五五”及未来规划期接续与持续发展的主要聚焦指向和经济大省、强市打造多形态增长极的新模式。
二、区域与城市面对未来“规划期”，要以中国式现代化为纲、新质生产力为主题，聚焦建设“十大”强国的战略目标
历史证明，一切伟大成就都是接续奋斗的结果，一切伟大事业都是在继往开来中前进。新时代要再深刻认识赓续红色血脉、承续历史文脉、接续平衡发展（简称“三续”）是中国特色社会主义相互关联的重大理论命题，是中国特色社会主义经济社会建设不断登上新峰点的强大理论武器［3］。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视京津冀协同发展。在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，京津冀协同发展从谋思路、打基础、寻突破，到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难，不断书写新时代高质量发展的新篇章。京津冀联合实施协调协同发展国家大战略成为具有世界意义的样板型案例，指引中国在接续中实现经济社会更加充分与平衡发展，赋予中国特色社会主义“接续与平衡运行”规律新的、更为丰富的内涵。“内涵”决定
了要以生态理论指导实现可持续发展，以党的创新理论指导实现接续平衡发展。“可持续+接续”发展是中国特色社会主义基本发展形态的鲜明特征。“十四五” 规划期经济社会发展运行的基本态势是，长期保持稳中增长、显现全面向好的良好态势。新质生产力呈现不可替代的强大创新创造力，促使经济社会全链性同一发展，推动中国式现代化实现以区域和城市“协调协同”为第一底色的“可持续+接续”发展，不断开创新局面。据国家统计局数据显示，“十四五”规划期前四年GDP实现505．12万亿元，相当于“十三五”规划期五年GDP（458．54 万亿元）的110．16%。
更新时代接续发展决定了要笃定具有理论意义的战略导向，以传承红色基因、赓续红色血脉，长期牢固抓住党史学习教育这根主线，“学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行”，坚定不移地将改革进行到底；坚定不移地铭刻“两个确立”和“两个维护”；坚定不移地严防“四种危险”（精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险）；坚定不移地经受“四大考验”
（执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验）。战略导向决定了“十五五”期始，由多规划期接续实现第二个百年奋斗目标的基本发展样态所决定的最高境界是长期坚持“以人民为中心”的大历史观，继续推进马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、与中华优秀传统文化相结合的马克思主义中国化，让马克思主义在21世纪的中国展现出更加强大的生命力。
要以中国式现代化为纲和锻铸新质生产力为主题，以更高的站位、更广的胸怀为可持续接续平衡发展的新视角、新出发点，连通中国与世界、跨越时间与空间、串联过去与未来、联结强国与富民的历史维度，求索着砥砺奋进、不懈奋斗的五大新征程，求索着向辉煌彼岸再出发的新目标，求索着不断提升核心竞争力水平的满意答案，完美实现以新质生产力为主题、以数智技术为重要技术手段的高质量发展，精准锚定历史性发展时代新方位。中国信息通信研究院数据显示，2023年中国数字经济规模达53．9万亿元，比上年增加3．7万亿元， 同比增长7．39%，对GDP增长贡献率达66．45%；拥有世界24个顶级科技集群， 首次跃居世界第一；国家级高新技术开发区达到178个，成为科研成果转化的一个主体性空间。中国正由过去依赖资源和传统产业的增长模式，向更加创新、智能、现代服务、可持续发展导向增长新形态、形成新模式的历史新阶段的新跨越。正是向“历史新阶段的新跨越”，中国在2024年实现GDP达到134．91万亿元，同比增长5%，占世界经济比重17%左右，稳居世界第二位；据国际货币组
织按现价折合为美元的统计中，中国的GDP总量已经超过了德国、日本、印度和英国这四大经济体的总和。
未来规划期是“以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业”的关键时期，要充分发挥中国特色社会主义制度优势，以接续推进中国式现代化为纲，谨记“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”的科学论断，聚焦建设“十大”强国的战略目标，具体如下：放置于首位的是笃定具有理论意义的战略导向和具有实践意义的战略目标，在锻铸新质生产力的过程中，牢固掌握以“数智技术”为鲜明标志的物质技术手段，全方位“纲举目张”，牢固确立“把创新作为引领发展的第一动力”的新理念，加快建设以创新为引擎的现代科技强国，实现“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”，加快建设现代化产业体系；要突出以“极端宇宙”“时空涟漪”“日地全景”“宜居行星”“太空格物”五大空间科学为主题，加快发展中国空间科学，到2035年重点方向跻身国际前列，2050 年重要领域国际领先、成为世界空间科学强国，不断提高航空航天产业发展水平；同时新航空航天产业生发的强大赋能，推动引发地球低空与地面空间未来产业链的革命性变革，如种业、制造业等会发生较大革新。要加快建设以人才“涌流”为标志的现代教育强国，以“国家科技创新力的根本源泉在于人”的科学论断为导向，深刻认识“人才”多寡与强弱根本在教育，这是人类经济社会发展的必须遵循的“普世性”规律，谁建立起以自然科学与社会科学相统一的人才“涌流”的教育与研究体系，谁就能拥有“无穷无尽”、涌流不息的人才资源。要坚定不移地以习近平生态文明思想揭示出来的以“大美中国”理论指导建设“大美家园”为导向，加快建设以“绿色”为第一标识的现代生态强国；生态文明是现代国家不可替代的靓丽“名片”，如临海区域与城市以强化“污染防治、生态保护修复、岸滩环境整治”为重点，加快推进美丽海湾与湖泊建设，突出“一湾一策”建设“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”美丽海湾， 已经形成厦门东南海湾、深圳大鹏湾、青岛灵山湾等成功案例；再如不断加强区域统筹协调和督促指导，不断提高区域与城市积聚环境生态力的发展水平， 形成越来越多守住绿水青山，为子孙后代留下山清水秀的生态空间的范例。要加快建设以接续传承“魂脉”与“根脉”的现代文化（体育）旅游强国，坚守中华文化立场，不断提高以“北京中轴线———中国理想都城秩序的杰作”等59项已列入世界遗产目录项目的保护水平，全面提升国际传播效能，形成新时
代以中华优秀传统文化与世界先进文化相融合的中国网络文化新形态，牢固确立同中国综合国力与国际地位相匹配的国际话语权，使之成为中国特色社会主义接续发展的主流型文化新旋律的重要组成部分。要加快建设以全面乡村振兴为第一发展空间的现代种业（农业）强国，更加突出种业在农业生产里的核心地位，现代农业发展的大趋势决定了种业是农业的核心与芯片，谁拥有了强力的种业，谁就拥有主导市场的核心竞争力。要加快建设以相互衔接的陆海空运输网络为标志的现代交通强国，构筑以“大港口”理念为指向、建设越来越多现代化陆海空间全域同一化发展的海港、江河湖港、路港、空港等现代化枢纽型新兴港口，力促密织成“最先一公里”与“最后一公里”的完美行程网络。要加快建设以符合国际通行规则、拥有完善运行模式、拥有时代化发展外向性经济的通连网络、经营方式、运行形态，成为朋友遍天下的现代经贸强国。同时，要加快建设以拥有不竭“输血动能”为第一特征的现代金融强国，以齐全工业门类为支撑的现代制造强国，以山河无恙为历史使命的军民融合发展的现代国防强国为主要标识的现代强大国家。为此，区域与城市面向未来规划期， 要在实践中把具体的“强市”目标与“强国”目标密切对接，清晰地标识自身所处的位置。面对普遍性的要求，本文特别要提出的是：
一是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代强大国家，极其需要深刻认识“以敬畏自然为大逻辑出发点，尊重自然与顺从自然，实施生态优先发展战略”为核心内容，充分体现习近平生态文明思想的“大逻辑理论”的内涵。2024年末，中国最大的塔克拉玛干沙漠，在位于其南缘的新疆于田县域完成了生态绿化；至此，在围绕拥有33．76万平方公里沙漠、长达3046公里周边建成绿色阻沙防护带，形成完整的生态屏障。面向未来，要坚定不移地落实中共中央、国务院发布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》。这是以“绿意”为主题，对全国各领域加快绿色转型、实现人与自然和谐共生的中国式现代化进行的全面系统部署；其首要目标是到2030年节能环保产业规模达到15万亿元左右；非化石能源消费比重提高到25%左右；营运交通工具单位换算周转量碳排放强度比2020年下降9．5%左右；大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右。二是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代强大国家，极其需要更加突出建设“现代金融强国”的历史性地位。2024年12月末，社会融资规模存量为408．34万亿元，其中，对实体经济发放的人民币贷款余额为252．53万亿元， 同比增长7．2%；新增减税降费及退税超2．6万亿元，企业的贷款加权平均利率
为3．7%，持续创有统计以来新低；绿色贷款高速增长，其中，投向具有直接和间接碳减排项目的贷款分别为12．25万亿元和12．44万亿元，合计占绿色贷款的67．5%。截至2024年8月末，中国人民银行共与42个国家和地区的中央银行或货币当局签署过双边本币互换协议，与31个国家和地区授权了33家人民币清算行，覆盖了世界主要国际金融中心，互换规模超过4．1万亿元人民币；在国际货币基金组织特别提款权的权重上升到第3位，全球有80余个国家和经济体把人民币列入储备货币，列世界主要储备货币第5位；中国债券规模排名全球第2位， 股市市值先后被纳入三大国际债券指数，正向建成“现代金融强国”砥砺奋进。据中国财政部公布，2024年11月中国在沙特利雅得成功发行20亿美元主权债券， 其中3年期12．5亿美元，发行利率4．28%，5年期7．5亿美元，发行利率4．34%， 总认购额达到397．3亿美元，是发行总额的19．9倍，其中5年期认购倍数达到27．1倍，是近年来全球主权债券发行的最高倍数；本次发行在低利差下获高认购倍数，充分反映了国际投资者对中国主权信用的信心。“砥砺奋进”决定了中国要在与世界金融业更加紧密的合作中，加快成长为“现代金融强国”。研究显示，建设现代金融强国或强市，特别要高度重视对投资者作为“源头活水” 的金融有效保护，不断提高招商引资水平，使之成为资本涌入的热土。要“完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制”；以银行为主体的金融机构必须遵循没有附加条件的“存款自愿、取款自由”的世界通行规则， 要以公开宣布的法律法规、章程制度为准绳，坚决消除个别经营场所与个别员工任意设置附加条件而违背“通行规则”的现象；要让所有自然人都能充分享受中国金融机构服务为民的高质量场所氛围，不断提高服务于“人类命运共同体”的水平。
三是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代强大国家，极其需要更加突出“现代制造强国”的历史性地位。2024年中国制造业规模以上工业增加值同比增长5．8%，总体规模已连续15年保持全球第一，拥有的“灯塔工厂”占全球总数超40%；中国企业入围世界500强的数量达133家，仅次于美国的139家。面向未来，要深刻认识“加快形成新质生产力”科学论断的内涵：新质生产力是以创新发挥主导作用，数智技术为一手段，生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生成的当代先进生产力；是以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。新质生产力理论是对马克思主义生产力理论的重大发展，是理论建党的伟大创造，把当
代科学社会主义实践推向新的高峰。未来规划期高举新质生产力理论的伟大旗帜，在全面精准掌握新质生产力理论的实践中，使区域与城市在新的发展中“旧貌换新颜”，完全建成以多元化、多领域和完整体系为鲜明标志的“现代制造强国”指日可待。如中国冰雪经济正在形成覆盖从头到脚、从个人到场地、从竞技竞赛到大众运动的15大类构成的冰雪经济全产业链，建立健全中国式现代化以冰雪装备器材产品为主体的现代冰雪产业体系，不断提高开创冰雪经济发展新场景的新水平。再如，2024年中国海洋制造业增加值为3．18万亿元，占全国海洋经济总值10．54万亿元的30．2%。
四是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代化强国，极其需要更加突出不断提高社会事业现代化发展水平。2023年8月，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上高屋建瓴地指出，中国共产党人能不能在日益复杂的国际国内环境下坚持住党的领导、坚持和发展中国特色社会主义，这个还需要我们一代一代共产党人继续作出回答。在未来规划期中区域与城市回答好这个问题，极其需要以《习近平关于城市工作论述摘编》为遵循，顺应人民对追求未来更加美好幸福生活热切期盼的民意，坚定不移地加快把社会建设转化成具体的工作事业，突出社会组织拥有的特殊功能，不断提高社会组织创新发展水平。要深刻认识社会事业是中国特色社会主义的主体组成部分，社会事业在国家整体布局中越来越显现着举足轻重的作用。《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，中国常住人口城镇化率正向70%目标跨越（2024年达到67%）； 随着自然村和建制村的演化，越来越多乡村社区成为城镇化发展的新形态与新模式；城市市区的不断扩大发展和传统居住形态与模式的演化直接决定了新型社区治理必将替代传统的街道管理；由此，“突出社会组织拥有的独特功能” 是深入推进新型城镇化、加快提高社区社会事业发展水平的必然趋向。要接续发扬中华优秀传统文化，如安徽省桐城流传至今的“一纸书来只为墙，让他三尺又何妨，万里长城今犹在，不见当年秦始皇”家书，而形成的“六尺巷”典故；习近平总书记考察安徽桐城古城内的六尺巷时指出，六尺巷要作为弘扬中华优秀传统文化的教育场所，发挥好中华民族讲求礼让、以和为贵传统美德的作用，营造安居乐业的和谐环境。
在加快推进中国式现代化进程中，要力促社会事业同步现代化，建立越来越多的广泛深入传播主旋律的新时代新型社会组织，使之成为推动和谐社会建设的永不枯竭的强大动力源；要深刻认识社会组织拥有的特殊功能，加快创建
社会组织科技平台，以在全域建设“国家创新体系”中，发挥自然科学与社会科学融为一体进程中的“特殊功能”；按照“推动党的创新理论更加深入人心” 科学论断的指向，以不断深化体系化、学理化、赋能化为标识，加快提高新时代马克思主义理论研究和建设工程水平。如若干城市社会科学研究或管理机构， 通过建设数字赋能中心，不断提高“赋能力”水平，力促实施哲学社会科学创新工程，厚植学术根基，取得重要进展；越来越多新案例共同显现，以体系化、学理化、赋能化为鲜明特征，建立与完善中国社会科学自主知识体系，正形成越来越强大的推进中国式现代化不可或缺的“赋能力”。要深刻认识赓续红色血脉、承续历史文脉、接续平衡发展是中国特色社会主义相互关联的重大理论命题，通过以“联域阶层界别、盟寓不忘初心”为宗旨的成熟性、创新型社会组织，使之成为“大统战”的全方位联系联紧位居世界各地域的华侨爱国团体与人士重要内容之一，使之成为“完善大统战工作格局”不可分割的一部分， 力促中华民族如“石榴籽一般”紧紧抱在一起，全方位打造中华民族越来越强大的同心力。要高度重视以社会性的网络安全体系加快推进智能型社会发展。
五是未来规划期建设现代化强国，极其需要更加突出军民融合发展。以建设中国特色现代军事理论体系为导向，使之成为构建新型军兵种结构布局、完善中国特色现代化军事力量体系、实现强军战略目标的牢固社会基础；完善现代国防空间体系，面对现代战争形态加速演变的新趋势，站在强军胜战的新高度，规划好“国土空间战略性大后方”，让中华民族子孙后代拥有“强起来” 的世界历史地位。
更新时代接续发展决定了未来要更加聚焦笃定具有实践意义的战略目标， 形成多边意义的战略方位和时代意义的战略格局的唯物主义大历史观所决定的制定规划的逻辑思维，以避免出现“人无远虑，必有近忧”的现象；遵循马克思主义的时空观，不断创新接续发展的新形态、新模式、新方式，客观分析国际形势变化，科学认识国情国力演化，针对出现或可能产生的问题，以研究、思考与理论指导“实践假想”的新方法，坚决跳出“书斋式”制定规划的束缚， 强化一线调研监督。通过理论与实践相结合，区域与城市要牢固把握趋势性新机遇，精准锚定新奋斗方向、科学谋划发展新定位；确立以接续平衡高质量发展新视角，突出新规划期切实可行、落地落实的运行聚焦第一指向是“空间规划布局”。
笔者在多篇文章里，曾反复论证了“第一指向”决定了首要目标是寻找到
在中国全域超过16亿～18亿或更多人口后的本域最佳容纳新空间，寻找到新型城市圈群在国家经济地理新版图中合力打造利益共享体、实现一体化发展的最优落脚点，寻找到在世界打造命运共同体的全球经济新版图中拥有与之相关联的区域比较优势方位。区域与城市在顺应基本发展样态的科学实践中，要面对未来接续推进中国式现代化，突出聚焦以“全局战略”为导向、全域打赢“局部战役”为过程、不断创新“战术手段”为方式［4］。
三、区域与城市面向未来接续推进中国式现代化，
要以“两观”为指导，牢固把握好国内外发展大趋势，聚焦“先立后破” 中国正呈现第三次伟大历史转折与改革开放的第五次经济浪潮相互交融发展的大趋势［5］；正处于世界百年未有之大变局、全面实现中国式现代化发展的新时代。
20世纪70年代末期，党的十一届三中全会后，中国拉开了经济体制改革的序幕；1993年11月，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，20世纪末期，中国确立起社会主义市场体制的基本经济制度；党的十八届三中全会开启了划时代的全面深化改革新时代。2024年7月，党的二十届三中全会明确提出，“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标；通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》以“十五部分、三大板块、六十条”的基本篇章结构，以确定超过300项的重大改革措施，擘画了全面深化改革的整体设计。未来规划期“要以伟大的历史主动、巨大的政治勇气、强烈的责任担当，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，敢于突进深水区，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”的“三敢精神”，在“到二○二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”后，“到二○三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”。
区域与城市面对未来多个规划期、挑战与机遇并存发展新格局的情势下， 要紧紧围绕以中国式现代化为纲，抓牢新质生产力这个主题，把握好国内外发展大趋势，坚定地以“新战略观”与“科学实践观”（简称“两观”）为指导， 把握好科技创新等多要素的综合运用，锚定全面完成党和国家部署的第二个百年奋斗目标第一步奋斗任务和基本实现社会主义现代化、高质量发展远景目标；
向着实现“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”（《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》）的第二个百年奋斗目标砥砺奋进，实现由中国特色社会主义初级阶段向中高级阶段的历史性伟大跨越。完成“历史性伟大跨越”，要更加深刻认识，以统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，全方位实现物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明是新战略观的核心内容；“新战略观”指导制定理想的奋斗目标，以中国特色社会主义制度独有的强大组织力、动员力、执行力，推动具体的科学实践去实现这个目标，进而升华成以充分体现不断创新高水平发展、创造高质量运行的新形态、新模式、新方式为主题的“科学实践观”。以顺应国内外发展大趋势，其放在首位的是通过抓牢新质生产力这个主题，不断完善市场准入制度，完美实现接续平衡发展，这就决定了在科学实践中，要遵循生产力决定生产关系、生产关系必须适应生产力发展的马克思主义基本原理；进而不断调整和优化阻碍生产力发展、“过时”的生产关系运行形态、模式和方法，力促新质生产力与新型生产关系在相互适应中，充分体现“完美实现接续与持续平衡发展”的中国特色社会主义新格局。
“完美”的主要聚焦点，是从马克思主义的哲学高度深刻认识“先立后破” 的新思维，即“立”是绝对的，“变”是永恒的课题，这就决定了推进经济社会发展没有一成不变的运行形态、模式和方式，并不断呈现螺旋式上升的发展大趋势［6］。实践证明，任何一种运行形态、模式和方式都需要集聚越来越大的效应力，评价其是否具有强大活力，第一标准是效应力大小，促使效应力最大化，才能使之有强大活力，成为可借鉴、可推广、可复制的范例。理论与实践共同揭示，改革是发展的动力，按照“着力破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，不断为中国式现代化注入强劲动力、提供有力制度保障”的指向；只要看准方向，通过实践证明有利于发展的新形态、新模式和新方式，要坚定地“立起来”。如，以创新链为第一要素，打造具有自主知识产权的新质生产力， 极其需要面向世界，形成“双赢式”成熟性链型商品经济联合体发展新形态、新模式、新方式。
未来规划期“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”，要深刻认识任何
一个规划期都是一个经历跨数年度的历史发展阶段，以形态、模式、方式为三大内容构成的运行体，不同阶段、时点、空间环境中既会同时同步发生变化， 也会出现前后或隔时、单一发生变化，进而形成中国特色社会主义规律体系里的“运行规律”［7］。“运行规律”决定了运行体显示出来的基本样态是：其效应力最大化之际就是正在进行的既有形态、模式、方式取得最成功最完满经济效果之时，也是需要格外关注变化了的新情况、新趋势、新问题出现之日； 其显示出来的相对性，决定了效应力形成最完满之时点，如果再往前一步，很可能会走向它曾经是正确科学的反面；其显示出来的绝对性，决定了要以新认识再出发的新作为，彻底从“既有思维”决定的“过去式”的束缚中完全解放出来，要适时创立适应生产力发展新的运行形态、模式和方式，经过实践充分证明其拥有的“可行性”后，再破除原有的形态模式方式，这就是“先立后破” 新思维的核心之处。
未来规划期继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。要以“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划、破立并举、先立后破”为指导，特别是聚焦“先立后破”，将改革进行到底，这是对马克思主义发展观理论与实践为一统的创造性伟大贡献，是推进中国式现代化的根本保证。
四、区域与城市面对未来接续推进中国式现代化，要聚焦完整准确全面深刻认识“双循环”发展国家大战略
加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局， 这是以习近平同志为核心的党中央科学应对百年变局、重塑竞争格局、开拓发展新局的战略部署，充分显现党的创新理论体系把马克思主义中国化推向新高峰的一个伟大标志性成果；是中国适应社会主义初级阶段基本国情，指导国民经济精准标定历史性发展新方位，使未来规划期接续发展能够促使区域与城市经济实力、科技实力、综合国力等普遍跃上新台阶。实践证明，“双循环”发展战略拥有不断释放“推进力”的强大活力。
面向未来，要聚焦“双循环”发展形成的国内外发展空间，解决好影响生成强大“推进力”的疏堵点，坚定突破痛点与难点，以锻铸新质生产力为主题， 形成发展体系固有的补链固链强链延链功能；聚焦以全流程创新链条为主导， 以消费者为中心，全面对标与对表“中国制造2025”和“国家科技创新2030— 重大项目”等重大战略目标确定实现的时点，不断拓展东西南北中全方位创新
生态链的效能空间，形成不断迭代的强大核心竞争力；聚焦紧紧围绕产业链和供给链，突出持续增强供应链的韧性，确立在全球供应链中不可动摇的关键地位，以加快发展数字经济为基本抓手，突出发展集成电路产业和软件产业为核心的信息产业，加快补全链条的缺陷、固化链条的比较优势，强化链条所有环节拥有核心技术而演化成强大竞争力；聚焦人才引力链、技术创新链、产业配套链、要素供应链、金融供给链、产品价值链、政策支持链的“七链统筹”耦合发力，充分发挥“举国体制”的强力优势，以不断提高补链、强链水平为基本抓手，全方位建立全链性经济发展体系，这是高水平社会主义市场经济体制的一个鲜明标志。在不断开拓世界消费市场的进程中，2024年末中国企业在家电、电动汽车和消费电子产品领域取得重大进展，中国智能手机品牌占据世界市场同类产品的半壁江山，美国下载量最大的5个应用程序中有4个来自中国①； 国家主席习近平在二○二四年新年贺词中发出赞誉“国货潮牌广受欢迎，国产新手机一机难求”，这是中国经济社会发展的“新亮色”。
区域与城市是深入实施“双循环”国家大战略的主体空间。要深刻认识实施“双循环”国家大战略不是“权宜之计”，而是必须长期践行的具有创新性、创造性、创立性鲜明特征的国策［8］。“国策”决定了“双循环”最伟大理论意义是遵循“五大发展理念”导向的发展规律，要深刻认识中国内需市场已经成为人类命运共同体的共享市场，缔结着越来越多造福于世界人民的丰硕成果， 展现着人类共同渴求、可持续发展的未来美好愿景。要牢固把握多边主义主导经济全球化不可逆转的大趋势，新一轮经济全球化必然在中国主场进行，同步要继续扩大开放，拥抱更广阔的世界市场；2024年9月中非合作论坛北京峰会中非“共逐现代化之梦，必将掀起全球南方现代化热潮”，凸显中非友好穿越时空，跨越山海，薪火相传；“主场”决定了大城市是处于首位的主战场，只有把实现生产总过程的落点始终放在以拥有世界最大人口数量和不断提高人民收入增长水平为支撑的国内消费市场，才能始终顾及国际市场需求，形成中国与世界互联互动新发展格局。
“国策”决定了“双循环”最深邃实践意义是继续以“江山就是人民，人民就是江山”理念，指导强化制度力，造就全民族牢不可破的同心力。立足国内、放眼世界，“中国与世界共享市场机遇”成为“双循环”战略一个鲜明的指向性标识。更新时代深入持续进行“双循环”的科学实践，力促中国“经济大海”演绎着一浪高过一浪的排山倒海强大气势，形成巨大“磁心力”，让中
国特色社会主义不断焕发巨大的生机活力。理论与实践证明，通过“双循环” 发展之路，其本质是永葆中国特色社会主义之强大活力，实现以“中国梦”为主题的中华民族从“站起来”、到“富起来”、再到“强起来”的伟大复兴， 聚焦之点是引领区域与城市经济社会实现长期接续平衡发展。区域与城市面向未来规划期，实施“双循环”发展国家大战略，无论是从国家的视域，还是从具象性的区域与城市的视角，区域与城市既要不断提高国内跨区域经济一体化发展水平［9］，使之成为城市集群“同城化”的物质基础，又要不断提高跨国别（地区）开拓时空合作的发展水平。着眼于未来每一个规划期接续发展的未来，区域与城市实施“双循环”战略，极其需要精准锚向不断提高跨区域、跨国别的开拓时空合作的发展水平［10］。
一是再认识“双循环”的伟大理论与实践意义，要不断聚焦提高“密织型” 交通网络建设水平，通过区域与城市在实现同一化发展的进程中，以其拥有的静态与动态比较优势和正在快速发展的以“大港口”为主要标志的基础设施建设［11］，深入实施“一带一路”倡议，加快“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”；加快建设“立体互联互通网络”，以绿色丝绸之路引领，为数字之路赋能，使中国与世界在共同形成协调协同发展的新模式中，中华民族积蓄的能量喷薄而出。
国家规划的“密织型”交通网络建设已经取得巨大成果，如2024年末高铁网主通道已建成4．8万公里，为区域与城市发展提供了强力支持。再如，青岛港以节省80%人员、提高效率30%以上为鲜明标志的、世界首个全自主自动化码头三期工程的投入使用等，为不断提高国内外开拓时空合作发展水平提供了雄厚的物质技术基础；同时，为中西部地带如郑州、西安、兰州等“一带一路” 重要支点和越来越多的节点城市提供了高效快速发展对外货物贸易的出海口。
要深刻认识2013年开始的具有全球化合作发展的“一带一路”倡议，通过共商共建共享，创造源源不断的全球公共产品，建设互利共赢跨国界的全链型现代商品经济生产与贸易联合体，通过加快建设陆海新通道，不断提高与世界各国（地区）共同开拓时空合作的发展水平。如中国援建的秘鲁钱凯港是“一带一路”的重要项目，也是南美地区首个智慧港口，显现了中国特色、中国气派；其正式开港使秘鲁到中国海运时间缩短至23天，具有重要的世界意义，成为实现全球可持续、包容、具有强大韧性发展的典例；再如，粤港澳大湾区突出打好外贸、外资、外包、外经、外智“五外联动”组合拳，充分发挥重大合
作平台的引领带动作用，取得明显效果；还有中国与巴西宣布在已经建立战略伙伴关系和全面战略伙伴关系的基础上，构建更公平世界和更可持续星球的中巴命运共同体等，这对于打造人类命运共同体具有重要的世界意义。据海关总署发布数据显示，2024年中国货物贸易进出口总值43．85万亿元、同比增长5%， 其中，出口25．45万亿元，同比增长7．1%；进口18．39万亿元，同比增长2．3%。产品竞争优势稳固，如机电产品出口达15．13万亿元、同比增长8．7%，占出口总值的59．4%；截至2024年12月末，国家外汇储备规模达到3．20万亿美元；对共建“一带一路”国家全年进出口22．07万亿元、同比增长6．4%，占进出口总值的50．3%；2024全年开行中欧班列开行1．94万列、同比增长10．7%，发送货物207．72万标箱、同比增长9．2%，其中中国西部陆海新通道班列发送货物96 万标箱、同比增长11%。
面向未来，要深刻认识共建“一带一路”正进入高质量发展新阶段，要坚持一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干；要继续“优化区域开放布局，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局”。区域与城市要持续深入实施以“一带一路”倡议为主体的、全方位构建互利共赢跨国界的全链型现代商品经济生产与贸易联合体，加快推进几乎遍布国土全域的自贸区或自由港建设；要强化突出发挥东部日益成熟的、以上海建设“五个中心”和粤港澳大湾区等为标志的、越来越多的发展外向型经济新高地的作用；要以国家批准湖南省建设《中非经贸深度合作先行区建设总体方案》为新契机，力促中西部省域加速提高与世界各国（地区）共同开拓时空合作的发展水平；要以“东北全面振兴”为新指向， 突出东北大区域加快与东北亚和俄罗斯等国家与地区的深度合作，全方位提高发展外向型经济水平。
二是再认识“双循环”的伟大理论与实践意义，不断聚焦提高以收入结构、生产结构、需求结构、消费结构、价格结构为主要内容的“五大结构”［12］ 在一个平面上形成合理结构比的排列水平。理论与实践共同揭示，新质生产力基本属性决定了区域与城市发展空间形成的整体生产力，主要显现在创新力、枢纽力、结构力这三大要素的合力发展上；进而引发决定了由新发展方式替代传统发展方式、形成高质量发展新格局的新结构；“新结构”表现为“五大结构”在一个平面上形成更加合理结构比的排列新水平，并与实施“双循环”战略密为一体。面向未来规划期，在接续推进中国式现代化的进程中，需要再认
识“双循环”的伟大理论与实践意义，通过深入体制与机制改革，科学把握不断提高“五大结构”在一个平面上进行合理结构比的排列水平，形成相依相靠、相辅相成的完整的运行体系。“运行体系”的实质内容是：
要以收入结构为“本”，使之充分发挥“本”的作用。以社会主义制度决定的经济社会发展的根本目的为指向，不断提高满足全体人民追求日益增长的幸福生活的发展水平，不断实现衡量幸福生活指数的新目标。面向未来规划期， 要坚定不移地以“人民江山论”为指引，必须把收入结构为“本”放置于首位， 离开了这个“首位”，其他四大结构就失去了中国特色社会主义发展的经济社会意义。为此，要遵循社会阶层结构演化规律，不断提高劳动报酬在初次分配中的比重，有效解决收入结构客观存在的缺陷，不断优化经济社会阶层性收入结构；通过深化体制与机制改革，解决好城乡之间、地区之间、企业之间（企业内部）以及不同行业之间客观存在的明显贫富差距和阶层分化问题；要在合理调节过高收入的同时，通过强化劳动法律法规执行，完善工资分配制度，既允许存在相当比例的高收入群体，又必须力促半数以上人群进入中等收入阶层， 使之成为收入结构里的主流群体；要通过强化不断提高最低工资标准，不断降低收入群体与高收入群体的差距水平，切实保障退休人员能够适时提高养老费的权益；要坚定地实现一定时空范畴里的收入倍增目标，逐步有序提高全体国民的收入水平。
要以生产结构为“基”，使之成为其他四大结构高效运行的雄厚物质基础。要遵循生产促进消费、反过来消费促进生产增长的发展规律，不断提高绿色循环生产结构水平。要深刻认识，任何一个区域和城市，如果不长期坚持“以生产结构为基”的理念引领经济社会的发展，“收入结构为本”只能是空话，也不会在行政治理空间取得其他三大结构实现科学的合理配置效果。未来规划期以新质生产力为主题，加快推进新兴与未来产业发展形成的新经济新形态不断改变着人类经济社会的生产方式和消费方式。研究案例充分显示，不断提高生产结构水平，要突出以类脑智能、量子信息、未来网络、深海空天开发等为主要内容的、重中之重的未来产业发展；要力促前沿科技不断实现新突破，抢占未来产业新通道，把未来产业放置于建立现代产业体系的首位，并形成完善的链式运行体系，实现陆海空间全域新布局新格局。要突出实施好大项目战略， 通过“四面八方”的多渠道，切实抓好大项目储备工作；要明确认识，不同区域与城市客观存在着的发展差距，在很大程度表现在项目储备工作的力度与深
度上。
要以需求结构为“道”，使其成为实现其他四大结构顺畅发展之“道”。要深刻认识中国正在打造“人类命运共同体”的进程中，呈现出国内需求与消费合力促进新兴市场快速成长的大趋势。“大趋势”决定了原存的传统性需求消费市场极其需要在成长和转型中，尽快消除受传统文化影响出现的问题，以适应世界需求消费市场发展的大潮流；加快培育符合国情与优秀传统文化相统一的、成熟性的国内新兴市场，建立适应消费市场发展的刚性与软性需求结构； 通过打造适应消费者新需求的、越来越广泛的新需求平台，形成特殊与一般相融合的消费群体，不断创新刺激需求的打卡空间、提高需求市场资源的配置水平。
要以消费结构为“台”。现代经济社会发展的过程中，形成越来越多的适应现代需求结构的消费平台。按照“增强消费对经济发展的基础作用”的理论指引，既不能固步自封，也不要盲目跟风，而要与时俱进，不断提高“首发产业”促进消费新结构形成的“作用力”水平，特别是通过城市老区基础设施更新等建设，构建越来越多的线上线下网红打卡与热场的、具有国内外影响力的多形态多模式多手段综合运行的消费平台，打造越来越多与生产、收入、需求结构同步发展的“平台”性新场景。习近平总书记强调，加快产品更新换代是推动高质量发展的重要举措，要鼓励引导新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》提出，要实施设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升四大行动，提高国民经济循环质量和水平。这就决定了未来规划期经济社会发展极其需要改变或抛弃“过去式”的营销形态与模式，不断创造充分体现“新场景” 的营销新形态与新模式。要加快建设以“溯源”为主题的数字化新形态消费平台，加快建设长期可持续的“以旧换新”新模式消费平台，不断提高打卡率， 并与其他四大结构在一体化运行平面上、充分展现完美的结构比排列新水平新形象。
要以价格结构为“路标”，按照“路标”的指向，以价格结构紧连其他四大结构为抓手，充分发挥价格管理机构和媒体等部门的职责，充分发挥人民群众的监督作用，使全社会合力消除“宰客”现象。要通过合理的价格结构、最大化刺激消费欲望，实现“五大结构”最终在接续平衡发展中建成完整的区域与城市消费市场接续平衡运行新结构，不断开创率先建立特色性现代绿色经济
社会新结构新局面，在实施“双循环”国家大战略的新过程中，不断开创经济社会可持续发展、实现“通赢”的新局面。
五、区域与城市面对未来接续推进中国式现代化，要聚焦国土全域陆海空间同一化发展新格局，自觉融入“东部高效率先、中部加快崛起、西部深入开发、东北全面振兴”的国家大战略
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央抓住历史性的机遇，以伟大的担当和担责精神抓住实施京津冀协同发展战略突破口，坚定地开创以打造利益共同体为主题、以实施大国区域经济发展空间新格局为主体的国家区域发展总体战略，使中国国土空间布局进入新常态化主导的、以城市圈群为标志的区域协调协同发展新时代。其基本发展样态是以新“常态化”经济形态为物质基础，区域遵循“多极多圈多带多区”经济社会发展规律，不断完善区域协调发展的体制与机制，以大中小城市为“纽带”，以国家和大区域中心城市为“顶梁柱”，以现代化城镇为“骨架”，构建优势互补的政策体系，形成科学的生产力空间布局和合理的生产力配置体系；按照以协同价值理念为引领，强化协同发展力度，推动区域协调发展和城乡协调发展；以区域发展实践价值与理论价值的统一为基本原则，进行中国特色社会主义生产关系新的重大调整，展现区域经济协同发展创新化、一体化、融合化、特色化新格局的鲜明特征，全面加速推进实施区域发展总体战略。实践证明，实施区域发展总体战略已经取得世界瞩目的伟大成就。如，“奋力谱写东北全面振兴新篇章”；再如，结合实施大城市战略［13］，以世界眼光、高标准规划、高质量发展，定位于“千年大计、国家大事”的雄安新区建设的同时，加快推进北京城市副中心建设，使其形成北京古都繁荣光彩的两翼，再加上快速发展的廊坊市，结出京津冀协同发展的丰硕新成就；2025年2月，京津冀协同发展11周年新闻发布会指出，2024 年三地GDP增速分别达到5．2%、5．1%、5．4%，均高于全国平均水平，区域经济总量合计11．5万亿元，是2013年的2倍余；“长江经济带活力脉动，粤港澳大湾区勇立潮头”，成为率先发展的典范性案例等。据国家统计局数据显示， 2024年实现GDP东部地区70．24万亿元、中部地区28．72万亿元、西部地区28．74 万亿元、东北地区6．35万亿元，同比分别增长5．0%、5．0%、5．0%、4．4%； 2023年中国实现GDP超万亿元的城市达到26个。
面向未来规划期，区域与城市在坚定不移地实施海洋经济发展战略进程中， 要以“大土地”观［14］、通过以建立“共建陆海新通道”为导向，“打造世
界级海洋港口群，打造现代海洋经济发展新高地”，加快推进陆海全域空间同一化发展［15］；要以准确识变、科学应变、主动求变的新观念，抓住发展新形态、运行新模式、操作新方式，尽速将“过去式”的“东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴”转变为体现更新时代新具象型的“东部高效率先，中部加快崛起、西部深入开发、东北全面振兴”的新格局。
“新格局”决定了要加快完善区域协调发展机制，“构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系”；长期实施“持续深入推进长三角一体化高质量发展”的国策，充分发挥粤港澳大湾区高质量发展的动力源作用，使之充分显现中国式现代化增长较快、结构优化、质效向好的鲜明特征，以高水平的新质生产力实现发挥“先行探路、引领示范、辐射带动”的示范型作用；深入以立足功能定位和产业基础、做强做大特色优势产业为目标，实施西部大开发战略。要更加聚焦省域空间突出做强做大特色优势产业，建设活力性主体功能区，如山东港口型主体功能区和甘肃“河西黄金廊道主体功能区”等，使之成为国家发展现代海洋经济与陆海空间同一化发展新高地；福建以深化国家生态文明试验区建设为基本抓手，不断实现重点领域、重点流域、重点海域合为一体，建设从山顶到海洋保护治理全方位的主体功能区；安徽以深入参与长三角一体化发展为牵引，带动省域内各功能区协调发展，成为显现陆海内外联动、东西双向互济的创新型主体功能区；湖北以武汉都市圈为中心、中国中部地区加快崛起的重要战略支点为鲜明标志，建立长江中游城市群协调协同联动发展的全链性主体功能区。同步，省辖市及以下县域区域，要突出建设越来越多特色性功能区。随着实践的发展，构建与完善大国区域经济发展空间新格局进入以中心城市为主导、加快推进城市化与新型城镇化、实现城乡融合发展的新阶段。“新阶段”要锚定乡村全方位振兴，突出农业增效益、农村增活力、农民增收入； 突出不断提高农村生态、农业生态、乡村环境生态化水平，使之成为推进中国式现代化“强农固本”的基础性支撑。
“新阶段”充分显现中国必将进入由省域或市域单一运行模式转向以城市集群同城化为标志的基本运行模式，构建形成大国区域经济发展空间为主体、深入实施国家区域发展总体战略成熟性新阶段，这是实现新中国第三次伟大历史性转折的重要内容之一。
“新阶段”要遵循“城乡融合发展是中国式现代化必然要求”的城市发展规律，加快实现2023年末统计尚未改制的7个地区和3个盟①完成撤“地（盟）”、
改制为省辖建制市；要在实施大城市战略进程中，符合条件的县域，要适时完成“撤县设区”。要认真借鉴福州市实施“3820”战略工程和浙江省实施“八八战略”等成功经验，重视建设一批带动乡村振兴、富有活力的镇级小城市［16］，高度关注成熟性小城镇“撤镇改市”的风向（如浙江省2019年8月对龙港镇撤镇改市）等，全新构建城市集群空间布局新骨架。实践研究成果证明，在一个区域空间里大中小城市相继崛起与快速发展，相邻区域与城市之间空间联系度已经呈现越来越紧密的发展趋势。
面向未来规划期，要深刻认识，由城市创新力、枢纽力、结构力不断产生强大新动能的推动下，单体城市空间已经难以独自容纳越来越快速发展的生产力，形成城市生产力越界发展的态势，这就客观地要求相邻大中小建制市通过协调协同发展，形成“1+1＞2”的合作空间。这种合作空间不断推动促成越来越大社会生产力的实践，催生了“城市集群”理论概念的形成；反过来，以“城市集群”理论概念指导实践，形成了区域经济发展新形态。新形态决定了以大城市为主导形成“城市经济圈”。“城市集群”与“城市经济圈”在理论概念上的区别是，前者表达的是由完整的数个或数十个建制市行政管辖全域，形成发展边界拥有精准地理坐标与公认分界的清晰性完整性行政管辖空间的鲜明特征。后者表达的是大城市通过创新力、枢纽力、结构力合力推动，形成具有跨省域或建制市行政管辖范围，而又具有一定模糊性空间特征的“城市经济圈”； 模糊性空间决定的“圈”，会产生圈的“波纹效应”，推动圈的有“界”或无“界”，甚至是以“飞地”式相联的空间载体，形成域际的“圈经济”［17］。为理论上表述方便，实践上易于操作，会把两者结合于一体，一般称之为“城市圈群”，使之成为构建与完善大国区域经济发展空间新格局的主要内容之一
［18］。实证研究形成的案例显示，加快推进“城市圈群”合力发展，需要聚焦通过强力建设商品经济联合体，以此促使形成富有活力的“城市圈群”。
在特定地理区域内，高密度分布的科研机构、高校、企业和创新产业集合体等为主体的发展空间，通常具备强大的创新能力，不断提高全域新质生产力发展水平，并在世界科技与经济发展中扮演重要角色。面向未来规划期，中国要力促越来越多的城市进入“GDP万亿城市”，并同步不断提高构造新质生产力的硬软经济指标的发展水平。据2024年9月26日世界知识产权组织发布的《2024 年全球创新指数报告》显示，中国在全球创新力指标中排名位居11名，是近十年来创新力上升最快的经济体之一；全球十大科技创新集群里，亚洲占据七个，
其中中国有四个，即中国深圳—香港—广州城市群、北京市、上海—苏州城市群、南京市。2025年2月20日在英国伦敦发布的《2025年全球软实力指数》排序中，中国位列第二名。另据上海华顿研究院2023年发布的数据和各市公开发表的统计资料，2023年中国实现GDP超万亿元的26个城市GDP绝对值排序及分别占国家比重省域比重硬软经济指标综合分值及其排名如表1所示。
面向未来规划期，在“城市圈群”发展中要特别突出大城市的精准定位。2023年12月初，习近平总书记在上海考察时明确指出，上海要“聚焦建设国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心的重要使命，以科技创新为引领，以改革开放为动力，以国家重大战略为牵引，以城市治理现代化为保障，勇于开拓、积极作为，加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用”，同时，全面带动长三角城市集群的同一性发展。为此，2024年1月国家发布了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》，以突出加快建设高水平人才高地等为亮点，进一步在重点领域和关键环节上赋予更大自主权，充分发挥其作为第一个国家级改革开放新区的历史性作用。统计数据显示，以2015年为基点，在上海充分发挥全面带动长三角城市集群的同一性发展同期，2022年长三角城市集群实现GDP为29．03万亿元，是2015年的1．8倍，占全国比重24．1%； 创新共建指数为150．9，年均提高7．3；示范引领指数为124．2，年均提高3．5， 充分展现出“东部高效率先”发展战略①。研究显示，如上海能充分发挥国际金融中心的作用，在国内要北接北京、南连深圳这两大金融中心，同时与哈尔滨、沈阳、西安、兰州、武汉、南宁、杭州、青岛等城市进行紧密合作，使之形成国际金融分中心。
实践证明，正是有了“城市集群”和“城市经济圈”呈现出加快发展的新态势，决定着更新时代区域与城市要以数智技术为主要手段、以创造创新新质生产力的科学论断为指引，在原有生产力物质技术基础上，形成更高水平的现代化生产力，实现更加自觉融入实施“东部高效率先、中部加快崛起、西部深入开发、东北全面振兴”的国家大战略中去；同步在不断提高区域与城市积聚环境生态力水平的过程中［19］，寻找到各自发展的精准位置。锚定“位置” 的精准点需要落在实现充分平衡高质量发展为主题的点线面角综合支撑多极点多轴线多层面多视角的互融性、复合性、特色性、立体性多维度空间配置生产力上［20］；为此，区域与城市要从具体情况，制定好新时代高效配置新质生
产力发展的空间规划；如山东以港口型主体功能区为空间、打造中国北方区域经济重要增长极，发挥建设沿黄生态经济新轴带的龙头作用，形成新形态发展的新案例。按照在中国式现代化建设中，奋力谱写中部地区崛起新篇章的伟大指向，以充分发挥其是中国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高新技术产业基地和综合交通运输枢纽的比较优势。2023年底，党和国家从标定历史性发展时代新方位出发，为充分发挥深圳作为国内三大金融中心城市之一的带头作用（深圳实现GDP位居中国城市第3位和世界城市第10位），形成以文化、高新技术、物流、金融四大支柱产业为标志的现代产业体系的比较优势，批准建立由深圳、东莞、惠州全域及深汕特别合作区组成的拥有土地面积16273平方公里的“深圳都市圈”，使之成为具有世界性影响力的重要经济中心之一，为加快实施国家区域发展总体战略、构建与完善大国区域经济发展空间新格局、建设中国特色社会主义先行示范区带来巨大推动力。
2024年7月4日习近平主席在“上海合作组织+”阿斯塔纳峰会上发表的《携手构建更加美好的上海合作组织家园》的重要讲话中明确提出，“在本组织旅游和文化之都青岛主办绿色发展论坛、妇女论坛，欢迎各方积极参与”，为青岛在更广领域、更深层次开展探索，强化建设中国“沿海重要中心城市”，以上海合作组织示范区为支点，搭建高能级开放平台、加快建设更高水平开放型经济新体制，为不断提高跨国别（地区）开拓时空合作发展水平提供了重大的历史性新机遇。同年7月8日，“上海合作组织国家绿色发展论坛”在山东青岛举行，山东坚定扛牢“走在前、挑大梁”的使命担当。国际电信联盟和联合国训练研究所2024年3月发布的《全球电子垃圾监测》报告指出，“2022年全球产生的电子垃圾6200万吨，比2010年增加82%；预计到2030年比2022年增长30%， 达到8200万吨”。青岛作为在世界具有影响力的重要电子产品生产城市，如何面对电子垃圾及其他影响绿色发展问题，设立国际性的“青岛绿色发展论坛”， 充分体现了“挑起大梁走在前，乘势而上正当时”。这不仅是青岛面向未来的绿色宣言，更是中国践行全球发展倡议、贡献可持续发展“中国方案”的生动实践，展现了在时代挑战面前，以行动兑现承诺、以合作共筑未来的大国担当。
“十五五”期间医院规划发展面临的形势分析
李少冬
规划是事业发展战略管理的重要内容和行动指南。2025年是实施“十四五” 规划的收官之年，也是“十五五”规划制定出台之年。医院作为医疗事业不可或缺的重要组成部分，其发展规划制定的质量高低，直接关系医院高质量发展的前景，直接关系卫生健康事业发展的全局，直接关系广大人民群众的健康福祉，而科学、系统地分析发展形势是医院发展规划制定的基础和前提。鉴于此， 本文在文献阅读、调查研究、政策分析和经验总结的基础上，从系统观念出发， 对我国医院“十五五”规划发展所面临的形势进行初浅分析，希望能为各地、各医院研究制定“十五五”发展规划提供有益的借鉴。
正如党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》所指出的那样：“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也必将在改革开放中开辟广阔前景。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须继续把改革推向前进”[1]。“十五五”期间，是医院发展融入国家改革开放全局、为推进中国式现代化提供坚强医疗服务保障的关键时期，面临的形势也是纷繁复杂的，既有机遇，更有挑战；既体现在宏观层面，也体现在微观层面，要重点关注以下12个方面。
一、实现中国式现代化是总目标
2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上宣告：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[2]。2024年7月15日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议指出：“进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。到二 三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”[3]。全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从2020年到2035年基本实现社会主义现代化； 从2035年到本世纪中叶把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义
现代化强国。显然，中国式现代化需要卫生健康事业和医疗事业现代化作为内涵和支撑，其中很重要的一条明确要求就是在2035年要建成“健康中国”，也就是说，在“十五五”这个5年间，各级各类医院要锚定2035年基本实现医院现代化这个总目标，以建成“健康中国”为抓手，重点落实“健康中国行动”赋予医院的具体的目标和任务。同时，要加强医院现代化内涵、方法和路径的研究，在医疗服务体系现代化、医疗人才队伍现代化、医疗服务模式现代化、医院管理现代化、医疗技术水平现代化等方面积极进行探索，全面推进医院现代化建设。
二、高质量发展成为主题和首要任务
2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会首次提出“高质量发展” 表述，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2020年10月，党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据中国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。2022 年10月16日，在中国共产党第二十次全国代表大会开幕会上，习近平总书记提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；2024年7月，党的二十届三中全会提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革，完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势[3]。2021年6月，《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》（国办发〔2021〕18号）下发， 对今后一个时期公立医院高质量发展作出全面部署。根据上述文件要求和党的二十届三中全会的部署，“十五五”期间，高质量发展必然成为医院发展的主题和首要任务，各级各类医院必须紧抓这个主题不放，围绕上述国务院办公厅文件“五新一全面”的要求，结合各医院实际，重点在学科、人才、科技、管理、文化等方面全面加强建设，真正把高质量发展作为医院发展的首要任务。
三、进一步全面深化改革任务繁重艰巨
2024年7月18日，党的二十届三中全会认为当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须自觉把改革摆在更加突出的位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革[3]。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出：“深化医药卫生体制改革。实施健康优先发展战略，健全公共卫生体系，促进社会
共治、医防协同、医防融合，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置、医疗救治等能力。促进医疗、医保、医药协同发展和治理。促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，加快建设分级诊疗体系，推进紧密型医联体建设，强化基层医疗卫生服务。深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，建立编制动态调整机制。引导规范民营医院发展。创新医疗卫生监管手段。健全支持创新药和医疗器械发展机制，完善中医药传承创新发展机制”[1]。这是继2009年以来，党中央对全面深化医改又一次明确要求和部署。“十五五”期间，各级各类医院要结合自身实际，把上述相关改革任务落到实处，重点在促进“三医”联动、优化医疗资源布局、建设分级诊疗制度、深化公立医院改革等方面有所作为，作出贡献。
四、科技革命浪潮带来前所未有的机遇和压力
随着以人工智能大模型为引领的新一轮科技浪潮的迅猛发展，当前医学科技创新的重点突破领域主要集中在人工智能、基因编辑、免疫疗法、生物3D打印、干细胞研究、生物传感器技术等方面。在这些方面我国与发达国家相比还有较大差距。近年来，以美国为代表的西方发达国家对我国进行科技打压。未来，美国新任总统或将继续对盟友施压，要求与其政策协调，而进一步加大对我国高科技发展的限制。应当清醒认识到，我国临床技术水平在新中国成立以来特别是改革开放以来取得了长足的进步，有力支撑了我国居民健康水平的提升，但与发达国家相比还有不小差距，主要体现在临床科技创新能力和临床治疗效果上，例如，我国癌症患者的5年生存率与美国、日本等发达国家相比还有较大差距，2022年肝癌的5年生存率我国是14.1%，而日本是40.4%，美国是36.0%。科技革命一方面是我们的机遇，同时也带来较大压力。各级各类医院尤其是头部医院要有机遇意识、危机意识，在“十五五”期间把临床科技创新放在特别重要的位置，为实现医学科技自立自强作出应有贡献。
五、人口老龄化加剧等因素使医疗健康需求呈现复杂性和多样化
当前，人口老龄化、生活方式改变、环境等因素共同作用，以癌症、心脑血管疾病、呼吸和代谢性疾病为代表的慢性病，已经成为我国居民的主要死因和最重要的疾病负担。我国慢性病死亡人数在总死亡人数中的占比已经超过88%，并且呈现年轻化和老年人群患病率高等一系列特点。截至2023年底，全国
60周岁及以上老年人口达29697万人，占总人口的21.1%，其中65周岁及以上老
年人口为21676万人，占总人口的15.4%[4]。值得注意的是，60岁及以上老年人慢性病的患病率超过78%，其中不少人同时患有两种以上慢性疾病；预计到2030 年，我国慢性病患病率将高达65.7%，其中80%的慢性病患者需要康复治疗[5]。可以说，“十五五”期间以及今后相当长一段时期内，我国医疗服务需求呈现出新旧传染病防治风险共存、医疗救治需求不确定、慢性病服务需求持续快速增长、急性病和慢性病急性发作的救治需求明显增长、康复医疗需求持续释放、安宁疗护有较大潜在需求、智慧医疗和互联网医疗前景广阔、特需医疗服务需求潜力很大、全生命周期健康管理需求巨大等复杂特点。各级各类医院要根据各自在医疗服务体系中的定位，以医疗服务需求为导向，谋划好“十五五”期间的医疗服务供给重点领域。
六、相关制度政策体系有待进一步优化
2009年以来新一轮医药卫生体制改革取得了较大进展，但仍然存在一些制约公立医院乃至整个医疗事业高质量发展的制度政策方面的障碍，主要体现在以下几个方面。
科学合理的补偿机制是公立医院“维护公益性、调动积极性、保障可持续” 的基础性制度和政策安排。但是，在取消公立医院药品、耗材加成的大背景下， 政府投入政策尚未到位，医疗服务价格动态机制尚未建立，特需医疗服务受到严格限制，医保支付制度有一定的局限性，加之公立医院经营管理也存在一定的问题，造成部分公立医院长期处于亏本运行状态，影响了公立医院作用的正常发挥。
医疗资源规划布局存在一定随意性，城市医院仍然处于盲目扩张阶段，对医疗资源的虹吸作用仍然强劲；医疗资源在地区之间、基层与大医院之间、医疗专业之间的不平衡问题仍然呈现扩大趋势，未能得到应有的重视；首层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度体系尚未建立起来，并呈现逆向发展趋势。据统计，基层医疗卫生机构的诊疗人次和住院人次占比分别从2009 年的61.8%和30.5%下降到2022年的51.7%和15.1%[6]。
2017年以来，各地、各医院在探索建立现代医院管理制度方面努力作为， 但效果不明显，主要原因在于外部治理体系尚不完善，主要包括公立医院领导
人的选拔作用机制尚不科学、公立医院补偿机制不够健全、医疗服务价格调整难、适应医疗行业特点的薪酬制度尚未建立起来、医保支付政策存在一定偏差、公立医院编制备案管理落实尚不到位、同工同酬同社保的问题没有解决、公立医院经营自主权受到诸多制约等。“十五五”期间，公立医院改革的重点在于破除上述不合理制度政策的制约，按照党的二十届三中全会的部署，进一步全面深化公立医院改革，达成“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的公立医院改革目标。
七、体系内部市场竞争日趋激烈
人民群众对优质医疗资源的强烈趋向作用、医疗资源的无序布局和扩张[7]、医疗服务收入成为医院收入主要来源、基本医保基金的有限性、医疗服务价格的不合理、社会资本办医的发展、交通更加快捷便利、异地就医的无序放开、家庭医生制度和签约服务不到位[8]等因素，造成目前医疗服务体系内部市场竞争日趋激烈。城市大医院之间、公立医院与民营医院之间、城市与农村之间、医院与城乡基层之间、本土医院与外资独资医院之间并非协同合作的关系， 根本上还是竞争关系。这种竞争对于构建整合型医疗卫生服务体系十分不利。例如，竞争造成很多无效就诊的问题，我国城乡居民人均就诊次数、入院率从2009年的3.9次和9.5%分别上升至2023年的6.8次和21.0%[9]，这当中有相当一部分是重复无效就诊和住院；检验检查结果互认问题也一直没有解决好。医院之间的竞争始终客观存在，但这种竞争应当有利于提高资源利用效率，有利于为人民群众带来更多健康利益，而不是重复就诊、无效服务。商务部、国家卫生健康委、国家药监局联合下发的《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》，已经拟允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院，独资医院的设立能否对我国医疗服务市场带来鲶鱼效应，还有待进一步观察。“十五五”期间，各级各类医院要从大局出发， 立足自身实际，以提供优质高效的医疗服务为己任，促进医疗事业高质量发展。
八、整合型医疗卫生服务体系是必须坚持的体系建设目标
1996年，世界卫生组织提出整合型医疗卫生服务体系概念，并将其定义为“对体系内卫生服务所涵盖的各项资源进行组织和管理，使人们在需要的时候能够通过友好的方式获得其应得的系统性卫生服务，从而得到其想要的结果并产生经济价值”。整合型医疗卫生服务体系有利于提升医疗单位间的协作效率， 促进医疗资源的合理配置，提升民众所接受的医疗服务的系统性，因而世界大
多数国家都进行了积极的实践与探索，我国也积极响应。中共中央、国务院于2016年10月印发并实施的《“健康中国2030”规划纲要》中明确要求“全面建成体系完整、分工明确、功能互补、密切协作、运行高效的整合型医疗卫生服务体系”。2020年实施的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三章第三十四条明确规定“国家建立健全由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成的城乡全覆盖、功能互补、连续协同的医疗卫生服务体系”。2023年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》的工作目标中明确提出“到2035年，形成与基本实现社会主义现代化相适应，体系完整、分工明确、功能互补、连续协同、运行高效、富有韧性的整合型医疗卫生服务体系，医疗卫生服务公平性、可及性和优质服务供给能力明显增强，促进人民群众健康水平显著提升”。在医疗事业发展和整合型医疗卫生服务体系的建设中，中医药和社会办医发挥着重要作用，不可或缺。同时，我们应当更加重视工业化、城市化、市场化、国际化、生态化、社会治理现代化对整合型医疗卫生服务体系建设产生的重大影响以及给医院改革发展带来的机遇和挑战。因此，“十五五”期间，建设整合型医疗卫生服务体系也应当成为医疗卫生体系建设目标，也是各级各类医院需要参与的一项重大工程。
九、医疗服务模式创新是大势所趋
随着以人为本、以患者为中心的理念深入人心，以及医疗科技的迅猛发展， 这些因素促进了临床新技术、新方法的广泛应用。医疗服务和管理受智能化、智慧化等因素的影响，医疗服务模式不断创新，主要包括以下10个方面。①预约诊疗形式更多样，包括网上预约（移动、电脑）、自助预约、诊间预约、社区和基层预约、电话预约、一站预约、第三方预约、提醒预约等。②家庭医生签约服务的新趋势，如何通过“互联网+”思维，通过智能化、信息化的方式提升家庭医生服务能力已经成为了家庭医生服务发展的新趋势。③日间服务规模越来越大，在未来医疗控费的压力下，医院有意愿将日间手术中心独立出来， 并将这一块业务做大，甚至未来可能做成连锁。④床边服务内容更丰富，包括床边入（出）院、床边结算、床边康复、床边检查、床边健康宣教、床边娱乐等。⑤远程医疗向纵深发展，高度智能化、智慧化的远程诊疗更加精准、快速、有效，通过移动互联，达到随时随地、多方参与、信息互通、联合远程的诊疗模式，特别值得一提的是远程智能临床试验，也称为虚拟试验，有望在未来10 年发展成为定式。
⑥互联网医院逐步形成定式，其以互联网医院为载体，拓展多领域、多维度的互联网线上业务，强化核心诊疗照护功能，重点从以下几个方面提升：一是功能条块式的建设方式将向全年龄段、全病程管理的服务对象视角转变；二是未来互联网医院的发展方向会向着患者全病程管理和全生命周期健康服务进行转型，从线上咨询、复诊开药，向着涉及核心医疗如检验检查开单、检验检查预约、床位预约方向进行延展；三是重点发展健康促进，包括创新服务模式， 探索健康管理，如健康科普、健康直播、健康资讯、健康随访及健康服务等。
⑦定制医疗（精准医疗）普遍开展，今后患者去医院就诊时，除了常规的诊疗方案外，还将获得与自己遗传档案相关的资料与数据，通过电脑的帮助，在医生提供的多个治疗方案之间进行筛选，包括药品种类、服用剂量和效果等，以期获得最佳的疗效和最少的不良反应。⑧健康管理成为刚性需求，在信息化、智能化的加持下，通过持续跟踪服务，形成一个健康管理服务的闭环系统，同时健康服务业迎来高质量发展阶段，其将成为现代服务业的主流业态和新的经济支柱产业。⑨“专科超市”成为新型特需服务模式，即在一个楼宇或街区内， 多个高水平门诊部、诊所集中配置，共用检查检验、手术室、消毒供应、后勤保障等设施，为特定人群提供高水平的专科服务，并实现与其他高水平医院的双向转诊。⑩联合诊疗将有新范式，主要变化在：涉及的临床科室和病种会越来越多；不再是大型医院所专有的诊疗模式；社会资本有进入的机会；依托信息化、智能化、智慧化的支撑；形成多地点、多场景模式。在“十五五”期间， 各级各类医院要紧跟医疗服务模式创新形势，以全面改善患者就医体验为抓手， 结合医院自身实际，不断改善医疗服务。
十、科学化、法制化、精细化、智慧化管理成为必然
经过数十年一代又一代卫生健康和医院管理者的努力奉献，我国医院管理已经从经验管理、粗放管理等逐步走上科学化、法制化、精细化、智慧化管理之路，但也存在着很大的不平衡性。在科学化管理方面，一批批经过专业培训的医院管理者走上管理岗位，一系列医院管理标准、规范、指南出台实施，并逐步与国际接轨。在法制化管理方面，从制定医院规章制度肇始，以《中华人民共和国基本医疗与健康促进法》《中华人民共和国医师法》《护士条例》《医疗机构管理条例》《医疗质量管理办法》等为代表的医疗管理相关的法律法规规章体系逐步健全，医疗管理有法可依的局面已经形成。在精细化管理方面， 改革开放以后，国际先进的医院管理理论和管理方法如PDCA循环、6δ管理、DRG、
平衡计分卡等引入和实际应用，极大地提升了我国医院精细化管理水平，同时， 公立医院绩效考核、等级医院评审、医院经济管理年活动等，都极大地提升了医院精细化管理水平。在智慧化管理方面，以智慧医疗、智慧服务、智慧管理为一体的智慧医院建设在我国蓬勃兴起，有力促进了医院管理智慧化水平的提升。“十五五”期间，各级各类医院都应继续坚持在科学化、法制化、精细化、智慧化管理上下真功夫。
十一、新医改以来国家和部门层面的制度政策举措大部分还将延续
2009年新一轮医药卫生体制改革实施以来，国家及相关部委在国家层面已经部署的医院高质量发展、现代医院制度建设、进一步完善医疗卫生服务体系、分级诊疗制度建设、医联体建设等仍将继续推进并创新深化。在医保制度政策和监管方面，仍将深化并不断完善，主要体现在：医保基金使用的监管上，智能化监管、日常化监管、社会化监督、信用化管理、协同化监管将成为日常； 医保支付方式上，仍将延续目前的制度政策，总额控制下的DRG、DIP等支付方式将全面实施，按区域或人头打包付费仍将处于试点探索阶段；医疗服务价格管理上，动态调整机制会有进展；基本医保待遇上，如何做到筹资水平与保障水平的协调一致是医保部门面临的一大难题，如果一味追求提高保障水平，则医院的利益将面临很大考验。在医疗管理和服务监管方面，国家医学中心、高水平医院、国家临床重点专科建设等能力提升工程将继续实施；公立医院绩效考核将继续开展并不断深化和完善；医院评审工作将进一步科学化、精细化、常态化；国家临床专科能力评估工作将全面推进，并实行专科能力分档社会公示制度，将对医疗市场产生强烈的引导作用；医疗服务改善方面，仍将立足于深入开展提升患者体验活动，医疗服务模式创新将进入新的阶段；医疗质量管理方面，仍将继续深入开展医疗质量提升行动，其中具有标志性意义的就是“破壁行动”要有突破；同时，依据相关法律法规规章和中央决策部署，对医疗服务要素监管将更加严格规范，医疗行业反腐斗争将持续深入展开。因此，“十五五”期间，各级各类医院要继续学好文件抓好纲，明确自身的管理责任和发展要求，积极主动地适应和不折不扣地落实上级部署和规定。
十二、需要一支高素质的医院管理干部队伍
经过长期努力，我国医院管理干部队伍建设取得了长足进步，专业化管理、专家治院已经成为发展共识和趋势，一支宏大的医院管理干部队伍正在形成， 但仍存在“五多五少”结构特征，即低层次学历的多，高层次学历的少；医学
专业的多，管理专业的少；愿意从事医疗工作的多，愿意从事管理工作的少； 领导层兼职的多，专职的少；靠经验管理的多，靠科学管理的少。当前，我国医院高质量发展遇到的瓶颈不少：医疗质量安全管理水平需要提高，存在一定安全隐患；医务人员工作积极性不高；医院经营管理效率不高；医疗纠纷事件居高不下；公立医院公益性淡化的问题不容忽视。凡此种种问题，一方面需要深化改革、完善政策，另一方面需要建设一支高素质的医院管理干部队伍。《“健康中国2030”规划纲要》明确指出“加强健康人力资源建设，推进卫生管理人员专业化、职业化”。2023年3月，中共中央、国务院《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》强调“加强科学管理，压实责任，推进管理精细化”。因此，“十五五”期间，各级各类医院要把医院管理干部队伍专业化、职业化建设摆上重要议事日程，组织实施医院领导力提升工程，在不断建立和完善任职资格制度、选拔任用制度、职业化培训制度、考核奖惩制度等制度的基础上， 真正培养和造就一支政治合格、专业适宜、经历合适、能力较强、素质较高、群众公认的专业化、职业化医院管理干部队伍。
面对纷繁复杂的医院改革发展形势，本人认为，“十五五”期间，我国各级各类医院规划发展总体要求是，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以满足人民群众日益增长的医疗健康服务需求为目的，以高质量发展为主题，以改革创新为动力，以维护公益性、调动积极性、保障可持续性为总原则，坚持新时代卫生健康工作方针，坚持依法治院、依法治医，坚持以人为本、以患者为中心，深化医院内部运行机制改革，积极创造医院发展的良好外部环境，深入推进整合型医疗卫生服务体系、现代医院管理制度、医疗联合体和分级诊疗制度、学科和专科能力等建设，发展医疗新质生产力，全面改善医疗服务，加强医疗质量安全监管，提高医院运营效率，坚持廉洁行医，大力建设智慧医院，谋划医院现代化建设，积极履行公益性和社会责任，为人民群众提供优质、高效、安全的医疗服务，为到2035年建成健康中国、实现医院基本现代化打牢基础、贡献力量。
由于形势在不断发展变化之中，各地医院发展水平存在很大的不平衡性， 加之认知水平所限，本文对“十五五”期间医院规划发展面临的形势的认识不一定十分全面、科学、合理，可能存在一定的局限性，需要读者从实际出发进行把握。
“十五五”区域协调发展大棋局：轴带引领群区耦合
访中国国土经济学会理事长肖金成
千钧将一羽，轻重在平衡。区域协调发展是推动高质量发展的关键支撑， 是实现共同富裕的内在要求，是推进中国式现代化的重要内容。近年来，我国区域协调发展理念、战略和政策体系不断丰富完善，一系列区域重大战略稳步推进，东西互济、南北协同、陆海统筹、城乡并进的区域协调发展新格局加速形成。“十五五”时期，如何准确把握区域协调发展面临的新形势新任务新要求，统筹发力、兼顾效率与公平，促进区域协调发展，不断推动实现全体人民共同富裕？【更多写作资料+微信： nuo180914，会员享受50万+最新公文资料，日日 更新】
“实现区域协调发展，需要打破行政区划的藩篱，既要发挥市场的决定性作用，促进要素在区域内外部自由流动，又要发挥政府的引领和能动作用，使得适合经济发展的地区集约高效、适合人类居住的地区宜居适度、重要生态功能地区山清水秀。”中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成在接受中国经济时报记者专访时表示，区域协调发展的重点是依托重要的交通干线，努力构建横贯东中西、连接南北方的经济带，以强化人流、物流、资金流、信息流的联系为核心，引导要素在经济带集聚，提高规模经济效益，形成若干个协调互动、布局合理、功能互补的城市群，并依托城市群构建经济区，同时加强国际次区域合作。
一、“十四五”时期我国区域协调发展亮点
中国经济时报：随着区域协调发展理念、战略和政策体系不断丰富完善， 东西互济、南北协同、陆海统筹、城乡并进的区域协调发展新格局加速形成。在您看来，“十四五”时期我国区域协调发展较大的亮点有哪些？
肖金成：促进区域协调发展是实现共同富裕目标的基本途径和重要举措。一般意义上的区域协调发展，既包括西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展四大区域战略，也包括支持“老少边欠”地区的发展。“十四五”以来，区域协调发展战略取得显著成效，区域比较优势发挥更加充分，中西部地区呈现出快速增长态势，区域发展相对差距持续缩小，区域发展的协调性显著增强，基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平不断提高，为构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系奠定了坚实基础。
黄河流域生态保护和高质量发展取得积极成效，是“十四五”时期推动区
域协调发展的一大亮点。黄河流域生态保护和高质量发展是2019年提出的区域重大战略，“十四五”时期全面推动实施。黄河流域横贯东部、中部和西部地区，覆盖山东、河南、山西、内蒙古、甘肃、青海、宁夏和四川等省（区）， 这一战略的实施不仅有利于黄河流域的生态保护，还促进了中西部地区的经济发展，缩小了与东部地区的差距，为区域协调发展提供了有力支撑。
成渝地区双城经济圈建设高歌猛进也是一大亮点。四川抢抓成渝地区双城经济圈建设契机，跻身地区生产总值超6万亿元的经济大省行列，成为地处西部的经济大省“挑大梁”的代表。同时，重庆都市圈与成都都市圈规划落地，促进川渝两地合作不断深化。川渝万达开地区统筹发展、川南渝西地区合作等持续推进，合作机制日益完善，显著缩小了与东部地区的发展差距。
此外，新疆地区的经济发展与稳定也是一大亮点。“十四五”期间，新疆的发展重心从维稳转向经济建设，探索出一条稳定与发展并重的道路。特别是2023年新疆自贸区的设立，不仅提高了贸易便利化水平，还吸引了更多的外资和企业投资，促进了新疆地区经济发展。依托独特的地理位置和资源优势，新疆积极融入“一带一路”建设，在贸易、产业等领域加速发展，为维护边疆稳定、促进区域协调发展提供了坚实基础。
二、“十五五”时期推动区域协调发展亟需解决的问题
中国经济时报：我国幅员辽阔、人口众多，各地区基础条件差别之大在世界上少有，统筹区域协调发展任务十分艰巨。据您分析，“十五五”时期，我国推动区域协调发展亟需解决的问题是什么？肖金成：我们在看到区域协调发展取得显著成效的同时，也要清醒地认识到，现阶段不同层次的区域分化、极化现象仍然存在，如四大区域的分化态势依然较为明显，区域内部地区之间经济增长差异也较大，经济和人口向优势地区集中日趋明显，传统工矿区城市经济活力不足等，新时期推动区域协调发展还面临不少困难和挑战。
从“挑大梁”的6个经济大省的分布来看，东部地区有4个，中部地区仅有河南、西部地区仅有四川上榜，即便将经济大省的范围扩大到地区生产总值排名前10的省份，东部地区有6个，中部地区有3个，西部地区只有1个，这直观地反映出东部地区在经济规模与发展质量上持续领先以及省域之间的发展差距。
产业梯度转移作为缩小区域差距的重要路径，在推进的过程中也面临诸多阻碍，究其原因在于中西部地区与东部地区间的成本落差不大。尽管武汉、郑州、重庆、成都等中西部省会城市在承接产业转移方面取得了一定成效，但也
形成了“一市独大”的发展格局，这种繁荣尚未有效辐射至省内其他城市。中西部地区推行的“强省会战略”，对标东部省会城市，却因人口规模、经济基础等差异，难以在短期内实现追赶。与此同时，省内省会与地级市间的差距持续拉大，中西部地级城市在规模、资源集聚能力上远不及省会，与东部地区城市数量多、地级市实力强的情况形成鲜明对比。破解这些难题，需要从政策引导、要素优化、环境改善等多维度发力，方能实现区域协调发展的目标。
城市群内外的发展差距也要重视。我国的城市群地区生产总值占比较高， 人口占比较低，所以城市群内人均地区生产总值普遍较高。目前，我国的城市群虽然数量多、规模大，但无论在结构上，还是在功能上，以及影响力、带动力上还存在诸多不足。下一步，需要加强城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化，通过集聚产业等方式提升非核心城市的吸纳能力，推进城市群一体化发展，强化城市群内部功能整合，加快解决城市群核心城市“一市独大”及区域发展不协调的问题。
三、“十五五”时期推动区域协调发展重点发力方向
中国经济时报：在您看来，“十五五”时期深入推动区域协调发展走深走实，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，重点发力方向有哪些？
肖金成：实施轴带引领战略。在充分发挥沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带、京广京哈经济带等辐射带动作用的同时，还要立足国土空间开发的整体需求，积极培育包（头）—昆（明）经济带、渤（海湾）—（内）蒙（古）
—新（疆）经济带、珠江—西江经济带和沿边经济带，构建横贯东中西连接南北方的多中心、网络化的区域开发框架，推进形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局，促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调。
以城市群为核心推动形成经济区。要顺应经济带、城市群和经济区相互耦合的趋势，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力。如可依托辽中南城市群、哈长城市群构建东北经济区；依托京津冀城市群、山东半岛城市群构建泛渤海经济区；依托长三角城市群构建泛长三角经济区；依托海峡西岸城市群与台北都市圈构建海峡经济区；依托珠三角城市群和北部湾城市群构建泛珠三角经济区；依托长江中游城市群、中原城市群和湘东城市群构建中部经济区；依托关中城市群、天山北坡城市群构建西北经济区；依托成渝城市群、贵阳都市圈、昆明都市圈构建西南经济区。经济区的数量和范围可根据不同情况进行调整。
这种空间组织模式，有利于改变我国人口与产业不匹配，大城市过大、小城镇过多、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，优化我国国土空间开发格局。
依托经济区开展国际次区域合作。泛珠经济区可与海洋丝路国家构建海丝次区域合作区；西北经济区可与中亚国家构建中亚次区域合作区；东北经济区可与俄罗斯远东地区、蒙古、朝鲜建立东北亚国际次区域合作区；西南经济区可通过澜沧江—湄公河、孟中印缅经济走廊构建东南亚、南亚次国际次区域合作区；泛渤海地区可与日韩合作构建黄海国际次区域合作区。促进国际次区域合作，关键是要建立国内区域合作机制。首先，赋予西南经济区推动澜—湄国际次区域合作的职能。其次，构建西南地区、西北地区、东北地区、泛渤海地区区域合作机制，并相应赋予推动各自相邻国家相邻地区次区域合作的职能， 在此基础上搭建国际次区域合作平台。
“十五五”人才发展规划面临的形势与趋势
中国人才研究会理事倪凯
当前，全球科技竞争加速向制度竞合升级，产业链重构激化人才结构性矛盾，人口转型倒逼人力资本开发模式革新，国际治理变革亟需人才国际化能力突破。“十五五”人才发展规划既要应对人工智能生态重构、老龄化逻辑重塑、出海赛道重划等挑战，又要抢抓新质生产力崛起、区域协同深化、全龄人才红利释放等机遇，需要基于全球科技竞争新格局与中国式现代化建设要求，面向科技革命的最前沿、面向国家战略的最急需、面向制度型开放的最痛点做好谋篇布局，为现代化建设锻造高质量人才支撑体系。
一、“十五五”人才发展面临三大形势
“十五五”时期，我国人才发展面临多重变革叠加，人才规划必须突破传统思维框架，在科技攻坚、范式转换、制度创新、全球布局等维度实现战略性突破，为构建新发展格局筑牢人才底座。
科技变革催生人才战略升级。当前，全球科技创新进入密集活跃期，人工智能、量子科技、生物科技等前沿技术实现多点突破、引发链式变革，正以前所未有的方式改变着全球产业结构、经济形态和人类生活方式。与此同时，科研范式发生重大变化，战略导向、数据驱动成为科技创新的重要方式，如在人工智能的影响下，传统创新模式逐渐转向“数据驱动+场景应用+人才协同”的生态化创新。在人才领域，国际人才竞争也从“资源争夺”演变为制度体系与创新生态的全面较量。我国亟需围绕提升国家创新体系整体效能，超前布局前沿领域，战略性调整人才结构，推进教育科技人才体制机制一体改革，催生更多原创性颠覆性前沿性技术，增强我国科技竞争力引领力，抢占科技制高点， 实现全球创新链位势跃升。
人口结构变化重塑人才发展的底层逻辑。我国人口发展正处于转型期，呈现出老龄化、少子化、区域人口增减分化明显等趋势性特征，影响着我国的劳动力结构，进而影响着我国人才红利的释放。这对新时期的人才发展规划提出了新的要求与挑战。“十五五”期间，我们要将人口结构变化从“被动约束” 转化为“主动变革动力”，通过科技赋能人才质量跃升、制度创新释放老龄潜能、区域协同优化资源配置，在人口转型期重塑人才发展的底层逻辑，构建新型人才生态，为现代化目标提供人才资源的可持续支撑。
出海战略重构人才生态。出海战略已从企业自主探索逐渐转变为国家参与
全球产业竞争与合作的关键抓手。这一战略以技术输出、产业链全球化布局为核心，旨在重构国际规则话语权。人才是出海战略落地的核心要素，人才规划需要强化企业创新主体作用，深度耦合中国企业出海需求，形成“人才国际化能力提升—技术标准输出—产业全球竞争力强化”的闭环。
二、与“十四五”规划的差异化定位
制定“十五五”人才发展规划，宏观层面的核心要义是应对全球科技人才竞争白热化与人工智能引领的新一轮科技革命，核心目标是形成适应高质量发展的人才发展体系，构建具有国际竞争力的创新体系。这一转变体现在以下关键方向：
任务重心差异。“十四五”侧重通过强化产业支撑、完善服务体系、优化政策环境来集聚人才、建设人才队伍（如造就高水平科学家、工程师，培养急需紧缺专门人才）和推动产才融合赋能产业发展（如集成电路、生物医药、新材料等产业链补短板，攻坚“卡脖子”等难题），而“十五五”更强调通过人才工作的国际化、智能化、社会化、个性化在全球价值链、人才链中构筑竞争优势。
目标维度差异。“十五五”期间，人才工作将从“追赶型”人才规模扩张和补短板的人才培养转向引领型人才质量突破，聚焦原始创新、产业引领与标准制定权，实现从人力资本积累向智力资本裂变的跃迁，为我国在全球创新版图中从跟跑转向领跑提供核心支撑。
政策工具差异。“十五五”期间，人才工作将从“政策优惠”转向“生态构建”，从政府强力主导转为通过市场化机制优化资源配置。更加注重市场规则，通过市场化机制激活人才资源配置效率，真正实现政府角色从“主导者” 向“规则设计者+平台搭建者”转变。
国际角色差异。“十五五”期间，人才工作需要助力中国从全球科技治理的“追随者”转变为“领航者”，从“参与者”升级为“规则共建者”。宏观层面将通过深度提升规则共建能力、构建区域协同网络等方式参与全球科技治理（如AI伦理、数据跨境流动规则）。这一转型不仅需要技术硬实力突破，更依赖于制度软实力输出。实现这一转型的关键在于国际化人才的培养与储备， 最终形成“中国标准—全球应用—人才反哺”的良性循环。
三、制定“十五五”人才发展规划需关注的趋势
“十五五”期间，各地谋划新一轮人才发展规划需立足新发展格局，以系
统性思维构建“全要素协同、全链条贯通、全周期覆盖”的人才发展新体系， 形成“区域联动、产才融合、全龄开发、国际竞争”的人才发展新格局，为现代化建设提供持久动力和战略支撑。
区域人才规划协同化。在某一地理区域内，通过整合各方资源、政策和行动，实现人才发展的协同效应，破除地方保护主义，减少区域封锁，从而提升区域整体竞争力和可持续发展能力。各地在人才规划上需加强协同，不能仅靠优惠政策吸引人才，要从全国和区域整体发展需求出发，统一规划人才布局。不仅京津冀、长三角、大湾区、环渤海、成渝双城经济圈等，各地也需要进一步强化区域人才协同发展意识，与周边地区共同创新跨区域人才流动与共享机制，形成人才协同发展格局。
产业人才规划精准化。随着全国统一大市场的建设与公平竞争法的实施， 过去单纯靠政策突破进行招商引资的做法将逐渐取消，各地自身产业特色与优势在人才吸引力中将占更大的分量，这要求人才规划紧密结合当地特色产业， 精准培育和引进符合产业创新方向的人才。各地也能依据产业需求吸纳最合适的人才，优化人才布局。以新能源汽车产业为例，广东凭借完备的电子产业供应链和强大的研发能力，吸引电池研发、智能驾驶算法等高端人才；而江苏在汽车零部件制造领域底蕴深厚，吸引大量机械制造、工艺设计等人才投身相关配套产业。这种人才的合理分布，既避免了人才过度集中于少数发达地区，又推动了各地区产业与人才协同发展。
创新生态建设战略化。杭州“六小龙”的横空出世充分说明一个城市的创新生态对提升城市竞争力至关重要。这将会促使各地更加重视创新生态建设， 通过普惠式的人才政策、链条式的人才布局，把创新生态建设提升到新的战略高度来谋划。
人才投资市场化。对人才和创业团队的扶持将从政府投资为主，转向以市场化投资为主，政府引导和市场主导共同发力，更多地依靠天使投资、科创小基金、产业基金等耐心资本进行市场化投资与扶持。凭借市场化基金敏锐的市场洞察力，更精准地识别具有潜力的人才项目。通过市场化的投资运作，为人才项目提供更为灵活、高效且适配市场需求的资源支持，助力人才项目在市场竞争中脱颖而出。
人才引育国际化。“十五五”时期是国际格局重大调整期，是我国崛起发展的关键期，也是世界大国利益博弈的阵痛期。我国将保持战略定力，实施更
加开放的政策，在全球范围内优化配置资源，尽力开拓新市场。这就需要引进和培养具备战略眼光与国际视野的各类国际化人才，如主导国际标准制定的复合型人才，具备跨文化协作、资源整合及风险管控能力的运营人才等。在人才发展规划中，应对引进、培育国际化人才进行合理规划。
人才开发全龄化。我国正面临人口老龄化加速、青年劳动力结构性短缺等挑战，破除年龄歧视、构建全龄化人才开发体系将成为释放人才红利的关键抓手。需通过制度创新、教育重构、场景赋能，激活人才潜能，形成“终身学习
—动态适配—价值再造”的闭环生态。人才开发全龄化不仅是人口结构转型的应对之策，更是经济高质量发展的必然选择。通过制度破壁激活存量、教育重构培育增量、数字赋能提升质量，构建起“青年敢闯、中年能扛、老年善传” 的人才新生态，为现代化建设提供可持续的人力资本支撑。
“十五五”陕西职业教育如何展现更大作为？
“十四五”以来，陕西深入贯彻国家职业教育改革部署，密集出台系列政策举措，扎实开展职业教育领域专项行动，从优化类型定位、深化产教融合、强化内涵建设、提升服务能级等维度精准施策，全面激发职业教育活力，赋能产业转型升级，助力高质量发展。
展望“十五五”，在全省经济社会发展中，陕西职业教育如何展现更大作为？本报特邀3位政协委员建言献策。
本期嘉宾：省政协常委、香港善德基金会常务副主席王振峰省政协委员、西安城市交通技师学院院长蓝国庆；西安市阎良区政协委员、西安航空职业技术学院学生处劳动教育科负责人李佳南。
一、突破观念壁垒构建全周期培养体系
作为西部职业教育大省，陕西现有职业学校389所，在校生规模达100万人， 实现了每个县至少有一所中职、每个市至少有一所高职的发展布局。全省职业学校布设3142个专业点，涵盖19个专业大类517个专业。
聚焦34条省级重点产业链和4个万亿级产业集群，近年来，陕西通过扎实开展“三个年”活动，持续深化产教融合，建成18个市域产教联合体、15个行业产教融合共同体，推动职业学校办学条件整体达标率提升至83.5%。
“随着AI技术普及和产业升级加速，职业教育仍面临人才供需错配、社会认同度不足等深层次问题。”省政协常委、香港善德基金会常务副主席蓝国庆长期关注职业教育发展，在他看来，“职业教育不是普通教育的‘次优选择’，
而应是与产业发展同频共振的‘类型教育’。”
针对突破观念壁垒，蓝国庆认为，只有提高职业教育的社会地位和吸引力， 社会认同度才会提高。他建议，政府应加大对职业教育的宣传力度，通过多种渠道展示职业教育的成功案例和优秀毕业生的职业成就，表彰在各行各业中表现突出的职业教育毕业生，以提高社会对职业教育的认同。
“目前部分学校缺乏职业发展的中长期规划，企业也有很多岗位难以招到合适的人才。”蓝国庆建议，在职业院校设立职业发展中心，提供职业规划、就业指导和创业支持服务。政府部门可以与企业合作搭建平台，统筹规划职业教育和区域经济发展方向，帮助毕业生获取更多的就业机会，并就相关问题做出短期、中期和长期规划。相关部门要在“十五五”规划编制中对高等职业教育作出进一步部署，根据陕西发展的实际情况，通过调整招生规模进行宏观调控。
二、深化产教融合构建现代职教体系
陕西作为装备制造大省，2023年装备制造业总产值突破1.2万亿元，同比增长12.5%，但高端技能人才缺口23%；全省高职毕业生本地就业率不足60%，专业结构与“秦创原”重点产业链匹配度亟待提升。
省政协委员、西安城市交通技师学院院长王振峰多年深耕职业教育领域， 他认为，当前全球产业链深度调整与新一轮科技革命叠加共振，产业转型升级对技能人才需求正从“规模扩张”向“质量跃升”转变，从“单一技能”向“复合能力”迭代，从“传统技术”向“数字智能”跨越，呈现出“三新”特征。
王振峰认为，职业教育要以服务国家战略和区域发展为主线，立足陕西“追赶超越”定位，围绕区域产业特色、资源禀赋和发展需求，加快构建“产教深度融合、中高职衔接、职普融通”的现代职教体系，形成具有陕西特色的职业教育发展路径。
在专业集群建设方面，王振峰建议，要推行“123专业强基计划”，围绕全省10大重点产业链，打造20个省级产教融合示范专业群，培育30个全国特色品牌专业。同时，要建立“红黄绿”专业动态预警机制，对连续两年就业率低于70%的专业实施“红牌预警”，为新兴产业专业开辟“绿色通道”，确保专业设置与产业需求同频共振。
“要进一步激发企业参与活力，设立省级产教融合专项基金，对深度合作企业给予政策激励，形成‘教育赋能产业、产业反哺教育’的良性循环。”王
振峰说，要构建校企共建平台，大力推广“企业冠名学院”“订单班”模式， 联合龙头企业共建产业学院，实现“招生即招工、入校即入职”；依托“秦创原”创新驱动平台，推动高职院校参与科技成果转化，建设产教融合型实训基地。
三、精准对接区域需求完善人才培养机制
我省印发的《2025年全省职业教育与成人教育工作要点》强调，要优化职业教育服务区域发展布局体系、支撑产业发展布局体系，引导职业学校找准服务面向定位、人才培养定位、办学特色定位，推动职业教育服务领域从区域性向全局性转变。
“职业教育服务区域发展和支撑产业布局，实质上是要让‘专业链’精准对接‘产业链’，使人才培养成为地方经济发展的‘后备军’。”西安市阎良区政协委员、西安航空职业技术学院学生处劳动教育科负责人李佳南说，要重点强调优化服务区域发展布局，关键在于构建“产业需求驱动专业设置、专业发展支撑产业升级”的良性循环。
李佳南建议，科学设置专业群，由教育、统计、工信等多部门联合建立产业数据库，定期发布紧缺人才目录。成立“产教融合理事会”，每季度召开供需对接会，将企业技术升级需求直接转化为专业调整信号。
四、如何进一步完善职教人才培养体系？
“产业在哪里专业就建在哪里，岗位需要什么课程就教什么。”李佳南认为，应把学校“搬到”园区中，或在园区设立教学点、实训基地，让学生边学边干、边干边学。企业要深度参与人才培养全过程，共建课程体系和实训平台、共育“双师型”教师、共评技能标准、共建“现代产业学院”，要聚焦区域产业链关键环节和技术“卡脖子”问题。
李佳南认为，要明确人才培养目标与培养规格，组织人才培养方案论证， 提交行业企业专家审定商议，形成行之有效的岗位培训体系，在教学过程中融入通用标准、行业标准、企业标准，并贯穿到岗前培训人才培养目标。要将高职专科学校开展本科职业教育纳入全省“十五五”教育事业发展规划，统筹考虑重点区域、重点产业领域、行业产业特点等情况，在“十五五”期间，指导3 至4所“双高计划”院校系统谋划和推进职业本科学校申报工作。
“十五五”时期产业新旧动能转换的环境、问题与路径
任继球魏丽刘振中韩晓
一、产业新旧动能转换的理论内涵
从产业来看，新旧动能转换是指在特定发展阶段，在新的发展环境和条件下，通过优化提升和完善市场需求、产业技术、产业组织等产业支撑体系和发展生态，加快产业结构优化和产业升级，推动产业向更高生产率和更具市场潜力方向演变，促进经济向更高水平增长的过程。在这一概念框架下，新旧动能转换主要包含两大路径：一是产业结构优化，强调支柱产业更替对经济增长的驱动作用；二是产业升级，即传统产业的改造升级，推动产业以更小的投入获得更大的产值规模和收益。
产业新旧动能转换的支撑体系，即直接影响产业结构优化和产业升级的因素，主要包括三个方面。一是市场需求。由于我国很多产业较为依赖外需市场， “十五五”期间，面对世界百年未有之大变局，市场需求将对我国产业新旧动能转换产生巨大影响，我国迫切需要培育出新的市场需求以取代传统的市场需求，为产业新旧动能转换提供市场空间。二是产业技术。技术是经济增长的核心因素，是推动产业新旧动能转换的引擎和动力，是影响产业新旧动能转换的重要力量。三是产业组织。产业组织是新旧动能转换的具体实体，不同规模和性质的企业各具优势，在产业发展中发挥着不同作用，推动产业新旧动能转换的关键是要推动形成各类企业有机结合、相互促进的产业组织。此外，特别需要说明的是，制度政策和开放合作等发展生态相关因素也会通过作用于市场需求、产业技术和产业组织等支撑体系，进而给产业结构优化和产业升级带来重要影响。
二、“十五五”时期我国新旧动能转换面临的发展环境
第一，全球产业链创新链再平衡、弱循环共存。一方面，大国博弈推动全球产业创新循环寻求新的平衡，全球产业链供应链创新链脱钩断链风险增加。另一方面，全球化呈现出弱循环特征，东西方主要大国依靠“中间地带”实现全球供应链间接循环。
第二，新科技革命呈现“多点爆发、加速迭代”趋势。一方面，新一轮科技革命正加速演进，智能革命、能源革命等呈现出多技术、多赛道、多点突破、群体迸发等特征。另一方面，新技术新应用加速迭代，大规模复制创新难以为继。
第三，全球减碳虽有曲折但大势所趋、目标清晰。从全球看，2015年，国际社会达成了气候变化《巴黎协定》，确立了全球温控长期目标，世界各国也相继提出了“碳中和”目标。从国内看，“十五五”时期，我国需完成“碳达峰”目标，部分行业还将逐步迈入“碳中和”之路。
第四，我国工业化和城镇化仍有空间但增速明显放缓。从工业化来看，根据钱纳里模型判断，我国已处于工业化后期阶段。由于我国工业化根基不牢， 产业核心技术和关键零部件技术缺乏，产业发展质量和效益有待进一步提高， 我国将在很长一段时间处于工业化后期阶段，工业化速度将大幅放缓。从城镇化来看，“十五五”时期我国常住人口城镇化率有望突破70%，进入城镇化后期阶段。在城镇化发展的中后期，城镇化率增幅呈现前高后低的态势，我国城镇化速度大幅放缓。
第五，我国居民收入和老龄化显现“慢富快老”特征。一方面，我国向高收入国家逐步靠近，但居民收入水平提升已大幅放缓。另一方面，我国快速进入深度老龄化社会，老龄化的速度快、规模大、程度深。“十五五”时期我国将进入中度老龄化向重度老龄化的过渡期，老龄化增速大幅提升。
三、“十五五”时期我国推动产业新旧动能转换存在的问题和瓶颈
首先，产业结构优化与产业升级缓慢滞后，我国新旧动能转换路径不畅。一方面，我国产业结构优化还有较大提升空间。传统支柱产业动能难以为继， 亟须培育新的支柱产业。从制造业来看，我国轻工纺织在2016年营业收入达峰后已进入下行周期，而化工、电子信息、机械、冶金四大产业在2021—2023年期间营业收入增速明显放缓，机械和冶金甚至出现负增长。中高技术制造业培育还有待加强，对经济增长的支撑作用还有待提升。另一方面，我国产业升级还较为滞后。产业产品质量品牌供给不优，产业链环节附加值不高，产业数智化、绿色化发展水平较低。
其次，内外部因素并存挤压产业需求，我国新旧动能转换空间不足。从外需来看，发达国家实施再工业化对我国制造业形成挤压，特别是近年来，西方国家为实现产业链供应链安全战略，以市场需求为牵引，加快推动近岸制造和友岸制造替代中国产业链供应链，导致我国对发达国家出口锐减。从内需来看， 我国大宗原材料等重化产品和一般工业品需求普遍将达到物理峰值，很难再有较大增长空间。同时，在必需品消费之外，由于我国居民可支配收入占GDP比重较低，而政府支出模式仍停留在投资驱动型，国内需求中消费所占比重仍较低，
居民需求结构升级受到较大限制，相应制约产业结构升级。
再次，产业技术对外依赖仍较大，我国新旧动能转换根基不稳。由于历史的原因，我国产业基础能力发展相对滞后，核心技术和关键零部件严重依赖进口。在大国博弈日益严峻的背景下，可能会导致我国产业新旧动能转换底座根基不稳。而从国内创新来看，过去几十年里我国创新能力大幅提升，但科技创新与产业创新融合不足，对产业发展支撑有限。
最后，民企活力不足等产业组织问题凸显，我国新旧动能转换主体不强。产业组织是产业新旧动能转换的具体实体，但当前我国面临民营企业活力不足、头部企业不强、传统优势产业集中度不高等问题，主体不强严重制约我国新旧动能转换。一是民营企业活力受到较大程度抑制。近些年来，由于中美贸易摩擦、新冠疫情冲击，民营企业发展较为困难，不确定性也导致企业发展信心不足，发展活力严重受制。二是企业创新活力不足。根据胡润研究院发布的《全球独角兽榜》，2019—2023年中国独角兽企业数量的全球占比呈下降趋势，减少了18.48个百分点，而美国呈上升趋势，增加了6.84个百分点。三是企业不大不强问题突出。2023年，我国有142家企业入选2023年《财富》世界500强，占比28.4%，尽管比美国多6家，但这些企业平均创造的利润为39.6亿美元，不到美国上榜企业（80亿美元）的50%。
四、“十五五”时期推动产业新旧动能转换的思路、路径与重点任务
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“先立后破、安全发展，自立自强、创新发展，内外联动、开放发展，以新带旧、融合发展” 的原则，以推动中国式现代化为根本目标，以经济高质量发展为首要任务，以发展新质生产力为牵引，以培育释放新动能、改造升级传统动能和夯实发展动能安全根基为主线，统筹深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求，统筹发挥超大规模市场优势和强大生产能力优势，统筹国内国际两个市场、两种资源， 以产业结构优化和产业升级为转换路径，聚焦高技术制造业和服务业领域，牢牢抓住生产性服务业和生活性服务业两个十万亿元级产业增量，以新支柱产业培育壮大为重要抓手，培育发展一批万亿元级新兴产业，赋能一批传统产业， 向新产品、高附加值环节、绿色化数智化和创新要素组合要动能，协同推进市场需求拓展转换、产业技术迭代转换、产业组织提升转换，将服务业发展需求潜力、国内消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动能，促进国内
产业技术创新体系重构和产业技术国际合作格局重塑，提升中小民营企业活力和大型企业国际竞争力，有效构建和激发“十五五”时期我国经济发展强劲动能。
第一，加快产业结构优化，聚焦高技术制造业和服务业领域培育壮大新支柱产业。顺应智能革命、能源革命、生物革命，响应全国乃至全球绿色低碳发展需求，加快产业结构优化，打造一批代表前沿技术方向、最具市场潜力空间的新支柱产业。瞄准高技术制造业和服务业领域，加大力度培育壮大新能源、新能源汽车、生物制造、新一代人工智能、生命健康和文化创意等新支柱产业， 不断提升产业规模和产业国际竞争力，促进新支柱产业从有到大、从大到强。以培育打造新质生产力为主线，聚焦低空经济、商业航天、新兴氢能等产业领域，加快培育发展战略性新兴产业，前瞻布局一批具有发展前景的未来产业， 梯度培育接续支柱产业。
第二，持续推动产业升级，向新产品、高附加值环节、绿色化数智化和创新要素组合要动能。一是推动产品高端化、品牌化发展。提升产品品质，改善供给质量，加快打造品质上乘、国际竞争优势明显的优质品牌。积极参与国际标准和规则制定，在重点产品的安全、环保、性能等国际标准上提升话语权。二是提升产业增加值率。顺应我国要素资源比较优势深刻转变趋势，依托产业链下游终端制造优势，支持和鼓励链主企业联合供应链企业向产业链上游环节延伸，提升制造业中间品产品比重，加大力度提升产业链高附加值环节，加快提升产业链关键环节国产替代水平，着力提升产业增加值率。三是促进产业绿色化数智化发展。贯彻落实绿色发展理念，构建绿色制造体系，建设绿色工厂、打造绿色供应链、扩大绿色企业规模，促进产业企业全流程的绿色发展。逐步推广人机协作模式，打造一批智能制造灯塔工厂，加快工业互联网平台建设及示范应用，推动工业云服务平台建设及示范应用。推动产业供需、产销数字一体化建设，建立柔性高效的制造供应链。四是创新提升要素质量和使用效率。根据产业发展需要，前瞻性培育打造高端要素，提升要素对产业的匹配度。促进数据等高端要素自由流动和开放共享，提升数据等新要素对产业的支撑能力。
第一，市场需求拓展转换：将服务业发展需求潜力、国内消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动能。一是推动释放两个十万亿元级增量服
务业市场需求。顺应我国发展阶段转变条件下居民对现代服务业消费需求的提升趋势，加强服务标准品牌质量建设，实施生活性服务消费促进行动，释放生活性服务业十万亿元级增量市场。满足制造业对生产性服务业发展需求，持续推动生产性重点领域对内对外开放，加快推动先进制造业和现代服务业融合发展，释放生产性服务业十万亿元级增量市场。二是分类推动释放国内四类人群消费需求。提升对低收入人群的政策兜底水平，创造条件提升低技能人群就业水平，加大对消费倾向较高人群发放消费券力度，释放消费需求。提高个人所得税起征点，加强社会保险和基本社会服务等公共服务建设，不断扩大和夯实中等收入人群比重，推动释放3亿多中等收入人群超万亿元级增量消费。破除制约消费的制度障碍，释放高收入人群每年万亿元级增量消费。顺应我国老龄化发展趋势，积极布局银发经济，有针对性地布局完善匹配性产业，释放3亿老年人口万亿元级增量消费。三是推动释放对新兴国家“曲线出口”等需求。顺应印度、东盟等新兴国家和地区工业化快速发展需求，面向欧美终端市场需求， 积极构建“终端环节在东盟等新兴国家、主要供应链环节在中国”的跨境产业链，探索通过东盟等中间地带出口欧美国家的新模式。
第二，产业技术迭代转换：推动国内产业技术创新体系重构和产业技术国际合作格局重塑，构筑发展新动能和夯实发展动能安全根基。一是实施本土创新链成长融合行动。加快重构产业技术创新体系，推动大规模复制跟踪创新向自主创新转变，建立以企业为主体、产学研深度融合的技术创新体系。鼓励发展新型研发机构，大力培育市场化、专业化的创业孵化、技术转移、成果转化等科技中介服务机构，推动建立区域科技大市场，丰富科技金融产品和服务， 打通科技成果转化全链条。二是实施全球大规模引智引技引资行动。将引外智外技外资作为融入国际大循环的主要抓手，顺畅政府、民众与发达国家和主要新兴国家的沟通联系，鼓励形成引外智外技外资的良好氛围和竞争机制，鼓励国内创新链机构和产业链企业加大对不同国家和地区的技术创新合作，促进技术来源分散化。三是实施关键核心技术攻关行动。动态跟踪当前对我国产业发展制约较大、影响较大的“卡脖子”技术，纳入重大技术攻关白名单。根据不同关键核心技术特点，分别建立企业主导、政府引导的关键核心技术攻关机制， 以产业链下游需求为引领，组织动员各类资源加强关键核心技术攻关，夯实发展动能安全根基。
一是实施民营企业培育壮大行动。加快打破垄断和所有制歧视，着力解决民营企业市场准入、公平竞争等问题，推动民营企业和国有企业协同发展，加大对民营企业和中小微企业的支持力度，促进中小民营企业发展壮大。二是实施世界一流企业建设行动。提升链主企业对供应链企业的整合能力和辐射能力，加大培育中国链主企业和“隐形冠军”企业力度，开展世界一流创建示范、管理提升、价值创造和品牌引领等专项行动，促进链主企业和生态主导型企业在更大范围、更宽领域、更深层次参与全球资源配置，加快提升世界一流企业国际竞争力。三是实施传统优势产业集中度提升行动。顺应冶金、化工等部分传统优势产业智能化绿色化改造对规模经济的需求，坚持市场主导、政府引导，建立健全传统优势产业市场准入和退出机制，支持传统优势产业内部兼并重组， 加快提升传统优势产业集中度。
“十五五”时期的数字政府建设：挑战及应对
王鹏 陈升 王子豪
2022年4月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设作出全面部署。谋划推进数字政府建设，不仅是贯彻落实中央部署的重要举措，更是推动国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。我国数字政府建设以数字治理理论［1］和政府变革理论［2］等为基础，通过部门职能转变、体制机制变革，实现政府治理水平和服务能力的不断提升。“十四五”时期，我国数字政府建设取得阶段性成效。各级政府将新兴信息技术嵌入数字治理，涌现一批具有代表性、创新性的数字治理模式，如“一网通办”“接诉即办”等；构建了一系列治理效能显著的数字化信息平台，如“国家政务服务平台”等；在数据共享、公众参与、隐私技术保护等领域实现重要突破［3］。随着区块链、大数据、云计算、人工智能等新兴信息技术的持续迅猛发展，“十五五”时期我国政府治理将面临更大的冲击［4］，数字政府建设将面临更艰巨的挑战，如数据基础设施有待进一步完善，政府间数据壁垒依然存在，数字政府制度建设不够健全，数字政府安全保障体系还有不少突出短板，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在差距，难以满足人民群众对数字时代美好生活的更高追求。本文基于“十四五”时期我国数字政府建设实践及其成效，研判“十五五”时期我国数字政府建设可能面临的新挑战，提出“十五五”时期推进我国数字政府建设的相关建议。
一、“十四五”时期我国数字政府建设实践及其成效
数字政府是指以大数据、云计算、区块链、人工智能等信息通信技术为支撑，通过数据共享和业务协同，整合政府信息优势，化解数字治理难题，实现政务服务便利化、社会治理精准化、政府决策科学化的现代化治理新模式［5］。不同于传统政府建设聚焦于某项具体行政行为以及围绕实施该项行为的规则、程序、技术等方面［6］，数字政府建设以打造数字政府为目标、构建服务型政府为宗旨［7］，在政府各领域展开了系统性、协同式、全方位的数字治理变革
［1］。“十四五”时期我国数字政府建设取得积极成效，在193个联合国成员国中，我国电子政务发展指数跃升至全球第35位，较2022年提升了8个位次，创下《联合国电子政务调查报告》发布以来的最佳名次［8］。本文从履职能力、平台支撑、数据资源、制度规则、安全保障、数字赋能六大维度对“十四五”
时期我国数字政府建设取得的成效进行梳理总结。
数字政府履职能力体系是指政府在数字时代背景下运用现代信息技术履行其职能所需具备的能力总和。数字政府通过数字化手段，推动经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境、政务运行等方面能力明显提升，推动政府向精细、智能方面不断转型［9］。一是提升了经济调节能力。将数字技术融入宏观调控、经济分析、财政预算等环节，提升了政府经济调节数字化水平。建设经济运行监测和绩效平台、项目全生命周期平台等，利用大数据加强监测预警，把握经济趋势，助力政策设计和调节。二是提升了市场监管能力。运用数字技术构建新型监管机制，加强监管事项清单数字化管理，深化“互联网+监管”，形成市场主体“画像”，提升在线监管协同化水平。2024年，国家市场监督管理总局利用企业信用监管数据质量监测系统，累计检查数据375.01亿条， 发现问题数据43.81亿个，全国数据质量平均评分从95.80分上升至99.41分
［10］。三是提升了社会治理能力。全国各地运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动基层社会治理创新。加快建设与省、地市、区县联动的镇街综合数据平台，提升基层治理能力。优化完善应急指挥通信网络，强化“雪亮工程”和智慧社区建设。坚持和发展新时代“枫桥经验”，拓宽线上复议、信访、调解及法律援助渠道，提升综合治理水平。例如，2024年，全国法院先行调解纠纷1813.14万件，同比增长3.85%，其中，调解成功1218.2万件， 同比增长1.53%，社会治理水平得到有效提升［11］。四是提升了公共服务能力。公共服务能力向数字化、智能化转型，高效精细满足群众和企业多样化服务需求。集成办理公共服务事项，创新“免申即享”“民生直达”等服务方式。深化“证照分离”改革，探索“一业一证”新途径，推进“多卡合一”“多码合一”。2024年国务院出台《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》，首批推出的企业信息变更、新生儿出生、教育入学、社会保障卡居民服务等“一件事”，通过数字化手段已在各省市全面实施。例如，国家搭建的智慧教育公共服务平台，截至2024年9月访问量超过500亿次
［12］。五是提升了生态环境保护能力。全面推动生态环境保护数字化转型， 支撑美丽中国建设。建立碳排放数据质量常态化监管机制，实现“国家—省— 市”三级联审。全面推动自然资源“一张图”建设，建成生态环境监测网络。从网络规模看，生态环境部直接组织监测的站点达3.3万个，覆盖了所有地级及
以上城市、重点流域和管辖海域。六是提升了政务运行辅助能力。推进数字机关建设，强化大数据辅助决策和行政执行，推行政务公开。创新智能报表、智能台账等方式，减少基层表格填报工作，为基层减负。打造“会议智管”数字应用，减少基层会议时长、频率。国家数据局发布的《数字中国发展报告（2024 年）》指出，2024年我国政务服务效率和质量有效提升，“文本+机器人”分流了近三分之一的人工服务，智能派单和智能预审替代了近一半的人工服务。
数字政府平台支撑体系是数字政府建设的核心技术载体［13］。我国建成国家政务服务平台、省级一体智能化公共数据平台、市县级城市大脑等三级平台体系，实现数据资源横向到边、纵向到底、互联互通、协同共享。一是构建了国家政务服务平台。打造了全国一体化政务服务平台，通过连接各省域的资源和平台，汇聚了海量的基础政务数据，整合各类政务服务事项，实现全国范围内的政务服务“一网通办”，让数据在全国层面上自由流通，极大地提升了跨地域政务协同的效率。二是建立了省级一体智能化公共数据平台。立足省级行政区域的独特需求和实际情况，深度整合省域内各类政务数据资源，省级一体智能化公共数据平台打破了部门之间的信息壁垒，将分散在省域内各处的“数据孤岛”“数据烟囱”联结成“数据海洋”。三是形成市县级城市大脑等基层治理服务平台。推动城市大脑对城市数据的深度分析和智能决策，提升城市运行效率。例如，2024年杭州城市大脑应用数已达320个，用户数1981万人，其中“小客车摇号”“急事通”“校园健身”等7个应用月活量达数百万［14］。
数据资源体系是数字政府得以构建的基础设施，其建设质量直接决定了数字政府的运行效率和服务效能［15］。“十四五”时期，我国数字政府基本构建了“三库”“三权”“三化”数据资源体系，为数字政府的稳健运行提供了坚实支撑。一是打造了既各司其职又相互协同的基础库、主题库、专题库。基础库作为数据资源的根基，全面涵盖人口、法人、自然资源、空间地理等核心数据；主题库紧密围绕经济社会发展的重点领域，如经济主题库整合了宏观经济运行数据、产业政策落实数据等，为经济决策提供全面的数据支持；专题库则针对应急管理、生态环保等特定场景，整合相关数据资源，为专项工作提供定制化数据服务。二是初步明晰了数据的所有权、使用权、收益权。2024年， 中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，
对公共数据资源登记、公共数据授权运营、公共数据价格形成机制作出了明确要求。所有权是指对数据这一特殊“物”的占有、使用、收益和处分的权利， 目前已明确归政务数据收集部门所有。使用权是指权利人通过加工、聚合、分析等方式，将数据用于优化生产经营、提供社会服务、形成衍生数据等的权利， 已明确政府数据可赋予政务平台及政务服务提供商，使其能够在合法合规的框架内对数据进行深度开发利用。收益权是指获取基于数据财产而产生的经济收益，我国政府明确数据的收益权，既充分调动了各方参与数据交易和运营的积极性，又有效防止了数据资源的过度商业化开发，确保了数据资源的公共属性和服务导向，促进了数据市场的健康有序发展。三是建立了标准化、产品化、市场化的数据体系。标准化是数据整合和管理的前提，通过建立统一的数据格式、接口和处理规范，数据资源体系能够实现不同部门间数据的无缝对接和高效整合，从而打破“数据孤岛”“数据烟囱”，提高数据的可用性和一致性。产品化是数据资源转化为具有实际应用价值的数据产品和服务，将原始数据经过清洗、整合、分析等处理，形成结构清晰、内容精准的数据产品，以满足不同政府部门的具体业务需求。市场化是指建立完善的数据交易机制和市场规则， 推动数据资源的市场化配置，促进数据的流通和收益共享。2024年，全国数据市场交易规模超1600亿元，同比增长30％以上；北京、上海、浙江、广州、深圳、海南、贵阳等地重点数据交易机构上架产品1.6万多个、数据交易（含备案交易）总额超220亿元，同比增长80%［16］。
制度规则体系是数字政府构建过程中的重要保障［17］，我国在数字政府建设过程中通过及时修订和清理不适宜的制度规则，将在实践中被证明行之有效的创新举措及时上升为新的制度规范，初步构建了与数字政府建设相匹配的法律法规、规范标准、管理制度，实现治理体系和治理能力现代化的规则突破， 确立了数字政府的数字治理边界。一是完善有关法律法规。颁布或修订《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》等法律法规，对政务数据和个人数据的界定、数据分类分级、风险评估等方面进行了明确，进一步加强了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息等数据的全方位保护，为数字政府的有序运行保驾护航。二是建立有关规范标准。国家有关部门围绕运维、评价等方面，探索研究标准化编制工作，以标准化引领规范数字政府建设。2024年国家发展和改革委员会等六部
门联合印发了《国家数据标准体系建设指南》，推动建设国家数据标准体系， 制修订30项以上数据领域基础通用国家标准。三是建立有关管理机制。国家及各省市纷纷建立首席数据官、数据共享协调、公共数据运营、公共数据资源登记等数字政府管理机制。首席数据官制度统筹部门数据资源管理和应用，强化数据治理领导力；数据共享协调机制打破部门壁垒，如上海、深圳等地建立数据交易制度，依托数据交易所推动公共数据交易共享；公共数据资源登记机制助推数据资源的高效利用开发，例如2025年1月国家发展和改革委员会、国家数据局联合印发了《公共数据资源登记管理暂行办法》。
安全保障体系是数字政府建设的必然要求［7］。我国数字政府承载着90% 以上的政务数据和60%的关键基础设施控制权限，其安全直接关系国家政治、经济、社会安全，直接影响公众对政府的信任［2］。我国通过构建多级数据管理中心，明确各级数据管理权限，形成权责明晰的层级化制度网络。一是初步建立了“分级负责、属地管理”的安全责任体系。中央部门负责跨域数据安全监管，省级政府承担数据安全主体责任，“谁主管谁负责”的数字安全格局基本形成，数据安全审查委员会等机构对涉及国家安全的数据交易进行前置审批。二是基本构建了“动态监控、主动防御、协同响应”的数字政府安全技术保障体系。深化威胁预测、动态监控等技术研发，提升网络安全态势感知能力；推进国产密码算法、可信执行环境等技术应用；以尖端信息系统，保障政务平台的安全性；规范明确数据分类分级标准，实施差异化保护；建立数据安全风险评估机制，对金融、医疗等领域开展年度审计，医保基金数字化监管不断强化。
《2024年医疗保障事业发展统计快报》指出，2024年我国通过智能监管子系统挽回医保基金损失31亿元。通过区块链技术实现数据共享全流程追溯，降低泄露风险。
《2024年网络空间安全漏洞态势分析研究报告》指出，2024年国家信息安全漏洞共享平台共披露漏洞18782个，同比增加0.79%；其中，低危漏洞占4.20%， 中危漏洞占48.86%，高危漏洞占46.94%。漏洞共享充分发挥了数字政府的桥梁和纽带作用，有助于有效防范和化解重大数字风险。
数字政府建设是驱动经济社会数字发展的关键力量［1］。我国通过数字政府建设整合各类公共服务数据资源，明确各方权责和行为边界，引导资源向关
键技术和创新领域倾斜，推动经济社会数字产业化、产业数字化有序发展。一是初步实现海量政务数据、公共数据的释放和利用。《数字中国发展报告（2024 年）》指出，近5年来，各地区政务服务平台数据共享累计超过5400亿次，电子证照共享服务累计超108亿次。其中，2024年“数据要素×”大赛案例数据显示， 12个行业领域的公共数据平均使用率超过65%［18］。二是以数字政府资源体系、制度体系规范各方的权利和义务以及“可为”和“不可为”的数字边界。例如， 2024年全国网信系统依法对11159家网站平台予以约谈，对4046家网站平台实施警告或罚款处罚，责令585家网站暂停有关功能或信息更新［18］。三是以数字政府建设释放政策信号，用政府采购等政策工具推动数字产业化和产业数字化。2024年，我国推进3万家中小企业开展数字化改造，数字产业直接从业人员数达
2060万人［18］；数字产业完成业务收入35万亿元，同比增长5.5%，利润总额
2.7万亿元，同比增长3.5%［19］。
二、“十五五”时期我国数字政府建设面临的挑战
“十五五”时期，数字政府建设将进入全面深化的关键阶段。人民群众对数字政府的服务需求不再局限于从“线下”到“线上”，而是创新服务方式， 推动“线下”“线上”融合发展，以多种途径满足不同群体的特色需求［5］。面对更高质量的服务需求，我国数字政府建设面临诸多严峻挑战，数字服务能力、基础硬件设施、数据资源潜能、数字制度建设、安全保障体系、数字赋能发展等方面均存在不足之处。
公共服务需求正在快速向智能化、个性化、多元化转型［20］，现有数字政府在平台建设、技术应用、人才缺口等方面存在不足，难以满足人民群众更高层次的公共服务需求。一是回应数字时代公共服务需求的政务平台尚未统一建设，各省份开发各自智能化公共数据平台，各省份之间、国家部门之间数据打通不够。二是人工智能、区块链等新技术在政务服务中的深度应用不足，部分省级政府尚未将大数据模型嵌入数字政府体系，难以满足公众对公共服务精细化的需求。三是数字政府急需素质过硬的复合型数字人才，但政府仍采取传统招考方式，难以破格录取优秀的数字化人才；现行公务员薪酬调整机制灵活性不够，恐难吸引高端数字化人才入职。
国家数据基础设施是数字政府建设的物理基础，现有数据基础设施在算力、
数据等方面的不足对数字政府服务能力形成硬件制约。一是算力不足。《2025 中国人工智能计算力发展评估报告》指出，2025年底我国智能算力需求预计达到1000EFLOPS（每秒百亿亿次浮点运算），目前供给仅能达到700EFLOPS，算力缺口达30%。二是数据传输速度和稳定性尚待提升。尽管我国5G基站总数已达全球领先水平，但城乡及东西部覆盖差异显著，西部网络带宽仅为东部的13，跨区域数据传输效率低下。
海量政务数据、公共数据因“数据孤岛”或权属争议等难以有效转化为数字政府服务能力，限制了数字政府治理潜能的发挥。一是“数据孤岛”现象突出。跨层级、跨区域、跨部门的数据共享和业务协同难度大，国垂系统和省垂系统占基层窗口办事的90%~95%［4］，但无法与地方服务窗口有效对接。二是数据权属存在争议。政府数据所有权、管理权和使用权尚未形成统一标准，部门间权责界定模糊。
数字政府立法层级与体系的不完善已成为制约其效能发挥的制度瓶颈。一是数字立法较为滞后，在数据治理、网络安全、人工智能伦理等方面的法律制度还不完善。二是标准化体系不完善，数据采集、分类、共享的全流程标准体系尚未建立。三是管理机制不健全，数字政府建设的领导机制、管理机构、支撑机制建设等有待完善。
网络攻击加剧与数字素养薄弱威胁着我国数字政府安全，降低了我国数字政府的服务能力。一是政府数据安全与隐私保护风险加大。国家计算机病毒应急处理中心联合相关机构发布的《网络空间安全态势分析报告（2024）》指出， 2023年7月至2024年6月，全球勒索病毒组织向我国科研、教育等机构发动攻击并实施勒索事件近5000起。二是数字安全素养是基层公务员的“木桶短板”， 日常操作中存在弱密码、违规外联等安全隐患。
数字政府建设不仅直接体现为政府治理效能提升，更通过制度构建、数据公开、政府采购等间接赋能经济社会新发展。一是数字政府、数字经济和实体经济的融合不足，数字技术尚未全面赋能实体经济，数字政府驱动技术发展动力不够，关键核心技术存在被“卡脖子”的风险。二是数字政府支撑公共服务
三、“十五五”时期我国数字政府建设的重点任务
未来五年，我国数字政府建设应聚焦建立服务新体系、建设数据新设施、挖掘数据新资源、构建公平规范新制度、建立安全新保障、赋能经济社会新发展等，形成与治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府服务体系框架，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。
构建数字政府服务新体系需全面完善政务平台、建设人才队伍、增强监管能力、提升服务能力，进一步推动政府向精准化、主动化、效率化服务型政府转变。一是进一步完善全国一体化智能化公共数据平台。全面汇集打通国家各部门及各省级党政机关、企事业单位公共数据，依托该平台实现国家、省、市、县、乡镇五级应用数据贯通。二是加快数字人才队伍建设。特设相关公务员岗位，引进急需的高层次数字人才。建立数字人才薪酬激励机制，以年薪制、协议工资制、项目工资等灵活多样的分配方式吸纳技术和管理能力过硬的复合型数字人才参与数字政府建设。构建多种教育相互支撑的数据领域学科专业建设体系，新设AI大模型等数字化专业，立足产业发展重点培养数字方面的专业人才、复合型人才。三是强化智慧监管能力。完善经济安全检测预警平台，提升政府投资项目资金数字化监管水平，探索建设经济治理可信数据空间。加强新一代地理信息公共服务平台建设。打造市场监管信息化融合监管通、食品安全通等应用，构建现代化海洋牧场监测预警预报网络。加强生态环境智慧云平台建设。推进智慧住建、交通和水利建设。四是提升政府服务能力。深化“信用中国”建设，完善信用修复机制。深化“高效办成一件事”改革，健全重点任务事项清单管理机制，编制工作指引。打造“民呼我为”群众诉求平台，推动更多高频事项“跨省通办”。加快智能决策辅助系统的建设，创新引入DeepSeek 等大模型至政务平台，探索提高政府决策效率、平台智能化服务能力。
加快国家数据基础设施建设，满足数字政府对数据基础设施的基本要求， 推动建设网络体系、算力资源、政务设施、数字消费等方面的数字基础设施。
一是推进基础网络设施泛在智联。全面完成“双千兆”网络建设覆盖，探索开展万兆光网试点。布局“天地一体”的卫星互联网。制定国际陆海缆线建设规划。按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设数据流通利用设施底座。布局新一代高可信区块链网络。二是推动算力高质量发展。加快推动通用、智算、超算、融合等多元异构算力发展。加快建设全国一体化算力网络国家枢纽节点。构建东西部算力高效互补和协同联动机制。加快建设绿色数据中心，促进与绿色能源布局联动发展。探索建设国家新型智算中心。建设全国一体化算力网监测调度平台。三是提升政务基础设施支撑能力。迭代开发北斗卫星体系并推进规模应用。加快开发车联网跨区域联通和协同应用。全面推进6G网络研发建设。整合优化政务云、政务网、身份认证等。四是优化布局数字消费新型基础设施。发展适应智慧医疗、智慧教育等新模式的基础设施。加快电子竞技、社交电商、直播电商等领域新型基础设施发展。推动新能源汽车融入新型电力系统。
深入挖掘数据潜能，从数据汇聚、数据供给、数据共享、数据交易等方面着手，实现海量政务数据和公共数据向治理能力转变。一是推动数据汇聚。健全覆盖不同社会主体及不同区域层级的全国一体化分布式数据目录，形成全国数据“一本账”。完善数据统一分类分级标准。迭代国家人口数据库、法人数据库、宏观经济数据库、自然资源数据库、社会信用数据库和公共安全数据库等。二是高效供给数据。完善数据资源开放目录，向社会公开相关企业数据和个人数据。制定高质量数据集建设相关标准，推进公共数据运营平台集约化、标准化建设，推进公共数据的规模化、常态化供给。构建集成数据采集、存储、清洗、标注、管理、应用等功能的一体化数据基础通用工具。三是全面共享数据。健全国家公共数据开放平台。制定政府数据共享条例。统筹推进各级党委、人大、政府、政协、纪检监察、法院、检察院等系统数字化建设，促进信息系统互联互通。加快推进公安、海关、税务等系统的整合和对接，推进国家部门垂直管理系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。四是畅通数据交易。建立全国统一的数据资产凭证制度。制定高质量数据标注与交付规则。建立数据产权制度，探索数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等多权分置机制。加快推动国家级数据交易机构建设，推进各类数据进场交易，完善场内场外相结合的交易制度体系，培育数据中介组织。制定数据资产评估准则、
统计核算制度，探索重点行业数据资产登记，创新数据产品、软件和服务计价新模式。建立数据要素按价值贡献参与分配机制。建立公共数据价格管理制度。
构建数字政府制度规范需完善数字领域法律体系、健全数字领域技术标准体系、加强数字领域管理机制建设，实现数字政府制度规范的全方位无死角覆盖。一是完善数字领域法律体系。及时清理相关法律法规中不适应数字时代的条款，将行之有效的数字政府建设措施上升为法律规范。扩大数据领域法律体系，开展数字经济、人工智能、网络平台治理等领域的基础性立法。加快制定区块链、人脸识别、自动驾驶等方面的规章和规范性文件。二是健全数字领域技术标准体系。编制算力标准工作指南，加快算力基础设施、数据、技术、安全等重点领域标准制定。加快制定修订各行业数字应用标准，深度参与6G、区块链、人工智能等领域国际标准制定。三是加强数字领域管理机制建设。完善数据隐私保护机制，规范数据采集、储存、使用等环节。强化安全审查机制建设，推动建设全方位可信数据空间。建立远程技术支持服务体系，搭建远程技术支持服务平台。
确保数字政府安全应加快推动数字关键核心技术突破、健全网络安全保护协同联动机制、强化公务员安全培训体制机制，筑牢可信可控的数字政府安全底线。一是加快推动数字关键核心技术突破。加强数字领域国家战略科技力量统筹布局，建立数字技术重大任务央地联合投入与实施机制。完善高端芯片、操作系统基础技术体系，着力攻克光刻机、光刻胶等关键卡点。加快航空航天、能源等领域关键软件研发应用。加快6G、量子信息、脑机接口等前沿技术研发布局。健全关键核心技术攻关新型举国体制。二是健全网络安全保护协同联动机制。出台关键信息基础设施安全保护和网络安全等级保护制度，加强工业互联网、车联网等基础设施安全保障，构建基础网络、数据中心、云平台、应用等一体协同的安全保障体系。健全国家网络安全漏洞管理机制，推动网络漏洞共享共治。健全网络数据检测预警和应急处置工作体系，强化政企网络安全合作，建立政务平台安全联动机制，确保数字政府的数字安全。三是强化公务员安全培训机制。加强公务员数字宣传教育，定期组织相关技术培训课程和学习交流活动，提高公务员数字专业技术能力。试行网络安全绩效考核制度，对网络安全意识淡薄、多次出现违规操作的公务员进行惩处。建立数字安全培训体
系，根据公务员的岗位需求和数字安全技能水平开展培训。完善培训效果评估机制，探索实际操作考核、案例分析报告等评估手段。
以数字政府建设全方位深度介入数字经济、数字服务、数字治理的各个环节，使其成为驱动经济社会新发展的关键力量。一是激发数字经济创新活力。培育数字经济核心产业，大力发展智能网联新能源汽车、智能机器人、智能制造装备等产业，打造具有国际竞争力的数字产业集群；在工业、金融、交通、能源等重点领域加快开发一批数字化应用；推进制造业、农业数字化转型；培育若干个新一代电子信息特色产业园区。支持数字企业发展壮大，研究制定促进数字企业高质量发展规划，培育一批具有国际竞争力的大型数字企业，加快扶持一批直播带货数字化平台，支持龙头企业加强AI手机、AIPC等新兴产业技术研发。促进一二三产业体系重塑和融合发展，融通“四侧”数据、融合“四链”资源，加快细分行业产业大脑建设，形成“产业大脑+未来工厂”新模式。二是提升数字公共服务质效。推动教育数字化，健全国家智慧教育平台，构建国家教育数字化大数据中心，开展“人工智能+教育改革”。围绕数字健康，统筹建设国家健康医疗大数据体系，加快推动互联网医院发展，全面推动医检互认等远程医疗，加快推进“三医”协同数据共享。优化数字社保、就业和人力资源服务体系，完善适应数字新就业形态的劳动权益保障制度。加快智慧养老服务体系建设，拓展康养领域数字化应用。促进文化数字化发展，建设国家文化大数据体系，打造中华文化数据库，系统布局国家—省—市—县—乡镇各级数字图书馆、数字博物馆、数字美术馆等，创新全媒体传播体系，打造一批综合性数字文化服务平台。三是提高城市数字化精细治理水平。依托数字化手段推动城市规划、建设、运营、管理一体化改革。推动基层报表数据“只报一次”。打造“15分钟智慧便民生活圈”，发展智慧家庭和“数字+生活服务”，加快开发更多便利化的消费购物、托育养老等数字化应用。
“十五五”时期低空经济高质量发展的战略思考
尹西明 张济涵 王新宇 王羽
随着全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、无人智能与空天地一体化交通体系深度融合，促使低空经济成为培育新质生产力、推动高质量发展的新引擎。“十五五”时期，这一战略性新兴产业在国家政策大力支持和技术创新的强力推动之下，迎来了前所未有的发展机遇，有望成为我国经济增长的新亮点。低空经济的崛起，既是技术进步的必然结果，更是经济社会高质量发展和培育新质生产力新动能的内在需求。从无人机技术的持续创新，到低空空域管理改革的稳步推进，再到相关应用场景的持续拓展，低空经济呈现出强劲发展势头和广阔发展前景。然而，在低空经济快速发展的过程中，如何在场景应用、技术创新与产业升级之间构建高效的融合机制，
低空经济的核心特征在于通过低空飞行活动的拓展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善的经济生态系统。成为“十五五”期间推动低空经济高质量、高效益和安全可持续发展，加快培育新质生产力的重要议题。
一、低空经济概述
低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际需要可延伸至不超过3000米），以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为主体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，依赖信息化、数字化管理技术赋能，能辐射带动农业、工业、服务业等相关领域融合发展的具有“多领域、跨行业、全链条”等特征的综合经济形态。其核心特征在于通过低空飞行活动的拓展， 实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善的经济生态系统。低空经济是创新引领发展新质生产力的典型代表，其关键是以科技创新推动产业创新，以通信、导航、控制、感知和避障等前沿技术和智能无人装备的产品化场景化大规模应用而催生的新产业新模式新动能。发展低空经济在促进经济社会高质量发展、加强社会保障、服务国防战略需求、提升人民美好生活质量等方面的作用日益显著。
近年来，低空经济作为新质生产力的典型代表，受到国内外的广泛关注， 迎来了前所未有的发展机遇。主要发达经济体基于通用航天时代构筑的先发优势，在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式，其创新
能力和竞争力显著提升。美国联邦航空管理局（FAA）通过制定和实施一系列法规和标准，为低空经济的安全、有序发展提供了有力保障。日本通过政府规划、企业参与和技术创新推动低空经济发展，制定了先进空中交通（AAM）发展路线图，明确了2025年和2030年的发展目标。欧盟通过“地平线2020（2014—2020 年）”和“地平线欧洲（2021—2027年）”两期计划，孵化出了多个城市空中交通相关的项目和企业。
在我国经济发展的宏大版图中，低空经济这一新兴领域正逐渐崭露头角。当前，我国低空经济已从“试点探索”迈入“关键推进”阶段，但距离“全域协同”的成熟阶段仍有一定距离。中国民航局数据显示，2023年我国低空经济规模突破5000亿元，无人机运营单位总数超过2万家，但区域发展差异显著，核心技术与空域管理仍存短板。2025年全国两会《政府工作报告》明确提出推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，《民用航空法》修订草案也着重保障低空经济空域需求，从国家战略层面为低空经济发展开辟了广阔空间。各省市纷纷响应，制定并出台了一系列相关政策，积极推动低空经济落地。然而，不同地区政策的侧重点和实施力度存在明显差异，且空域管理复杂、基础设施落后、产业生态不完善等问题仍然存在。
从政策布局来看，我国对低空经济的重视程度不断提升。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将“低空经济”概念写入国家规划，明确提出发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。此后，低空经济在国家政策层面的地位不断提升。2023年12月，中央经济工作会议上将其定位为战略性新兴产业。2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着我国无人机产业进入“有法可依”的规范化发展新阶段。2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局四部委联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030）》， 提出2027年和2030年两个阶段的主要目标，从增强产业技术创新能力、提升产业链供应链竞争力、深化重点领域示范应用、推动基础支撑体系建设、构建高效融合产业生态等五大领域提出了20项具体任务，为低空经济未来发展提供了明确指引。2024年全国两会，低空经济首次被写入《政府工作报告》，在党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，明确发展通用航空和低空经济。2024年12月，国家发展改
革委设立低空经济司，统筹规划低空经济的发展。2025年全国两会上，《政府工作报告》再次强调推动低空经济等新兴产业安全健康发展。在地方层面，截至2025年1月，全国约30个省份已经将低空经济纳入省政府工作报告，并出台了一系列支持政策。
二、低空经济的发展基础与现状
当前，低空经济呈现全方位、多维度的发展态势，展现出强劲的增长潜力和广阔的应用前景。全球市场规模快速扩张，技术创新持续推进，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）等关键技术不断突破，应用场景不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通等多个领域。低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖基础设施、航空器制造、运营服务等多个环节，并在国民经济细分的90多个领域内广泛应用。在此背景下，全球多地纷纷加速出台促进低空经济的相关规划，形成了低空经济创新发展的“锦标赛”。以下从市场规模、技术创新、产业链以及国内外探索四个方面，概述低空经济的发展基础与现状。
低空经济作为新质生产力发展的典型代表，正成为推动高质量发展的关键力量。中国低空经济呈现强劲增长势头，中国民用航空局的数据显示，预计到2025年，中国低空经济市场规模将达到1.5万亿元，到2035年将达到3.5万亿元，
10年复合增长率为8.8%。麦肯锡研究院结合中国超大城市立体交通需求和消费升级潜力，预计中国低空经济市场规模将达到7万亿元～8.5万亿元，占全球市场的35%～40%。
全球范围内，低空经济同样呈现高速扩张态势。据麦肯锡预测，到2030年全球低空经济市场规模将达1.5万亿美元，2035年增至3万亿美元，年均增速超过
20%。然而，美国受限于空域管理分散和传统航空业利益纠葛，年增速预计仅维持在10%～15%。
在低空技术创新方面，我国部分技术处于全球第一梯队，低空创投领域热度较高。在飞行器技术领域，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）不断创新， 多旋翼、复合翼、倾转侧翼等多种技术路线并存，为低空经济的发展提供了多元化的技术支撑。在动力系统方面，我国在高能量密度电池领域取得显著进展， 这使得飞行器的续航时间有望大幅延长，进一步拓展了低空经济的应用范围与
市场潜力。在无人驾驶技术、智能控制和电动能源技术上，我国技术创新已达到全球领先水平。
与此同时，低空经济应用场景也在不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通、应急救援、城市管理、公共安全、环保监测等多个领域。例如， 深圳和广州已经开始试点空中出租车服务。预计到2025年，
城市空中交通市场规模将突破500亿元。此外，顺丰、京东、美团等企业也在加速布局无人机末端配送，海南离岛免税品的无人机运输等案例验证了其可行性，并显著降低了物流成本，降幅超过30%。
低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖了低空基础设施建设、低空航空器制造、低空运营服务、低空飞行保障四大板块。具体可以细分成上游、中游和下游三个环节，上游主要为构建中游各类低空产品的原材料与核心零部件；中游主要为低空产品的制造、低空飞行、低空保障与综合服务；下游主要为运营和各种应用场景，包括旅游业、物流业、文旅业、巡检业等。目前，低空经济的应用场景已然全面跨越第一、第二、第三产业，并在国民经济细分的90多个领域内有所渗透，随着技术的不断成熟与发展，“低空经济+智慧农业”“低空经济+文旅”等“低空经济+”新模式将不断涌现。
针对低空经济这一新兴的经济形态，其蕴含的巨大潜力和市场前景促使国内外多地纷纷开展尝试。国内已有30多个省份制定了低空经济发展规划，各地低空经济项目密集落地。例如，贵阳贵安建立了低空经济“一图三清单”，储备了低空产业项目133个，涵盖低空装备制造、低空基础设施和配套服务、低空经济创新应用场景等领域，总投资322.64亿元。江苏省聚焦超过20家低空经济相关企业，2023年营收超过73亿元，初步形成涵盖研发、制造、运营全流程的产业链。广东省支持深圳、广州、珠海建设通用航空产业综合示范区，着力打造大湾区低空经济产业高地。上海市发布《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》，提出到2027年，建立起低空新型航空器研发设计、总装制造、适航检测、商业应用的完整产业体系。
主要发达经济体在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式。日本通过政府规划和企业参与推动低空经济的发展。欧洲各国则走协同发展之路，通过合作实现空域资源共享和优化配置。
三、推动低空经济高质量发展面临的挑战
我国多地积极推进低空空域管理改革，目前初步形成了0—120米主要用于民用消费场景如无人机群表演、航拍；120米—300米主要用于商业使用场景如物流配送、巡航检查；300米—1000米主要用于通航运输场景如空中交通、观光旅游；1000米—3000米主要用于以新能源飞机为载体的更远距离的通航运输场景的工作。整体而言，全国低空经济发展还面临空域资源紧张、各地空域划设执行力度不一、协调性不足，以及低空飞行报批流程较为繁琐等一系列问题。另一方面，低空经济政策法规体系也亟待完善升级。现行法规滞后于技术迭代速度，在安全监管、空域准入等关键领域缺乏统一标准，导致无人机运营、城市空中交通等新兴业态面临合规风险。监管体系有待进一步优化和完善，以提升产业整体发展效能。更需注意的是，现行制度还需构建起安全与发展的动态平衡机制，统筹低空数据安全等监管和引导技术攻关，拓展产业可持续发展空间。
基础设施建设是发展低空经济的关键支撑，但目前我国低空经济基础设施建设相对滞后，不利于低空经济发展潜能的充分释放。从硬件上来讲，最为重要的就是起降机场的建设。根据中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）的数据，截至2023年年底，国内颁证通用航空机场数量较少，并且对于重点空域的覆盖并不充分。在垂直起降机场的规划和布局上，我国也仍处于起步阶段。从软件上来讲，我国空域管理系统、低空导航、低空监测等方面亟待加强。低空空域离地面较近，城市地貌复杂、空域情况多变，管理难度大，但由于导航、监测、感知等能力的不足以及各地区规划管理需健全，需建设统一协调、科学有效的空域管理系统，影响了低空经济发展的安全性和秩序性。这也使得高质量产业数据集的系统性缺失尤为突出，城市三维地理信息、空域动态流量等关键数据分散，缺乏统一标准与共享机制，降低了智能航路规划、风险预警等核心技术的研发效率。
此外，产业共性技术平台建设相对滞后，企业难以形成技术协同效应。全行业仍需构建开放式的技术场景化验证体系，低空通信协议、空域数字孪生等战略领域的技术迭代速度落后于国际先进水平，影响了产业整体竞争力的提升。
低空经济应用场景的培育面临三大现实瓶颈：应用领域集中化、战略场景建设滞后、场景开放程度不足。当前发展呈现明显的结构性失衡，大多数市场主体扎堆于物流配送、农业植保等传统领域。在城市立体交通、边境智能巡检等高价值战略性场景仍处于零星试点阶段，跨部门协同的顶层设计还需加强， 同时未形成可推广的商业模式，难以满足国家空域资源高效利用的战略需求。
场景开放机制的短板一定程度制约了发展空间。部分地方政府对低空场景开发仍持保守态度，应急救援、生态监测等公共领域的准入规则需要进一步清晰。同时，部门间的制度衔接有待加强，空域使用规则与城市管理标准仍需有效贯通，无人机城市配送、低空医疗救援等跨领域场景长期难以突破局部试验。这种状态一定程度上影响了场景创新迭代，进而影响低空经济形成多层次、多维度的应用生态。
我国低空经济技术创新体系需构建多元化、高效化的研发生态。在技术路线方面，以eVTOL为例，其研发呈现“广而不精”的局面。企业多涉猎多旋翼型、升力+巡航型、矢量推力型三种主流技术路线，但普遍缺乏技术深耕，路线摇摆不定，尚未形成具有国际竞争力的特色技术体系。与此同时，技术创新效率的下降正制约着企业的盈利能力。
当前行业研发投入产出比持续降低，一些企业陷入“引进－落后－再引进” 的恶性循环。动力电池能量密度、飞控系统可靠性等关键指标与国际先进水平存在显著差距，导致产品商业化进程缓慢。且盈利模式创新探索滞后于技术创新，大多数企业依赖政府补贴运营，尚未建立起可持续的盈利机制。企业创新能力的不足影响了行业的整体发展。从技术层面看，当前航空电池仅能满足短距离航行需求，长续航技术受能量密度等因素限制有待成熟，企业需要足够的创新突破能力来解决这些问题。此外，颠覆性技术的孵化能力不足也限制了我国低空经济的发展。
低空经济产业生态尚未形成有机联动的协作网络，各环节间的协同效应未能充分释放。目前其产业链条中存在明显的协同壁垒，从核心技术研发到终端场景应用的信息传导机制尚未贯通，技术接口与产品标准的兼容性问题较为突出，导致系统集成与场景落地面临现实阻碍。企业间的战略合作尚未形成规模效应，共享研发资源、共建技术平台的实践仍处于探索阶段。知识产权界定模
糊、利益分配机制不完善等问题，进一步加剧了企业间的信任壁垒，导致创新资源难以在产业链中高效流动。
目前我国低空经济市场消费潜力有待进一步激发。由于低空经济发展历程较短，公众对于低空经济的认知度不足，消费者参与低空经济消费的意愿较低。同时，公众参与低空经济的渠道较少，城市先进空中交通、无人机航拍等服务的定价较高，“低空经济+”的新业态模式单一，较难满足民众多元化和多层次的消费需求，使得民众对低空经济的参与不足。
四、“十五五”时期推动我国低空经济高质量发展的对策建议
通过敏捷治理和智慧治理理念，大力推进低空空域开放，进一步健全完善低空治理体系，用制度逻辑加强协同发展。
中央空管委研究拟通过部分授权的方式支持六个试点城市600米以下的空域，并批准当地政府开展eVTOL试点，这为低空空域的开放迈出了重要一步。“十五五”期间，应继续通过敏捷治理和前瞻性治理手段，加快低空空域的稳定有序和全面开放，并推动各地区低空空域之间的互联互通，通过建立统一的标准和监管机制，确保各地之间的空域协调与资源共享，为低空经济发展奠定坚实的空域基础。
在政策法规制定层面，政府不仅要以适应性和敏捷性治理为指导理念，让政策法规及时反映、适应最新的发展状况，也要采取前瞻性治理，提前预判低空经济发展进程中可能产生的法律层面的问题，预先做好立法准备，提前预防潜在问题。最后，在制定政策法规时需以前瞻性和系统性思维进行顶层设计， 不仅要协调各地方之间的制度，还要注重军民协同、国内外协同，构建安全、高效、可持续的低空经济生态系统。
重点加强低空智能网联基础设施建设，统筹推进低空软硬件融合的智能化、绿色化、高效益基础设施建设，推动构建低空监测平台和共性技术平台，并开放共享低空开源数据集。
一是实施“低空创新公地建设工程”。系统化构建“硬联通－软协同－数共享”三位一体的基础设施体系。硬件层面，编制《低空智能网联基础设施专项规划》，建设覆盖城市群、交通走廊的低空通信导航网络，部署5G-A通感基
站、北斗增强系统等新型设施，三年内实现重点空域连续覆盖；制定通用机场分级建设标准，设立专项建设基金，通过政企共建模式新增百余个垂直起降点， 构建“枢纽机场+起降平台+空中驿站”三级网络。软件系统层面，搭建全国统一的低空智联管理平台，集成空域数字孪生、动态路由规划、风险预警等功能模块，打通相关系统数据壁垒，建立空域资源“分钟级”动态释放机制。二是推进低空产业可信数据空间建设，建设国家级低空开源数据集，制定地理信息、空域流量等多类数据标准，依托区块链技术构建跨区域数据共享池，设立数据贡献积分兑换机制，引导企业开放脱敏数据。同步建设低空经济共性技术开源平台，聚焦导航避障、能源动力等重大领域，建立“军方原始技术－科研院所二次开发－企业工程转化”的分级研发体系，每年发布20项以上开源技术包。成立低空创新公地委员会，设立公共创新基金，对关键战略基建项目给予研发补贴，通过“赛马制”方式在长三角、大湾区等地开展智能网联基础设施集成示范，形成可复制的创新公地建设模式。
建设和开发高价值战略性场景并提供优质场景供给，建设高质量低空场景数据集，实施低空经济新技术、新产品、新场景的大规模应用示范行动，推动场景生态建设和跨场景联动。
政府可以通过战略性场景牵引、数据底座支撑、示范工程突破、生态体系联动的路径，构建全链条场景驱动低空创新体系。一方面，重点围绕应急救援、智慧物流、立体交通等高价值战略性场景，制定分级分类建设方案，建立动态更新的场景机会清单和能力图谱，引导企业开展核心技术攻关。另一方面，同步建设高质量低空场景数据集，依托区块链技术搭建多源异构的数据共享平台， 构建涵盖空域管理、飞行器运行和环境感知的标准数据池，为场景开发提供全要素支撑。实施“低空经济三新应用示范行动”，通过揭榜挂帅、场景保险等机制，在试点城市开展新能源飞行器、数字孪生空管等百项示范工程，形成可复制的场景解决方案。着力推动跨场景生态融合，建立低空经济创新联盟，打通“应急救援－医疗运输”“物流配送－农业植保”等场景的数据接口和业务链条，探索“空天地一体化”应用模式，配套场景安全评估和伦理审查机制， 构建具有全球竞争力的低空经济创新发展生态。
以低空经济创新发展联合体和产教融合创新平台为抓手，推动企业主导的
产学研深度融合，健全和完善低空产业科技创新体系，提升低空产业科技创新能力，建立低空无人智能创新和智能管控系统，夯实低空产业基础技术，推动新技术新产品新场景大规模示范应用和迭代跃迁，实现创新和应用互促并进。
低空经济技术创新的系统性提升，需建立多维度协同推进机制，以产业创新联合体和产教融合平台为支撑点，推动形成企业主导的产学研深度融合体系。重点支持龙头企业牵头组建跨领域创新联合体，在“十五五”期间布局建设5～ 10个国家级制造业创新中心，集中突破高精度导航定位、智能集群控制等关键根技术，构建完整的技术专利池和标准体系。【更多 写作资料+微信：nuo180914，会员享 受50万+最新公文资料，日日更新】
在此基础上，同步深化产教融合机制，依托重点高校建设低空技术研究院， 推行“产业教授+学术导师”双轨培养模式，系统开发智能管控模块，每年定向输送具备工程化能力的技术人才。在技术转化层面，建立覆盖研发全周期的分级认证体系，对通过中期验证的技术给予场景开放补贴，通过在试点城市划定特许测试空域，加速新能源动力、自主避障等技术的百万公里级场景验证。
配套构建开源技术生态，建立行业级技术共享社区，开放基础性技术标准和城市三维地理信息数据库，引导产业链上下游共建技术验证平台。支持央地合作设立低空技术产业转化基金，实施首台套装备“保费补贴+政府采购”组合激励，依托物流配送、应急救援等高价值场景开展特许经营试点，形成技术场景化应用收益反哺研发投入的良性循环，切实提升企业技术创新能力和持续盈利能力。
聚焦低空经济产业生态，构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”体系， 依托生态联盟破解技术壁垒，贯通研发应用链条，推进大中小企业融通，配套专属金融工具，深化军民协同与双向技术转化，形成风险共担、收益共享的创新生态。
针对低空经济产业生态培育，需要加快构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”的协同发展体系。一是成立低空经济产业生态联盟，编制产业链全景图谱与标准兼容性指南，重点破解飞行器制造、空管系统等领域的技术接口壁垒。二是支持建设国家级产业创新中心，打造共享试验空域、仿真测试平台及产业链数据中台，实现研发设计－生产制造－场景应用的全流程数据贯通。探索在京津冀、粤港澳等区域设立融通发展示范区，推行“链主企业+专精特新+科研院所”的创新联合体模式，建立知识产权组合式授权机制，形成“基础专利共
享、衍生收益分成”的创新激励体系。三是发挥科技金融赋能作用，配套设立百亿元产业母基金，开发“研发贷”“场景险”等专属金融工具，对概念验证和中试项目提供风险补偿、对成熟技术给予财税金融梯度支持。强化军民协同路径，推动相关单位开放多类低空技术接口，建立双向技术转化通道。
从多样性和满意度两方面入手，多渠道多举措激发低空经济需求和市场活力，特别是着重在多样性和满意度两方面双管齐下，开拓低空消费市场。在企业和行业层面，要细致挖掘人民多样化需求，让“低空经济+”进一步满足其丰富多彩的需求，激发民众消费热情和消费意愿。在政府层面，要通过多措并举引导企业去开拓更多业务范围，借助多元渠道满足人民群众多样化的需求。在满意度方面，重点在于提升公众对于低空经济的认知度、认可度和接受度。各级政府可以通过新闻报道、综艺节目、自媒体平台等方式多维度为民众提供了解低空经济的渠道，并可以通过展览、讲座等方式让民众近距离接触无人机、eVTOL等低空经济载体，进一步加深其认识，推动形成全民参与、共同支持低空技术安全创新、产业培育和场景消费的健康可持续生态。
“十五五”时期工业化、城镇化、人口结构重大变化的前瞻性研究
冯明
“十五五”时期在我国经济社会发展进程中具有特殊重要性，是实现“2035 年目标”的关键期和稳定迈进“高收入组国家（或地区）”的关口期，同时还将面临工业化进程、城镇化进程、人口结构三个重大阶段转换。这三个重大阶段转换构成“十五五”时期我国经济社会发展的基础性特征，给产业、区域、财政、金融等带来方方面面的系统性影响，既蕴含着诸多新的发展机遇，也潜藏着一些困难挑战。国家层面和各个地方在研究制定“十五五”规划的过程中， 需要围绕这些新的阶段性特征做出针对性的谋划布局，加快推进新型工业化， 深入推进新型城镇化，持续激发“人口质量红利”，着力通过深化改革的办法释放经济发展新动能，驱动经济社会发展水平迈上更高台阶。
一、“十五五”时期我国经济社会发展面临三个重大变化
产业结构转型升级是带动经济社会发展水平不断提升的核心驱动因素，是一个国家由中等收入水平向高收入水平跨越的基础因素。当前，我国传统意义上的工业化进程已经逐步告一段落。首先，从三次产业结构来看，2010年以来， 工业和第二产业增加值在GDP中所占比重逐步下降，截至2023年分别下降至31.7%和38.3%。制造业增加值在GDP中所占比重也由2006年32.5%的最高点下降至2023年的26.2%。这一过程与其他发达国家历史上工业和制造业占比呈倒“U” 型趋势的产业结构演变规律基本一致。其次，从主要工业品产量来看，布、化肥、钢铁、水泥、玻璃、汽车等传统工业时代的代表性工业产品的产量近年来或稳定在某一水平不再增长，或增速明显放缓。
因此，“十五五”时期推进新型工业化阶段的主要任务是推动产业结构转型升级，关键抓手是“双重技术革命”——新一轮信息技术革命和新一轮能源技术革命交相辉映，这为我国推动产业转型升级创造了难得的历史机遇。
（二）城镇化进程的阶段转换：城镇化“加速期”逐渐步入尾声，城乡融合发展的需要更为迫切随着超过23的人口已经常住在城市，“十五五”时期我国城镇化“加速期”将逐渐步入尾声，开始向城镇化“成熟期”过渡。在此期间，城镇化将呈现出以下突出特征：
其一，城乡融合发展的迫切性增强，时机也更为成熟。一是城乡要素双向
流动的新格局亟待建立；二是第一、二、三产业融合发展对城乡融合发展提出更为迫切要求；三是一些乡村地区“弱者沉淀”的现象逐渐凸显。随着城镇化进程的不断深入，农村年轻人大量流出，老年人占比快速上升；一些农村地区自身经济机能和社会机能下降，更加需要城市外部力量带动扶持。
其二，人口和产业在地理上更趋集聚。一方面，在市场机制的作用下，人口和产业向城市群和都市圈等地区流动聚集，推动这些地区成为发展高地。另一方面，部分三四线城市、县城和乡村地区，由于人口流出规模较大，经济体量和社会体量可能由扩张转向收缩。“收缩型城市”和“收缩型乡村”如何发挥自身比较优势、保持经济社会活力，成为亟待破解的课题。
其三，房地产发展进入新阶段。一是部分人口流入较多的城市仍然存在较大新增住房建设需求，同时部分人口流出严重的城市房屋空置问题将更为严重。二是老旧小区改造、“城中村”改造等更新建设需求增多。三是随着租金回报率趋于合理，住房租赁市场尤其是长租房市场迎来新的发展契机。四是老百姓对优质家居环境和高品质物业服务的关注度上升，存量房地产项目优化提升运营管理的需求将显著增加。
其四，基建投资结构发生变化。一是地下管网、市政道路等低现金流回报甚至缺乏直接现金流回报的基建项目占比上升，导致基建投资的成本收益匹配难度加大，需要新的投融资体制机制加以适配。二是在新一轮科技革命驱动下， 大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设需求增多。三是存量基础设施维护和改造升级需求增多——除了老旧基础设施的正常维护翻新之外，部分道路交通、电网、教育、医疗等民生设施也面临数字化智能化的改造升级需要。
“十五五”时期，我国人口数量和结构将呈现若干新特征，并对经济社会发展产生一系列深刻影响。
其一，总人口数量和劳动年龄人口数量下降。我国宽口径劳动年龄人口数量（15~64岁）于2013年达到101041万人的峰值后，开始逐渐减少，到2023年下降至96228万人。总人口数量亦于2021年达到141260万人的峰值，2023年下降至140967万人。“十五五”期间，我国劳动年龄人口数量和总人口数量还将继续呈下降趋势。劳动年龄人口数量下降主要作用于供给端，而总人口数量下降将
进一步作用于需求端，对扩大国内有效需求尤其是居民消费需求造成挑战。 其二，人口年龄结构老龄化。2023年，我国65岁及以上人口数量为21676万
人，在总人口中比重达到15.4%。“十五五”时期，我国人口结构的老龄化程度还将继续加深。人口老龄化对经济社会运行的影响是系统性的：在财政和社会保障方面，将带动医疗、养老支出大幅增加，给社保账户的可持续性带来挑战； 在金融方面，拉低经济整体的储蓄率，降低风险偏好，抬高金融产品的风险溢价；在民生和公共服务方面，对小区物业、医院、市政交通、公共厕所、公园等设施的适老化配套提出了更为迫切的要求。
其三，生育意愿下降和少子化。近年来，我国出生人口数量逐年减少，2023 年出生人口数为902万人，仅相当于20世纪90年代年平均出生人口的一半左右。出生人口数量减少的背后，既有生育年龄人口基数收缩的原因，也有生育意愿降低的原因。据联合国《2024年世界人口展望》的数据，2023年我国的总和生育率已降至1.0。“十五五”时期，生育政策的重点应由前期以放松约束为主， 加快转向更为积极地以鼓励生育为主，着力缓解生育率下降的势头。
其四，人口代际结构转型，家庭结构小型化。在向现代化转型的过程中， 我国传统上大家庭聚居的家庭形态和社会结构发生了根本改变。到2020年第七次人口普查时，家庭户平均规模已下降至2.62人户。由于异地上学和就业、平均结婚年龄推迟、离婚率上升等因素的综合作用，一人户家庭和二人户家庭占比大幅上升，小家庭成为占据主流地位的家庭形态。人口代际结构转型对诸多经济变量将产生直接或间接的影响。
其五，人口在地区间大规模流动。流动人口数量大、占比高，是现阶段我国重要的人口学特征。根据第七次人口普查数据，2020年全国流动人口数量达到37582万人，占总人口数量的26.04%。预计“十五五”期间，流动人口数量大、占比高的现象仍将突出。人口大规模流动也对经济社会治理提出了挑战，如社会保险费缴存地和使用地不一致、基础教育学位等公共服务在人口流出地和流入地供需失衡、建设用地和碳排放权等指标的行政配给式分配机制所造成的扭曲日益加大等。
二、“十五五”时期应对三大变化的政策建议
其一，推动产业高端化转型。一是以科技创新催生新产业。政府与市场分工协作，推动形成产学研深度融合的创新型产业生态，催生更多革命性技术突
破。二是持续优化高端产业布局。构建全球科技前沿和产业前沿动态监测体系， 完善战略性新兴产业和未来产业布局，做到有进有出、动态调整，促进先进制造业和现代生产性服务业集群式发展。三是健全科技金融体系，为科技创新和产业转型升级提供多层次、多元化、全生命周期的金融服务支持。
其二，推动产业智能化转型。一是以数字经济核心产业为先导，引领带动经济社会智能化转型。统筹推进5G、大数据中心、智能路网等新型基础设施建设和高效运营，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用。二是促进实体经济和数字经济深度融合，运用数字技术为传统产业赋能，带动传统产业数字化智能化转型，大力发展工业互联网。三是以政府部门公共数据开发利用为突破口，激活数据要素价值，带动各类数据要素市场发展壮大。四是推动智能网联汽车、无人配送、无人机、机器人等新技术在“十五五”时期扩大应用落地， 以点带面，提升交通物流等领域的数字化智能化水平。
其三，推动产业绿色化转型。一是加快建设新型能源体系。巩固新能源技术优势和产业优势，提高非化石能源在能源结构中的占比，健全煤炭清洁高效利用机制。深化电力体制改革，推广储能技术应用和储能设施投资，增强电力系统对光伏发电、风力发电等新能源的消纳能力。二是继续提升新能源汽车市场占有率，降低交通运输领域碳排放。推动电动汽车通过错峰充电、车网互动、换电模式等多种形式参与电力系统调节，实现汽车充换电与电网深度融合。三是鼓励支持传统产业朝着绿色低碳化方向更新设备和改造工艺流程，促进降低能耗，增强减污治污能力。四是加快构建完善碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系等基础性配套制度。
其一，加快推进户籍相关制度改革。以新一代农民工等重点群体为突破口， 实施新一轮农业转移人口市民化行动，推动教育、医疗、养老等基本公共服务与经常居住地挂钩，促进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率收敛。对于个别放开户籍限制条件尚不成熟的超大城市，深化探索居住证制度，逐步实现基本公共服务与居住证相挂钩。
其二，加快促进城乡融合发展。鼓励有条件的地区率先试点城乡经济社会一体化管理，探索以城带乡、以城促乡的经验。支持各类生产要素在城乡之间双向高效流通，加快推进土地制度改革，实现建设用地指标在城乡之间高效流转和利用。完善与农业生产相关的制造业和服务业配套体系，促进一、二、三
产业融合发展，提高农业全要素生产率。完善对农村地区弱势群体的社会保障， 做好社会政策托底工作。
其三，优化城市布局，在集聚和分散的过程中实现更平衡更充分的发展。更大力度发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区在引领带动全国经济社会发展中的战略性作用。以国家级城市群和千万以上人口规模的都市圈为中心， 辐射带动周边地区，实现组团联动式发展。发挥县城在城乡融合发展中承上启下的枢纽功能。加快探索“收缩型城市”新发展模式，确保人均量的合理增长和人民生活水平的稳步提升。
其四，加快构建房地产发展新模式。顺应人口流动方向，优化住房供应结构，充分保障人口流入城市的住房供给，合理缩减人口流出城市的住房供给。探索政府与市场协调配合的投融资模式和项目运营管理模式，高质量推进老旧小区改造和“城中村”改造，在存量改造更新的过程中提升城市面貌，改善老百姓居住环境。鼓励支持住房租赁市场尤其是长租房市场发展，促进形成租购并举、租售联动的房地产市场格局。
其五，充分用好城镇化进程进入成熟期之前的窗口期，全面提升城乡基础设施水平。实施城市地下管网改造升级工程，为防止城市内涝夯实基础。加强江河湖海沿岸、公路铁路沿线以及自然灾害敏感地区的国土建设，增强应对自然灾害的防灾、减灾、救灾能力。加快大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设，为经济社会数字化智能化转型筑牢基座。
其一，实施人力资本培育工程，促进人口高质量发展。持续开发和释放“人口质量红利”，对冲“人口数量红利”减弱对潜在经济增长率的拖累。从教育和健康两个维度大力培育人力资本：一是优化教育结构和提高国民平均受教育水平；二是全面提升国民身体素质和健康水平。
其二，实施积极应对人口老龄化战略。构建适合中国国情的家庭、市场、政府、社会分工协调的多主体供给、多渠道保障的养老体系。加快推动小区物业、医院、市政交通、公共厕所、商场等公共设施的适老化改造。建立基本养老保险基础养老金发放标准与经济增速和物价上涨幅度相匹配的调整机制。完善基本养老保险全国统筹制度，增强多层次养老保险体系的普惠性、公平性和可持续性。按照自愿、弹性原则，渐进式、结构化地延迟法定退休年龄。
其三，积极鼓励和支持生育。生育政策应由前期放松“二孩”“三孩”约
束的被动型政策为主，转向积极鼓励和支持生育的主动型政策为主。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。加大生育、养育、教育各环节的政策支持力度，不断完善并落实好生育休假、生育补贴、个人所得税抵扣等配套制度，健全普惠育幼服务体系。多措并举着力降低微观家庭的综合生育成本，推动生育率回升至合理区间。
其四，把稳就业尤其是稳定青年群体就业摆在更重要的战略高度。及时根据产业结构和劳动力市场需求变化，调整优化高等教育和职业教育专业设置， 促进劳动力市场供需结构再平衡。在制定实施宏观政策过程中树立就业优先导向，将财政补贴、税收优惠、贷款贴息等政策工具与企业创造就业的能力相挂钩。
其五，完善人口大规模流动条件下经济社会治理，以宏观层面的制度建设增强社会韧性。一是在建设用地、碳排放权指标等领域加快构建全国统一大市场，发挥市场在相关要素配置中的决定性作用，实现基本公共服务类转移支付与常住人口相挂钩。二是提升社会保障水平、增强社会韧性，通过宏观层面制度建设对冲家庭结构小型化背景下微观个人和家庭抗风险能力的下降。
“十五五”时期公共图书馆建设新型智库的时代机遇与发展路径
范周 李姝婧
一、引言：中国特色新型智库建设中文化智库的发展现状与制约问题
自2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以来，新型智库建设被纳入国家治理现代化的战略布局，成为服务党和政府科学民主决策、推动理论创新与实践探索的重要力量。近年来， 随着“十四五”规划明确提出“建设中国特色新型智库体系”，以及政府工作报告中提出“加强智库建设，更好地服务国家战略”的具体要求，新型智库的发展定位和建设质量成为国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键环节， 其核心使命是提升咨政建言能力，强化理论创新水平，增强服务国家战略需求的实效性，为推进中国式现代化提供坚实的智力支撑和战略谋划保障。因此， 现实要求新型智库必须立足中国实际，胸怀“国之大者”，聚焦党和国家事业发展全局性、战略性、前瞻性问题，深化体制机制改革，提升研究质量，拓展国际视野，努力建设成为推动国家治理效能提升、增强国家软实力和国际话语权不可或缺的战略支撑力量。在习近平文化思想的理论指引下，文化智库既承载着传承中华文明、增强文化自信的历史使命，也面临着全球化、数字化时代推动文化创新与国际传播的时代命题。
从政策导向看，“十四五”时期，两会文件、中央部委形成的规划、指导意见等各类文件中都提及了加强智库建设的目标任务，仅2021—2023年全国各省（区、市）共公布400余家重点智库及培育智库，对新型智库的建设重心已从数量扩张转向质量提升，特别强调智库的角色和定位主要聚焦党和国家中心任务、服务国家重大战略需求。从总量来看，截至2023年底，中国内地共有1096 家智库，其中半数以上集聚在东部地区，北京拥有全国约四分之一的智库群体， 经济、社会发展、科技、区域研究等成为中国智库研究中较为热门的领域2。文化智库因其独特的意识形态属性，被赋予阐释中华文化精神内核、提炼中国式现代化文化标识、构建中国话语和叙事体系的核心职能。近年来，文化数字化战略、国际传播效能提升、中华文明标识体系、新质生产力等重大战略与概念相继提出，为文化智库的研究范畴提供了重点研究范畴的方向参考。因此，我国文化领域的智库建设的重要特点，是政策导向的明确化为文化智库的发展提供了清晰的战略坐标。
从具体实践看，我国文化智库已形成多元化、专业化、网络化的发展格局。
从体系结构看，目前全国进入中国智库索引（CTTI）的文化智库达145家，总量超过300家3，形成了四大核心类型：一是党政机构智库，以文化和旅游部、国家文物局等中央部委直属研究机构为主；二是社科院系统智库，以中国社会科学院与地方社科院为主；三是高校研究平台，例如文化和旅游部公布的40家文化和旅游基地名单中高校研究机构有30家，占比达到75%，是文化智库建设的主体力量。四是民营行业文化智库在近年来异军突起，以头部文化旅游企业、具有专业研究力量与代表性专家的民营智库、行业协会组织为代表，如腾讯研究院、北京京和文旅发展研究院等，形成了文化政策、文化产业、文化遗产、国际文化交流等多个领域的多元化、专业化发展态势。这些智库积极参与到国家文化政策、文旅规划等咨询服务工作，也在探索平台化发展的发展路径，形成具有品牌价值的学术成果，为文化发展提供了较为有力的智力支持。
然而，尽管文化智库建设取得了一定成绩，但面对“十五五”时期文化强国建设的战略需求，文化智库建设仍存在深层次结构性矛盾，与国家战略需求之间仍存在较大差距，制约其功能发挥的深层矛盾亟待破解。
首先在研究内容角度，存在研究深度与现实需求的脱节的现实问题。部分研究成果仍然依靠传统研究的路径，多为政策解读与数据堆砌，而对文化现象背后的发展逻辑、社会心理与互动机制缺乏系统性挖掘，前瞻引领能力不足。在社会经济发展面临历史性变革的关键时期，当前较为缺乏对文化发展趋势的原创性预判和理论范式创新。近年来，业界研究的大多文化概念，都是“舶来品”。例如在元宇宙概念兴起后，对文旅元宇宙的突击性研究等，缺乏系统冷静思考。特别在人工智能成为时代发展重要变量的背景下，这种前瞻性缺失尤为突出。同时，成果转化机制还需进一步厘清。文化智库的研究成果往往具有非标准化与长周期的特点，与政策制定的即时性、针对性需求本身存在一定矛盾。虽然部分智库建立了与政府部门的合作机制，但多数仍停留在课题委托层面，缺乏常态化的成果报送渠道与反馈评价体系。
其次在研究人才队伍建设角度，人才结构的单一性同样制约着文化智库的创新能力。当前文化智库的研究队伍以历史学、管理学、艺术学、公共管理学等背景为主，经济学、社会学、传播学等交叉学科人才占比不高，导致研究视角受限，难以从社会治理、产业经济、国际传播等多维视角综合分析问题。更值得关注的是，既懂文化发展逻辑，又具备产业现实需要的复合型人才尤为匮乏。此外，资源整合能力的薄弱也限制了文化智库的发展空间。文化领域的研
究涉及文物、非遗、出版、演艺、数字经济等多个领域，更需要跨部门、跨机构的协同创新。然而，当前文化智库多依托单一机构建设，与图书馆、博物馆、美术馆、文艺院团、文化企业等文化主体的合作多停留在项目制层面，尚未形成常态化的联合攻关机制。
综上所述，文化智库在政策驱动下已形成多元发展格局，但其研究深度、转化机制、人才结构与资源整合能力的短板，使其在国家文化战略中的“智囊” 作用尚未充分释放。“十五五”时期，随着图书馆等文化机构深度参与新型智库建设，如何依托其资源优势破解上述困境，将成为推动文化智库高质量发展的关键命题。
二、发展环境：“十五五”时期图书馆智库建设的新形势与新要求
溯源图书馆作为智库建设的发展路径，主要为政府提供情报信息服务。国际社会上，自20世纪中叶起逐步形成系统性框架。以美国为例，1976年《图书馆服务与技术法案》首次明确图书馆需承担支持公共政策研究的职能，并要求公共图书馆与智库机构建立合作机制，提供数据分析和情报服务。2017年《国家安全战略》中进一步强调，图书馆需通过开放数据和“知识共享”服务国家安全决策，推动国会图书馆、斯坦福大学图书馆等机构将智库服务纳入核心业务。从实践模式来看，一是资源驱动型，依托海量文献构建特色数据库。如美国国会图书馆的胡佛研究所（HooverInstitution）前身为1919年成立的战争图书馆，通过收集全球政治、军事档案，为各类研究机构、政府部门等有关单位提供冷战史、国际关系等领域的一手资料，研究成果对美国对外政策制定产生重大影响。二是协同创新型，通过跨机构合作形成智库联盟。当前，国际图书馆智库建设呈现两大新趋势：一是服务对象从政府向多元主体扩展，二是研究领域向非传统安全延伸，图书馆作为智库的功能已超越传统文献服务，成为国家治理体系中不可或缺的信息中枢。
目前，我国图书馆智库建设的整体水平仍然处于发展阶段，具备给予政府提供决策支持的图书馆机构较少，以国家图书馆和部分省级图书馆为主要代表。当前。我国现代公共文化服务体系已进入高质量发展新阶段。作为公共文化服务核心阵地的图书馆，在“十五五”时期发挥智库功能面临前所未有的发展机遇。一方面，经历了“十三五”“十四五”时期的大规模软硬件设施投入，图书馆已从传统的文献信息服务机构逐步转型为知识服务与决策支持的综合平台，智库功能在服务国家战略、支撑社会治理中的作用日益凸显。这一转型既
源于图书馆自身资源与技术的积累，更与国家治理现代化、文化强国建设以及公众需求升级密切相关。从实际运行情况来看，图书馆智库建设已形成独特优势与鲜明特点。一方面，图书馆凭借海量文献资源、专业信息处理能力及跨领域知识整合优势，成为智库研究的重要数据支撑平台。例如，国家图书馆通过构建“中华古籍资源库”“民国文献保护计划”等特色数据库，为历史文化研究提供了一手资料；地方图书馆则依托地域文化资源，开发了专题资源库，形成差异化研究特色。另一方面，图书馆的服务模式正从被动响应向主动参与决策转变。通过嵌入智库课题研究、提供定制化情报分析、编制政策评估报告等方式，图书馆逐步从信息提供者升级为政府决策协作者，开发出内参要报等各类特色刊物，这方面以广东、浙江、江苏省级图书馆为主要代表。
进入“十五五”时期，图书馆智库建设面临服务升级的迫切需求。随着《“十四五”时期公共文化服务建设规划》的深入实施，公共文化服务正从保基本向高品质跃升，这一变化要求图书馆智库服务进一步向精准化、专业化、前瞻性方向转型。首先，服务对象从单一读者群体扩展至多元决策主体。除传统的政府决策部门外，企业智库、社会组织及公众参与决策的需求激增，倒逼图书馆构建分层分类服务体系。其次，服务内容从文献检索向深度知识服务延伸。大数据、人工智能等技术的普及，使图书馆能够通过用户画像、知识图谱等技术， 实现对信息需求的智能感知与个性化推送。最后，服务场景从物理空间向虚实融合拓展。例如智慧图书馆建设推动服务突破时空限制，可以实现数据共享、成果发布的即时交互。同时，“十五五”时期公共文化服务领域的深刻变革， 对图书馆智库建设提出更高要求。值得注意的是，当前图书馆智库建设仍面临多重制约。第一，资源整合效率不足导致重复建设的问题，部分地方图书馆的特色数据库因缺乏统一标准而难以互联互通；第二，技术应用深度不够，多数机构仍停留在基础数据存储阶段，缺乏智能分析能力；第三，跨学科人才结构失衡，既懂图书馆情报学又具备政策分析能力的复合型人才较少，在图书馆体系内进行战略研究与分析缺乏驱动力。这些问题的存在，要求“十五五”时期图书馆智库建设必须强化顶层设计，通过完善标准与评价体系、深化技术赋能、优化人才培养机制等举措，推动服务能力与时代需求实现精准对接。
三、战略任务：“十五五”时期图书馆智库建设的三大核心方向
“十五五”时期，图书馆智库建设需紧扣国家战略需求与技术变革趋势， 在数智化、品牌化、专业化、国际化四大方向上形成突破。这四大方向既是对
图书馆传统功能的升级重构，也是应对知识经济时代决策复杂性的必然选择。其中，数智化是技术驱动下的服务范式革新，品牌化是提升智库影响力的战略选择，专业化是夯实核心竞争力的根基。三者相互关联、协同演进，共同构成图书馆智库高质量发展的战略框架。
第一，数智化发展重塑智库服务的生产逻辑。全球数字经济正以指数级速度重构社会生产方式，2024年，全球数字经济规模已突破55万亿美元，占GDP比重超50%。中国作为全球第二大数字经济体，当前总体数字经济规模已超50万亿元，占GDP比重41.5%。在《政府工作报告》已明确提出将人工智能、大数据等关键技术突破视为驱动经济高质量发展的核心引擎，新质生产力的本质是通过技术革命性突破、生产要素创新性配置与产业深度转型，实现全要素生产率质的飞跃。在此背景下，图书馆智库建设既要成为公共文化服务数字化转型的标杆，又要通过知识服务的数智化升级，为科技创新与产业变革提供智力支撑。图书馆的数智化转型具备独特的资源禀赋与实践基础。从资源维度看，全国公共图书馆馆藏总量已达到15亿册，其中至2023年末已实现全国公共图书馆数字资源总量为1124万TB4。其中国家图书馆“中华古籍资源库”等特色数据库收录珍贵文献超400万件，为智库研究提供了不可替代的原始数据支撑。知识服务是图书情报工作的核心能力5。一方面，人工智能、大数据、区块链等技术的深度应用，正在重构图书馆智库的知识生产与服务模式。传统文献检索与整理工作正被智能语义分析、知识图谱构建等技术替代；另一方面，传统智库依赖人工调研与经验判断，而图书馆智库可依托数据中台整合多源异构数据，例如将地方志、统计年鉴、网络评论等数据融合，通过机器学习算法挖掘文化领域的动态趋势，如政策演变、概念变迁等理论研究等，形成数据驱动的动态知识服务生态。
第二，品牌化发展构建差异化竞争优势。在智库竞争日益激烈的背景下， 品牌化是图书馆突围的关键。品牌化建设包含两个维度：一是服务产品的品牌塑造，二是机构影响力的品牌提升。服务产品品牌化要求图书馆打造具有辨识度的智库产品，在中国知网中，国家图书馆、广东省立中山图书馆、南京图书馆对图书馆决策信息产品的研究成果较多，且图书馆决策信息产品相对系统。一方面是覆盖的机构范围较为多元，另一方面是刊物频次、特色内容形成了标准参考。例如上海图书馆，自2018年起连续出版市级以及长三角地区图书馆行业发展报告、参与制定国家标准工作。
图书馆智库产品需与用户需求精准对接。与其他智库不同的是，企业智库更关注市场趋势分析，高校智库侧重学科交叉研究，政府智库则需要政策落地性评估。而图书馆在公共文化领域、综合大文化领域的资源优势不可替代。在公共文化服务日益强调效能与影响力的背景下，图书馆智库的品牌化建设已成为突破同质化竞争、实现价值跃升的核心路径。品牌化不仅是服务产品的差异化标识，更是机构综合实力的具象化呈现。一方面，图书馆智库产品的品牌化需要立足于连续性这一特点，锚定一个方向持续深耕，形成具有历史纵深感和文化厚度的品牌认知。以国家图书馆为例，连续发布的《中国图书馆事业发展报告》通过系统梳理年度发展数据、典型案例与趋势研判，构建了覆盖服务效能、资源建设、技术创新等维度的分析框架。这种长期积累形成的专业产品使报告不仅成为行业发展的晴雨表，更通过持续输出标准化指标体系，塑造了国家图书馆在公共文化政策研究领域的权威地位。而上海图书馆聚焦区域发展与城市文化素养提升，连续推出《上海市民阅读状况调查报告》，通过追踪市民阅读习惯、载体偏好与文化消费行为的变化，为城市文化政策调整提供动态依据。这种持续性的品牌建设策略，使图书馆智库从单一产品输出转向知识生产的生态构建，形成数据积累、分析建模、政策反馈的良性循环。
另一方面，连续性品牌的塑造需要深度绑定机构核心资源。南京图书馆整合江苏省现有古籍450多万册，持续开展江苏文脉整理与研究工程，系统梳理江南文化脉络。形成《江苏文库•书目编》，收录25万条数据。这种基于特有资源
的品牌深耕，使图书馆在特定领域形成资源垄断性优势。同时，强大的品牌需
要构建系统化的传播矩阵和成果转化机制，主动对接政策制定者、行业管理者和社会公众的多元需求，通过高质量的决策内参、权威的行业报告、面向公众的解读活动以及数字化的传播平台，将智库研究成果精准送达目标用户，不断提升图书馆智库在公共文化政策制定、文化产业发展、社会文明提升等领域的决策支撑能力与社会美誉度。
第三，专业化发展筑牢核心竞争力根基。在公共图书馆领域，分为地区公共图书馆、高校图书馆等类型。虽然资源禀赋与服务对象虽有差异，但共同面临着在信息爆炸时代和知识服务升级浪潮中，如何通过专业化发展锻造不可替代核心竞争力的时代命题。地区公共图书馆以地域文化为根基，通过系统性资源整合形成不可替代的知识服务优势；高校图书馆则依托学科交叉优势，在科研支撑与决策咨询中开辟独特赛道。但总体而言，专业化发展要求图书馆智库
建设必须超越传统的文献管理与信息服务思维，深度聚焦特定领域或问题，构建起从资源深挖、方法创新到成果产出的全链条专业化能力体系。具体而言， 专业化发展首要任务是推动研究队伍的专业化与复合化，大力引进和培养兼具深厚学科背景的人才，如图情学、社会学、历史学、公共政策、数据分析等领域人才，以及吸纳敏锐政策洞察力与丰富实践经验的高层次研究人才以项目合作等方式形成共创，同时鼓励现有馆员向研究型、专家型转型，形成结构合理、梯次分明、专长突出的核心研究团队，这是产出高质量思想产品的根本保障。
其次，专业化发展要求研究方法的科学化与规范化。图书馆智库需积极引入和融合现代社会科学研究方法、大数据分析技术、政策评估模型等，结合图书馆在长周期文献追踪、历史数据积累、地方性知识保存等方面的独特优势， 建立起一套严谨、透明、可验证的特色研究方法论体系。这意味着不仅要能对浩如烟海的文献资料进行智能化处理与深度语义分析，更要善于运用实证研究、案例比较、情景模拟等手段，提升研究结论的客观性、预测性与可操作性，使智库成果经得起实践和时间的检验。同时，专业化发展必须体现为资源开发的深度化与知识化。图书馆坐拥的海量特色馆藏是无可比拟的“知识富矿”，如古籍善本、地方志、专题数据等都是重要的文化资源。专业化要求突破简单的资源揭示与提供层面，向知识萃取、价值挖掘与智慧创造纵深推进。这需要建立专业的特藏研究团队，运用文献学、历史地理学、文化研究等专业知识，结合现实需求，对特色资源进行系统整理、深度解读、关联分析与创造性转化， 提炼出蕴含其中的历史智慧、文化基因与发展规律，将其转化为支撑战略决策、文化传承创新、区域发展规划的独特知识产品和解决方案，最后，专业化发展最终要服务于成果输出的精准化与影响力提升。图书馆智库的专业价值不仅在于研究本身，更在于其成果能否有效服务于用户需求并产生实际影响力。这要求图书馆智库必须建立专业化的成果转化与传播机制，针对政府相关部门、行业管理机构和社会公众等不同主体需求特点，将专业研究成果转化为不同形态。例如深度内参、政策简报、行业白皮书、公众读本、可视化数据产品等，并同时通过自有或行业专业渠道进行精准推送与有效传播。
四、结语：图书馆建设高质量智库的制度保障与协同机制创新
中国特色新型智库体系的纵深发展，对图书馆智库提出了从资源拥有者向战略决策参与者转型的历史性要求。在“十五五”时期，图书馆智库要实现服务国家文化战略、赋能公共治理的核心使命，必须突破传统运行模式的桎梏，
通过系统性制度重构与跨界协同机制创新，为高质量发展注入可持续动能。
制度保障的核心在于构建适配新型智库发展的政策框架与运行体系。当前， 我国图书馆智库建设仍面临政策定位模糊、资源整合不足、评价机制缺失等挑战。例如，大多数公共图书馆智库尚未被纳入国家智库试点体系，政策咨询功能多停留在辅助性服务层面。而高校图书馆虽具备学科资源优势，但受限于行政壁垒，难以实现与院系研究团队的深度协同，尽管《中华人民共和国公共图书馆法》等政策文件要求公共图书馆具有向政府机关文献信息和相关咨询的服务职责，但达到此要求的公共图书馆较为有限，也可探索因地制宜的发展方式。依托国家、省、市、县公共文化服务网络，实现差异化发展。协同机制创新的核心是将视野、合作范围突破机构边界，构建“资源共融、技术共通、人才共育”的生态体系。当前，文化和旅游领域大模型建设方兴未艾，图书馆具备构建文化领域大模型的先决资源优势，因此对外也应主动对接政府数据开放平台、高校研究数据库等其他数据资源实现互补性资源的高效配置。
智库建设需要久久为功。公共图书馆的智库建设，既需要勇于破除体制惯性，但本质仍要在坚守公共性本位，积极探索市场化运作的合理边界。把握发展机遇，早日成为支撑国家治理现代化建设的战略性力量。
“十五五”时期国际贸易面临的挑战机遇和高质量发展路径
李春顶 罗晨月
《“十四五”对外贸易高质量发展规划》指出，“对外贸易是我国开放型经济的重要组成部分和国民经济发展的重要推动力量，是畅通国内国际双循环的关键枢纽”。[1]党的二十大报告强调，“推进高水平对外开放”，“推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国”。[2]“十四五”时期，我国国际贸易发展稳中有进，贸易结构持续优化，贸易新业态蓬勃发展，高新技术与国际贸易进一步融合并成为国际贸易高质量发展的新动能。然而，当前世界百年未有之大变局加速演进，全球经济格局深刻调整， 国际经贸规则体系面临重构，对我国国际贸易发展提出挑战。同时，我国国际贸易仍存在服务贸易竞争力不足、区域开放协同性有待提升、关键核心技术受制于人等问题。2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇之年，因此，有必要梳理“十四五”时期国际贸易的发展成果，结合当前国际国内形势，充分认识“十五五”时期国际贸易发展面临的挑战和机遇，为“十五五”时期国际贸易高质量发展探明路径，推动贸易强国建设。
一、“十四五”时期国际贸易高质量发展的主要成果
“十四五”期间，面对新冠疫情、地缘政治冲突、逆全球化思潮和贸易保护主义抬头等多重挑战，我国坚持稳中求进的工作总基调，在新发展理念指引下，持续推动国际贸易高质量发展和高水平对外开放，加快培育国际贸易新优势，取得显著成效。
贸易规模是反映一国发展潜力的重要指标之一，是国际贸易高质量发展的基础条件。2021—2024年，我国始终保持世界货物贸易第一大国地位，服务贸易稳居全球第二位。总体来看，贸易规模展现出稳中有进、持续向好的积极增长态势。与2020年相比，2024年我国进出口总值增量达到“十三五”期间五年增量的1.5倍；[3]货物贸易进出口总值由4.6万亿美元增至6.2万亿美元，增长32.7%；服务贸易进出口总额由0.7万亿美元突破至1万亿美元，实现了59.7%的飞速增长，同时服务贸易占贸易总值的比重稳步提升，由12.5%增至14.6%，凸显了我国创新发展服务贸易的成效。值得注意的是，服务贸易逆差先减后增， 尽管2024年逆差较上一年有所降低，但服务贸易竞争力仍需进一步增强。我国国际贸易高质量发展不仅促进了国内经济的稳定增长，而且对世界经济发展起
到了巨大作用。从国内来看，国际贸易作为拉动经济增长的“三驾马车”之一， 其拉动作用得到了充分发挥。根据《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2020年货物和服务净出口拉动GDP增长0.7个百分点。而2024年，货物和服务净出口对经济增长的贡献率为30.3%，拉动GDP增长1.5个百分点。[4]从国际来看，当前世界经济正处于缓慢复苏阶段，各国面临高通胀、供应链重塑、地缘冲突冲击和金融环境收紧等多重挑战。世界贸易组织数据显示，2024年前三季度中国进口对全球进口增长的贡献率达20.3%，有力促进了全球经济复苏。[5]
贸易结构由经济体的产业和技术结构决定，是国际贸易发展质量的一种体现。[6]十四五”时期，我国国际贸易在贸易方式结构、货物和服务结构、国内外市场结构和经营主体结构等方面均实现了进一步优化，国际贸易发展更加协调。
从贸易方式结构来看，2020—2024年的一般贸易贡献加大，其进出口占货物贸易比重逐年攀升，由59.8%上升至64.2%。其中，出口额持续提升，增长了56.4%；进口额由8.6万亿元提高至11.5万亿元，总体呈现倒U型变化趋势。
从货物贸易结构来看，传统优势产品贸易稳定发挥中坚作用，高新技术产品出口贸易势头强劲。“十四五”时期，我国机电产品出口额稳步提升，2024 年占货物贸易出口总额的比重达到59.4%，进口额占货物贸易进口总额比重达38.1%。高新技术产品进出口占比先降后增，2024年占货物贸易进出口额的
26.5%。具体来看，机电产品通过创新科技赋能国际贸易高质量发展，促进效益提升。2024年，我国高端装备出口增长超过四成，高科技属性新产品加速出海， 3D打印机、工业机器人出口分别增长32.8%、45.2%[3]。电动载人汽车、锂离子蓄电池、太阳能电池等“新三样”作为绿色化、低碳化出口贸易的代表，其出口额显著增长充分展现了我国国际贸易高质量发展的新优势。“十四五”时期， 我国“新三样”出口贸易虽在2024年有所降温，但总体实现了突破性增长，出口额由2020年的389.6亿美元提高至2024年的1385.4亿美元。其中，电动载人汽车出口增长势头最为强劲，出口额在“十四五”期间持续攀升，2024年出口额与2020年相比增长超过13倍；锂离子蓄电池和太阳能电池的出口贸易趋势则同“新三样”总趋势保持一致，2020—2024年分别实现283.4%、54.6%的增长。
从服务贸易结构来看，我国以金融服务，知识产权使用费，电信、计算机
和信息服务为代表的知识密集型服务进出口贸易均在“十四五”期间实现增长。商务部数据显示，金融服务和知识产权使用费进出口额先升后降，前者增幅较小，由2020年的73.6亿美元增至2024年的79.2亿美元；后者增幅相对较大，由2020年的463.1亿美元增至2024年的560亿美元。基础规模较大的电信、计算机和信息服务进出口贸易实现飞跃式发展，贸易额由2020年的937.7亿美元提高到2024年的1404.4亿美元。
从国内市场结构来看，我国东部地区继续发挥国际贸易“压舱石”作用， 中西部地区、东北地区开放程度提升，区域协调性增强。国家统计局数据显示， 从经营单位所在地进出口总额来看，2020—2023年，东北地区贸易增速最快， 达29.2%，其次是中西部地区，增速为28%，东部地区的增长率为27.3%，但进出口占全国的比重始终在68.5%以上；从境内目的地和货源地进出口总额来看，三个地区的增长率从高到低依次为中西部地区、东北地区、东部地区，分别增长35.3%、31.9%和25.7%。海关总署数据表明，2024年形势有所不同，东部地区、中西部地区、东北地区进出口分别增长了5.4%、4%、1.6%，东部地区涨幅领先。[3]从国际市场结构来看，我国贸易伙伴遍布全球，2024年新增1个出口伙伴和4 个进口伙伴，与传统贸易伙伴欧美地区的贸易额维持高位但有所下降，与新兴贸易伙伴东盟和其他金砖国家的贸易额持续增加。Trademap数据显示，2020— 2024 年与欧美的进出口贸易额占我国进出口贸易总额的比重由28.7% 降至
%，与东盟和其他金砖国家的贸易额占比则从22.3%升至26.1%。此外，2020
—2024年国民经济和社会发展统计公报数据显示，我国与共建“一带一路”国家进出口贸易额连年增长“，一带一路”国家在我国对外贸易中的重要性持续提升。
从经营主体结构来看，我国外贸主体活力持续增强，民营企业发挥了“稳外贸”作用。海关总署数据显示，2020年，我国有进出口实绩的企业有53.1万家，2024年增长至近70万家，数量再创新高。越来越多的企业参与并成功认证成为AEO企业，2024年达到6338家，比2023年增加了612家。[3]2020年我国民营企业进出口额为14.98万亿元，占我国进出口总额的46.6%；2024年占比提升至55.5%，进出口额达到24.33万亿元。
“十四五”时期，在新一轮科技革命的推动下，我国国际贸易新业态蓬勃发展。随着互联网、物联网、大数据、云计算和人工智能等数字与智能技术的
高速发展和广泛应用，我国数字贸易迸发贸易增长新动能。当前，对数字贸易的解释分为狭义和广义两种，狭义的数字贸易仅包括数字化产品和服务的交付， 而广义的数字贸易还包括使用数字化手段进行的产品和服务贸易。WTO、OECD、IMF等国际组织和我国主要采用广义的数字贸易定义。基于此，从具体形式来看， 数字贸易可以分为数字服务贸易和跨境电商两个部分。[7]数字经济的高技术含量决定了其创新能力强、渗透作用大、辐射带动范围广的特点，随着经济社会向数字化、网络化、智能化方向发展，数字经济成为推动经济高质量发展的重要力量。《中国数字经济发展研究报告（2024年）》数据显示，2023年我国数字经济占GDP比重达到42.8%，数字经济增长对GDP的贡献率达到66.45%，数字经济对国民经济的支撑力度大幅提升。在国际贸易中，数字经济通过降低交易成本和增强服务业可贸易性，带动数字贸易迅猛发展，使之成为推动国际贸易高质量发展的新兴力量。《全球数字贸易发展报告2024》显示，全球数字贸易总额和全球数字订购贸易额分别由2021年的6.02万亿美元和1.42万亿美元增长至2023年的7.13万亿美元和1.57万亿美元，我国数字贸易规模位居全球前三。
从数字服务贸易来看，商务部数据显示，2020年我国可数字化交付的服务贸易进出口额为2.95千亿美元，2024年增长至4.07千亿美元，增长了27.5%。从跨境电商来看，凭借高效灵活的供应链体系，跨境电商充分彰显其平台优势， 汇聚全球生产、消费贸易流量，降低生产成本与交易成本，优化市场资源配置， 引领绿色、多元化的新型贸易模式蓬勃发展。《“十四五”电子商务发展规划》提出，使电子商务深度链接国内国际市场。2020—2024年，我国不断推进试点示范工作支持制度创新，优化跨境电商发展环境，国家电子商务示范基地由127 家增设至170家，跨境电商综试区由105个增设至165个。作为高质量共建“一带一路”合作范本的“丝路电商”，多维度展现了我国电子商务国际合作的新成效。商务部显示，2024年，我国“丝路电商”伙伴国增至33个，拓展了电商国际合作空间；先行区建设形成电子提单应用等10项制度创新成果，为电商制度型开放提供成果支撑；数实融合新渠道“生活服务类平台＋丝路产业带”惠及19国，助力伙伴国数字化水平提升；合作研修中心培训外国学员5000余名，通过能力建设缩小数字鸿沟。跨境电商加速释放外贸新动能，海关总署数据显示， 2024年我国跨境电商进出口额达到2.63万亿元，较2020年增加近1万亿元，其中前三季度跨境电商出口贸易额同比增长15.2%。
二、“十五五”时期国际贸易高质量发展面临的挑战
“十五五”期间，我国国际贸易高质量发展仍面临国际国内双重挑战。其中，国际挑战主要源于国际贸易环境不确定性上升，以及在此基础上叠加其他地缘政治冲突和技术冲击等因素带来的国际经贸规则重构与深化。近年来，美国以关税作为重塑国际经贸规则的手段，企图借此推动制造业回流，达到减少贸易逆差、重振经济的目的。而欧洲以政策手段对在欧外资企业施压，以降低对外依赖、发展自身产业。在贸易保护主义、逆全球化思潮抬头的情况下，国际经贸规则面临重构，全球贸易呈现区域化、碎片化趋势，区域自由贸易协定的重要性提升。此外，新兴技术与国际贸易的深度融合不仅赋予了贸易壁垒新的内涵，还加速了新一代国际经贸规则谈判的进程。以上因素要求我国深度对接高标准国际经贸规则，积极参与国际经贸规则制定，这对我国制度型开放提出了新挑战。国内挑战则主要来自贸易结构进一步优化、贸易竞争力进一步提升的迫切需求，以此加快解决服务贸易优势不足、区域发展不均衡、关键核心技术攻关等问题。
当前，世界经济格局呈现“东升西降”“南起北落”的变化趋势，部分发达经济体从维护自身地位出发，掀起逆全球化和贸易保护主义浪潮，使国际贸易环境面临极大不确定性。在此背景下，近年来，各国实施贸易保护措施的行动更加频繁。WTO数据显示，2020—2024年，WTO成员方通报的SPS和TBT措施数量逐年递增，相较于2020年，2024年SPS和TBT通报数量共增加1000余条。期间， WTO成员方提出的反倾销、反补贴调查和采取的反倾销、反补贴措施也维持在较高水平。2024年，WTO成员方提出的反倾销、反补贴调查较2023年显著增加，反映出鲜明的贸易保护主义特征。
由美国主导的中美贸易摩擦是贸易保护主义兴起的主要表现之一。美国自2017年对中国发起的贸易战、科技战，具有竞争面广、手段多样、烈度空前、时间持久的特征，将企业或产业层面的竞争上升为国家层面的竞争，是美国在现有国际经济秩序和规则下难以维持竞争优势而采取的极端行为。在贸易方面， 美国以关税为武器，采取了加强出口管制、扩大对华限制等多种单边措施；在投资方面，美国限制中国企业在关键技术和基础设施、敏感数据等领域的对美投资，出台了一系列对华投融资限制措施，并对一些中资金融机构在美展业施加歧视性待遇；在科技和人才方面，2018年至今，美方限制华为、中兴等多家中资科技公司，对中国留美学生采取种种歧视性、限制性措施，启动美国司法
部主导的“中国行动计划”，企图阻止中国获取先进技术，扼杀中国科技自主创新。美国对中国采取上述措施的目的主要有二：一是通过施加关税或非关税壁垒，提高美国企业使用自中国进口中间品的成本，迫使企业调整全球范围内的生产布局，以达到扭转贸易逆差、促进制造业回流的效果；二是通过“长臂管辖”实施技术封锁，遏制中国半导体、人工智能等高新技术产业发展，使中国陷于“低端锁定”困境，难以跃升至产业链高端环节。这些措施阻碍了中美双边经贸关系的正常发展，从进出口两端削弱了中国企业在国际市场上的竞争优势，增加了中国进口企业的生产成本和出口企业的合规成本，给国际贸易高质量发展带来极大不确定性。但这只会推高美国国内的消费品价格，降低消费者福利和企业投资意愿，加剧通货膨胀，使经济陷入恶性循环。同时，美国的单边主义做法违反了国际经贸规则，损害了WTO其他成员国的利益，提高了全球供应链的不稳定性和国际贸易的不确定性。
欧洲贸易保护主义色彩日益浓厚，以挤压在欧外资企业生存空间为主要形式，增加了国际经贸合作不确定性。2019年，欧盟在《欧中战略前景》中将中国定位为“合作伙伴”“经济竞争者”和“制度对手”三重身份，尽管已将安全问题纳入对欧中经贸关系的考量，但仍肯定了双方在经贸合作上的密切关系。2020年以来，英国“脱欧”对一体化进程的挫伤和美国贸易政策变动对其汽车等关键产业的打击引起了欧盟的地缘政治危机意识，促使欧盟在加强内部资源统筹、加速新兴战略领域技术发展的同时，开启了新一轮的贸易保护主义。[8]2022年，欧盟发布《企业可持续发展尽职调查指令》提案，将环境责任和工人权利纳入企业治理，提高了外资企业进入门槛。2023年3月，欧盟对华提出“去风险”的政策理念，强调减少对华依赖，增强自身产业竞争力和韧性。[9]随后， 欧盟“灵活”利用“去风险化”概念，以非市场手段干预外资企业，推出《欧洲经济安全战略》全面加强敏感领域出口管制，收紧关键和新兴技术领域双向直接投资。《欧盟营商环境报告20232024》调研结果显示，有32.84%的受访在欧中资企业认为2023年欧盟营商环境恶化。同年7月，欧盟《外国补贴条例》正式实施，该条例关键认定宽泛模糊、主观性强，调查程序透明度低、缺乏正当性，审查涉及主体范围庞大，时限要求不合理，举证责任倒置，且惩罚力度大， 对外资企业市场进入、市场竞争力和投资经营造成沉重负担。截至2024年11月， 欧盟依据该条例对三起有关公共采购领域的深度调查和两起依职权调查，均针对中国企业及其关联公司，涉及铁路机车、光伏、风电、安检设备等产品。其
中，三起深度调查均以中国企业被迫退出告终。[10-11]
近代以来，随着欧美资本主义强国的兴起和世界经济体系的逐步形成，资 本主义强国主导建立了国际经贸秩序和规则，以维护其全球性的社会经济关系。但随着发展中国家和新兴经济体的迅速成长，与现有国际经贸规则相适应的微 观基础及其代表的世界权力格局发生变化，全球权力重心的转移加剧了规则竞 争，推动国际经贸规则重塑。[12-13]一方面，以美国为代表的一些传统强国为维护自身地位，不断冲击现有规则。当前，WTO机制的两大基石——最惠国待遇和贸易争端解决机制都遭到美国的严重破坏。2018年，美国单方面退出了WTO关于“最惠国待遇”的谈判，导致WTO相关规则条款长期未能更新。WTO上诉机构 原有7名法官，然而美国顽固拒绝延长在任法官任期或者任命新法官，致使2019 年12月后WTO上诉机构因仅剩1名法官而彻底停摆。另一方面，发展中国家和新 兴经济体则有推动多边经贸规则向更公平、更包容的方向转变的诉求。因此， 双方分别以区域自贸协定为主要平台，展开规则竞争与博弈，推动国际经贸规 则重构，争取国际地位变动后新世界经济格局下的制度性话语权。[13]
在此情景下，区域贸易协定的重要性显著提升。2018年以来，区域贸易协定大量涌现，以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《欧盟日本经济伙伴关系协定》（EPA）、《美墨加协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等为代表的大型区域贸易协定成为主导，并且作出了更高水平的对外开放承诺。当前，区域贸易协定的规则条款呈现高标准特征，主要表现为：协定内容突破了关税、投资、人员等以要素流动型开放为主的传统议题，由边境规则向边境内规则延伸，开始涉及数字贸易、竞争、知识产权、劳工、环境等制度型开放议题。其中，与我国参与的RCEP相比，前三个协定更多地涉及边境后规则，并在一些规则条款上提出了更高要求，体现了目前国际经贸规则的最高标准。这是由于其成员国经济发展水平相较于RCEP成员国更高且更均衡，彼此之间已经具有较高的开放程度只有通过在新议题上建立新规则才能实现实质性提升。[13]
具体来看，已有高标准规则对我国国际贸易高质量发展提出的挑战集中在四个方面：一是数字贸易方面，当前的高标准规则以CPTPP、USMCA、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等美式规则为主，中美双方在数字贸易上不同的竞争优势决定了我国现行规则与美式规则的分歧。我国在数字贸易上的优势在于
跨境电商平台，即数字订购贸易，平台上销售的仍是传统商品，因而在数字跨境流动、本地化存储等议题上持审慎态度；而美国的优势在于发达的跨境数字服务业，即数字交付贸易，因而主张消除数字贸易壁垒。因此，美式规则在数据跨境流动、本地化存储要求、源代码及算法要求等方面与我国现行规则存在不同主张。二是竞争中立规则对我国反垄断法和国有企业体制提出挑战。三是知识产权规则较我国设定的保护范围更广、保护期限更长、执法强度更高。四是劳工规则方面，我国已签署的自贸协定正文中尚未纳入相关条款，仅有部分协定在备忘录中有所提及。[14]自2021年起，我国正式申请并积极推进加入CPTPP和DEPA，并通过稳步扩大制度型对外开放、主动深化国内体制改革，与高标准国际经贸规则进行对接。但在这一过程中，我国也受到了部分发达国家的阻挠。例如，美国在USMCA中规定了“毒丸条款”，致使我国加入CPTPP的谈判进程延缓。
此外，为实现可持续发展目标，世界各国对全球气候问题的关注度日益提 升。在经贸规则方面，发达国家一方面在自贸协定中对环境规制提出了更高要 求；另一方面，陆续推出碳关税相关政策，为绿色贸易壁垒赋予了新内涵。[15]2022年，美国公布了《清洁竞争法案》草案，披露了其碳关税雏形；2023 年5月，欧盟碳边境调节机制正式生效；英国宣布将在2027年开始实施碳关税。碳关税不仅会直接影响我国含碳量较高的制造业产品出口发达国家，也迫使我 国企业向低碳生产转型，短期内必将面临因成本提高导致的国际竞争力下降问 题。同时，碳关税还可能减少外国企业对我国企业的直接投资，因为转型过程 中的成本上升会降低产品的单位收益。更重要的是，发达国家率先提出碳关税， 占据了国际经贸规则制定上的先发优势，一定程度上削弱了我国参与绿色贸易 规则制定的话语权。同时，在国际经贸规则利用程度上，我国也有进一步提升 的空间。例如，部分协定中的原产地规则标准较为单一，认定相对复杂，导致 企业需要投入额外成本来获得认证，从而不愿充分利用规则。[16]
“十五五”时期是我国国际贸易结构调整优化、竞争力全方位增强的关键时期。目前，我国国际贸易发展存在的问题主要集中在服务贸易竞争力、区域协调发展和关键核心技术攻关三个方面。
首先，我国服务贸易竞争力提升主要受到两方面因素制约：一是尽管服务贸易结构已有改善，但还是一定程度上存在结构失衡问题；二是服务贸易的开
放程度不够高，与发达国家仍有较大差距。从服务贸易结构来看，商务部数据显示，2020—2024年，我国可数字化交付的服务贸易进出口额连年增长，然而占服务贸易进出口总额的比重却呈现下降趋势，由44.5%降至38.5%，传统服务贸易仍占据主导地位。从知识密集型的金融服务，知识产权使用费，以及电信、计算机和信息服务来看，这三项服务的进出口额占比呈波动中下降趋势，分别从2020年的1.1%、7%、14.2%降至2024年的0.7%、5.3%和13.3%。显然，我国高附加值服务业的国际竞争力还有待提升。从服务贸易的开放程度来看，OECD使用取值在0～1之间的服务贸易限制指数衡量各国服务贸易开放程度，数值越接近1，说明开放程度越低。我国各行业平均服务贸易限制指数在“十四五”期间有所下降，从2020年高于世界平均水平的0.287降至2024年与世界平均水平齐平的0.222，市场开放程度有所提高。但与世界其他主要经济体相比，还存在差距。2024年，主要经济体中如日本（0.112）、英国（0.124）、美国（0.173）、澳大利亚（0.167）、德国（0.154）、法国（0.209）等发达国家和南非（0.208）、巴西（0.218）等新兴市场国家的服务贸易开放程度都高于世界平均水平，中国的表现仅优于印度（0.290）和俄罗斯（0.387）。同时，我国数字服务贸易限制指数相对较高。OECD数据显示，2021—2024年，我国数字服务贸易限制指数维持在0.347左右，而世界平均水平仅为0.182，表明我国数字贸易开放程度还较低。
其次，虽然我国各地区在“十四五”期间都实现了国际贸易额的稳定增长， 并且区域间的国际贸易占比差距有所缩小，但是东部地区占比超过67%的基本格局并未发生改变。从贸易基础、贸易优化度、贸易竞争地位、贸易环境4个角度衡量的我国省域国际贸易高质量发展水平也呈现类似结果，即国际贸易高质量 发展水平在2013—2022年间稳步提升，并且中西部地区增长较快，但是省份间 差异较大，呈现东高西低的态势。[17]区域间国际贸易发展不均衡不仅反映出 各地区地理因素上的差异，也表明内陆地区在基础设施、技术研发与应用上相 对落后，导致内陆地区企业面临更高的生产、运输、交易和库存管理成本。这 种局面也降低了国内商品的流通效率，限制了国内供应链的上下游协同运作， 导致国内商品成本下降空间有限，不利于商品国际竞争力的提升。[18]
最后，我国国际贸易比较优势发生转变，“十五五”时期突破关键核心技术“卡脖子”问题是国际贸易高质量发展的必由之路。近年来，我国劳动力和土地要素价格上升，逐渐失去低成本、低价格方面的国际市场竞争优势，部分
低端制造业已有外迁趋势，产业转型升级迫在眉睫。中美贸易摩擦、新冠疫情和地缘政治冲突加剧了逆全球化趋势，全球价值链向分散化、碎片化发展，全球产业链价值链重构加速，发达经济体也在试图回迁本国的高技术制造业。在这一背景下，我国制造业“大而不强”的问题日益凸显，半导体芯片、高端制造、航空航天、生物技术等高技术产业中间品生产仍依赖进口，[18]受制于全球价值链上的“高端封锁”，难以向价值链上游攀升。因此，要维护我国制造业的优势地位，必须不断提升科技创新能力，补齐关键领域短板，从而推动产业转型升级和国际贸易竞争力提升。
三、“十五五”时期我国国际贸易高质量发展面临的机遇
尽管面临外部环境的不确定性以及国内新旧增长动力的转换压力，我国国际贸易高质量发展仍展现出显著的稳定性和抗风险能力，日益坚实的产业基础、广阔的市场空间、逐步提升的全球治理话语权以及强有力的政策支持，共同构成了支撑国际贸易持续健康发展的关键因素。从长期来看，推动国际贸易高质量发展的基础性条件和根本性趋势依然稳固。
一方面，产业链风险主要来源于美国及受其影响的部分国家对我国施加的 技术封锁，这也是中美贸易摩擦的主要表现之一，短期内将对我国产业发展造 成一定阻碍，但长期来看，有利于激发我国企业的自主创新能力，倒逼产业转 型升级。我国产业之所以能在不利的国际环境中实现转型升级，化困境为机遇， 是因为国内拥有日益坚实的产业基础和广阔的市场空间。与其他国家相比，我 国国内产业链较为完整，部分关键核心产品依赖进口的主要原因是技术限制。 当遭遇技术封锁时，由于国内下游企业无法获得相关高技术中间品，市场形成 需求缺口，这就促使国内下游企业转向上游企业寻求货源，从而使上游企业产 生技术创新的动机，把握机会实现技术突破和国产替代。此外，产业链风险的 提升还会促进上下游企业之间以及企业、高校、科研院所之间对关键核心技术 进行联合攻关。[19]另一方面，低端制造业外迁是指由于劳动力、土地等要素 成本上升，部分低端制造业在东南亚和南亚国家一系列税收减免、土地使用优 惠等政策吸引下，向这些地区迁移的现象。低端制造业外迁符合产业结构从劳 动密集型为主向资本密集型为主再向技术密集型为主转型升级的发展规律。近 年来，我国外迁的制造业主要集中在纺织、服装、电子信息等领域，但我国纺 织、服装和手机出口规模仍居世界首位。不难看出，短期内部分低端制造业外
迁并不会对国内的产业链价值链产生太大影响。而从中长期来看，部分低端制造业外迁有利于国内产品增加值的提高，企业能够将更多资源投向技术含量高的生产活动，通过增加研发投入提高产品的技术密度，突破产业链价值链的“低端锁定”。同时，产业技术水平提高和数字化转型，还会增强国内产业链的关联程度，降低产业链上游风险敞口。[20]
对于我国而言，国际经贸规则重塑是提升制度性话语权的重要机遇。一方面，高质量共建“一带一路”为我国进一步掌握制度性话语权打下了坚实基础。由我国引领的“一带一路”倡议已成为范围最广、规模最大、深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，收获了丰厚成果，不仅使我国赢得了更高国际评价， 而且提升了全球治理地位。2024年，高质量共建“一带一路”成效显著，合作领域全面深化，合作范围持续扩大，合作层次不断提升。例如，中欧班列累计开行突破10万列，覆盖亚欧36个国家、300多个城市；规则标准“软联通”取得重要进展，贸易投资自由化便利化水平显著提升；实施中的知识产权领域合作文件达110余份。[21-22]另一方面，我国秉持的合作共赢的经贸合作理念已深入人心。通过充分利用已签订的区域自贸协定，加强与伙伴国家的经贸合作， 我国正从全球价值链中的技术跟随者转变为区域价值链中的技术领先者，为在未来经贸规则制定中掌握更多制度性话语权创造了条件。通过主导区域价值链， 我国不仅可以提升自身在全球价值链中的地位，而且可以推动国内经济向更高发展阶段迈进。目前，中国与东盟互为第一大贸易伙伴，中国是俄罗斯、非洲、南美洲的第一大贸易伙伴，还是拉丁美洲的第二大贸易伙伴，与广大发展中国家和新兴市场国家形成了紧密的经贸关系。在经贸合作中，我国一贯秉持平等互利、合作共赢的经贸合作理念，推动与发展中国家和新兴市场国家的经贸关系稳步发展，形成了我国国际经贸关系的底盘。这为我国继续引领共建平等互利、合作共赢的国际经贸局面以及更加包容开放的经贸秩序与规则重构创造了有利环境。
2024年中央经济工作会议强调积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易， 明确了未来国际贸易高质量发展的方向。针对国际经贸规则重塑带来的制度型开放需求，我国接连推出新政策，推进国际贸易高质量发展。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化
的决定》明确提出，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，建立同国际通行规则衔接的合规机制，优化开放合作环境。服务贸易方面，2024年9月，为推动服务贸易制度型开放，促进服务贸易数字化、智能化、绿色化发展，国务院印发《关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》。绿色贸易方面，为贴合国际高标准规则对外贸企业绿色低碳、可持续发展能力提出的新要求，2024 年5月，商务部发布《外贸企业绿色低碳转型知识手册》，指导外贸企业绿色转型，并于11月表明将在2025年适当时机出台拓展绿色贸易的专门政策文件。[23] 数字贸易方面，2024年，数字服务业市场准入进一步放宽，高水平对外开放格局加速形成。2024年3月，中央网信办公布施行《促进和规范数据跨境流动规定》， 强调优化数据跨境流动监管环境，并授权自贸试验区可自行制定数据跨境流动负面清单，促进跨境数据安全有序流动；4月，工业和信息化部发布《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》，旨在主动对接国际高标准经贸规则，吸引外资并扩大外资利用，服务构建新发展格局；11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于数字贸易改革创新发展的意见》，提出提升可数字化交付的服务贸易规模占比的两阶段目标。
四、“十五五”时期国际贸易高质量发展的路径选择
“十五五”时期推动国际贸易高质量发展，需要夯实发展基础，立足国内的新质生产力发展，以颠覆式科技创新实现关键核心技术攻关，促进产业体系现代化转型，从根本上提升国际贸易竞争力。升级发展秩序，对标高标准国际经贸规则，深化制度创新，维护多边经贸机制，积极参与规则制定。畅通发展脉络，进一步优化贸易结构，推进区域协调发展，加快构建新发展格局。
发展新质生产力，建设现代化产业体系，提供高质量的产品和服务，是国际贸易高质量发展的重要基础。当前，世界正经历的新一轮科技革命集智能化、数字化、网络化、绿色化为一体，以战略性新兴产业和未来产业为主导产业发展方向，深刻改变着产业结构和产品结构，并已成为国际贸易的现实基础。新质生产力强调以科技创新赋能高质量发展，培育现代化产业体系。[24]具体来看，首先，应提升产业链数字化水平，推动数字技术与企业生产、运输、销售等各环节深度融合，降低企业参与国际贸易的成本，提升国际贸易的效率与质量。其次，以颠覆式科技创新打破关键核心技术“卡脖子”困境，提高出口产
品的附加值和竞争力。为实现科技创新突破、推动我国产业向全球价值链上游迁移，一方面，需要加大研发投入力度，培养新兴技术人才，打造尖端研究团队，健全科技创新体系；另一方面，需加强产业链上下游企业、企业与科研院所之间的联合技术攻关，提高成果转化率，鼓励技术的推广运用。此外，应在巩固传统产业国际贸易竞争力的同时，为新兴产业开拓国际市场。通过技术升级努力巩固和扩大钢铁、有色金属、石化化工、建材、机械、食品加工业、纺织服装业等市场需求广、吸纳就业能力强、规模大的传统产业的国际市场份额， 帮助传统产业延长市场生命周期，更持久地获得发展收益，增加其获得新质生产力赋能的机会，推动其转型升级，不断焕发新活力。要积极为新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、数字创意产业及相关服务业等新兴产业开拓国际市场， 为未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康等未来产业谋划市场空间。
定
一方面，加快对接高标准国际经贸规则，深化国内制度创新。当前，以区
域贸易协定为载体的国际经贸规则对参与国的制度环境提出了更高标准，这一 趋势为我国深化改革提供了重要契机。通过系统性地参照国际先进规则，可以 推动国内相关领域的制度优化，实现与国际高标准规则的有效对接，从而消除 制约国内国际市场联动的制度障碍，促进双循环体系的顺畅运行。在此过程中， 应充分发挥特殊经济区域的试验田功能。如，进一步扩大自由贸易试验区和海 南自由贸易港的制度创新空间，赋予其更大程度的政策自主权，使其能够在风 险可控的前提下率先探索与国际高标准规则对接的制度创新。这种渐进式改革 路径既能积累实践经验，又能有效控制改革风险，为全面深化改革提供可复制、可推广的制度创新样本。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，为在更 大范围对标高标准国际经贸规则提供了平台和方案。此外，对于已有政策举措， 应重点关注政策落实效果，以及经贸体制机制改革与其他政策的协调统一。[25]
另一方面，积极参与国际经贸规则制定，推动构建全球经贸新秩序。在全球经济治理体系重构的关键时期，我国应当采取更加积极主动的策略，通过参与国际经贸规则的制定，提升制度性话语权，更好维护国家利益。具体而言，
可以从以下三个维度推进相关工作：首先，坚持多边合作框架。依托WTO改革， 以及参与G20、APEC等多边机制建设，推动构建更加包容、均衡的全球经贸治理体系。特别是在新兴领域，如数字贸易规则制定、气候变化应对等方面，应当提出具有中国特色的建设性制度方案。其次，深化区域经贸合作。充分挖掘“一带一路”倡议下与伙伴国家的合作潜能，通过金砖国家合作机制、上合组织等平台，构建互利共赢的区域经贸制度安排，重点在产业链供应链安全、跨境数据流动等议题上形成区域性共识，为全球规则制定提供实践参考。最后，创新国际合作模式。针对全球产业分工新趋势，提出更具包容性的制度设计，在维护多边贸易体制核心地位的基础上，推动构建开放型世界经济新秩序，为各国企业创造更加稳定、更可预期的国际营商环境。要通过一系列努力，为我国深度参与全球价值链合作提供坚实的制度基础。
要进一步优化贸易结构，加快构建新发展格局。第一，促进货物贸易提质增效。把握当前全球价值链区域化、短链化带来的分工调整机遇，充分利用国内大循环的超大规模市场优势和消费潜力，借助国际循环集聚全球优质资源和先进生产要素，提升货物贸易商品的科技含量和国内产业链运作效率，加快出口商品种类增加、结构转型，[26]推动我国产业全球价值链分工地位的提升。第二，提升服务贸易对外开放程度，积极发展数字贸易和绿色贸易。稳步扩大服务领域开放范围，特别是要加快推行负面清单管理模式，加强与国际循环的衔接。挖掘合作空间，优化行业结构，增强服务业全球竞争力，营造国际化营商环境，全面提升国际贸易层次。培育数字贸易和绿色贸易新动能，强化数字基础设施建设，推动数字技术与服务贸易深度融合，提升可数字化交付的服务贸易规模占比，同时围绕绿色产业发展高质量、高附加值的绿色贸易。第三， 推动区域结构均衡发展。推动形成全国统一的大市场、大分工，筑牢国内大循环基础。继续大力发展基础设施，特别是新型基础设施，建设现代化基础设施体系，把全国各地紧密地联系在一起，形成横贯东中西、连接南北方，东西互济、南北协同、陆海统筹、城乡并进的区域协调发展新格局，为全国产业的大分工、大协作奠定基础，也为产业从发达地区向欠发达地区、从东部向中西部梯度转移创造条件，进而优化全国产业的区域布局，促进贸易的区域结构均衡化。
“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展路径探索
许雯 耿强
一、引言
2025年是“十四五”规划的收官之年，2025年政府工作报告指出，今年将开展“十五五”规划编制工作。此外，国家发展改革委也于2024年初正式启动了“十五五”规划的前期课题研究，其中“构建国有和民营企业高质量协同发展新格局研究”被纳入第一批研究课
题。国有企业和民营企业高质量协同发展是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，也是畅通国民经济循环、激发全社会内生动力和创新活力的必然要求[1]。“十四五”规划实施以来，我国在推动国有企业与民营企业协同发展方面已取得显著成效，国有经济与民营经济发展在数量与质量上均呈现出同步提升的良好态势。根据国务院国资委发布的数据，自国企改革三年行动计划（2020—2022年）实施以来，中央企业与民营企业之间的股权合作金额超过9000亿元；自国企改革深化提升行动（2023—2025年）以来，中央企业与民营企业等社会资本开展股权合作金额超过3900亿元[2]。然而，我们也应清醒地认识到，国有企业与民营企业在协同发展方面仍面临诸多挑战，需予以克服。具体而言：从宏观层面看，促进国有企业与民营企业协同发展的激励机制尚不健全，亟须优化“国民共进”的外部环境；从中观层面看，协作发展的深度仍有待加强，协作成效存在进一步提升的空间；从微观层面看，与国有企业相比， 民营企业在平等获取金融资源、政府补贴以及参与项目招投标等方面，仍处于相对弱势地位。据此，本文旨在深入剖析当前国有企业与民营企业协同发展的现状与挑战，结合“十五五”时期的经济发展形势与政策导向，提出具有前瞻性和可操作性的协同发展路径。重在从制度创新、产业升级、市场拓展、技术创新等多个维度出发，探讨如何通过优化资源配置、强化政策协同、促进公平竞争等措施，打破发展壁垒，激发发展潜能，实现国有企业与民营企业的优势互补、互利共赢，为“十五五”我国经济的高质量发展贡献智慧与力量。
二、“十四五”时期我国国有企业与民营企业合作发展成效分析
“十四五”期间，我国国有企业与民营企业在资本、产业链、供应链及科技创新等多个层面的合作取得了显著成效。合作范围不断扩大、合作领域不断拓展，在诸多领域探索出富有成效的合作模式，这为“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展积累了丰富的实践经验。
自“十四五”规划实施以来，我国国有企业与民营企业在资本层面的合作不断深化。国有企业通过积极参股、股权投资等形式，与民营企业形成了紧密的利益共同体[3]。数据显示，截至2023年底，中央企业对外参股投资各类企业超过1.3万户，其中绝大部分是民营企业，国企改革三年行动计划（2020—2022 年）实施以来，中央企业与民营企业等社会资本股权合作金额超9000亿元[2]， 资本合作不仅提升了国有企业的经营效益，还促进了民营企业的快速发展。从合作领域与范围来看，国有企业与民营企业的资本合作不仅限于传统产业，还涉及到新兴产业和未来产业。在战略性新兴产业和未来产业重点领域，国有企业牵头建设了多个创新联合体，与民营企业共同开展技术研发和市场拓展。例如，中石油与阿里巴巴合作，共同启动“互联网+能源”全新服务平台，并建设智慧加油站综合服务区，推动加油站由成品油供应向综合服务商转型，不仅使中石油的业务更加智能化，还帮助阿里巴巴进军实体零售市场，实现了双方资源共享和优势互补。又如东风汽车与小米在汽车和智能硬件领域进行合作，共同增资芯联动力科技（绍兴）有限公司，合作提升了东风汽车在智能汽车领域的影响力，并使小米更好地进入汽车市场，为双方在新能源汽车产业链上的布局提供支持。从区域发展来看，部分地区在推进国有企业与民营企业资本合作方面先试先行，成效显著，为其他地区提供了参考借鉴。例如，重庆市在推动国有企业与民营企业协同发展方面成效显著。以2024年第三批次合作项目为例， 共发布了700个合作项目，总投资超过2710亿元。其中，股权合作类项目113个， 涵盖现代信息技术、房地产开发、农产品加工、仓储物流等多个领域[4]。这些项目不仅促进了国有企业与民营企业的资本合作，也为地方经济发展注入新动能。
“十四五”以来，国有企业积极与产业链上下游的民营企业开展合作，共 同推动产业链的延伸和升级。据统计，截至2023年底，中央企业通过共链行动， 带动了超过5700家民营经营主体协同发展[5]。合作的民营企业涵盖多个行业领域，形成了广泛的合作网络。除了在传统产业开展产业链合作外，国有企业与 民营企业在高端装备制造、新能源、新材料等领域的合作尤为紧密，通过共同 补链、延链、固链、强链，国有企业与民营企业共同推动了产业链的完善和优 化[6]。例如，近年来中航工业积极与民营企业开展产业链合作。通过与民营企
业在航空发动机、飞机零部件等领域的合作，中航工业不仅提升了自身的研发 和生产能力，还推动了民营企业的技术进步和产业升级。中国石化、中国石油、中海油等石化行业国企积极与民营企业在石化原料、化学品生产等领域合作， 不仅提高了自身的原材料供应能力，还推动了民营企业的技术创新和业务拓展， 进而提升了我国石化行业的整体竞争力。2023年我国石化行业总营业收入15.95 万亿元，非公有制企业营业收入7.96万亿元，占比50%，在精细化工领域，民营企业产能占比达80%[7]。又如，在农业领域，中粮集团通过与民营企业在农产 品种植、加工、销售等方面的合作，共同推动农产品加工和食品产业链的延伸 和升级。
供应链作为连接生产与消费的桥梁，其稳定性和效率直接关系到企业的竞争力。“十四五”以来国有企业与民营企业在供应链层面积极开展协同合作， 通过扁平化组织、流程再造、生态合作机制以及数智协同平台等手段，国有企业与民营企业的合作实现了内外部系统的有机协同，创造了新的价值和新优势。国务院国资委数据显示，在中央企业直接带动的供应链上下游200多万户企业中，96%是民营中小企业，这些企业在供应链中发挥着重要作用，共同推动了产业链的稳定发展[8]。与此同时，中央企业在采购工作中通过降低采购门槛、减少交易成本等措施，有力扶持了民营企业的发展。例如，通用技术集团通过梳理形成机床产业链上游1218家供应商名单，有效带动机床产业链上游供应商的发展。国有企业还通过产业基金、投资合作、融资担保等方式为民营企业提供资金链上的支持。如国家电网的“电e金服”平台，基于真实业务数据为供应链上下游企业融资提供信用赋能，在平台上线两周年（截至2022年5月15日），累计帮助产业链上下游实体企业获得普惠金融服务近3000亿元[9]。
“十四五”规划强调提升企业技术创新能力，并明确指出要加强龙头企业与高校、科研院所的合作，打造共性基础技术平台，解决跨行业、跨领域关键共性技术问题。“十四五”规划实施以来，我国国有企业与民营企业在科技创新层面的合作取得了显著成效，不仅促进了关键核心技术的突破，还加速了科技成果的转化应用，为经济高质量发展提供了有力支撑。双方合作具体体现在以下方面：一是共同突破了一大批具有自主知识产权的关键核心技术，这些技术突破涉及工业软件、工业母机、算力网络、新材料等多个领域，为提升我国
产业竞争力奠定了坚实基础[10]。例如，中国电子与民营企业窦强团队携手合作，共同致力于国产CPU的研发与产业化。又如中国石化芳烃开发团队与民营企业及科研单位联合攻关，通过催化材料、智能控制、工艺工程等原理与方法创新，中国石化高效环保芳烃成套技术达到国际领先水平，这一技术突破使我国成为世界上第三个掌握该项技术的国家。二是双方合作共建了多个创新平台， 包括产业协同创新平台、共性基础技术平台等。例如，中央企业牵头设立了北斗产业、新能源汽车等多个产业协同创新平台，带动了大批民营企业、科研院所等主体的深度参与。又如陕投集团等国有企业与多家民营企业共同建设“秦创原创新驱动平台”，集科技创新、成果转化、产业孵化、人才引进等为一体， 推动产学研深度融合，促进科技成果转化，加速产业升级。
三、“十五五”时期我国经济发展面临的新形势及其对企业发展的影响
经过“十四五”时期的发展，我国经济高质量发展的基础更加牢固，经济发展韧性和内生动力更加强劲。党的二十届三中全会以来，在党中央的坚强领导下，经济发展出现了诸多积极变化，这些变化不仅体现在经济增长的速度和稳定性上，更体现在经济发展的新动能和创新活力上。以此为基础，“十五五” 时期我国经济发展面临诸多新的机遇，这为企业高质量发展创造了良好的外部环境。
加快发展新质生产力是当前乃至未来相当长时期内我国经济发展的重要推动力。2024年7月，党的二十届三中全会要求“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”；2024年12月召开的中央经济工作会议指出，“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”。可以预见，“十五五”时期，我国新质生产力将加快发展，成为推动科技创新的重要动力。新质生产力的形成标志着生产力系统进入结构性跃迁阶段。传统生产要素的线性组合模式正被数据、智能技术、知识资本等新型要素的网状协同所替代，这种重构突破了劳动对象、劳动工具和劳动者的固有边界，催生全要素生产率的非线性增长机制。数据要素的流动性特征消解了产业部门的物理区隔，推动技术研发、制造流程和市场响应形成闭环反馈系统，促使生产方式向柔性化、自适应方向演进。人工智能、量子计算等通用技术的突破性发展，正在重塑技术经济范式的底层架构，通过技术轨道的并行迭代加速知识生产体系的更新频率，使得产业变革呈现出多技术集群交叉渗透的复合演进特征[11]。
对企业而言，新质生产力的加快发展将带来新一轮科技创新浪潮，为企业提供了更多的发展机遇和市场空间。目前，新质生产力的扩散效应正在重构企业价值创造的基本范式。技术要素的指数级增长特性突破了传统创新活动的边际递减规律，为企业构建动态能力提供了持续的技术供给。产业互联网平台的成熟降低了技术商业化应用的沉没成本，使中小企业能够通过模块化接入实现技术红利的共享。更为关键的是，数据要素的资产化进程正在解构传统的市场边界，催生出虚实共生的新型商业生态，这种生态化竞争格局要求企业重构其价值网络定位策略。在需求侧，个性化定制与规模化生产的技术性融合创造了长尾市场的集约开发模式，而智能化生产系统的自组织特性则使企业能够动态捕捉技术迭代衍生的利基市场（NicheMarket，指在较大的细分市场中具有相似兴趣或需求的一小群顾客所占有的市场空间。）机会。这种双向演化机制不仅改变了企业的竞争优势来源，更推动创新活动从封闭式研发向开放式生态协同转型，形成技术创新与市场拓展的复合增长飞轮。
当前，数字经济已经成为我国经济发展中创新最活跃、增长速度最快、影响最广泛的领域，对培育发展新质生产力、提升产业链供应链韧性具有强大支撑作用。“十四五”时期我国数字经济发展成效显著，数字经济规模由2020年的39.2万亿元增长至2023年的53.8万亿元，3年间规模增长了37.5%，增速明显高于GDP增速（见图1）。党的二十届三中全会提出，“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”。“十五五”时期，数实融合的发展特征将更加明显， 并成为推动中国式现代化产业体系纵深发展的关键力量。数实融合的核心在于通过数字技术与实体经济全价值链的深度耦合，重构产业运行的底层逻辑与价值创造范
式[12]。这种融合机制不仅引发生产流程的物理性变革，更通过数据要素的流动与算法模型的嵌入，形成具有自组织特征的产业生态系统。数实融合对企业发展的影响主要体现在以下方面：其一，在生产智能化维度，数字技术对制造系统的渗透已超越传统自动化范畴，演变为具有认知决策能力的神经中枢系统。工业互联网平台通过设备泛在连接与实时数据采集，构建起全要素动态映射的数字孪生体系，使生产过程具备自主感知异常、预测性维护及工艺参数动态优化的能力。其二，在商业模式创新方面，数实融合解构了传统产业的价值链刚性结构，催生出平台化服务、订阅式交付等非线性价值创造模式。企业
通过数据资产的持续积累与算法模型的迭代训练，实现对用户需求的精准预测与价值主张的动态适配，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环机制， 打破了传统商业模式的时空约束，推动企业从产品交付者向生态赋能者转型。其三，在协同创新层面，数实融合构建了跨组织知识共享的新型基础设施，使产业链上下游企业能够突破产权壁垒，在研发设计、产能调配等环节形成分布式协作网络。但数实融合亦给企业带来严峻挑战，企业既需防范数据泄露引发的系统性风险，又要在数据合规框架下平衡商业价值挖掘与用户隐私保护，这对组织的数据治理能力提出更高要求。【更多 写作资料+微信：nuo180914，会员享 受50万+最新公文资料，日日更新】
2024年12月9日召开的中共中央政治局会议指出，“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，时隔14年，货币政策重回“适度宽松”，这对于下一阶段扩投资、促消费具有积极的促进意义，同时也将为未来一段时期企业发展提供了更有力的金融支持。
在融资成本维度，适度宽松的货币政策通过金融市场的价格传导，使得债务融资工具的利率系统性下移，叠加银行信贷风险定价机制的弹性化调整，使得不同信用层级企业均能获取适配自身发展阶段的外部融资支持。融资可得性的结构改善，不仅缓解了重资产行业的流动性约束，更为技术密集型企业的研发投入提供了跨周期资金保障[13]。当资本要素的获取门槛降低，企业在产能布局优化与创新要素积累之间得以建立动态平衡机制，推动实体部门形成更具韧性的资产负债表结构。
在市场需求层面，流动性环境的改善通过财富效应与托宾Q效应的双重传导渠道，重塑了市场主体的行为预期。居民部门实际购买力的提升与资产价格的重估效应，共同驱动消费需求曲线右移，而企业部门资本重置成本的降低则加速了设备更新与技术改造的投资决策。供需两侧的联动响应使企业能够突破传统市场容量的增长瓶颈，在需求弹性较高的新兴领域开辟增量空间。特别是在消费升级与技术迭代的交汇区域，适度的通胀预期管理有效避免了实际利率的过度波动，为企业把握市场结构变迁机遇创造了稳定的宏观环境。
此外，货币政策传导机制的优化重构了企业风险偏好的形成路径。流动性供给的结构性改善不仅缓解了短期偿债压力，更重要的是通过利率期限曲线的平坦化趋势，促使企业决策重心从流动性保全转向长期价值投资。信贷可得性的提升与企业资产负债表修复形成正向反馈，显著提升企业战略投资的可持续
性，为创新要素积累创造稳定的金融条件。
四、现阶段国有企业和民营企业高质量协同发展面临的主要障碍
国有企业和民营企业高质量协同发展面临的困境和阻力是多方面的，需要从宏观、中观、微观多个层面进行综合考虑和全面分析。
在宏观层面，协同发展的体制机制不完善是限制国有企业和民营企业深度合作的主要困境之一。这一问题的产生，不仅与宏观经济政策、市场环境密切相关，也源于市场准入的行政性壁垒与资源配置的体制性偏好。
一是国有资本与社会资本协同发展的制度框架尚未形成有效的激励相容机制，这在政策工具配置层面形成了系统性梗阻。财政补贴的分配逻辑仍存在所有制偏好惯性，公共资源投放的透明度不足导致民营企业难以形成稳定政策预期[14]。税收优惠体系的差异化设计虽具有特定历史合理性，但客观上形成了不同所有制企业的要素使用成本梯度。金融资源配置中隐性担保机制的存在， 使得信贷资金流向呈现所有制结构特征，这种制度性交易成本的差异削弱了市场主体的公平竞争基础，也限制了双方合作的意愿和动力。
二是竞争中性原则在实践层面的落实仍面临制度性障碍。国有企业承担的政策性职能与市场化目标间的矛盾未能通过有效机制实现动态平衡，导致其在市场竞争中兼具市场主体与政策工具双重属性。角色定位的模糊性不仅影响国有资本运营效率，更对民营企业形成非对称竞争压力。在创新驱动领域，国有企业的容错机制与民营企业的风险承担能力存在制度性落差，导致两类主体在技术研发投入强度与周期上难以形成战略协同。监管尺度的差异性执行进一步放大了这种制度套利空间，使得要素流动出现结构性扭曲。
三是市场准入的行政性壁垒与资源配置的体制性偏好形成叠加效应。部分关键领域仍存在显性或隐性的所有制限制，市场准入壁垒不仅阻碍生产要素的优化组合，更抑制了混合所有制改革的制度创新空间。在要素获取维度，土地、资本等基础性资源的配置机制尚未完全实现市场化定价，行政干预痕迹导致不同所有制企业的要素使用成本产生系统性差异。这种制度性不平等的持续存在， 使得国有企业和民营企业在创新链与产业链的衔接环节难以形成价值共创机制，最终制约整体经济全要素生产率的提升空间。政策工具箱的协同性不足与制度变迁的路径依赖共同构成了当前体制机制改革亟待突破的核心矛盾。
在中观层面，国有企业与民营企业在产业链和供应链协同方面的合作深度和广度，是衡量我国经济体系内不同所有制企业协同发展成效的重要指标。然而，当前这一领域的协作发展深度尚显不足，具体表现在以下几个方面：
一是产业链整合不足。尽管国有企业与民营企业在某些领域已经开展了产业链合作，但整体上，合作仍然停留在较为初级的阶段。双方市场衔接存在断层，经营管理过程中的信息不对称和沟通不畅导致生产网络出现节点性梗阻。此外，国有企业主导的产业生态圈建设仍停留在产能聚合层面，未能形成生产外溢与能力共享的共生机制，从而影响了整个产业链的协同发展。以装备制造产业为例：一些国有企业拥有强大的制造能力和技术实力，但在原材料采购、零部件配套等方面往往依赖于外部供应商；而民营企业虽然在这些领域具有灵活性和成本优势，但由于缺乏与国有企业的有效对接和合作机制，往往难以充分融入国有企业的产业链中。这种断裂不仅造成民营企业的发展空间受阻，更抑制了国有企业产业链的稳定性，使得整体产业体系面临系统性风险敞口。
二是供应链协同不畅。在供应链协同方面，国有企业与民营企业之间存在信息共享与利益分配的双重困境。在信息传导层面，缺乏统一的数字基础设施导致供应链各节点形成数据孤岛，需求波动在传递过程中产生“牛鞭效应”， 不仅造成库存冗余，更削弱了供应链的敏捷响应能力。在利益协调方面，核心企业的议价优势挤压了中小配套企业的利润空间，导致质量改进投入与创新收益分配失衡。经营理念的差异进一步加剧了供应链协同障碍[15]，例如，在国有机械制造企业与民营零部件供应商合作过程中，国有企业倾向于保持较高的安全库存以应对市场波动，而民营企业则希望降低库存以减少资金占用，两者分歧使得突发事件冲击极易引发连锁性断链危机。
三是科技创新合作有限。虽然国有企业与民营企业科技创新合作取得了积极进展，但跨所有制合作仍面临诸多挑战。新能源汽车领域的协同创新困境折射出跨所有制技术整合的深层矛盾。国有整车企业在底盘架构与规模制造方面积淀深厚，其技术开发路径往往遵循既定的产业标准与安全规范，强调技术成熟度的渐进式提升。民营配套企业在动力电池能量密度提升与车联网系统迭代方面展现出更强的突破能力，这类颠覆式创新通常源于快速试错的迭代策略。两类主体在技术演进节奏与风险偏好上的结构性错位，导致双方在联合研发过程中频繁遭遇验证周期不同步的协调困境。此外，双方在知识产权保护、技术转移和商业化应用等方面也有所顾虑和保留，掌握核心技术的企业担心技术泄
露或市场被抢占，在合作过程中采取相对保守的态度。
在微观层面，国有企业与民营企业在要素使用上的不平等问题，一直是制约双方协同发展的重要瓶颈。尽管国家层面不断强调要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，但实际操作层面的不平等现象仍然存在。
首先，信贷市场的风险定价机制存在隐性所有制导向，国有企业的政府信用背书衍生出显著的信用溢价折让，在贷款审批、债务展期谈判与利率浮动空间方面具有更多优势；相较而言，民营企业融资成本中需额外承担所有制风险补偿。金融资源配置的行政化惯性，使得信贷资金流向呈现显著的体制性特征， 扭曲了金融资源配置效率。其次，财政补贴的分配逻辑同样呈现结构性倾斜， 产业扶持政策往往通过国有企业形成补贴嵌套传导机制。在公共资源投放过程中，项目审批标准与国有企业的关联性形成隐性的分配倾斜，抑制了市场筛选功能的正常发挥。补贴获取能力的差异进一步强化了不同所有制企业的要素积累梯度，形成竞争能力的代际锁定效应。最后，公共采购领域的资质审查体系存在路径依赖特征，历史业绩要求与资质门槛的设置形成隐性的体制内循环机制。国有企业在技术标评审环节占据制度性高地，特别是在重大工程招标中， 资质审查标准与过往项目经验的权重设置，实质上构成了对新进入者的排斥机制[16]。这不仅阻碍专业化分工体系的优化，更抑制了市场竞争活力的有效释放，导致资源配置效率的持续耗散。
要素使用不平等的根源在于制度设计与市场发育的双重制约。现有政治与经济体制下，国有企业承载的政策工具属性使其与政府部门形成深度关联，体制性纽带衍生出隐性的资源传导通道。在财政金融政策的制定与执行过程中， 风险防控的谨慎导向与所有制偏好产生共振，形成制度性交易成本的梯度分布。同时，要素市场发育的不充分放大了微观主体的能力差异，民营企业受限于初始禀赋积累不足，在信用资质构建与合规成本消化方面面临更高边际成本。在起点不平等的市场环境中，后发企业难以通过常规竞争路径实现要素获取能力的跃升。更深层次的结构性矛盾在于公共资源配置的公平性原则与特定领域政策目标的优先性尚未形成有效的平衡机制，导致市场选择与行政干预的边界始终存在模糊地带。
五、“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展的路径
“十五五”时期国有企业和民营企业的高质量协同发展需要从宏观层面完善高质量协同发展的顶层设计，构建协同高效的发展生态；中观层面以发展新质生产力和产业链现代化为抓手推进产业共建；微观层面从投资端、融资端和经营端多点发力，保障要素平等使用，推动两者在更广领域、更深层次、更高水平上实现协同发展。
在“十五五”时期，国有企业与民营企业的高质量协同发展不仅是构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求，也是推动中国经济持续健康发展的重要引擎。在宏观层面，完善高质量协同发展的顶层设计，构建协同高效的发展生态，是实现这一目标的关键所在。
发挥国有企业引领带动效应，优化布局与统筹联动
一是推动国有企业战略调整。在“稳中求进、以进促稳、先立后破”原则指引下，推动国有企业加快向新能源、智能制造、生物科技等战略性新兴产业等关键领域集中，释放资源要素投向基础研究、关键共性技术攻关等市场失灵领域，为民企技术创新提供基础支撑[17]。二是支持民营企业在细分领域精耕细作。重点培育民营企业在细分市场的专精特新优势，通过产业目录引导与创新载体建设，帮助其突破隐形冠军培育的瓶颈。支持民营企业在战略性新兴产业与未来产业领域开拓细分市场，与国有企业形成互补。三是加强民企与国企的联动。构建产业联盟等新型组织形态，在技术标准制定、供应链管理等领域形成知识共享机制。例如，在数字基础设施领域，国企主导基础平台搭建与民企参与应用场景开发的双向互动，可有效破解技术研发与商业转化脱节的难题。
强化政策引导与支持，激发深度协同发展动力
一是完善财政金融政策。财政政策需从补贴导向转向能力建设，通过研发费用加计扣除等普惠性措施，构建创新要素流动的引力场。金融资源配置应着力破解所有制歧视，发展供应链金融、知识产权质押等工具，使资本流向真正取决于技术含量与市场前景。二是持续优化营商环境。简化行政审批流程，降低市场准入门槛，为国有企业和民营企业创造更加公平、透明、可预期的营商环境。营商环境的制度性变革还需聚焦隐性壁垒破除，建立全国统一的市场准入负面清单动态调整机制，消除地域封锁与所有制限制的叠加效应。三是推动混合所有制改革。鼓励国有企业积极引入社会资本进行混合所有制改革，混合
所有制改革的深化应超越股权混合的表层，重点构建差异化的治理结构与决策机制，在保留国企规范运作优势的同时，充分吸收民企的市场敏感度与决策灵活性。
建立健全监管与评估机制，保障协同发展成效
一是构建跨所有制的协同监管框架。建立穿透式监测指标体系，重点追踪技术外溢效应与产业链协同效率。推动以财务指标为主的考核体系转向综合评估创新带动能力与生态赋能水平，例如，将国企对中小企业的技术扶持纳入绩效考核范畴。二是建立反馈与调整机制。依托大数据监测平台，跟踪合作项目的实施情况，并根据市场变化实时捕捉项目合作过程中的堵点卡点，及时优化合作机制。还应建立企业间沟通协商机制，及时解决合作过程中出现的矛盾和问题。三是强化社会监督与舆论引导。借助第三方评估与舆论监督形成倒逼机制，防范协同过程中可能出现的利益输送风险，确保改革红利的普惠性释放。并通过媒体宣传、舆论引导提升社会各界对国企民企合作的认同与支持。
建
以发展新质生产力和产业链现代化为抓手，推进产业共建是中观层面推进
国有企业和民营企业高质量协同发展的重要路径。1．畅通资源流动与共享，强化链上协同与互补
推动产业链协同与互补是国有企业和民营企业高质量协同发展的关键举措，应以产业链为纽带，推动国有企业和民营企业在供应链、价值链上的深度融合。国有企业应在创新资源开放共享上发挥枢纽作用，通过构建共享型基础设施打破所有制壁垒，逐步向民营企业开放底层科研数据接口，建立分级授权机制以平衡知识产权保护与技术扩散需求。试验基地与仪器设施可采取预约制共享模式，为民企提供低成本研发条件，同时设计反向知识溢出机制，促进国企吸收民企的敏捷创新经验[18]。在产业链整合维度，国企需从单向供应链管理转向生态化赋能，通过开放采购标准、联合制定技术规范等方式，为民企融入高端制造环节提供准入通道。在国际产业协同网络构建方面，国企应依托“一带一路”合作框架，发挥项目集成优势对接东道国需求，民企则以专业化能力填补细分领域空白，形成联合投标、风险共担的出海模式。借助双向赋能的资源交互机制，既能提升产业链韧性，又可培育全球化竞争新优势。
强化技术创新合作，推动产业转型与升级
强化国企民企技术创新合作的关键在于共同组建创新联合体，这需要突破传统合作范式，建立跨所有制的成果共享与风险分担契约框架。例如，针对“卡脖子”技术，国企应牵头搭建产学研协同平台，吸纳民企参与中试环节，通过分段式研发降低创新风险。在战略新兴产业布局中，国企侧重基础研究与标准制定，民企聚焦应用场景开发，形成“国企搭台、民企唱戏”的互补格局。在传统产业升级改造方面，可探索“国企+民企”联合体模式，利用国企的规模效应整合行业资源，民企则注入数字化改造与绿色化转型的技术方案。例如，在智能制造领域，国企提供工业互联网底座，民企开发垂直行业算法模型，共同构建行业级解决方案。在技术转化环节建立市场化评估机制，通过知识产权证券化、收益权质押等工具，激活沉淀技术的商业价值。
协同构建产业生态体系，促进集群化发展
构建完善的产业生态体系是推动产业共建、实现高质量发展的关键一环。国有龙头企业应牵头制定行业技术标准与产能规划，定期发布供应链需求清单， 引导中小民企定向开展配套能力建设，国企应开放检测认证平台，为民企产品提供快速准入通道，同步建立质量追溯系统强化过程监管。强化集群内部协同还需创新利益联结机制，可以推行“链长制”管理模式，由国企高管与民企代表组成联合决策委员会，共同审议技术路线调整与产能分配方案，同时构建风险补偿基金池，按比例分担联合研发的市场化风险，消除企业协同创新的后顾之忧。政府层面需优化园区功能布局，对企业实施梯度化土地供给政策，重点保障共性技术实验室、中试基地等共享设施用地。在资金配置上，设立产业链协同发展基金，按照技术关联度对企业联合创新项目给予贴息支持，同时探索供应链票据融资模式，将核心企业信用向上下游民企延伸。
“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展的微观路径需要从投资端、融资端和经营端多点发力，保障各类要素平等使用。这就需要完善市场机制、优化营商环境、加强金融创新等措施，激发市场主体的积极性和创造力， 推动国有企业和民营企业在更广领域、更深层次上实现协同发展。
投资端：建立民营企业项目推介长效机制，激发企业投资内生动力
在投资端，关键是要建立民营企业项目推介长效机制，利用常态化政企对接渠道，定期筛选具备技术前瞻性与市场潜力的民企项目纳入政府重点推介清单。国家发展改革委或省（市）级发展改革委可以牵头搭建产业投资运行分析
系统，按季度发布细分领域技术路线图与产能缺口分析，为民企投资决策提供精准指引。完善项目储备库动态管理机制，引入第三方专业机构对入库项目进行技术成熟度与商业可行性评估，配套优先供地、税收递延等定向激励政策。针对战略性新兴领域，试点“揭榜挂帅”投资模式，通过公开招标方式吸引民企参与重大技术攻关项目。同时建立跨区域投资协调机制，破除地方保护主义对民企异地投资的隐性限制，对跨省投资的优质项目给予用地指标跨区调剂支持。
融资端：用好信用工具和政策支持，撬动金融资源，降低融资成本
在融资端，针对民营企业“融资难、融资贵”的问题，推动商业银行建立专精特新企业信贷审批绿色通道，开发技术专利现金流折现模型，将研发投入强度纳入授信评估体系。完善政策性担保机构的风险分担机制，对民企中长期技术贷款实施分层担保费率，对获得国家级技术认证的企业实行担保费减免。推广供应链票据融资模式，依托核心企业信用为上下游民企提供可拆分、可流转的电子债权凭证。在债券市场试点“技术信用债”，允许高新技术企业以未来知识产权收益作为偿债保障发行专项债券。还要深化区域性股权市场改革， 建立民企技术估值体系，通过做市商制度提升技术型中小企业的股权流动性。同步构建全国性信用信息共享平台，整合工商、税务、知识产权等多维数据， 为民企融资提供精准信用画像。
经营端：健全市场准入、退出、保护和利益共享机制，促进公平竞争在经营端，实施市场准入负面清单动态调整机制，定期组织第三方机构评
估清单外隐性壁垒，有效清理以所有制、注册资本等设定的不合理门槛。在政府采购领域推行“技术标权重优先”评标规则，对民企自主研发的核心技术给予加分激励。完善企业退出援助制度，建立经营困难民企的司法重组快速通道， 探索知识产权质押企业破产时的技术资产托管机制。构建跨部门反垄断监测平台，重点审查具有市场支配地位企业的不公平交易行为，对强制搭售、大数据杀熟等实施顶格处罚。在利益共享维度，推行技术许可收益阶梯分成模式，国企使用民企专利时按产业化效益比例支付溢价。同时建立产业链利益协调委员会，由上下游企业共同制定价格联动与风险补偿规则，形成共生型价值分配体系。
“十五五”时期基础研究投入与经济竞争力提升作者
沈坤荣 孙占
“十五五”时期是中国基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。2025 年4月底，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时强调，要“适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好‘十五五’ 时期经济社会发展”。基础研究是整个科学体系的源头，处于从研究到应用再到生产的创新链条起始端。世界科学革命、技术变革、产业升级和经济发展的历史经验表明，总是先发生基础科学知识的增量突破，而后发生应用性技术的迭代更新，进而推动新产品、新产业和新经济增长点的兴起，最终体现为经济产出量的增长和质的提升。“十五五”时期，新一轮科技革命与产业变革同大国博弈相互交织，国家之间围绕企业、产业和经济实力的竞争势必更加激烈， 竞争焦点向创新链、产业链的前端转移。经过改革开放四十多年的科技进步与积累，中国在世界科技创新格局中的位势逐渐从“追赶”“跟跑”转变为“并跑”“领跑”，“十五五”时期经济竞争力乃至综合国力的持续提升，更加需要来自基础研究领域的原始创新能力支撑。为此，本文立足科技创新及其驱动经济发展的理论基础，阐释“十五五”时期提升经济竞争力的动力源及其作用机理，分析基础研究投入的政策演进、结构特征和问题短板，并探讨面向未来五年的基础研究投入政策取向，以期为增强中国的中长期经济竞争力提供参考。
一、基础研究：中长期经济竞争力提升的动力源
经济学家卢卡斯曾有一句经典名言，“一旦人们开始思考经济增长问题， 他将很难再思考其他问题”，这充分显示了经济发展问题的极端重要性和独特魅力。对于经济发展的动力源泉，早期经济学家主要关注资本、劳动力等生产要素投入，进入20世纪以后逐渐把技术、人力资本、知识等创新要素引入经济增长模型，并在各个国家和地区的经济实践中不断形成新的理论和认识。
经济竞争力是一个国家或地区经济发展综合实力水平的集中体现，反映经济总量或人均经济总量随时间扩大或增长的规模和速度，也反映经济发展的质量和效率。世界经济论坛自1979年开始发布《全球竞争力报告》，其最新推出的“全球竞争力指数4．0”，基于经济增长核算理论，将竞争力定义为“一个经济体能够更有效率使用生产要素的能力”。①瑞士洛桑国际管理发展学院发布的《2024年全球竞争力年报》则认为，传统上对竞争力的考量过于关注地区
生产总值和可支配收入，在经济目标之外还应包括对社会、环境、文化指标的平衡。②尽管这两机构均没有对经济竞争力进行明确的概念界定和释义，但显然在其报告中均将经济增长的量与质作为衡量经济体综合竞争力的基础核心指标。
基础研究处在科技创新链条的基础、前端、底层环节，随着现代科技发展形成了相对独立的概念内涵。1945年，布什在《科学———无止境的前沿》报告中将其定义为“不以应用为目的，能够产生一般知识、解释自然及其规律的研究”。③1997年，司托克斯指出，在“纯基础研究”和“纯应用研究”之间， 还存在以应用为导向的基础研究。④经合组织新版的《弗拉斯卡蒂手册》⑤对基础研究的定义吸收了两方面的观点，强调基础研究应没有任何特定的应用或使用目的，同时也认可“定向基础研究”的存在，并认为“定向基础研究”期望产生一种能够解决某些已知问题或预期问题的知识基础。⑥基础研究投入则属于全社会研发活动投入中用于基础研究的部分，包括资本性的研发经费投入和劳动性的研发人员投入。⑦
基础研究活动产生新知识、人力资本、应用性技术等多种形式的成果，驱动经济实现规模的增进和效率的提升，发挥经济发展“源动力”作用。首先， 基础研究能够产生和扩散新知识。随着知识经济和信息社会的深入发展，经济增长越来越依靠知识和信息的生产与利用，并且正是生产者与使用者在显性知识和隐性知识的不断交换互动中驱动了创新，进而通过国家创新系统的作用， 实现“基础研究—新知识—经济增长”的驱动效应，成为经济发展的重要决定性因素。⑧其次，基础研究能够产生经济发展的另一决定性因素———人力资本。基础研究带来人力资本增加的内在逻辑机理：一是经过研究活动训练的毕业生进入产业一线，带去最新的科学知识和解决复杂问题的能力；二是研究活动期间的训练为这些毕业生学习掌握特定行业的技能和知识打好了基础，还会给企业带去更高水平的生产技术和标准；三是通过一些与产业相关的研究项目， 部分学生直接具备了企业需要的实践经验和职业能力素质。⑨同时，人力资本增加还会提高创新活动的效率。最后，基础研究还能够产生应用性技术成果直接促进经济发展。阿祖莱等研究了美国国立卫生研究院资助对制药与生物技术公司专利产出的影响，发现研究院的公共研发资金资助促进了私人部门的专利产出，并且研究院每增加1000万美元资助能促使企业净增2.7件专利。①企业开
展基础研究能够带来技术进步，其内在机制在于，一方面，基础研究可以增强企业吸收外部科学新发现、新知识的能力，另一方面，基础研究可能成为企业技术创新的直接来源，其中第一种机制更加重要。②在多重机制的共同作用下， 基础研究表现出对经济发展的显著促进效应。
总之，基础研究对技术进步和经济发展的正向促进作用，已经得到广泛验证并形成基本共识：基础研究是人类获得自然、社会和人类系统基础知识的基石，是应用技术创新和生产经营环节新技术、新产品、新服务的源头，是技术进步和长期经济增长的根本性动力来源。相应的，一个国家或地区对基础研究的经费和人员投入，是关系其技术进步、经济增长和经济竞争力提升的关键因素。
“有投入才有产出”的一般规律。基础研究投入的来源主要包括两类：一类是以财政资助为代表的“公共部门”，另一类是以私营企业自有资金投入为代表的“私人部门”。高校、科研机构、企业作为开展基础研究活动的三类不同主体，承担着将基础研究投入转化为产出的主体功能。同时，三类主体开展基础研究活动的运作方式不同，基础研究投入转化为创新成果再进入企业生产活动的要素流动链路也不同，从而形成从基础研究投入到经济产出的差异化传导机制。
第一，依托高校的“多重式”传导机制。高校一直是执行基础研究投入的最重要主体，也是高校、科研机构、企业三类主体中基础研究投入占比最高的部门。来自政府或企业的基础研究经费，可以通过三条链路转化为高校的基础研究活动。其一，高校基础研究人员承担财政资助的基础研究项目，通过购买和使用研究活动所需要的实验设备和材料，为项目研究人员支付薪酬等方式， 直接将部分基础研究投入转化为具体的基础研究活动。其二，投资建设基础科研设施，供科研人员用以开展基础研究。通过这种方式，来自政府的基础科研设施投资，间接转化为高校的基础研究活动。其三，高校基础研究人员包括参与研发活动的学生，使用来自政府部门的“非项目”资助或企业捐赠等，开展基础研究活动。
从高校基础研究活动到经济量的增长和质的提升也存在三条传导链路。其一，高校进行的自由探索式基础研究所形成的成果技术成熟度和应用性价值往
往较低，需要概念验证、二次开发、中试放大等专业机构或服务的介入，转化为应用性技术成果后再进入企业生产过程，形成新工艺、新产品、新服务。其二，高校与企业合作组织开展应用导向的基础研究，直接产生具有较强应用性价值的科技成果，以更快的速度将基础研究成果应用于生产过程，提高企业竞争力，并带动产业转型升级。其三，高校从事基础研究活动的教师或学生，利用其研发取得的科技成果或在科研活动中掌握的知识技能，通过创办新企业或到企业就业、兼职等方式，直接参与企业的生产经营。
科研机构将来自政府或企业的基础研究投入转化为基础研究活动的链路与高校类似，其差异主要体现在从基础研究活动到经济产出的传导链路上。长期以来，国家政策鼓励以科研机构为重要载体推动产学研结合，科研机构研发活动的应用导向特征更加明显，特别是近年来在江苏、广东等地区产生了一批兼具基础研究、应用研究和成果转化功能的新型研发机构。因此，相较于高校， 科研机构基础研究的应用性技术成果产出更多，能够直接或经过稍加改造后应用于企业生产。例如，中国科学院在全国各地建设了一百多个应用性技术研发机构，持续产出应用性成果，成为地方科技成果转化和产业化的重要基地，直接支撑了地方战略性新兴产业的兴起与发展。再如，根据2022年科技部火炬高技术产业开发中心进行的全国新型研发机构调查数据，全国新型研发机构超过2400家，年度技术性收入合计超过500亿元，发明专利的实施率达到46.46%，远高于同期
高校的专利实施率。
第三，依托企业的“复合型”传导机制。企业作为市场化的经济主体，以经济利益为主要驱动力，其研发经费投入和使用的决策机制与高校、科研机构完全不同，拥有不同的从基础研究投入到经济产出的传导链路。在基础研究投入转化为基础研究活动阶段，一方面，对于财政资助基础研究项目、政府资金参与投资建设基础科研设施、政府资助支持基础研究人员等形式的投入，企业及其科研人员可以通过承担或承建等方式参与，进而将相应部分的基础研究投入转化为企业的基础研究活动。另一方面，更为重要的是政府通过企业研发费用应纳税额加计扣除、企业所得税减免等方式，降低企业投入自有资金开展基础研究活动的成本，进而引导企业投入更多的“额外”资金进行基础研究等研发活动，将政府减免税形式的资金转化为企业的基础研究投入。在基础研究活
动转化为经济产出的阶段，企业向内能够依托自身研发力量开展应用导向的基础研究活动，向外能够委托外部高校、科研机构进行定向基础研究获得应用性价值更高的成果，最终通过企业的市场需求导向机制将投入快速转化为更高的生产效率和经济效益，实现兼具基础研究和应用研究特征的“复合型”传导效果。
二、中国基础研究投入的政策演进、结构特征及问题短板
新中国成立以来，适应不同阶段的经济和社会发展需要，中国实行不同战略取向的基础研究政策，建立了以政府为主的基础研究投入体系，在推动国家科技综合实力和创新能力的跨越式发展中发挥了不可或缺的作用，但也存在一些问题短板。
中国的基础研究投入政策总体上可分为五个阶段，涵盖四次明显的政策取向转换。从1949年新中国成立至1978年改革开放之前，探索建立现代科技管理体制，是基础研究投入体制机制的初步建立阶段。政策取向偏重于支撑服务国防安全和重工业发展，标志性政策主要包括中国科学院的成立运行、第一个中长期科学技术规划的制定与实施以及若干重大基础研究攻关任务的实施等。1978年党的十一届三中全会以后至20世纪90年代初，我国全面实行改革开放的基本国策，进入国家基础研究投入体制机制的改革重塑阶段。科学技术进步驱动经济增长的作用受到空前重视，政府研发投入的政策取向偏重于更加实用的应用研究、试验发展和科技成果转化，出台的标志性政策有“863计划”“火炬计划”等。从20世纪90年代初至21世纪初，国家全面实施科教兴国战略，基础研究的重要性获得越来越多的共识，政府基础研究投入进入稳步发展阶段。基础科研“无用论”的误区逐渐得到纠正，标志性政策包括“973”计划等。从21 世纪初至2011年，伴随中国成功加入世贸组织后经济总量的持续高速增长，我国提出全面建设创新型国家的战略目标，政府基础研究投入进入规模上高速增长、体系上更加完善、加速追赶国际水平的阶段。这一阶段确立了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展方针，标志性政策包括《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》及其配套政策等。党的十八大以来，中国进入全面推进科技强国建设的阶段，基础研究受到前所未有的重视，基础研究投入进入“量的增长”和“质的提升”齐头并进的阶段。这一阶段，国家层面出台了推进基础研究的专项政策文件，政策调控的对象覆盖高校、
科研机构与企业，代表性政策包括制定实施《关于全面加强基础科学研究的若干意见》，推动国家自然科学基金改革，通过税收优惠的方法引导企业增加基础研究投入等，进一步完善了中国的基础研究投入体系。
政府资金是中国基础研究投入的主要来源。根据《中国科技统计年鉴2023》的数据，从研发经费投入看，2022年全国基础研究研发经费投入总额为2023.46 亿元，其中企业执行的经费投入仅占8.64%，高校和科研机构执行的经费投入合计占85.1%，而高校和科研机构研发经费有超过70%来源于政府资金；从研发人员投入看，2022年全国基础研究人员全时当量50.91万人年，其中约92%的人员投入分布在高校和科研机构，且这些高校和科研机构主要由政府举办。
政府基础研究经费投入主要包括四种形式。第一种是财政资助开展基础研究项目，即政府利用公共财政资金，通过设立专项基金、科技研发计划等方式， 直接资助有关科研单位和团队开展基础研究。例如，20世纪80年代末成立的国家自然科学基金，初期年度财政投入仅1—2亿元，到1999年突破10亿元，2010 年突破100亿元，2023年资助各类项目总额达378亿元。第二种是政府投资建设科研基础设施，有计划地开展国家（重点）实验室建设，为基础研究和应用基础研究活动提供平台与条件支撑。根据《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》，截至2023 年全国已经布局建设77个国家重大科技基础设施，其中35个已建成运行，并且依托重大科技基础设施形成了一批全球领先的科技成果。①第三种是政府实施各类基础科研人才支持计划，通过对科研人员的资助促进基础研究活动。例如， 从1994年开始，中国科学院启动实施“百人计划”，选拔引进在基础研究领域具有显著成果和潜力的人才，为入选者提供高强度的科研经费和研究团队支持， 最终服务于具体基础研究活动的实施和基础研究人才的培养。第四种是政府通过基础研究投入税收优惠，资助企业的基础研究投入。其内在逻辑是通过税收优惠政策，引导企业增加额外的基础研究投入。有关研究发现，每1美元的税收抵免能够带来至少1美元的企业新增研发经费投入，研发成本每降低1%研发投入总额就会增长至少1%，并且能够带来更大的社会效益。②
通过估计测算中国的政府基础研究经费投入数据发现，虽然近十年来税收优惠形式的间接资助占比呈现快速提高态势，但目前总体水平仍然较低。对于财政性基础研究项目资助经费、政府出资的基础科研设施建设经费、以支持基
础研究人员为“载体”的财政资助经费，按照高校、科研机构、企业研发经费内部支出总额中来自政府资金的部分，以各主体基础研究经费支出占其研发经费总支出的比重进行加权的方式估算；对于税收优惠形式的间接资助，主要结合企业研发费用加计扣除和高新技术企业减免税的实施情况，通过企业研发经费内部支出总额、高新技术企业净利润总额以及企业的基础研究经费投入比例进行估算。③结果显示（见图1），实行改革开放约15年后，政府资助基础研究的经费规模呈现爆发式增长态势，1999年、2000年的环比增长率高达44%、51.6%； 进入21世纪特别是中国加入世贸组织以后的10年里，政府资助基础研究的经费总额呈现持续稳定增长态势，年度环比增速基本保持在20%以上的水平；2013以来，政府资助基础研究经费总额的环比增速有所降低，但仍然保持在平均14%的水平。值得注意的是，中国对企业研发费用减免税形式的间接投入所占比重相对较低。1996年至2007年减免税额占政府基础研究经费投入总额的比重一直在0.1%以下，2008年以后开始实施高新技术企业减免税优惠政策，这一指标迅速提高到0.2%，并在2015年至2021年迅速提高到3.6%，但显然仍处于较低水平。
第一，全社会基础研究投入强度不高。根据《2023年全国科技经费投入统计公报》，2023年中国基础研究经费投入为2259.1亿元，约占研发经费投入总额的6.77%。图2报告了21世纪以来世界主要创新型国家基础研究经费投入占其全社会研发经费投入的比重，其中，法国最高，长期稳定在22%以上；新加坡持续提升态势明显，2018年最高达到24%，2019年以后有所下降，但仍达20%左右； 美国和韩国先升后降的变化趋势相似，目前稳定在接近15%的水平；日本长期保持在12%—13%的水平；以色列则在2004年以后呈现持续下降的趋势，从最高近18%逐渐降至2022年的8%。相较而言，中国研发经费投入中的基础研究占比长期维持在4%—6%的水平，2019年才突破6%，与美国、日本、法国、新加坡等国相比还有较大差距。
第二，企业的基础研究投入严重不足。企业既是开展研发活动的创新主体， 又是进行生产活动的市场主体，企业投入基础研究能够缩短从研发创新到成果转化应用的距离，提升基础研究投入促进经济发展的效能。企业内部基础研究投入也存在创新溢出效应，能够在提高企业自身劳动生产率和市场竞争力的同时促进社会技术进步。然而，中国企业的基础研究投入长期处于极低水平，2022 年全国企业研发经费总支出中基础研究占比仅为0.7%，而美国、日本企业接近
7%，韩国企业超过10%；企业基础研究经费总支出占全国的比重不足9%，同样远远低于美国（37%）、日本（45%）、韩国（58%）。②因此，迫切需要通过税收优惠等政府间接资助的方式，引导企业加大基础研究投入力度。
第三，政府基础研究投入的绩效评价有待加强。国家每年投入大量资金进行基础研究，据本文估算，2022年来自政府的基础研究经费投入总额约为1200 亿元。如何评价进而优化提升该项庞大政府资金投入的效果，成为亟待研究解决的难题。国内相关研究也证实，政府基础研究投入存在使用效率较低或效率损失的问题。③特别是随着科技成果转化应用速度的不断加快，社会对政府资助基础研究促进技术进步的时间容忍度不断下降，期望政府资助的基础研究项目能够更快地转化为新技术、新产品，带来更直接、更显著的经济社会效益。因此，对基础研究的绩效评价将会更加强调其经济社会贡献，在政策导向上表现为更加鼓励“产业基础研究”或以应用为导向的基础研究。
二、“十五五”时期依托基础研究提升经济竞争力的政策取向
习近平总书记强调指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”②当前正值国家“十四五”规划收官和“十五五”规划编制的关键时刻，全球新一轮科技革命与产业变革深入发展，世界经济增长速度明显放缓，叠加国际贸易体系挑战和地缘政治风险等不确定性因素，可以预见，未来五年大国博弈的国际形势更加复杂，世界经济版图的重构将更加剧烈，科技创新特别是基础研究领域必将成为大国竞争的重要角力场。面向“十五五”，应当着眼于新质生产力的培育发展和中长期经济竞争力的持续提升，系统谋划基础研究的投入战略与政策。把握基础研究驱动经济发展、经济发展促进基础研究的规律、趋势及作用机制， 充分发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制的优势，以政府“有形之手” 和市场“无形之手”有机结合，加强有组织的基础研究，不断提高基础研究的投入产出效率及其驱动经济竞争力提升的“源动力”效能。
2025年《政府工作报告》明确提出，“推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度。”③ 基础研究投入涵盖多层次、多维度的内在结构，包括“纯基础研究”和“应用基础研究”等不同活动类型，科研项目资助、科研设施建设、研发人才计划等
不同投入方式，以及高校、科研机构、企业等不同类别主体。因此，应当区分不同形式、不同主体采取差异化的政策措施，有效增加全社会的基础研究投入。一是加大财政资金资助基础研究的力度。长期以来，受制于基础研究属于“无用”投入的认知偏见，国家尤其是地方政府层面优先将大量财政科技资金投入应用研究、试验发展、成果转化等领域，对基础研究领域的投入较少。因此， 应在不断提高公共财政支出中科技支出占比的基础上，持续提升科技支出投向基础研究的比例，带动提升全国研发经费投入中的基础研究经费占比。二是重点增加应用导向的基础研究投入。应用导向的基础研究致力于解决产业技术的共性底层科学问题，其创新成果可能带来某个产业自主可控能力与核心竞争力的整体跃升。因此，应将推进关键核心技术攻关、发展新兴产业、培育未来产业与增加应用基础研究投入结合起来，鼓励行业部门和地方围绕产业需求凝练科学问题，组织实施应用基础研究项目，加快形成一批能够支撑传统产业技术迭代升级和新兴产业发展、未来产业培育的基础研究成果。三是扩大基础研究投入经费来源。党的二十届三中全会明确要求，“鼓励有条件的地方、企业、社会组织、个人支持基础研究”。①因此，应优化完善企业、社会组织、个人支持基础研究的政策体系，支持各类社会资金依法设立科学基金会，倡导有条件的企业和个人对基础研究等科技创新进行定向捐赠，开拓基础研究投入新来源、新渠道。
基础研究具有公共产品的属性，存在创新知识溢出效应，加之需要长周期、高成本、高不确定性的资本、人才等要素投入，企业往往不愿投入基础研究。因此，应当针对不同类型的企业实施差异化政策措施，引导企业开展基础研究活动。一是完善鼓励企业开展基础研究的普惠性政策。加强研发费用加计扣除、创新型企业所得税减免等普惠性政策的落实，降低企业投入基础研究的成本， 鼓励企业开展基础研究活动。同时，鼓励企业建设研发机构、实验室等创新平台，实施更多面向企业科研人员的人才支持计划，帮助企业引进和留住基础研究人才。二是发挥大企业对基础研究的引领带动作用。从国际经验看，越是大企业越有开展研究开发尤其是基础研究的实力，也越能够从研发投入中获得长期收益。从不同性质企业主体看，国有企业比民营企业更愿意开展基础研究活动。②因此，应着力培育发展具有行业创新领导力的龙头企业，同时，鼓励有条件的企业承担财政支持的应用导向型基础研究项目；深入实施国有企业研发
准备金制度、国有企业绩效考核中研发投入视同利润等政策，发挥国有企业开展基础研究的示范带动作用。三是推动企业与高校、科研机构合作开展基础研究。推动多主体、跨领域的交叉融合创新，鼓励高校、科研机构与企业以重大科技任务为牵引，通过组建创新联合体等方式，优化研发经费、研发人员和科研设施条件等创新资源配置，协同开展基础研究，实现“1+1＞2”或“1+1+1＞ 3”的创新效应。
高校、科研机构基础研究投入转化为经济发展效能需要专业化服务机构的居间参与，将技术成熟度普遍较低的基础研究成果快速转化为可直接应用于生产的技术成果。一是补齐概念验证、中试验证服务短板。概念验证包括原理验证、技术路线验证、原型机试制、商业模式验证等，聚焦于将“知识”转化为“产品”的环节，同时也有助于降低研发风险。中试验证包括小量试制开发、小规模生产模拟等，聚焦于将“产品”转化为“商品”的环节。因此，应采取财政资助、绩效奖励等激励政策，鼓励建设“高校院所+孵化器+创投机构”“领军企业+高校院所+创投机构”“专业服务机构+高校院所”等不同运作模式的概念验证、中试验证平台，促进基础研究成果加快转化为应用性技术和产品。二是推动高水平应用性技术研发机构建设。应用研究和基础研究是创新链条上的不同阶段，应用研究直接面向产业技术需求，投入规模往往大于源头性的基础研究投入。因此，在加强基础研究投入的同时，也应强化应用研究机构建设， 尤其应当鼓励建设研发能力较强、紧贴市场需求、管理方式灵活的新型研发机构，加快基础研究成果向产业应用转化的速度。三是提高技术转移服务水平。技术转移专业机构和人才，能够为基础研究成果从高校、科研机构转移到企业提供对接服务，是国家技术转移体系的重要组成部分。因此，应高质量建设专业化技术转移机构和技术经理人队伍，提高基础研究和应用研究成果从高校、科研机构向企业转移转化的效率。四是强化金融等关键要素支撑。从基础研究到应用研究、成果转化和产业化，存在阶梯式、指数级增长的资金需求。因此， 应优化财政支持结构，对基础研究阶段注重财政资金资助支持，应用研究阶段注重政企联合资金支持，转化和产业化阶段注重引导社会资本支持。另外，还应优化完善基础研究成果转化为商品后的市场推广应用鼓励政策，包括加大政府和国企采购自主创新产品力度、强化知识产权保护等。
基础研究活动本身具有公共产品的“知识溢出”特性，需要政府通过加大投入发挥“社会计划者”的作用，优化全社会基础研究的投入效能。改革开放以来，国家层面开始建立科技统计制度，经过多轮次的科技普查、调查及统计范围的优化调整，到2000年逐步建立起覆盖普通高等学校、科研机构、企业和政府的科技活动统计体系，2009年进一步优化形成以Ｒ＆D活动为主要内容①的研发活动统计体系。长期以来，国家对政府财政科技拨款情况的调查一直未单列基础研究经费，2007年之后虽然单列“基础研究”支出科目，却一直没有公开的权威数据。因此，虽然公共财政是基础研究投入的主要经费来源，但具体投入情况的数据统计和绩效评价体系尚不健全，不利于对全国基础研究投入产出的效率评判和可能的优化改进。因此，面向“十五五”乃至2035年，应当加快完善全社会基础研究投入特别是政府基础研究投入的统计体系，支持开展基础研究投入绩效的评估评价研究，并根据评估结果及时优化调整激励基础研究投入的政策措施，不断提高基础研究驱动经济竞争力提升的综合效能。
“十五五”时期经济社会发展的新思路
杨宜勇
“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家进程中的关键五年， 这一时期的发展思路是否清晰将直接关系到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标能否顺利达成。
一、深刻把握“十五五”时期的历史定位
“十五五”时期在中国乃至全球经济和社会发展中占据着极其重要的历史地位，主要体现在以下几个方面。一是国际环境复杂多变期。预计“十五五” 期间，国际形势将持续动荡，经济全球化面临更多挑战，单边主义、保护主义倾向可能进一步加剧。同时，新一轮科技革命和产业变革将继续深入发展，国际力量对比加速调整，这些都将对我国的发展带来新的机遇与挑战。二是高质量发展的关键阶段。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，如何通过创新驱动发展战略，提升产业链供应链现代化水平，推动产业结构优化升级，将成为“十五五”时期的重点任务。这一时期，中国将更加重视经济发展的质量和效益，努力实现创新驱动、绿色发展、协调发展、开放发展和共享发展，为实现2035年基本建成社会主义现代化国家奠定坚实基础。三是内需潜力持续释放期。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在“十五五”期间将更加成熟和完善。通过推进新型城镇化、促进消费提质扩容、加快农业转移人口市民化等措施，将有效激发国内市场活力，促进供需两侧更高质量的动态平衡。四是国际地位与影响力的提升期。“十五五”时期，中国在全球经济中的地位将进一步提升，对世界经济的贡献率有望持续增加。随着中国提出“一带一路”倡议的深入实施，中国将在全球治理、国际规则制定等方面发挥更大作用，推动构建人类命运共同体。五是科技创新与产业升级突破期。科技创新将作为“十五五”时期的核心驱动力，中国将加大基础研究和应用研究的投入，促进科技成果转化，提升全要素生产率，加快产业升级和结构调整，培育新的经济增长点。着力突破一批关键核心技术，培育一批具有国际竞争力的创新型企业，形成以创新为主要驱动力的增长模式，支撑国家经济持续健康发展。六是全面深化改革与开放的推进期。面对国内外复杂多变的形势，“十五五”时期中国将进一步深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制，推动更高水平的对外开放，积极参与全球经济治理体系改革，营造更加公平、透明、可预期的营商环境。七是社会和谐与民生改善发展期。为
了实现2035年基本实现社会主义现代化的目标，需要在“十五五”期间进一步加强社会保障体系建设，解决好就业、教育、医疗、社保、住房、养老等民生问题，提升人民生活水平和质量，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。“十五五”时期将更加注重社会和谐与民生改善，通过加强社会保障体系建设、推进教育公平、提高医疗服务水平等措施，不断提高人民生活水平和质量，实现共同富裕。八是应对全球挑战的机遇期。在全球气候变化、公共卫生安全等全球性问题面前，“十五五”时期中国将展现大国担当，积极参与国际合作， 提出中国方案，贡献中国智慧，为解决全球性问题作出更大贡献。总之，“十五五”时期是中国全面建设社会主义现代化国家新征程的重要阶段，是实现中华民族伟大复兴的关键时期，对于中国乃至全球的未来发展具有深远的意义。
二、“十五五”时期中国经济发展的主要着力点
“十五五”时期中国经济发展将集中在以下几个方面。加强科技创新，推动关键技术突破，提升产业链供应链的韧性和安全水平。加快制造业高质量发展，推动战略性新兴产业和现代服务业的发展，优化产业结构。推进绿色低碳转型，实现碳达峰、碳中和目标，建设生态文明。深化要素市场改革，促进资源高效配置，激发市场活力。推进混合所有制改革，提升国有企业竞争力和效率。优化营商环境，降低企业成本，吸引更多外资和民间投资。推动京津冀协同发展，优化区域功能布局，提升区域整体竞争力。推进长江经济带绿色发展， 加强生态环境保护，促进区域经济一体化。建设粤港澳大湾区，提升国际竞争力，打造世界级城市群。发展现代农业和农村特色产业，促进农村经济发展。发展绿色产业，推动绿色低碳技术的应用，减少环境污染。推进自由贸易试验区建设，探索更高水平的开放型经济新体制。深化“一带一路”国际合作，推动共建“一带一路”高质量发展。积极参与国际多边合作，推动全球经济治理改革。其中，要着力抓好以下几项工作。
（一）完善宏观经济治理体系，提高经济治理效能。完善宏观经济治理体系是确保经济平稳健康发展的重要基础。未来五年要发挥国家发展规划的战略导向作用，确保各项政策与国家战略目标相一致。一要强化中长期规划与短期政策的衔接，实现跨周期设计和逆周期调节的有效结合。编制科学合理的中长期发展规划，明确发展目标和路径。丰富和完善政策工具，确保在不同经济周期中都有相应的政策手段可用。定期评估政策效果，及时调整和优化政策组合。二要加强财政、货币、就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策的协调配
合，形成政策合力。根据经济形势的变化，适时调整利率、存款准备金率等货币政策工具，保持流动性合理充裕。通过再贷款、再贴现等工具，定向支持小微企业、科技创新等重点领域。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定， 防范汇率大幅波动对经济的冲击。在经济下行压力较大时，进一步减轻企业和个人的税收负担。实施积极的就业政策，促进就业稳定和劳动力市场健康发展。通过稳岗补贴、培训补贴等措施，帮助企业稳定就业岗位，扩大就业机会。通过加大对创业者的支持力度，提供创业培训、融资担保等服务，激发市场活力。加大基础设施建设、科技创新、教育医疗等领域的公共投资，拉动经济增长。加大对高端制造、新能源、新材料等关键领域的支持力度，提升产业链供应链的韧性和安全水平。完善社会保障体系，提高失业保险、医疗保险等社会保障水平，增强居民消费信心。支持电子商务、在线教育、远程医疗等新型消费模式的发展，培育新的消费增长点。确保财政政策和货币政策的相互支持，避免政策冲突。引导资金投向重点产业和关键领域，促进产业升级和结构调整。通过环保政策引导绿色消费，促进消费结构优化。优化区域发展布局，促进区域协调发展，缩小地区发展差距。建立跨部门的政策协调机制，确保政策实施的连贯性和一致性。三要建立健全宏观经济风险监测和预警体系，及时发现和应对潜在风险。利用大数据、人工智能等技术，建立宏观经济风险监测和预警体系。制定应对重大经济波动的应急预案，确保在危机情况下能够迅速采取有效措施。积极参与国际宏观经济治理，加强与其他国家和国际组织的沟通与合作， 共同应对全球性经济风险。进一步提高政策的灵活性。进一步优化营商环境， 降低企业运营成本，吸引外资和促进企业投资。
（二）提升原始创新能力，积极培育与发展新质生产力。提升原始创新能力是建设创新型国家和实现高质量发展的关键。与美国、欧盟等科技强国相比， 我国基础研究投入占总研发投入的比例较低，基础研究的经费支持不够充足。尽管我国科研人员数量众多，但顶尖科学家和高水平科研团队相对较少，尤其是国际顶尖人才的吸引力不足。因此，我们一要明确提升原始创新能力的战略目标，将其纳入国家科技创新发展规划，确保各项政策措施的协调一致。在关键领域和前沿方向进行系统布局，形成重点突破和整体推进相结合的创新格局。二要增加基础研究投入。增加中央和地方财政对基础研究的投入，提高基础研究在国家研发投入中的比例，设立专项基金支持重大基础研究项目。鼓励企业和社会资本投入基础研究，形成多元化的投入机制。三要建设高水平科研平台。
建设一批高水平的国家实验室、国家重点实验室和科研中心，提供先进的科研设施和实验条件。支持高校和科研院所建设世界一流学科，提升科研能力和国际竞争力。四要大力培养和引进顶尖人才。实施高层次人才引进计划，提供优厚的薪酬待遇和科研条件，吸引国际顶尖科学家和科研团队来华工作。加强本土人才培养，提高科研人员的综合素质和创新能力。五要优化科研环境。改革科研管理体制，简化科研项目审批流程，提高科研效率。改革科研评价体系， 注重长期贡献和原创性成果，减少对短期成果的过度依赖。完善科研成果转化机制，提供政策和资金支持，促进科技成果的商业化和产业化。建立科技成果交易平台，促进科技成果的供需对接。六要进一步加强国际合作。深化与世界科技强国的科研合作，支持科研机构和企业参与国际大科学计划和大科学工程， 提升国际影响力。鼓励科研人员参加国际学术会议和交流活动，促进国际科技合作。
提升产业链
供应链的韧性和安全水平是当前经济全球化背景下的一项重要任务，特别是在面对未来五年国际政治经济环境变化和自然灾害等不确定因素时，确保产业链供应链的安全稳定对于维护国家经济安全具有十分重要的意义。为此，一要建立评估标准和监测预警机制。及时评估产业链供应链在面临外部冲击时的抗压能力和恢复速度。衡量产业链供应链在遭受干扰后能够快速恢复正常运营的能力。考察产业链供应链对市场需求变化的适应能力。基于可持续性，充分考虑产业链供应链的长期发展和环境保护。建立实时数据采集系统，涵盖原材料供应、生产制造、物流运输、市场销售等各个环节。利用大数据、人工智能等技术进行数据分析，预测潜在风险。设立多层级的预警体系，包括企业级、行业级和国家级预警平台，及时发布风险提示。二要加强关键技术研发。加大对关键核心技术的研发投入，突破“卡脖子”技术瓶颈。提供财政补贴、税收优惠和金融支持，鼓励企业加大研发投入和技术创新。通过技术创新和模式创新，提升产业链供应链的竞争力和抗风险能力。加强高层次人才的培养和引进， 提升产业链供应链的人才支撑能力。三要优化产业布局。合理规划产业布局， 将更加重视供应链的多元化和分散化，以避免过度集中带来的风险。全球产业链供应链将更加注重区域化和本地化布局，减少对远距离供应链的依赖。建立完善的应急响应机制，确保在突发事件中能够迅速采取有效措施。确保关键原
材料的稳定供应，避免因供应中断导致生产停滞。环保和可持续发展将成为产业链供应链的重要考量因素。建立多渠道、多层次的物流体系，提高运输效率和可靠性。四要提升供应链管理水平。完善相关法律法规，为产业链供应链的安全提供法律保障。推广先进的供应链管理技术和方法，数字化技术将广泛应用于产业链供应链管理，提高供应链的透明度和灵活性。建立健全产业链供应链的治理体系，形成政府、企业和社会多方协同的治理机制。五要加强国际合作。国际贸易摩擦、地缘政治冲突、全球经济衰退等可能影响产业链供应链的稳定。必须深化与主要贸易伙伴的商业联系，积极参与全球产业链供应链合作， 共享资源和技术，共同应对全球产业链供应链的挑战。
（四）创新服务贸易发展机制，争做世界第一。创新服务贸易发展机制是提升我国服务贸易竞争力、深化服务业开放的重要举措。我国服务贸易规模迅速扩大，虽然已成为全球第二大服务贸易国，但是未来依然有很大的提升空间。为此，一要提升高附加值服务贸易竞争力。加大对信息技术、数字服务、知识产权服务等高附加值服务贸易的支持，推动技术创新和模式创新。支持企业打造国际知名品牌，提升国际影响力。鼓励企业开拓国际市场，特别是“一带一路”沿线国家和新兴市场。大力支持信息技术和数字服务的发展，推动服务贸易的数字化转型。二要优化传统服务贸易结构。进一步提升旅游、运输、建筑服务等传统服务贸易的质量和水平，增强国际竞争力。着力打造具有国际影响力的旅游品牌和运输品牌，提升品牌价值。积极拓展国际市场，特别是亚洲和欧洲市场，提升市场份额。三要深化服务业开放。进一步放宽服务业市场准入， 吸引外资进入，推动服务业的双向开放。加强与主要贸易伙伴的政策协调，推动服务贸易的自由化和便利化。积极参与国际服务贸易合作，推动服务贸易的国际化发展。积极参与国际标准制定，提升服务贸易的标准化水平。四要完善服务贸易支持体系。增加对服务贸易的财政支持，设立专项基金支持服务贸易重点项目。提供税收优惠，降低服务贸易企业的税负，鼓励服务贸易的发展。提供金融支持，包括信贷、保险、担保等，解决服务贸易企业的融资难题。建设服务贸易公共服务平台，提供市场信息、政策咨询、法律服务等支持。建立统一的服务市场，消除内部壁垒，促进服务贸易的自由流动。加强服务贸易人才的培养和引进，提升服务业的人才素质和国际竞争力。创新服务贸易监管模式，提高监管效率和透明度，营造良好的营商环境。
（五）如何扭转南北分化的趋势，扎实推进共同富裕。目前大量劳动力从
北方地区向南方地区迁移，导致北方地区劳动力短缺，南方地区劳动力市场活跃。南方地区以高新技术产业和服务业为主导，而北方地区仍以传统重工业和资源型产业为主。北方地区高端人才流失严重，南方地区则吸引了大量高层次人才。结果南方地区经济增速普遍高于北方地区，尤其是东南沿海省份，如广东、江苏、浙江等。为此，一要优化区域发展布局。根据各地主体功能区定位， 合理规划产业发展方向，避免同质化竞争。制定南北区域协调发展规划，明确各地区的功能定位和发展方向。建立南北区域合作机制，促进资源要素的自由流动和优化配置。二要加强人才引进和培养。出台更加优惠的人才政策，吸引和留住高端人才，特别是科技创新人才。增加教育投入，提高教育质量，培养更多高素质人才，特别是技能型人才。三要推动产业结构优化升级。利用新技术改造传统产业，提高生产效率、产品质量和产业竞争力。大力发展新兴产业， 特别是高新技术产业和现代服务业，形成新的经济增长点。四要改善营商环境。简化行政审批流程，提高政务服务效率，降低企业办事成本。放宽市场准入， 降低企业经营成本，营造公平竞争的市场环境，吸引更多的国内外投资。
三、“十五五”时期中国社会发展的聚焦方向
“十五五”时期中国社会发展仍将聚焦在就业、教育、社保、住房几个方面。实施就业优先政策，促进高质量就业，特别是关注青年和农民工群体的就业问题。推进教育公平，提高教育质量，特别是基础教育和职业教育。完善社会保障体系，提高社会保障水平，特别是养老保险、医疗保险和失业保险。完善医疗保障体系，提升医疗服务水平，特别是基层医疗服务和公共卫生体系建设。完善养老服务体系，应对人口老龄化挑战，提高养老服务质量和覆盖面。完善住房保障体系，解决中低收入群体的住房问题，特别是城市低收入家庭和新市民的住房需求。与此同时，要重点抓好以下几项工作。
（一）完善社会治理体系，提升社会治理效能。随着经济社会的发展，不同群体之间的利益冲突日益复杂，需要更加精细的矛盾纠纷化解机制。特别是互联网、新技术等带来的新兴社会风险，如网络诈骗、个人信息泄露等，需要加强监管和应对。一要完善相关法律法规，为社会治理提供法治保障。加强执法监督，确保相关法律法规的有效实施。二要发展和弘扬新时代“枫桥经验” 的实践经验。坚持党的领导，进一步强化基层党组织的领导作用，确保社会治理的方向正确。优化基层党组织设置，形成上下贯通、执行有力的组织体系。通过“支部建在网格上”，强化基层党组织的领导作用，推动党建引领基层治
理。着力构建社区、小区、微网格三级组织体系，形成“三纵三横”贯通的社区组织体系，确保党的声音传达到基层。三要强化基层治理基础。实施网格化管理，实现“人到格中去、事在格中办、难在格中解、情在格中结”。切实加强网格员队伍建设，提升其专业能力和综合素质，确保网格化管理的有效实施。四要注重源头治理。坚持预防为主，通过法治教育、道德教育、心理疏导等手段，预防和减少矛盾纠纷的发生。推动政府与社会力量的协同合作，形成共建共治共享的社会治理格局。通过宣传教育，提高公众参与社会治理的意识和能力。建立多元化的参与渠道，确保公众能够方便地参与社会治理。建立健全矛盾纠纷多元化解机制，包括调解、仲裁、行政复议、诉讼等多种方式，确保矛盾纠纷得到及时有效化解。五要实现数字化赋能。加快推进社会治理的数字化转型，利用现代信息技术提升治理效能。通过数据分析和智能技术，实现社会治理的精准化和精细化。利用大数据、云计算、人工智能等技术，提升社会治理的智能化水平，实现精准治理、智慧治理。建立跨部门、跨层级的信息共享平台，提高社会治理的协同性和效率。
（二）重构职业教育和技能培训体系，支撑先进制造业强国。目前职业教育的资金投入相对较少，难以满足高质量发展的需求。高端技能人才和高技能人才数量不足，也难以满足产业升级和高质量发展的需求。为此，一要加强顶层设计。制定职业教育和技能培训的中长期发展规划，明确发展目标和重点任务。完善相关法律法规，为职业教育和技能培训提供法治保障。二要促进产教深度融合。建立校企合作平台，提供信息交流和资源共享服务。探索多样化的校企合作模式，如订单式培养、共建实训基地等。明确校企合作的利益分配机制，确保合作的可持续性。职业学校与企业紧密合作，共同制定培训计划。坚持以市场需求为导向，根据产业发展和市场需求，动态调整职业教育和技能培训的课程设置。加强职业学校与企业的合作，建立紧密的产教融合机制，确保培养的人才符合产业需求。学生在职业学校学习理论知识的同时，在企业进行实践训练，实现理论与实践的紧密结合。三要完善政策支持体系。确保支持职业教育的政策得到有效落实，提高政策的执行力。设立职业教育和技能培训专项资金，用于改善教学设施和提高教学质量，确保必要的硬件设施和软件支持。鼓励社会资本参与职业教育和技能培训，形成多元化的投入机制。鼓励社会组织和个人参与技能培训，形成多元化的培训体系。四要着力提升教育培训质量。及时更新教学内容，引入最新的技术和工艺，提高教学的实用性和针对性。积
极引进和培养一批具有丰富实践经验的教师，提升师资队伍的整体素质，并且定期对教师进行培训，提高其教学能力和实践能力。建立终身学习体系，鼓励在职人员不断提升技能。五要建立多元评价体系。建立行业认证体系，确保培训内容与行业标准对接。建立综合评价体系，既注重学历和文凭，也注重技能和实际操作能力的评价。引入第三方机构对职业教育和技能培训的质量进行评估，提高评价的客观性和公正性。六要提高社会认可度。通过多种渠道加强职业教育的宣传，提高社会对职业教育的认可度。树立职业教育的典型示范，展示职业教育的成果和优势。切实提高职业教育的社会认可度，增强家长和学生对职业教育的信心。
（三）深入推进美丽中国建设，实现全面绿色转型。一要全面加快绿色发展转型。加快发展方式的绿色转型，推动产业结构、能源结构、运输结构等优化升级。推广绿色低碳技术，支持绿色低碳技术研发和产业化应用。二要进行污染防治攻坚。持续推进大气、水、土壤等污染防治攻坚战，解决人民群众关心的突出环境问题。实施重点行业和领域的节能减排改造，提高资源利用效率。设定明确的碳排放峰值目标，以及之后的下降速率。设定ＰＭ2．5浓度等空气质量指标的具体目标值，确保空气质量持续改善。设定水体污染削减目标，提高水资源利用效率。合理规划土地使用，保护耕地和重要生态功能区。通过生物多样性保护等措施，设定生态系统健康度的具体指标。广泛形成绿色生产生活方式，争取尽快实现碳排放达峰。三要坚持生态系统保护修复。加强生态系统保护和修复，维护生物多样性。推进国家公园为主体的自然保护地体系建设， 增强生态系统的稳定性和持续性。生态系统多样性稳定性持续性显著提升，国家生态安全更加稳固。四要完善环境治理体系构建。完善生态环境法律法规和标准体系，加强生态环境监管。构建多元共治的环境治理体系，鼓励公众参与， 形成全社会共同推进美丽中国建设的良好氛围。生态环境根本好转，国土空间开发保护新格局全面形成。五要坚持科技创新驱动。加大生态环境保护科技创新投入，提升生态环境保护科技支撑能力。推动新技术、新材料、新工艺在生态环境保护中的应用，提高生态环境保护的科技含量。生态系统服务功能不断增强，城乡人居环境明显改善。六要开展国际合作交流。积极参与全球环境治理，分享中国经验和解决方案。加强与国际组织和其他国家在环境保护领域的合作，共同应对全球环境挑战。国家生态安全得到有效保障，生态环境治理体系更加健全。
四、“十五五”时期社会经济发展必须坚持的基本原则
为了保证“十五五”时期经济社会发展预期计划，必须贯彻以下原则。一要坚持系统观念，搞好统筹设计。这要求在“十五五”规划和实施社会经济发展过程中，要从整体出发，综合考虑各种因素的影响，确保各项政策和措施之间的协调一致，避免孤立地看待问题。通过加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展质量、规模、速度、效益、安全的统一。二要坚持围绕中国式现代化，全面推进社会经济的现代化。中国式现代化是指在中国国情下，探索适合自己的现代化道路。这不仅包括经济现代化，也涵盖了社会治理、文化、生态等多方面的现代化。因此，在“十五五”期间，需要进一步深化改革开放，加快转变经济发展方式，同时注重提升社会文明程度和生态环境质量，促进人的全面发展和社会全面进步。三要坚持聚焦高质量发展， 积极培育新质生产力。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这意味着要通过技术创新和制度创新，提高全要素生产率，优化产业结构，推动经济转型升级，形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。同时， 积极培育新兴产业和新动能，增强经济发展的内生动力。四要坚持完善国家治理体系，促使社会与经济的良性循环。良好的国家治理体系是保障社会经济健康发展的基础。这包括但不限于法治建设、政府职能转变、市场机制完善等方面。通过构建更加有效的社会治理体系，激发市场主体活力，促进社会公平正义，实现经济增长与社会发展相互促进的良性循环。五要坚持共同富裕，处理好激励与共享的关系。在“十五五”时期，坚持共同富裕并妥善处理激励与共享的关系，是中国经济社会发展的重要任务之一。共同富裕不仅是社会主义的本质要求，也是实现2035年基本实现社会主义现代化目标的关键内容。因此， 我们既要适当缩小收入差距，又要鼓励创造社会财富。
上述这些基本原则体现了对经济社会发展的系统性、整体性和协同性的重视，旨在为中国未来五年乃至更长时期内的经济社会发展指明方向。
“十五五”时期深化财税体制改革的方向、目标与任务
贾康
党的二十届三中全会指出，到2029年中华人民共和国成立80周年时，完成
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称
《决定》）提出的各项改革任务。具体到深化财税体制改革，“十五五”时期改革的方向、目标与任务是什么呢？怎样抓落实？
一、持续深化“分税制”财税配套改革
1994年实施的“分税制”财税配套改革，是中国进入改革开放新时期后， “渐进改革”路径上带有不同寻常的“突变”性质的里程碑式制度创新，其历史功绩可最浓缩地概括为：使作为“国家治理基础和重要支柱”的财政制度框架，终于实现了从“分灶吃饭（划分收支，分级包干）”的行政性分权，向“以分税制为基础的分级财政”的经济性分权的决定性转变，从而适应1992年邓小 平“南方谈话”后由党的最高决策层随之确立的“社会主义市场经济目标模式”， 依照“国家调节市场，市场引导企业”的间接调控内在逻辑，三位一体地在制度安排上正确处理政府与企业（市场法人）、中央与地方、各级政府（公权体系）与作为自然人的纳税人（公民）的关系，打开了进一步深化改革解放社会生产力推动中国现代化进程的广阔空间。
但由于种种主、客观条件制约，1994年的分税制改革，还带有较浓重的过渡色彩，其后三十年时间段内，虽有后续的深化改革任务在不少方面得以跟进落实完成，但总体而言还必须承认：迄今为止，在1994年改革的基本制度成果
———中央和以省为代表的地方之间的分税制框架得以维系（只是共享税比重在不得已情况下越搞越大）的同时，省以下的分税制还迟迟未能真正落实。
为贯彻党的二十届三中全会《决定》关于推进新一轮财税改革指导精神， 面对实际情况，需再次强调和肯定，分税制是适应中国特色社会主义市场经济要求的财政体制安排的唯一选择，在这一大方向必须坚持的前提之下，未来几年，要积极解决深化改革中怎样使分税制“横向到边、纵向到底”真正贯彻落实的问题。最关键之处，是解决省以下分税制能够按照1994年分税制改革的意图在中国特色之下找到解决方案、能够落地的问题。需要强调，财税体制改革在新的阶段攻坚克难，是实际上聚焦这样一个重要问题的挑战性任务。
完成这一任务显然不能一蹴而就。进入改革深水区，只能采取“最小一揽子多轮推进”的方式。中央已把未来一个时间段内能够操作的事项，都写进党
的二十届三中全会《决定》了。在此很有必要勾画一下，按研究者定位来说， 笔者认为我国财政体制既要符合国际上的普遍情况，又对应于中国国情下的具体情况，那么省以下分税制较易形成可操作方案设计，即真正的实体财政按三级配税基。在这一框架下深化改革，相关基本逻辑决定的任务内容，就是每一级政权要有一级合理的事权规定，同时要有一级与事权相顺应的财权，财权首先要解决正税这种最规范而稳定的大宗收入来源的税基配置。然后还要有产权清晰化、合理化的资产管理权，以及分级的举债权。最后形成的是三级框架之下的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级资产权，一级举债权， 一级规范化的按现代治理取向而完善的预算”。这个预算是所有公共财政运行诉求的载体。
这一套制度安排，即要形成“政权—事权—财权—税基—资产权—举债权
—预算”的制度安排在扁平化的三级框架中环环相扣地内洽，再配上中央与省两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付（如对口支援和生态补偿）， 最后达到在寻求长治久安状态之下，各级、各地政府主体，哪怕是在最欠发达的地区，地方政府也可以做到自己的“财权与事权相顺应，财力与事权具体化的支出责任相匹配”。这样一种境界的实现，是需要在攻坚克难的深化改革中“啃硬骨头”的。
现在来看，扁平化的任务之路已走了一半———千年之交以后我国的农村税费改革，解决了“乡财县管乡用”的问题。县之下的乡镇，实际上看作县级预算下管的一个预算单位，不用再考虑为乡镇配税基、配金库了，不可能再是实体层级了，所以这一问题已基本解决，也没有明显的反对意见。另外一个层面，就是2012年，继中央发文之后，财政部发文明确要求，将浙江省“省直管县”财政管理体制改革的经验推广到全国，即在市和县行政不同级的同时，做到财政同级。十几年过去了，这项改革到现在还只是基本做到在各个省级行政区下面试点，并没有铺开，而笔者认为未来几年这是需要铺开的。
二、进一步完善地方财税体系建设
另外一个更具难度的任务，则是地方税体系建设。《决定》指出，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。在地方税体系方面， 由于实施“营改增”改革之后，地方已没有一个大宗稳定的税种握在手里，地方税体系可以说还处于基本不成型的状态。地方税体系的建设难度非常大，争议也非常明显。比如说，按照国际经验来看，“靠山吃山，靠水吃水”的广义
“土地财政”下，除基于土地所有权的经济性质而形成的地租（我国一般称为土地“批租收入”）外，一定还要有土地开发中不动产形成（开发出成品）并发生交易之后，在保有环节出于政治权力而征收的房地产税，其调节范围应包括（至少部分覆盖）消费型的住房。这在我国成为热议多年、实际进展很有限且非常有争议的一个改革难题。
2021年8月召开的中共中央政治局会议提出，要积极着力推进共同富裕。其后有关部门明确做出部署，适时进行沪渝两地已运行多年的房产税改革试点的扩围，但截至目前时机还没有出现。《决定》关于“财税体制改革”的第17条中，也没有提到这个问题。有人问，是不是就不讲了？但从以“社会保障体系” 为题的第44条中看到了“伏笔”，这一部分的后一自然段讲房地产，最后一句 为“完善房地产税收制度”，实际上把这件事情放在这里作出了交代。“完善”， 肯定要以改革的方式来实现，“房地产税收制度”，一定包括不动产保有环节的税收制度。其改革完善，需要耐心地等待时机。所以，这一改革事项，大的方面未变，到底如何推进，难度是非常明显的，但笔者认为从逻辑上来看、从理论联系实际来讲，一定要向前看而在将来寻找时机、创造条件来实现它。
所以在这样的框架之下，目前贯彻《决定》部署中可以讨论的问题，是要把文件涉及的这些操作点，对应到一个我们需要探讨的总体框架、远景图之中。现在这样一轮“最小一揽子”的任务部署，应当说具有横向配套特征，同时也具有阶段性主客观条件形成的局限性，即已合乎逻辑地对接了纵向渐进的“系统集成”。
结合当前我国的经济运行情况，有必要进一步把握好政策调控与深化改革的有机结合。在2024年9月下旬之后，一揽子增量措施接连出台，使经济景气随扩大内需政策效应得到托举。2024年12月11—12日举行的中央经济工作会议， 依照此前中央政治局会议局指导精神明确地要求，面对“外部压力加大，内部困难增多的复杂严峻形势”，2025年经济工作中要“实施更加积极有为的宏观经济政策”，间接调控的两大主力型政策工具———财政政策和货币政策，要实现“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”的优化组合，在这个两大政策“双松搭配”框架下，超常规的逆周期调节措施，可望较快地更多体现对于我国经济社会生活的正面效应，使全年经济运行稳中求进、以进促稳的步伐迈得坚实有力，但从更为长远的全局战略认识，政策“快变量”的正面效应，还亟待得到党的二十届三中全会300多项改革任务五年内完成的改革“慢变
量”的接力和形成合力，以形成“标本兼治，治本为上”地充分提振企业信心、显著改善市场预期，从而实现高质量升级发展的可持续现代化进程。
全面深化改革中“统筹推进财税体制改革”是全面深化改革的重要组成部分，肩负以短期调控努力而衔接中长期战略目标诉求的历史使命。因此，我们别无选择，必须立足现实，胸怀全局，积极稳妥地以系统集成、锐意创新的务实有为进取思路和措施，处理好我国财税配套改革的两大攻坚克难任务。
“十五五”时期文化产业发展面临的挑战和重点任务
祁述裕
近期，我们就“十五五”时期文化产业发展进行了预测性研究，这项研究包括五个方面。本文重点研究“十五五”时期我国文化产业发展面临的挑战和重点任务。
一、“十五五”时期文化产业发展面临的挑战
“十五五”时期，我国文化产业发展前景总体是乐观的，文化产业在国民经济中的位置和作用更加凸显，数智技术在文化领域的应用场景前景广阔，文化消费新活力不断激发产业提质升级，但也面临以下五方面挑战。
第一，宏观经济增速放缓，居民消费预期减弱。从全球范围来看，世界经济增长动能不足，地缘政治冲突和国际贸易摩擦频发，复杂多变的外部形势对我国宏观经济带来的不利影响增多。国内经济增长困难、有效需求不足等问题凸显，对文化产业造成了较大挑战。主要表现为就业压力增加、收入稳定性下降，居民预期转弱、消费行为更加谨慎。宏观经济下行压力增大，居民消费预期减弱，对文化领域的影响是多方面的。一个可以预见的结果就是大型文化娱乐项目的投资将明显减少，现有大型文化娱乐项目由于消费减少、资金短缺将有一部分面临经营困境。
多年来，各地出现了文娱项目投资热。方特主题公园、“千古情”系列、“只有”系列等大型文娱项目遍布全国各地。以华强方特娱乐主题公园为例， 华强方特被称为“中国版迪士尼”，目前已经开业的主题公园共有45家，遍布近30个城市，仅2024年华强方特就有9个主题公园开业，此外还有7个城市的主题公园项目在建设中。
与中国城市投资大型文娱项目的热情形成鲜明对照的是，发达国家对大型文娱项目的投资都十分谨慎，都要经过反复论证。比如，从1955年世界上第一个主题公园———洛杉矶迪士尼公园落成到现在，迪士尼主题公园已有70年的历史。但迄今为止，全球迪士尼主题公园总共只有六个，分别位于四个国家—
——美国、日本、法国、中国。在我国，大型娱乐主题公园项目上马的节奏要快得多。
在经济较快增长、居民消费旺盛时期，这些大型娱乐项目勉强可以维持， 但在宏观经济增长困难、居民消费预期减弱时期，其上马的项目过于密集的弊端就会显现出来。实际上，各地已经出现了一些投资较大的文娱项目投资成本
过高、难以为继的现象。可以预计，大型文娱投资项目经营困难、资金短缺、难以为继的问题将在“十五五”时期更加凸显。
第二，非均衡发展的现象突出。各地区发展不均衡本身是一个常态，但近年来，不同区域文化产业发展不均衡问题更加突出。
非均衡发展的表现之一是东西部文化产业发展的差距拉大。比如，2023年广东省文化产业增加值占全省ＧＤＰ的比重为5．5％，增长率超过10％，但西部地区就远没有这么乐观。据云南省委宣传部的统计，2023年云南规上文化产业增加值是负数。同样，根据陕西省统计局提供的数据，2024年前三季度规上企业文化产业增长率仅为0．6％，远不及国民经济的增速。
非均衡的另一个表现是不同行业发展不平衡。以陕西为例，根据陕西省统计局提供的相关数据，陕西2024年前三季度，16个中类呈现出“7增9减”的情况。下降的行业以传统行业为主，新业态也有下降的情况。比如，互联网游戏服务同比下降了8．8％。
各地区文化产业发展不均衡现象再次说明一个问题，就是文化产业是一个多业态混杂的产业。既有技术含量高的新兴业态，也有传统手工艺等停滞行业。笼统地说文化产业是朝阳产业或高科技产业是不完整的，也是不科学的。
第三，文化产业业态日趋复杂对文化管理提出了新要求。一是需要加强协调利益各方的能力。在现代技术推动下，文化生产方式和组织方式日趋繁复。集生产、消费、传播于一体的平台，取代原来分散的各自为政的文化企业，成为文化市场活动的主导。平台对文化和旅游活动的掌控能力越来越强，相比之下，实体企业议价能力很低。这导致行业利润存在着明显的分配不均的现象。比如，旅游平台携程2024年前三季度净利润同比增长72．95％，而宾馆酒店行业利润率不足百分之四五。平台企业跟实体企业利润出现如此巨大的剪刀差， 迫切需要政府和社会组织出手，完善文化和旅游市场的利益关系，做到平台企业和实体企业共同发展。
二是提供更加及时、精准的数据，引导文化市场活动。数据在数字时代的极端重要性已经成为共识。目前，国家统计局定期发布的规上文化企业发展情况信息，是观察文化产业发展状况的晴雨表。文化企业统计数据从无到有，从早期每年发布一次，到现在每个季度发布一次，发布的效率和及时性都有了很大提升。但就精准性来说，仍存在明显不足。文化企业界普遍认为，国家统计局依托规上文化企业所作的统计，无法客观准确地反映不同文化行业发展情况。
这是因为按照国家统计局分类标准，文化产业分9大类，不同类别企业规模差别很大。现在规上企业的标准是年主营业务收入500万元以上。对网络游戏、印刷类企业来说，500万的营业收入是毛毛雨；但对员工大多在10人以下的创意设计企业来说，500万的营业收入接近天花板了。也就是说，按照规上文化企业统计， 实际上，主要集中在为数不多的几个行业，难以客观、准确地反映各个行业的发展状况。【更多写作资料+微信：n uo180914，会员享受50万+最新公文资料，日日更新 】
这说明，“十五五”时期，我们应该有多角度的有一定权威性的文化产业数据定期发布出来，用于指导文化产业活动，反映文化市场情况。我们不能指望国家统计局包打天下。随着文化产业形态日趋丰富，数据发布如何做到更加科学和精细，更加多元化，是“十五五”时期应该解决的一个重要问题。
第四，科学、全面地认识文化产业的价值和功能，特别是社会价值和功能。在经济建设为中心导向下，地方政府对文化产业的评估通常过于看重经济效益， 对社会效益认识不足，重视不够。如果文化产业发展没有达到预期的经济效益， 没有对当地经济发展发挥预想的带动作用，就会对文化产业的价值和作用产生怀疑。以西南某省为例，该省的最大优势在特色文化资源、特色文化产业，但受生产方式、消费人群等诸多限制，特色文化产业是一个低增长产业。当地领导就坐不住，很着急。据了解，该省在谋划提出新的文化产业发展思路，提出要发展更具规模效益的电影产业和印刷产业。其实该省是否具备发展电影产业和发展印刷业的条件，尚存在很大的疑问。
我们认为，一个地方发展文化产业还是要依托当地的资源优势、产业优势。囿于特定的生产方式，特色文化产业永远不可能像数字经济那样快速发展。但对西部地区来说，对县域经济来说，特色资源、特色文化产业具有巨大的社会效益，对解决就业、促进乡村经济转型、实现非遗传承、提升地方品牌、促进旅游、提升人的幸福指数等，都有不可替代的价值和作用，不应该简单从ＧＤ Ｐ来考量。
制定“十五五”文化产业规划，既要重视文化产业的经济效益，还要重视文化产业的社会效益，应鼓励西部地区、经济欠发达地区依托当地资源发展文化产业的信心。
二、谋划“十五五”时期文化产业发展需要考虑的几个重点内容
谋划“十五五”文化产业发展，应适应时代变化的要求，大力变革文化观念；适应文化生产日趋复杂的要求，更加重视技术对文化产业发展的影响；适
应差异化要求，更加重视因地制宜，实现区域文化产业发展多样化；适应现代治理的要求，坚持有效市场，有为政府。
第一，人工智能＋文化产业。2024年年底召开的中央经济工作会议提出“人工智能＋”的理念。鉴于人工智能等数字技术快速迭代，以及对文化生产和消费领域的革命性影响，实施人工智能＋文化产业，着力培育未来产业，是谋划“十五五”文化产业发展的重要内容。一是培育壮大以智能交互、实时响应、沉浸体验为特征的文化新业态。推动人工智能、数字孪生、大数据、区块链、云计算、物联网等共性技术、关键技术研发创新，密切跟踪脑机接口、量子信息、无人驾驶等前沿领域，努力拓展文化产业发展新空间。二是推动数智化技术创新和应用。深入开展文化产业领域新技术新产品新场景应用开发。促进戏曲演艺、工艺美术、会展等传统文化行业数智化转型创新，鼓励采用人机协同、虚实交互的新型生产经营模式，增强文化产品表现力、传播力和感染力。三是加强数智化基础设施建设。对使用多年、性能落后、安全性不足的文旅设备利用超长期特别国债进行更新换代，更新一批安全性高、稳定性强、体验感好的观光车辆、索道缆车、游乐设施、演艺设备、智慧文旅装备等。四是加快完善数字文化产业标准体系。推动文化数据采集、加工、交易、挖掘与服务标准化， 推进交互娱乐、数字文化演艺、人工智能生成文化内容等领域标准制定和推广。
第二，文化产业赋能城市更新。城市化、城市更新是中国式现代化当中最重要的话题之一。从调研的情况看，各地在探索文化产业赋能城市更新方面热情很高，但效果差别很大。不少地方，热衷于通过大投入改造传统街区，但如何把文化资源盘活，怎么形成产业链，办法不多，往往导致资源闲置，政府债务沉重。
推动文化产业赋能城市更新，关键是要走出单纯依靠政府大资金投入的误区，更加注重软投入，注重盘活文化资源，构筑产业链。在这方面，国外有许多成熟经验，国内一些城市也有不少先进做法，可以加以梳理总结。比如，北京东城区推出“故宫以东”平台，通过成立骑行公司，串点成线，为外地游客推荐游览场景。又如，北京西城区实施文化数字基因工程，通过对历史的纹样实行数字化提炼，免费给文创公司提供文化ＩＰ服务，为文创企业节省了成本。再如，围绕如何盘活先农坛资源，北京市有关部门多次举办创意大赛，在全国征集创意，等等。“十五五”期间，可大力梳理总结城市更新中的好的做法， 采取召开现场会等多种形式，推动文化产业赋能城市更新上新台阶。
第三，促进文化产业集聚。促进文化产业集聚是提质增效的重要途径。多年来，主要抓手是文化产业园区。“十五五”期间，还应该拓展思路。一是深化区域文化产业带建设。“十四五”文化产业规划中提出了建设区域文化产业带的理念，各地也都在积极探索，取得了一些成果。比如，浙江之江文化产业带、河南郑汴洛文旅产业带、东北冰雪产业文化带等。从实施效果看，“十四五”文化产业规划中的产业带提法有些宽泛。“十五五”规划中，区域文化产业带建设应多考虑文化产业的特点和规律，更加具体，避免与国家区域重大战略简单重叠。二是文化产业集群建设。区域文化产业带是线形概念，文化产业集群是块状概念。比如，珠三角文化制造业集群等。强化文化产业集群，是提高文化产业竞争力的重要抓手。总之，园区、产业带、产业集群侧重点不同， 但都是促进文化产业发展的有效途径。
第四，提升传统工艺品牌。“十四五”时期，文旅部会同有关部委实施的文化产业赋能乡村振兴行动取得了良好成效。“十五五”深化文化产业赋能乡村振兴需要有新思路。提升传统工艺品牌效应应该是一个方向。近些年，由于经济下行、年轻人消费习惯、公款消费减少等多种原因，加上传统工艺的手工制造、小规模、分散化等基本特点，导致传统工艺品发展举步维艰。如何改善传统工艺品生存状况是“十五五”应该考虑的一个重要问题。提升传统工艺品牌重点是将传统工艺，包括非遗等，跟时尚品牌进行嫁接，提升传统工艺品的市场接受度。目前各地都有不少传统工艺与时尚品牌嫁接的案例，包括竹编工艺与爱马仕等国际品牌合作，应加强对传统工艺内涵的宣传和介绍，扩大年轻人对传统文化产品消费的认知和需求。
第五，数字赋能文化场景建设。扩大文化消费是“十五五”文化产业发展的重要内容。在这方面各级政府都做了大量工作，“十五五”还需要进一步挖掘这方面的潜力。比如，深入开展数字赋能文旅场景建设行动，推动以智能感知、激光投影、智能机械、混合现实、裸眼3Ｄ等软硬件技术丰富文娱消费场景。促进沉浸式演艺、沉浸式夜游、沉浸式展览展示、沉浸式街区、沉浸式主题娱乐创新发展，增强文化体验氛围。推动构建小而美、特色足、互动强的文化消费新空间，鼓励建设以文化传承、文艺演出、文娱消费等为核心的多业态融合、多功能协同的新型文化空间。支持戏剧节、演唱会、艺术节、音乐节、动漫节、艺术展览、文旅展会等创新发展，提升文化会展节庆消费品质。
年的改革开放，当代中国进入了这样的社会，物质产品极大丰富，技术进步为人们方方面面的生活提供了极大便利。从理论上说，中国人应该已经从繁重的生存压力中解放出来，更多地去追求自由的、精神层面的生活。但从人们的感受来看，还远没有如此。物质产品的丰富，并没有带来人们预期的满足；人们的精神生活和对未来的追求还受制于各种陈规陋习的束缚，迫切需要破除一切阻碍发展的障碍，释放社会活力。制度竞争力是最重要的竞争力。“十五五” 时期最重要的是要释放制度活力。比如，改革繁文缛节式的管理规则，大幅度减少不必要的管制，不倡导“5＋2、白加黑”式的不计成本、不顾及人的尊严的工作方式，等等。对文化产业发展来说，这种社会观念和管理制度的变化比其他更重要。
“十五五”时期我国社会发展及社会工作新趋势
焦若水刘成晨
2024年11月习近平总书记对社会工作作出重要指示，指出：“社会工作是党和国家工作的重要组成部分，事关党长期执政和国家长治久安，事关社会和谐稳定和人民幸福安康。新时代以来，党中央作出一系列重大决策部署，推动社会工作取得重要成就。当前我国社会结构正在发生深刻变化，尤其是新兴领域迅速发展，新经济组织、新社会组织大量涌现，新就业群体规模持续扩大， 社会工作面临新形势新任务，必须展现新担当新作为。”〔1〕这一重要论述进一步明确了社会工作在党和国家工作全局中的重要地位和努力方向。推进国家治理体系和治理能力现代化、继续完善和发展中国特色社会主义制度优势，应自觉将社会工作置于党和国家工作的体系中，准确研判“十五五”时期社会发展的趋势与需求，针对社会治理的难点、社会政策的堵点、社会关注的热点， 不断健全社会工作体制机制，破除社会治理深层次体制机制障碍，充分发挥社会工作的专业优势，以专业性、系统性、耦合性、整合性推动社会治理体系和治理能力现代化建设。
一、时代之问：新时代背景下社会工作的结构转型因应
社会治理现代化促进了社会工作制度体系的系统性调整，标志性事件即为2023年中央社会工作部的组建。这不仅彰显了国家对社会工作顶层设计的重视， 更折射出中央统筹与协同社会治理的深层逻辑。这一制度性重构，正在推动社会工作服务体系从部门管理向系统治理、整体协同的范式转变。在社会需求持续多元与差异化的背景下，社会工作服务供给能力的结构性矛盾愈加突出，人才流动不均、财政投入不足、政府购买服务机制不健全、专业体系建设滞后等问题，严重制约了社会工作的均衡可持续性发展。如何将党的社会工作与专业社会工作有机融合，在保障专业优势前提下，实现有序衔接、顺利过渡和治理机制转型实为新时代社会治理的重大议题。有研究表明，“深入推动党的社会工作发展，必须以社会工作部为组织依托，持续强化和优化党的统筹作用，拓展党的群众工作路线，着力巩固和夯实基层治理基础，推动社会治理体系及其方法的创新，构建多元主体协同共治的新格局”〔2〕。
当前，老龄化、少子化与人口高频流动的交织态势日益凸显。这种结构性
变迁逐步削弱了传统家庭的代际支持功能，加之人口跨地域流动与公共服务资源配置不均，进一步加剧了服务供给的反差，社会服务空间割裂问题日益凸显。2024年，我国全社会跨区域人员流动量达645亿人次〔3〕，但流动人口在政策设计中往往被视为“临时性”存在，导致随迁子女教育、居住保障、公共服务等方面的政策反应滞后，服务缺口长期存在。有研究表明，流动家庭持有居住证的时间越长，其子女享受公共服务的机会才逐步增加，这种制度性门槛无形中加剧了城市中的“隐性贫困”现象〔4〕。因此，社会服务对流动性与多元性的回应机制，亟需摆脱静态认知，转向动态适配，从而逐步实现这部分群体的“脱困”。
一方面，收入差距悬殊与城乡发展不均放大了服务资源的裂痕。东部地区“一线城市”的社会服务市场正在逐步向精准化、定制化和现代化发展，而中西部欠发达地区的基础性服务却长期面临覆盖不足、专业缺位的困境。另一方面，不同代际之间的需求矛盾也日益突出，年轻群体对数字化、便捷化服务的依赖，与老年群体对线下实体空间、面对面支持的强烈需求，构成了服务供给模式的双重压力。鉴于此，社会服务双轨制因此而生，但服务机构在实体与虚拟场景间疲于权衡，既难以满足银发群体的信任需求，也无法完全顺应中青年群体的生活惯习，凸显出当前服务模式适应性不足的问题。此外，从新就业形态劳动者的权益保障，到银发群体的数字融入，再到困境儿童、残障群体的全生命周期支持，传统以“保基本”为导向的社会工作服务模式已难以全面满足当前社会需求。
数智技术带来了服务效率与覆盖范围的显著提升，催生了诸如“元宇宙社区治理”等新型社会服务模式。然而，数字鸿沟和技术适应障碍也相伴而生， 特殊困难群体的服务可及性问题愈发凸显，技术赋能与专业温度之间存在明显张力，数字化转型带来的技术能力缺口问题尤为突出。智能评估、数据建模等新兴能力迅速成为服务机构的基本要求，但当前社会工作专业课程体系与培训机制仍停留在传统的个案、小组和社区“三大方法”层面，使得学习者难以胜任数字治理新场景下的专业要求。尽管数字社会工作有所发展，但目前培育该方向的专业化能力还比较缺乏。技术赋权带来的公平悖论也日益凸显。发达地区率先应用ＡＩ、区块链、数字平台提升服务效率，但边远农村和特殊困难群
体却因网络基础薄弱、数字素养不足等被进一步边缘化，城乡融合发展在数字社会中存在“脱节”现象。智慧养老、救助大脑、时间银行等创新模式的普及， 虽然提高了资源配置效率，却也隐藏着算法偏见与不公、数据泄露与污染、特殊困难群体边缘化等多重风险。尤其是数字化治理过程中，以效率为导向的单向度技术应用，往往忽视了服务对象的个体差异与尊严需求，导致技术理性与社会工作“以人为本”的价值理念发生错位。
我国目前有一大批社会工作专业人才积极活跃在基层治理、职工帮扶、儿童福利、青少年事务、老龄和养老服务、禁毒戒毒、社会救助、社区矫正、卫生健康、信访工作等领域，围绕满足群众需求和解决具体民生问题开展专业服务。但人才资源分布呈现出典型的“东密西疏”现象，城乡之间也存在明显的“重硬件轻服务”配置倾向。同时，尽管数字治理的推进取得了局部突破，但跨区域、跨部门的数据壁垒和制度碎片化问题依然突出。一些地区的社会救助资金、慈善资金滞留于繁琐的审批流程，基层服务项目执行周期被行政协调反复拉长，社会服务“最后一公里”频频演变为“最难一公里”。支撑服务体系的人才供给，也呈现出结构性困境，具体表现为：社会工作专业毕业生数量虽逐年攀升，但从业率却持续低迷，薪酬普遍低于城市平均水平，职业晋升通道不畅。原有以政府购买服务为主的社会工作人才队伍，在机构改革过程中未能实现有效过渡或转续，缺乏相应的专业保护机制，导致开展服务的一线社会工作者流失。
二、突破之路：“十五五”时期关键突破领域
党建引领是破解社会服务碎片化、资源配置失衡的关键，是坚持“以人民为中心”，践行新时代党的群众路线的根本保证。我国社会治理现代化建设虽稳步推进，但面临的风险挑战和亟待解决的矛盾较以往更为严峻复杂。必须坚持和加强党对社会工作的全面领导，把社会工作置于党和国家工作的突出位置。加强党建与党群工作是未来社会工作发展的重点，要不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力，重点抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，促进新兴领域健康发展。
在地方社会工作，特别是县域社会工作层面上，应加强党建引领基层治理和基层政权建设，推动构建充满活力、高效运转的新型基层社会治理体系。应
着力研究县域层级社会工作运行体制机制的完善，统筹推动社会工作的融通发展。在镇街、村居委会层面的社会工作服务上，应凝聚服务群众的力量，统筹推进为基层赋能和减负工作，推动资源、服务、管理等下沉基层，健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理队伍建设，制定乡镇（街道）履行职责事项清单。坚持和发展新时代“枫桥经验”，指导规范人民建议征集站（点）建设，走好群众路线、回应群众关切和维护群众利益， 在“最后一公里”甚至“最后一米”让广大居民群众感受到公共服务的温度和精度。
在人口老龄化与少子化并存背景下，代际服务碎片化、资源配置割裂、专业服务人员稀缺及能力不足等问题日益凸显。破解之道在于打破服务对象划分的传统界限，强化“一老一小”复合型知识与技能的专业服务人员培养及代际整合服务能力培训，持续探索和创新全龄友好服务模式，实现“空间—功能— 制度”三位一体的深度整合。上海静安区“老幼共生社区”之所以成功，得益于社会工作专业力量的深度参与，从需求评估、家庭支持到代际活动设计，均贯穿了专业伦理与服务温度。然而，破解“医养教”各自为政和资源壁垒问题， 改变围绕“一老一小”而忽略家庭整体和家庭生命周期的服务实践，提升服务效能，亟需推动跨部门、多主体协同机制建设，打通资金投入、人才培养、服务标准、信息系统间的政策瓶颈，构建可持续、全生命周期覆盖的代际共融服务生态。
传统社会保障体系存在供给粗放、指向模糊的问题，导致资源错配与福利盲区。一是传统的社会保障体系往往采取的是“大水漫灌”式供给模式，缺乏精准的需求评估机制，容易忽视个体差异化需求；二是财政投入存在“马太效应”，保障项目同质化严重，医疗、养老等核心保障存在“悬崖效应”或福利差距明显；三是形成了“福利依赖”与“保障真空”并存的悖论，流动人口、新业态从业者等群体服务相对缺失。这就要求社会工作者在政策执行末端发挥“精准滴灌”作用，通过专业化的手段提高保障体系的精准度与人文关怀，优化社会保障资源的配置效率和提升服务可及性。当前社会保障与福利事业中的政策体系与法律法规建设，对专业社会工作服务的要求进一步明确，标志着社会工作正从“辅助性角色”转向“制度性主体”。下一步，应构建跨学科协作
体系，将社会工作的临床介入与政策制定、技术应用有效衔接，实现从个体服务到系统性改善的跃升。
数字化转型已成为社会工作创新的重要引擎，但同时也重塑了服务逻辑与伦理边界。例如，杭州市“民生直达”平台通过多源数据融合与机器学习技术， 实现了服务需求从“被动响应”到“主动发现”的跃迁，显著缩短了社会工作者对困境儿童的识别与服务响应时间。然而，若技术应用缺乏伦理规范，可能会导致算法偏见与不公、隐私泄露、深度伪造等新风险。因此，需要培育“技术素养＋人文关怀”兼备的复合型数字社会工作人才，坚持“人本科技”与“技术向善”，使其既能驾驭ＡＩ工具提升服务效率，又能保持对服务对象个体差异与尊严的敏锐洞察，避免技术逻辑异化专业价值。此外，数字技术既驱动社会工作服务范式转型，也在持续推动社会工作服务对象的扩大，如网络技术发展催生的广大新就业群体和新就业形态服务需求，需纳入社会工作服务关注的领域。
社会工作服务人才困境本质上是培养体系、制度保障与职业认同的结构性错配。一方面，当前社会工作专业教育存在实践导向不足、技能体系单一的问题，难以回应基层服务的复杂需求。高校应打破“学科本位”，强化跨学科融合与临床训练，推动社会工作专业知识体系向数字治理、社区心理等领域拓展， 增强专业适应性。另一方面，应推动政府部门、分支领域社会工作服务单位与高校之间的合作互动，借助跨学科优势推动数字技术与社会工作的交叉融合， 以更为精准、系统、高效的数智支持增能不同阶段社会工作专业教育与服务革新。
薪酬待遇与职业晋升机制滞后，导致社会工作岗位吸引力弱、人才流失率高，亟需通过完善职级体系、确定工资指导标准、建立“绩”“薪”联动等制度安排，提升职业稳定性和发展空间。在一些地方财政紧张条件下，政府购买社会工作服务力度逐步减弱，这就需要鼓励和引导社会工作服务主体加强自我造血能力，逐步探索和建立社会工作市场化运作机制和模式，面向市场开发设计服务产品，不断拓展职业生存和发展空间，发挥社会工作人才市场主体作用， 提供更多精细化、个性化的专业服务。
“十五五”时期是破解中国社会工作理论建设困境和理论悬浮问题的关键
时期，有必要不断发掘和强化中国本土社会工作专业实践中的“中国智慧”以促进“中国之治”，加强社会工作理论和方法在内的自主知识体系建设，推动中国社会工作高质量发展。
三、发展之是：中国社会工作的范式转型与道路选择
中国社会工作的发展范式经历了从政府主导到多元协同、从补缺型到普惠型的转变，其演进过程与国家发展及社会经济转型、政策导向及专业化需求密切相关，体现了从“行政化”到“专业化＋社会化”的路径，目前正走向“整合性发展范式”，兼具政策响应性、专业自主性、社区扎根性和群众服务性的特点。新时代社会工作要主动融入党和国家治理体系，深度参与基层治理和国家治理的本土化实践，进一步提高专业化和职业化发展水平。有研究表明，“用群众容易接受的、‘走心的’、科学的方法提供服务，会产生更好的凝聚效果。所以，专业化、人性化的服务尤为必要”。〔5〕“十五五”期间，要着力破解党建引领下推动政治引领与专业服务的深度融合问题，尽快将党的社会工作相关部门、社会工作部与其他政府职能部门以及社会工作专业服务与本土行政社会工作实践进行有机融合，提升基层治理的响应力与协同力，完善问题发现、联动响应与闭环治理机制，将制度优势有效转化为社会治理的实际效能。〔6〕
实现专业社会工作和基层社会治理融合发展是可行的。就价值而言，专业社会工作强调“助人自助”，基层治理追求“人民至上”，二者在增进民生福祉上高度契合。就方法而言，过去的社会工作服务型治理强调通过提供专业化、人性化服务，解决困难群体和其他有需要群体基本生活方面的问题。新时代社会工作是以党建引领为核心，通过组织嵌入、资源整合和服务创新，将党的群众路线与社会工作专业方法相结合，实现治理效能与服务质量的同步提升，推动“以服务促治理、以治理优服务”的良性循环，实现补位政府、激活社会， 风险预防与共同体构建的作用。这种耦合是社会工作的专业理念、方法和技术与党的政治优势、组织资源和治理目标的深度融合。所以，新时代社会工作要抓住时代机遇，构建具有中国特色的社会工作体系，助力社会治理现代化和推动服务型治理创新。这其中，既要广泛借鉴全球社会工作的具有共同特征的做法，更要有基于自身传统和历史、尊重社情民意的中国特色的实践经验；既要有与时俱进推动专业化现代化的专业追寻，又要秉持“以人民为中心”，坚持
党的领导和利用社会工作激活群众工作的创新精神；既要围绕社会发展的结构性转变与需求，坚持超前思维、向前展望、提前谋局，又要尊重客观现实和历史发展规律，回应现实问题，着力破解制约社会工作发展的堵点、痛点、难点。
要着力解决机构改革带来的制度红利在实践中遭遇的现实瓶颈问题，直面财政支持缩减、服务网络削弱、人才流失加剧、地区分化扩大等问题，在“十五五”期间通过重大项目和政策创新为社会工作发展提供制度空间。加强社会工作行业组织和机构建设，特别是健全乡镇（街道）社会工作服务站在乡镇（街道）、城乡社区的网络平台建设，完善在学校、医院、养老、社会福利等场所的社会工作服务机构建设，推动社会工作与医疗、教育、环保等领域的跨学科协同融合，加速社会工作向多元化服务模式转型，提升服务深度与专业水平。要顺应数字社会发展趋势，强化全民数字素养教育，缩小城乡数字鸿沟，丰富交互或虚拟体验，协同推进网上社会工作发展，拓展社会工作服务空间和路径。
社会工作人才队伍建设须立足本土社会结构，在借鉴国际经验时，更要注重本土转化，夯实中国式社会工作可持续发展的专业支撑。应广泛开展社会工作专业教育和培训，扩大社会工作专业人才队伍的规模，优化社会工作人才结构和人才梯队。推动高等院校与社会工作服务机构的深入、实质合作，培养适合中国社会工作发展的管理人才和督导人才。要加强中国社会工作的自主知识体系建设，着力推进社会工作服务标准体系研究，建立与我国社会工作发展相适应的社会工作服务标准体系，发布重点人群社会工作服务指南，为社会工作的规范化、可持续发展提供技术和专业支撑。
“十五五”时期经济社会发展态势与绿色转型
刘世锦
编制和实施“十五五”规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。
近日，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，注重目标任务和政策举措的系统性整体性协同性，高质量完成规划编制工作。
在4月30日召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，习近平总书记发表重要讲话强调，今年是“十四五”规划收官之年，要在加紧落实规划目标任务的同时，适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五” 时期经济社会发展。
“十五五”时期是中国实现绿色转型的重要窗口期，必须坚定不移走创新驱动的绿色转型道路。
一、实现预定发展目标要保持必要增长速度
“十五五”时期是我国达到2035年基本实现社会主义现代化目标的关键时期。从国际比较的角度看，到2035年，我国人均收入水平要上三个台阶：一是人均收入1.4万美元，成为高收入国家；二是人均收入2万美元左右，进入发达国家行列；三是人均收入3万美元至4万美元，平均3.5万美元，达到中等发达国家的收入水平。
2021年，我国人均GDP达到12500美元，非常接近世界银行定义的高收入国家的标准（2020年的标准是12696美元）。高收入国家标准是动态调整的，近些年，每年增长4%左右。2024年，这个标准为14005美元，我国人均GDP约为13500 美元，差距略有扩大。
从国际历史经验看，由中等收入阶段上升到高收入阶段，在人均收入1万美元左右，是一个特殊的不稳定阶段。二战后，上百个经济体进入工业化，能够由中等收入阶段进入高收入阶段的经济体只有13个，在大型经济体中，只有日本和韩国。更多的国家落入“中等收入陷阱”，典型的有拉美的阿根廷、巴西、墨西哥等，亚洲的菲律宾、马来西亚等，以及近年来的俄罗斯。其原因包括创新能力不足、收入分配差距拉大、人力资本发展滞后、资源环境压力加大、外部冲击等。这些问题在我国不同程度都出现了。长时间以来，中国经济增速较高，人们普遍认为中国跨越高收入门槛不会有大的问题。但近几年在门槛外徘
徊的情况表明，也要防止落入中等收入陷阱的风险。当然，我们对跨越高收入国家门槛仍充满信心，但有这种风险意识有利于务实有效地推进我国的现代化进程。
改革开放以来，中国经济经历30多年10%左右的高速增长。东亚成功追赶型经济体，如日本、韩国、中国台湾等，都经历过类似的增长。2010年一季度开始，中国经济在达到一个高点后开始减速，由高速逐步转为中速。这种变化可以表述为增长阶段转变。从可比较的国际经验看，中国目前处在中速增长的中后期，应该还有5年—10年的中速增长，增速应在4%—5%之间。
过去曾强调要避免过高的增长速度，是因为当时中国经济具有较高的增长潜力。现阶段需要强调的是经济增长速度不能过低。今后五年有潜力保持中速增长，目标为5%，而4%应作为底线，是不能破的，这样才可能实现预期的发展目标。
二、发展方式转型要有实质性进展
实现中速增长期的稳定高质量发展并不容易，因为我们发展的内外部环境、机遇和挑战都发生了重大变化。从国际看，全球化进程受阻，单边主义、保护主义盛行，地缘政治冲突加剧。从国内看，内需主要是消费不足约束加大，名义增长低于实际增长，部分行业产能过剩压力突出。从这个角度说，“十五五” 时期是我国经济增长由投资和出口驱动为主向创新和消费驱动为主转变的关键时期。要通过改革开放创新，加快转入“三支柱”构建的国民经济高质量发展新格局。
第一支柱是需求，以发展型消费为重点的服务消费带动消费结构升级和规模扩大，推动消费对出口的结构性替代和再平衡。包括以教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费为重点的服务消费，是基建、房地产等之后新的终端需求增长动能。要提升基本公共服务均等化水平，扩大发展型消费。适应各个层次居民多样化、个性化需求，以基础性消费托底，鼓励合理的中高层次消费需求。
第二支柱是要素，以城乡融合、权利平等的基本公共服务为重点，全面提升人力资本。高质量发展以提高全要素生产率为核心，更多依靠创新驱动，全面提升人力资本是重中之重。在转变政府职能、调整财政支出结构的基础上， 增强中央政府在基本公共服务均等化中的权责，加快形成强大的社会保障和人力资本建设支撑体系。国家在经济社会发展中提供公共产品，以往长时间是基
础设施等物质资本投资，下一步要投资于人，转向基本公共服务，转向人力资本投资。
第三支柱是产业，各种所有制投资者、各类企业公平竞争，企业能退能进， 推动产业在价值链中高端转型升级、创新驱动。要依法长久可信保护各种所有制产权，各类企业平等发展、公平竞争，是稳定预期和信心，进而推动创新和产业转型升级的关键所在。
发展型消费、提升人力资本、创新驱动和产业转型升级，这三大支柱相互依托，相互促进，形成国民经济运行的新循环，进而推动中国进入高收入阶段并持续稳定增长。
二、走出一条有中国特色、拥抱和引领世界潮流的绿色低碳转型之路
从经济社会转型升级、实现高质量发展的角度看，“十五五”时期是绿色转型、美丽中国建设由理念到实践全面深化推进的关键时期。
过去十多年，特别是习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”目标后的五年，中国走出了一条有别于欧盟国家、具有自身特色的创新驱动绿色转型的路径。中国的低碳绿色产业快速增长，已成为全球最大的可再生能源生产者和消费者，在可再生能源累计装机容量、设备制造、绿色投资和市场发展等方面处于世界前列，在光伏、风电、储能、氢能、相关数字化技术等关键技术领域，处在全面或局部领先的位置。
欧盟国家长期以来是绿色发展的倡导者和先行者，但实际情况不及预期。欧盟率先建立交易规模最大、相对成熟的碳排放权市场，期待通过对碳定价， 形成有效的市场激励机制，带动绿色创新和产业发展。从实际情况看，欧盟碳市场仍然是局部的、存在结构性缺陷的碳市场，碳价的过大波动也难以为创新者和生产者提供长期稳定的激励。虽然在绿色低碳技术研发和产业化方面有所进展，但远不及预期。
我国的全国碳排放权交易市场在2021年7月正式启动，所覆盖企业的温室气体排放量全球最大，但成交量和成交额还处在起步期。此外，中国的低碳绿色创新和产业发展明显超过欧盟国家，走在了世界前列。如何解释碳市场发展不及产业发展这种现象，市场力量在中国的低碳绿色发展中是不是没有发挥作用？
观察当今中国的资本市场、技术市场、设备市场、产品消费品市场、劳动力市场等，绿色低碳产业和产品是最为活跃的部分。事实上，市场力量在中国
低碳绿色产业发展中发挥决定性作用，不能只看碳市场。中国走的是一条有中国特色、拥抱并引领全球浪潮的绿色转型之路。
一是中国政府提出的“双碳”目标，具有明确、可信和长期稳定的特点， 有效引导市场参与者和社会各界的长期预期。实现碳中和目标时，可再生能源比重达到80%以上，煤炭降到10%以下，这就形成了长期且可量化的目标激励。可信的目标预期较不稳定的价格预期能够提供更有效的长期激励。
二是长期预期引导创新，吸引风险投资等大量创新资源进入，最有创新活力的民营企业成为主要参与者。除了碳市场外，资源大量进入各类市场。政府补贴在部分领域发挥了重要作用，但市场机制提供了基础性、持续性的活力和动能。
三是创新推动的内生绿色新技术具有“源头低碳零碳或负碳、对自然资源依赖性低、技术含量高、制造业特性强、能够快速形成规模经济”等特点。创新推动关键技术快速迭代，在较短时间内大幅度降低成本带动技术产业化、规模经济和对传统产业的替代。创新具有扩展效应，由局部创新扩展到全局创新， 由技术创新扩展到体制机制政策和文化创新。
四是创新带来的一个重要变化，是使以往环保减碳与增长之间相互掣肘、相互抵消的关系，转变为相互支撑、协同共赢的关系。绿色低碳投资、生产、消费已经成为近年来中国经济增长位居前列的驱动力量。如果没有低碳绿色产业的快速崛起，中国经济不大可能保持已有的增长速度。
与欧盟等依靠碳市场形成的需求侧激励相比，中国的这条道路具有源头治理、直接激励创新、交易成本低、与增长兼容等特征，更加快速和有效地加快绿色转型。
近一个时期，全球绿色转型受到特朗普2.0的严重冲击。我们要坚守绿色转型不动摇，这样一个基本立场是理性的、有科学依据的。这里想提出三个理由。
第二，创新大幅度降低了基础绿色技术的成本。
比如，过去10年，光伏发电成本下降90%，目前已经相当于燃煤发电成本的一半，下一步还有较大下降空间。即便不考虑气候问题，与传统燃煤发电相比，
也已经具有较强竞争力了。
第三，新能源大都是分布式、本土化、就地获取的，同时也是可再生的， 对保障能源安全具有不可替代的优势。中国是一个油气资源需要大量进口的国家，这一优势尤为重要。
三、在“十五五”和更长一个时期，我们应当积极响应
《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会提出的到2030年可再生能源产能增长两倍、能效提高一倍的目标，加快低碳绿色产业发展，适当提高相关增长指标。
以往我们预测和规划新能源产业发展规模和速度，是从实现“双碳”目标的时点倒推的。随着低碳绿色产业超预期快速增长，仅从需求侧目标倒推的方法已经不适应发展要求了。从供给侧看，已经有大量的投资投下去了，大量的企业已经成长起来了，我们要从企业和产业发展规律去重新考虑发展目标。相当多的企业，如果几年之内不能有较快发展，将会退出市场。只有保持必要的增长速度，才能实现规模经济、降低成本、增加研发投入，持续增强竞争力。事实上，当企业进入创新发展轨道，增长速度往往是超预期的。比如，中国提前6年实现了可再生能源装机容量目标，提前11年实现了新能源汽车50%渗透率的目标。
目前，新能源发展面临着一系列问题和挑战，比如，高比例新能源引发的电力供给不稳定、消纳和外送受限、分布式能源上网难、隔墙售电难、市场“内卷”和价格下跌、国际贸易保护主义冲击等。上述这些问题和挑战都是发展中的问题，只能通过进一步的改革开放和更好更快的发展加以解决。“十五五” 时期的体制机制改革和创新，要抓住关键领域和重点环节加以突破。在供给侧， 加快新型电力系统的设计和建设，由集中生产、输送、分配的垂直一体化体系， 转变为主网、配网、微网分层平衡，拥有充足灵活性的新型体系。在需求侧， 尽快向碳排放双控的量化目标和机制过渡，把减碳总量目标分解到各级政府和重点行业及企业，形成全面严格的减碳责任机制，有效扩大低碳绿色产业的国内需求。
“十五五”时期农业产业链绿色发展的目标任务、转型路径与战略举措
张寒 姚柳杨
一、引言
“十五五”时期是我国农业产业链绿色发展从局部突破迈向系统集成的关键阶段。党的十八大以来，我国深入实施农业绿色发展重大行动，大力发展生态循环农业，扎实推进农业废弃物资源化循环利用，取得积极进展。作为全球最大的农业生产国，我国在农业发展方面仍然存在资源禀赋先天不足、环境约束趋紧和产业链稳定性欠佳等问题。面对资源环境约束与全球绿色竞争的双重挑战，“十五五”时期需立足国情，以绿色发展理念为引领，加快构建现代化农业产业体系，推动农业全产业链的生态化、低碳化、精细化发展。
目前，农业绿色发展的研究主要围绕战略框架、技术路径、政策机制及评价体系展开。在战略框架层面，现有研究强调需要平衡产品安全、生态资源安全、社会安全三者之间的关系，主张通过差异化竞争策略突破资源约束，例如从低成本竞争转向功能性差异化发展，依托三产融合拓展生态景观、健康文化等高附加值功能。[1]技术路径研究聚焦绿色生产方式的系统性变革，包括发展微生物产业、推广生态循环模式（如畜禽粪污资源化利用、有机肥替代）及通过“科技小院”模式推动技术下沉。[2-3]政策机制设计则注重多维度保障，包括建立差异化补偿制度、构建绿色金融服务体系、实施“逆向倒逼+正向激励” 的市场支持策略，并在“双碳”目标下探索农业减排固碳的激励机制。[4-6]评价体系研究大多包含环境质量、资源利用、能源利用、生命健康、生态安全等， 通过熵权法、TOPSIS模型等方法量化区域绿色发展水平，揭示资源利用效率与污染治理的短板。[7-8]
农业产业链绿色发展的研究以全链条整合与价值升级为核心，关注产业链重构、科技赋能与利益分配机制的协同创新。在产业链重构层面，已有研究主张推动产业链从单一生产向功能拓展转型，[9]可以通过“绿色+”模式整合种植、加工、流通环节，开发高附加值产品，也可以拓展休闲农业等新兴业态， 并强化标准化管理与质量追溯体系以提升品牌溢价能力[10]。在科技赋能层面， 生物育种、智能化装备、数字技术等方面科技创新成果的应用可以提高产业链运行效率和供应链透明度，并通过颠覆性技术布局推动科技链与产业链双向融合。[4]在利益联结机制层面，已有研究着重破解中小主体参与难题，提出以龙头企业为主导的“托管服务+标准化生产+生态认证”模式，建立风险共担与增
值共享机制，同时探索生态补偿和消费者溢价支付等市场化激励路径。[11-12] 总体而言，已有文献已从不同维度对农业产业链绿色发展和农业绿色发展
进行了有益探索，但随着“双碳”战略的深入实施和农业强国建设的全面推进， 农业产业链绿色发展在目标定位、转型逻辑和实施路径等方面的研究亟待新的突破。同时，面对资源环境紧约束与全球绿色竞争的双重挑战，农业产业链绿色发展是保障现阶段粮食安全的重要举措，更是锚定2030年农业绿色发展水平明显提高、2035年农业农村现代化基本实现、2050年农业强农村美农民富全面实现、2060年前“碳中和”目标实现的必由之路。在这一背景下，本文立足“十五五”时期农业高质量发展的战略需求，深刻理解农业产业链绿色转型的内在机理，并坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”，构建点线面多维协同路径， 全面推进农业产业链绿色转型，对于科学制定“十五五”时期的相关战略举措具有重要现实意义。
二、“十四五”时期我国农业产业链绿色发展的成效
“十四五”时期，我国农业产业链绿色发展取得系统性突破，表现为通过政策创新、技术集成和模式重构，实现了资源高效利用、环境负荷降低与产业效益提升的协同发展，标志着我国农业从“增产导向”向“提质导向”的结构性转型，为“十五五”时期深化绿色产业链建设奠定了坚实基础。
“十四五”时期，我国围绕农业产业链绿色发展构建了多层次、多维度的政策支撑体系，通过“战略引领、专项推进、试点示范、技术支撑、市场激励” 的全链条协同机制，推动农业产业链向绿色低碳转型。一是2021年农业农村部等六部门联合印发《“十四五”全国农业绿色发展规划》，为加快农业全面绿色转型、持续改善农村生态环境提供纲领性指引。2024年农业农村部印发《关于加快农业发展全面绿色转型促进乡村生态振兴的指导意见》，进一步从资源利用、农业生态系统稳定、产业链绿色转型、组织实施等方面提出具体意见。二是在重点领域，农业农村部等部门相继印发《农业农村减排固碳实施方案》
《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》等，强调种养循环、黑土地保护性耕作等关键技术模式的有效性及重要性，并通过绿色种养循环农业试点等项目推广。三是启动现代农业全产业链标准化试点工作，构建30个农产品全产业链标准体系及相关标准综合体，推动生产、加工、储运等环节标准化。福建安溪茭白基地等入选首批试点，形成可复制的绿色发展路径。四是政策体
系强化科技支撑与市场激励，如推广智慧农业技术、生物农药替代及有机肥施用，并通过财政奖补、绿色金融等机制调动主体积极性。上述政策框架不仅覆盖农业生产全链条，更通过“减排固碳协同增效”路径，将绿色理念内化为农业高质量发展动能，助力实现“提质导向”的转型目标。
一方面，资源保护与利用水平显著提升。从耕地资源来看，构建了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，严格落实耕地保护和粮食安全责任制考核，耕地资源保护能力显著增强。在耕地质量提升方面，综合采取秸秆还田、畜禽粪肥还田、绿肥种植、盐碱地治理等措施，并推行长江流域稻油轮作、东北地区粮豆轮作、黄淮海地区间作套种等多种模式，肥沃耕作层培育成效显著，耕地复种指数和产出效率稳步提升，实现累计建成高标准农田超过10 亿亩。从水资源来看，通过农艺节水、工程节水、管理节水等措施，截至2023 年底全国高效节水灌溉面积达4.1亿亩，农田灌溉水有效利用系数从2014年的0.530提高到2023年的0.576，全国耕地实际灌溉亩均用水量由402立方米下降到
347立方米，单方灌溉水的粮食生产力从1.58千克增加到1.80千克以上。
另一方面，投入品减量增效显著。在科学施肥领域，通过测土配方施肥与氮肥定额管理，2024年我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为42.6%， 比2022年提高1.3个百分点，测土配方施肥技术覆盖率超过95%。全国农用化肥施用量实现连续8年下降，2023年折纯量5021.74万吨，较2015年减少16.6%。在农药减量方面，依托绿色防控与统防统治深度融合，主要农作物病虫害绿色防控面积覆盖率达54.1%。针对农业面源污染治理，通过推广加厚地膜和全生物可降解地膜，推进地膜科学使用回收和农药包装废弃物回收处理，农膜和农药包装废弃物回收处置率分别达到80%和78.9%。此外，自2023年以来持续开展的规范畜禽养殖用药专项整治行动取得实效，着力纠治养殖使用原料药、兽药标签和说明书夸大疗效等问题，提高了养殖环节合规用药水平。
首先，秸秆综合利用水平稳步提升。自2019年全国实施秸秆综合利用行动以来，通过整县推进模式支持2579县次开展秸秆离田高值化利用，形成覆盖收储运、加工利用的全链条体系，全国秸秆综合利用率稳定在88%以上。其次，畜禽粪污资源化利用成效显著。针对规模养殖场，逐步扩大畜禽粪污资源化利用整县推进项目覆盖范围；针对畜牧大省、粮食和蔬菜主产区、生态保护重点区
域的299个县实施绿色种养循环农业试点，整县开展粪肥就地消纳、就近还田试点，促进粪肥就地就近还田利用。通过上述举措，全国畜禽粪污综合利用率达到79.4%，实现由治到用的转变。最后，科技支撑更加有力。组建了国家农业废弃物利用、畜禽粪污处理等创新联盟，有力强化了农业废弃物资源化利用关键技术创新，深化产学研企协作，科技赋能从“单点突破”迈向“系统集成”。
首先，推进种养结合，重构种养循环系统。近年来，我国通过实施畜禽粪污整县推进、绿色种养循环农业试点等项目，大力推动粪肥还田利用，2023年粪肥还田面积达到3.7亿亩次，新型种养关系正在加速构建。其次，推进粮草兼顾，优化农牧循环系统。近年来，在粮改饲、振兴奶业苜蓿发展行动等政策推动下，饲草产业发展取得一定成效。2023年全国人工饲草种植面积1.16亿亩， 饲草总产量1.01亿吨，草食畜牧业提质增效得到有力支撑。再次，推进稻渔综合种养，提升立体循环系统。我国稻渔综合种养历史悠久，形成了稻虾、稻鱼、稻蟹等多种生态立体种养模式。截至2023年，全国稻渔综合种养面积约4490.34 万亩，稻谷和各类水产品产量分别约为2250万吨和416.65万吨，成为协同推进粮食安全和优质水产品供给、带动农民增收致富的重要路径。最后，推进生产生活有机连接，构建产村循环系统。近年来，我国积极推进三产融合发展，农业已从单一种植、养殖等生产环节，逐步拓展延伸至产加销全产业链联动发展的新阶段，宜居宜业和美乡村正在加速建设。
我国绿色低碳农业产业链在“十四五”期间实现系统性突破，涵盖生产、加工、流通与消费全环节协同转型。首先，加工环节减损增效成果突出。2021 年实施粮食节约行动以来，粮食全产业链各个环节节约减损成效明显。例如， 小麦机收减损控制在2%以内；近10年来农户储粮损失率下降5%左右；国有粮库粮食储藏周期内综合损失率控制在1%以内；在大米加工中应用柔性碾米设备， 可将出米率提高5%~8%。其次，冷链物流与仓储保鲜设施体系实现跨越式发展。2024年新能源冷藏运输车销量约为万台，同比激增350.8%，市场渗透率攀升至
33.9%，较上年提升25.2个基准点。2024年全国产地仓储保鲜设施规模达到
30742.7万立方米，仓储保鲜能力为6694.5万吨。农产品产地综合低温处理率为
%，比2020年提高11个百分点。[13]最后，绿色消费驱动全产业链转型。依托“质量认证—品牌溢价—消费认同”机制，绿色理念深度渗透市场端，这既
带动了优质优价市场体系形成，又倒逼生产端技术革新与低碳化改造。2024年绿色、有机及地理标志产品认证总数突破8.18万个，同比增长7%。
当前，立足人多地少、资源环境紧约束的基本国情，缓解人地矛盾加剧与粮食安全稳产保供的双重压力，亟待以农业产业链绿色转型破解高投入、高消耗的传统路径依赖，加速推动农业生产方式向资源集约化、环境友好型、可持续高效化全面升级。基于“十四五”时期构建的绿色转型制度框架与技术实践基础，“十五五”时期需进一步科学规划目标任务、系统设计转型路径、创新布局战略举措，通过全链条绿色农业体系重构，突破资源刚性约束与生态承载阈值的深层矛盾，全面实现农业高质量发展与生态文明建设的协同增效。
三、“十五五”时期农业产业链绿色发展的目标任务
推进农业绿色发展，本质上是农业发展观的深刻变革，而农业产业链绿色发展，正是这场变革在产业领域的关键实践。这不仅涉及农业结构与生产方式的变革，更是顺应人民对绿色优质农产品需求、助力建设美丽中国的必然选择， 为农业强国建设奠定坚实基础。在此背景下，本文围绕“能不能”“优不优” “强不强”三个核心维度，构建起从强化硬约束到培育竞争力再到构建大格局的递进体系，为农业产业链绿色转型与农业强国建设提供系统性支撑。
资源环境承载力是农业产业链可持续发展的根本保障，构建产业发展与生态保护并重的刚性约束体系，是确保农业产业链绿色发展“能不能”的核心基础，更是实现高质量发展、守护绿水青山的基础所在。首先，守住耕地保护红线，夯实绿色生产基础。严格落实耕地和永久基本农田保护制度，严守18亿亩耕地红线，推动健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。以健康的耕地生态系统为基础，从源头保障农产品质量安全，为农业绿色发展提供坚实的土地资源支撑，稳定农业产业链上游生产根基。其次，确保水资源管理“三条红线”，提升水资源水环境承载能力。严格划定水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，实施区域用水总量和强度双控。通过强化水资源刚性约束，优化农业用水结构，提升水资源对农业生产的保障能力和水环境对农业发展的承载能力，保障农业产业链各环节用水安全与可持续性。最后，立足“双碳”目标，培育产业链融合共生、资源能源高效利用的绿色、低碳、循环产业体系。以碳达峰行动方案和能源消费总量与强度双控制度为指引，推动农业产业链向绿色低碳转型。加强产业链上下游协同，促
进产业融合发展，打造从种植养殖到加工销售的全链条绿色低碳循环模式，实现农业产业链经济效益与生态效益的双赢。此目标聚焦于农业产业链绿色可持续发展，以农业资源环境承载力为依据，积极推动资源集约利用、投入品减量增效、废弃物资源化及产业低碳转型。
现阶段，我国农业正经历由数量向质量、由传统向现代转变的深刻变革。培育产业软实力，推动农业产业链绿色发展从“能不能”向“优不优”跨越， 不仅是破解资源环境约束的关键之举，更是在2035年基本实现农业现代化的战略抉择。首先，生产端要筑牢绿色生产根基，提升产业核心竞争力。以资源高效利用与生态循环为核心，构建完善的农业废弃物资源化利用体系。同时，加大绿色技术研发与推广，培育优质绿色品种，完善农业绿色生产标准体系，打造具有市场竞争力的农产品品牌，从源头夯实农业产业链绿色发展的根基。其次，流通端要打造绿色流通网络，优化产业流通效率。一方面，以构建低碳环保的物流体系为抓手，加强冷链物流基础设施建设。另一方面，要强化农产品绿色认证与标识推广，增强消费者信任，推动绿色农产品高效流通。最后，消费端要培育绿色消费市场，激发产业发展活力。积极拓展绿色农产品消费市场， 提高绿色农产品市场份额。建立健全消费者与生产者之间的沟通反馈机制，根据消费者需求优化产品与服务，同时完善财政补贴、税收优惠等政策支持体系， 营造良好的绿色消费环境，以消费端的强劲需求拉动农业产业链绿色发展。

构建发展大格局，建设农业强国，是农业产业链绿色发展的长远目标，旨在回答农业产业链绿色发展的“强不强”的问题。这一目标既是破解农业现代化瓶颈的战略选择，更是扎实推进共同富裕的重要举措。首先，优化产业空间布局，推动资源合理配置。既要立足我国水土资源匹配性落实农业功能区制度， 又要着力解决空间布局中资源错配和供给错位的结构性矛盾，构建能够反映市场供求与资源稀缺程度的农业生产力布局。其次，健全绿色产业体系，促进产业融合发展。一方面，积极调整种植业和养殖业结构，加强生态循环农业建设。拓展农业产业链，推动农业向二三产业延伸，深度开发农业多种功能。另一方面，秉持产业发展与生态保护并重的原则，发展优势产业，将乡村生态优势转化为产业优势和经济优势，培育新兴生态产业，实现乡村生态产业化和产业生态化。最后，完善产业支撑体系，强化保障能力建设。加快构建农业全产业链
绿色标准体系，完善绿色农业法律法规体系，促使农业生产经营主体自觉遵守绿色发展要求；建立健全农业资源环境生态监测预警体系，为农业绿色发展决策提供科学依据，实现对农业资源环境的精准管理与动态调控。
四、“十五五”时期农业产业链绿色发展的转型路径
农业产业链绿色转型的内在机理是“两山”理论在农业领域的具象化，通过重构农业生产、流通、消费与生态系统的互动关系，推动农业发展方式的变革。[14]这一转型以重构生产函数为牵引，通过技术创新和要素重组来提升资源利用效率，从而破解传统粗放模式下的“高投入低效益”矛盾，实现生产效能与生态承载的有机统一；[15]以重塑价值分配为主线，通过生态服务效益的市场化，实现生态产品公共性到收益性的转化，使经济发展与生态保护形成持续的良性循环；[16]以重建产业边界为抓手，通过产业链的延伸和跨产业合作， 促进要素流动形成协同效应，提升整体产业效率和竞争力。三者协同推动农业从“卖资源”向“卖生态”延伸，形成环境友好型生产方式和生态产品价值实现机制的良性循环，既破解了农业发展的资源环境约束，又通过生态溢价效应开辟新的经济增长点，为乡村振兴和农业强国建设提供可持续路径。
重构生产函数提升资源利用效率。传统农业生产函数以高投入、高消耗为特征，依赖大量化肥、农药、水资源等要素投入追求产量增长，忽视了资源的有限性和环境的承载能力，导致资源利用效率低下，生态环境压力与日俱增。[17-18]农业产业链绿色转型致力于重构生产函数，将绿色理念融入生产要素之中[19]。一方面，引入绿色技术、环保工艺、可持续管理模式等新要素，替代传统的高污染、高能耗要素。例如，推广生态种植技术，利用生物防治替代化学农药，采用滴灌、喷灌等节水技术替代大水漫灌，提高资源的利用效率。另一方面，优化传统要素组合方式，通过合理配置土地、劳动力、资本、技术等资源，实现投入产出的最优组合。[20]这种重构不仅是对传统生产方式的革新， 更是从根本上破解资源效率矛盾的关键举措，顺应了国家可持续发展的战略要求。在一定程度上体现了生产函数理论在新时代农业发展中的创新应用，以更少的资源消耗和环境代价换取更多的优质农产品供给和更高的经济效益，实现农业发展与资源环境的协调共进。
重塑价值分配显化生态服务效益。生态产品具有公共属性，在传统农业产业链中，生产者为生态保护付出的投入难以获得合理回报，导致生态保护动
力不足。[21]农业产业链绿色转型重塑价值分配体系，是落实“谁保护、谁受益”原则的重要实践。通过市场交易、生态补偿、特许经营等途径，实现生态价值的货币化，促进生态效益的合理转移。[22]
在市场交易方面，以市场化方式买卖生态权益，将减排量、水资源节约量等生态效益转化为可交易的商品，直接获取经济收益。[23]在生态补偿方面， 将生态保护者投入的成本与创造的生态价值转化为货币回报，保障生态保护的可持续性。[24]在特许经营方面，通过授予生态资源的开发利用权，发展生态旅游、林下经济等绿色产业获取收益，在实现生态资源经济价值的同时，为生态保护注入资金。[25]这一系列举措将生态保护投入转化为可量化的经济收益， 构建起保护行动与经营收益的正向关联，把生态优势转化为经济优势。从理论角度看，这是对外部性理论的应用与拓展，将生态产品的外部效益内部化，激发产业链各主体持续投入生态保护的内生动力，推动农业产业链向绿色、可持续方向发展。
重建产业边界释放系统协同效能。传统农业产业链局限于“生产、加工、销售”的单一模式，产业间协同不足，限制了农业功能的拓展与价值提升。农业产业链绿色转型致力于重建产业边界，是实现乡村产业融合发展的具体体现，符合产业发展的客观规律。通过农旅融合、康养结合等方式，充分激活农业生态景观、农耕文化等多元价值，拓展农业发展空间。借助废弃物资源化利用技术，延伸物质利用链条，实现农业废弃物的变废为宝，提高资源综合利用效率。
在产业链内部，强化各环节的协同联动。种植环节的生态投入，能够提升加工端的原料品质；流通环节的绿色认证，反哺生产端的技术升级；[26]消费端的低碳偏好，倒逼全产业链的流程优化。[27]这种跨环节、跨产业的功能整合，打破产业分割的壁垒，促进资源、技术、人才等要素的自由流动与高效配置，使生态保护从单纯的成本负担转变为价值增值的源泉。推动农业产业链形成资源节约、价值提升与系统再生的闭环，实现向可持续发展模式的转型升级。这不仅丰富了农业产业形态、拓展了农业功能，更是对产业融合理论的创新应用。
农业产业链绿色转型面临着生产模式依赖、市场机制缺陷、产业链协同复杂等方面的阻碍。不能仅靠单一层面的局部改进，需要科技创新和制度创新两个方面共同发力：科技创新能够通过成果的转化及各主体之间的网络协同，为
农业产业链的绿色转型提供基础动力；制度创新则可以通过规则的重建和激励机制的协调，形成推动转型的顶层牵引力。
科技推力：成果转化与网络协同形成供给端动力。科技创新是农业产业链绿色转型的核心“推力”，通过技术供给侧的持续革新，为农业绿色发展注入新质生产力，引领产业向高效、低碳、可持续方向发展。[28]
首先，聚焦关键领域，强化创新供给。以问题为导向集聚科研资源，建立政产学研用协同创新网络，在绿色投入品研发（如生物有机肥、低残留农药）、节能生产技术（如滴灌节水系统、光伏农业装备）、清洁加工工艺（如低温冻干保鲜、生物质能源转化）等领域开展联合攻关。同时，通过设立专项基金、优化科研考核机制等举措，激发创新活力，从源头储备绿色转型的技术动能， 夯实产业升级的科技根基。
其次，应用数字技术，强化产业链协同。借助物联网实时采集土壤墒情、作物长势等数据，依托大数据构建全链条资源配置模型，运用区块链实现绿色技术溯源与知识产权保护，推动研发成果与种植、加工、流通环节精准对接， [29]促进产业链上下游高效协同，形成绿色发展合力，全面提升农业产业链的绿色化水平和市场竞争力。
最后，构建转化体系，加速技术落地。完善科技成果转化政策工具箱，通过税收减免降低企业应用成本，设立示范补贴引导新型经营主体率先采用，培育基层农技推广队伍提供全程技术服务。支持家庭农场、农业合作社与科研单位建立“定向研发，定制转化”模式，让智能农机装备、生态循环技术等从实验室走向田间地头，实现绿色技术从“样品”到“产品”再到“商品”的高效转化，使科技创新真正转化为可见的生产效能提升。
制度拉力：规则重塑与激励重构形成需求端动力。制度创新是农业产 业链绿色转型的顶层拉力，通过价格信号、产权界定与信息规则等方面的协同作用改变传统的决策模式。[30]将环境外部性转化为经济信号，驱动市场主体行为向绿色均衡演进。
首先，构建环境成本显性化机制。运用碳税征收、生态补偿等政策工具， 将农业生产中的资源消耗（如过度用水）、污染排放（如畜禽粪污）转化为可量化的经济成本，倒逼企业淘汰高碳技术。例如，对超标施用化肥农药的主体征收环境税，将资金反哺于绿色技术推广，使减排成本低于纳税支出的市场主体主动升级工艺，形成“污染付费，减排获利”的正向激励，破解传统农业生
态成本的外部化困境。
其次，完善产权激励与市场交易规则。建立碳排放权、农业碳汇交易制度， 明确生态资源的产权归属与交易机制，让实施秸秆还田、林地保护的主体通过碳汇交易获得收益，使产业链上的减排行为转化为可交易的经济价值。通过价格信号引导资源向绿色环节流动，使产业链上的减排行为从政策驱动转向市场驱动，最终实现环境效益与经济效益的协同增值。
最后，构建分层协同的治理架构。中央层面出台农业绿色转型总体规划， 明确耕地保护、面源污染防治等底线要求；地方政府结合区域资源禀赋制定实施细则，如在黄河流域推广节水农业补贴、在长江经济带试点农业碳汇交易； 行业协会制定自律公约，衔接政策要求与企业实践，形成“国家统筹、地方创新、行业自律”的治理体系。这样的制度设计，既保障了全国一盘棋的战略方向，又为地方探索留足创新空间，推动绿色转型从政策引导转化为可持续的市场演进。
农业产业链绿色转型需以系统性思维重构发展逻辑，以服务支撑为锚“点”， 夯实转型基础；以四链协同为主“线”，推进纵向一体化；以功能拓展为截“面”， 形成农业多元价值共生的新产业、新业态、新模式。
以服务支撑为锚“点”，筑牢绿色转型基础。服务支撑是推动农业产业链绿色转型的具体切入点，需要通过多层面的服务创新解决农业生产各主体、各环节的实际问题。一方面，作为串联生产、流通、消费全流程的重要纽带， 服务支撑体系可以通过整合资源、优化流程降低绿色转型的成本；另一方面， 作为促进价值转化的关键环节，服务支撑能加快生态价值向经济价值的转化。从理论层面来看，各类服务在绿色转型中发挥着不同的作用，具体如下：一是传统服务，通过制定统一的生产规范，以及建立质量追溯体系提升生产效率， 从而为绿色转型奠定基础保障；二是专业服务，借助绿色金融的风险分担机制和标准化认证的引导作用，在资源配置上增强产业链稳定性；三是智慧服务， 运用区块链溯源、物联网监测等数字化手段，解决信息不对称所导致的绿色产品溢价难题；四是创新服务，聚焦生物固碳、循环农业等前沿领域，通过技术研发突破生态化改造的技术瓶颈；五是价值服务，通过构建品牌溢价机制和生态补偿制度，打通“优质优价”的市场反馈渠道。总的来说，多维度服务支撑体系以标准化、专业化筑牢转型根基，以数字化、智能化破解市场壁垒，以创
新性、价值性打通生态与经济的转化通道，
以三链协同为主“线”，推进纵向一体化整合。三链协同是农业产业链绿色发展的主线，需要通过价值链、供应链、利益链的协同联动打通生产、流通、消费脉络。具体路径如下：一是价值链提升，构建以品质认证体系为核心的价值创造系统。通过建立涵盖生产标准、质量追溯、生态认证的价值评估体系，形成具有排他性的品牌资产。同时，注入地域文化元素与科技创新内涵， 打造具有符号价值的农产品IP，实现从物质消费向情感消费、价值消费的层次提升，最终形成可持续的品牌溢价能力。二是供应链优化，应遵循数字化与低碳化的协同演进。建立碳排放智能监测系统，对运输路径、仓储能耗等关键节点进行碳足迹核算，形成供应链绿色效能评估模型，推动物流体系向低能耗、高弹性的方向进化。三是利益链完善，关键在于构建多方主体价值共享机制。通过契约化合作模式创新，将传统松散型产销关系升级为风险共担、利益共享的产业共同体。重点发展保底收益与按股分红的复合型分配方式，建立基于要素贡献度的动态调节机制。同时，构建技术培训、金融支持与市场对接的保障体系，帮助农户完成从生产参与者向产业链价值分享者的角色转换。总的来说， 三链协同机制通过要素重组与流程再造，将分散于生产、流通、消费环节的各类要素有机串联，形成贯穿农业产业链绿色发展全过程的逻辑主线。
以功能拓展为截“面”，激活农业多元价值共生系统。功能拓展是农业产业链绿色发展的不同截面，需要充分挖掘和发挥食品保障、生态涵养、休闲体验与文化传承等功能，激活农业功能互补、价值共生的协同发展机制。具体路径如下：一是食品保障功能的深化与拓展。需要在保障农产品供给稳定的基础上，通过构建绿色低碳的农产品供给体系，打造优质农产品，提升农产品的品质与安全性，以满足消费者对于高品质食品的多元需求。二是生态涵养功能的价值提升。需要建立生态系统服务价值评估体系，形成优美生态环境。一方面，通过碳汇交易、生态补偿、湿地银行等“两山”转化途径，将生态资产转化为可量化的绿色资本，形成生态产品价值实现路径。另一方面，通过农业生产空间与生态空间的功能耦合，形成“田成方、林成网、水成系”的优美生态环境基底。三是休闲体验功能的挖掘与创新。充分利用田园风光、乡村风情等优美生态环境资源，结合农文旅融合开发农事体验、科普教育等沉浸式场景， 延伸产业链并提升附加值。四是文化传承功能的传承与活化。深入挖掘和传承优秀传统文化，通过文化传承与现代旅游、文创等产业深度融合，实现文化资
源的价值转化，提升农业的综合影响力与可持续发展能力。总的来说，功能拓展通过将分散的农业要素重组形成不同“切面”，为农业产业链绿色转型提供了多样的可能。
五、“十五五”时期推动农业产业链绿色发展的战略举措
提升农业韧性是应对不确定性挑战的关键举措，需统筹风险预警、缓冲机制与适应性提升，构建全链条风险防控体系，这是促进农业产业链绿色发展的基础保障。在风险识别上，建立涵盖环境质量、市场波动和技术适配性的全链条监测预警系统，运用基于大数据的风险评估模型实现风险早期识别与精准评估，为前瞻性决策提供科学依据。在风险缓冲上，一方面，创新“生态保险+绿色信贷”组合产品，设立绿色发展风险补偿基金，建立区域性绿色农产品价格平准机制。另一方面，加强应急储备体系建设，优化重要农资和关键农产品的区域调配机制，提升短期冲击应对能力。在韧性提升上，一是选育推广抗逆性强、资源利用效率高的绿色新品种，增强农业生态系统抵御能力。二是鼓励产业链上下游协同布局，构建“生产基地+加工企业+物流仓储”的绿色产业链集群，增强系统协同性。三是推进数字技术深度融合，开发农业绿色技术应用数字孪生系统，提升技术适配性和稳定性，增强产业链各环节的协同响应能力。
以要素高效整合为核心，优化资源配置，打通供给堵点，这是农业产业链实现绿色转型的关键举措。在要素协同上，建立区域差异化要素协同平台，评估环境承载力、监测资源利用效率和核算生态效益等功能模块，实现要素配置的科学决策与动态优化；在要素配置上，开发基于大数据的智能化要素配置系统，构建包含多源数据采集、智能算法分析和决策支持等功能的技术架构，为绿色发展提供量化决策依据；在要素流动上，完善市场化运行机制，构建包含生态产品价值实现、绿色技术产权交易和生态补偿等内容的制度框架，形成要素高效流动的市场环境。
提升绿色竞争力不仅能够强化资源集约利用和环境可持续性，更能通过市场机制将生态价值转化为经济优势，这是推动农业产业链向高质量、高效益方向转型的必要途径。农业产业链绿色竞争力的提升需通过横向融合拓展增值空间与纵向整合优化资源配置双向发力。在横向融合拓展增值空间上，一方面，
推动农业与二三产业的深度协同发展，拓展农业的生态涵养、休闲体验和文化传承功能，鼓励休闲农业、乡村旅游、创意农业等新业态发展；另一方面利用数字化技术打破产业边界，促进线上线下融合，开发特色农业旅游、农业研学基地等新模式，实现农业产业链的立体增值；在纵向整合优化资源配置上，强化农业产业链的上下游衔接，推动农业生产、加工、流通、消费各环节的绿色化、标准化和智能化，降低资源浪费和环境成本，增强产业链的可持续性。
完善创新人才培养机制、科技创新激励机制和成果转化体系，这是推动农业产业链绿色发展的核心引擎。在创新人才培养上，应优化“产业需求导向” 的跨学科教育体系，重点培养掌握数字技术、绿色生产、供应链管理的复合型人才，推动高校、科研院所与企业共建产业学院和实训基地，完善订单式人才培养模式。在完善科技创新激励上，推行“揭榜挂帅”“赛马制”等新型科研组织模式，强化企业创新主体地位，设立农业绿色技术研发专项，对突破关键技术的团队给予梯度奖励，此外，还需注重普遍激励与特殊激励相结合，对承担国家关键领域核心技术攻关任务的科研人员加大薪酬激励，加大对取得重大科技创新成果的奖励力度。在健全成果转化体系上，一方面，重点建设农业科技孵化器与中试基地，强化概念验证环节，构建产学研深度融合的技术转移联盟，推动科研机构与新型经营主体精准对接；另一方面，建立绿色技术认证和交易平台，加速创新成果的市场化应用。
系统性的制度创新与架构完善能够为农业产业链绿色发展提供明确的政策导向和激励机制，是推进农业产业链绿色发展的制度保障。在绿色认证体系上， 建立新型农业经营主体绿色认证体系，将环境绩效与政策扶持直接挂钩，通过试点“绿色家庭农场”培育计划和扶持专业化绿色服务组织发展，全面提升经营主体的绿色发展能力；[26]在产业链组织模式上，推行“龙头企业+绿色基地
+农户”的契约化合作机制，组建产业链绿色联盟并制定统一的环境责任标准， 探索建立包含碳收益共享在内的新型利益分配机制；在制度保障体系上，健全农业绿色发展法规标准，建立跨部门协同监管机制，为农业产业链绿色发展提供坚实的制度保障。
“十五五”时期人工智能推动自主创新的路径研究——基于“卡脖子”技术状况的分类分析
胡安俊 苏玺鉴
一、引言
“十五五”时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键五年，这一时期中国社会不平衡不充分发展的矛盾仍将突出，加剧的大国竞争和逆全球化行为将使得中国在关键设备和特种材料等领域面临更为严峻的“卡脖子”风险。自主创新是应对国内发展不平衡不充分问题、突破国际高端技术封锁的关键所在。回顾人类发展的历史，科技革命是推进自主创新的根本驱动力。当前人类正处于以人工智能为代表的第四次科技革命时期，抓住人工智能快速发展的机会窗口、推进自主创新具有十分重要的战略意义。为此，习近平总书记在二十届中共中央政治局第二十次集体学习时强调，以人工智能引领科研范式变革，加速各领域科技创新突破[1]。2024年和2025年国务院政府工作报告、2024年12月中央经济工作会议强调开展“人工智能+”行动。
从既往研究看，人工智能在经济学领域得到了高度关注，研究成果主要集中在人工智能对创新[2-3]、经济增长[4-7]、技术扩散[8]、结构升级[9]、贸易[10-11]、就业[12-13]、收入分配[5，9]、组织变革[14-15]、学科研究范式[16]等的影响上，同时也关注了人工智能带来的风险，并提出应对建议[17-18]。自主创新是中国学者陈劲提出的概念[19]，后被拓展为原始创新、集成创新和二次创新三种类别[20]，但从“能力的本质是知识”的角度看，这三者可放入一个框架，都是嵌入在自主创新行为过程中的高级知识[21]。在市场需求和政策支持的双重驱动下，自主创新方面形成了丰富的研究成果，主要集中在自主创新的影响因素[22-23]、规律和模式[24-26]、评价体系[27-28]、对经济增长和国家安全的影响[28]等方面。尽管人工智能对创新的影响日益显著，并在人工智能应用的驱动因素、产生的创新成效等方面形成了一些成果[3，29-31]， 但人工智能与创新交叉领域仍存在很多研究空白[3]，尤其是，对于一个发展中大国如何利用人工智能推进自主创新的研究还较少，对人工智能如何推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关和实现传统技术跨越式升级的系统研究有待加强。
在超级计算、深度学习、大数据等的驱动下，人工智能是“发明了一种发明方法”，呈现突出的学习优势、赋能效应和渗透能力。第一，人工智能可以
无限性地进行知识存储和更新，并通过对海量数据的清洗和分析，快速识别数据规律，呈现人类难以企及的洞察力，表现出突出的学习优势。第二，人工智能快速处理海量信息的能力、智能研判和预测能力、高效仿真特性决定了其具有显著的赋能效应。第三，作为一种通用目的技术，人工智能可以广泛融入到传统技术之中，呈现出强大的渗透能力。
本文的自主创新是创新主体主导下的创新，“自主”表明自己主导，体现话语权和决策权[28]，包含原始创新、集成创新和二次创新三种类别。综合考虑现在和未来的创新需求，根据是否存在“卡脖子”技术，可以将自主创新领域划分为未来可能出现“卡脖子”的科学前沿无人区、当前存在“卡脖子”的关键核心技术领域以及没有“卡脖子”但有巨大提升空间的传统技术领域三个部分。依托学习优势、赋能效应和渗透能力，人工智能从推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关、促进传统技术跨越式创新三个方面为自主创新提供了新路径，如图1。具体而言，第一，发挥学习优势，人工智能突破海量数据处理和大型模型求解过程中存在的“维度灾难”问题，助力发现关键科学问题，协助提出更加有效的研究假设，辅助进行实验设计和实施，发现数据规律，促进交流和评价，加快人才培养，改变科学研究范式，推动前沿科学创新。第二， 通过赋能效应，人工智能协助形成详实的实验数据，优化技术过程和工艺流程， 提升制造精度，助力关键核心技术攻关。第三，借助渗透能力，人工智能深度介入传统产业，与企业具体业务结合，重塑企业内部工序和上下游各个环节， 实现从单点优化到系统性变革的跃迁，促进传统技术的跨越式创新。当然，人工智能在推动自主创新的过程中也需要进一步提升自身的发展水平。
二、人工智能、学习优势与前沿科学创新
现代技术革命的成果约有90%源于前沿科学创新，前沿科学创新是开拓新领域、引领新方向和孕育新学科的原始性创新活动，是把握未来发展主导权和话语权的关键，是推进自主创新的核心动力。当前和今后一段时间，量子物联网、人工智能药物发现、生物基材料、自动驾驶、柔性电池、具身智能机器人、数字碳中和等是需要关注的前沿热点[32]。未来中国能否大幅推进自主创新、摆脱前沿科学创新可能带来的“卡脖子”风险、提高科技创新的国际地位将在很大程度上依赖于今天前沿科学的创新成就以及在探索前沿科学过程中孕育的优秀人才状况。
前沿科学创新是对科学研究无人区的探索，随着数据规模的扩大和理论模
型复杂度的提升，前沿科学创新的计算代价快速增长，“维度灾难”问题不断凸显，成为制约前沿科学探索的重要障碍。近年来，在指数增长的算力、持续优化的算法、快速扩张的数据等综合驱动下，人工智能不断突破人类的生理极限、经验积累边界和认知逻辑范式，表现出显著的学习优势，具体表现为：依托强大的计算能力，人工智能单次训练可处理拍字节（PB，1PB=1024TB）级数据，秒级完成人类需数月才能完成的知识迭代，呈现知识存储和更新的无限性； 通过对海量数据进行清洗、去噪、降维和分析等，快速筛选关键科学问题，归纳提炼相关规律，有效识别有价值的组合，呈现人类难以企及的洞察力，彰显出强大的学习能力，而且这种能力具有抗干扰、抗疲劳和跨领域无缝迁移的特点，推动人类进入人工智能驱动的科学研究时代。
前沿科学创新是一个“发现问题—提出假设—设计实施—分析数据（得出结论和规律）—交流评价”的过程。人工智能借助学习优势，充分挖掘数据体现的问题和规律，大幅缩短各个创新环节的时间和成本，为前沿科学创新提供新思路和新手段。
第一，助力发现关键科学问题。重大科学突破的前提是发现关键问题，长期以来中国在如何发现关键科学问题上重视不足。关键科学问题主要来自于在现有理论与实际工作的比较中发现的矛盾冲突、在已有知识的科学整理与深度发掘中寻找的研究空白、在新一轮科技革命来临时孕育的新需求新问题[33]。进入数据爆炸时代，研发人员愈发难以跟上知识更新的速度，面临巨大的“知识负担”，人工智能通过海量数据的采集和分析，寻找理论与现实的矛盾，找准研究的空白领域，助力研发人员更快地发现关键科学问题。同时，作为新一轮科技革命的代表性技术，人工智能在广泛应用于各行各业的同时，也带来了许多亟待解决的关键科学问题。
第二，协助提出更加有效的研究假设。从根本上说，新知识的产生是一个知识重新组合的过程。随着知识总量和种类的增加，新知识的潜在组合数量呈现爆炸增长态势，这意味着发现有用的组合将面临“大海捞针”的困境。比如， 在药物研发中，最初测试被认为有药物潜力的10000种化合物中，大约只有1种能够通过研发[34]。人工智能通过深度学习能够快速预测哪些知识组合可能产生有价值的新知识，大幅缩小后续验证的组合范围，协助研发人员提出更加有效的研究假设。
第三，辅助进行实验设计和实施。人工智能通过分析历史数据，能够快速
确定最优实验参数，提高实验设计的效率。通过自动化设备和智能算法，优化实验流程，监控实验进展，并借助多尺度实验数据的模拟和预测，帮助研发人员提前了解实验结果，降低实验风险。与此同时，随着大科学成为前沿科学创新的主要方式，国际大科学计划和大科学工程之间的合作成为促进前沿科学创新的重要手段。人工智能通过助力数据的实时采集、归纳分析和安全传输，促进科研云平台、算力云平台、数字孪生软件平台等基础设施的联合，推动科研数据和科研模型等的共享，提升科研生态纵深，推动大科学计划和实验的实施[35-36]。
第四，更好发现数据规律。现代科研实验往往产生海量且高维的数据，人工智能可以先采用主成分分析、线性判别分析等方法降低数据维度、减少数据冗余，提取数据的关键特征；再采用深度神经网络等模型，挖掘数据中的复杂关系，发现隐藏的模式和规律，得出实验结论。通过将研究结果以可视化的形式呈现出来，并与相关领域知识一起整合到知识图谱中，研发人员不仅可以更加直观地观察数据的分布、趋势和规律，而且可以更好地把握实验结果在所属领域知识体系中的位置，推动前沿科学突破。
第五，有效促进交流和评价。人工智能的引入可以更加便捷地复现实验全流程的各个环节，识别其中存在的伦理冲突和安全风险，评价实验结果的稳健性，从而提高前沿科学成果的可信度。同时，人工智能还可以将实验结果转化为可交互的三维模型，提升读者的理解效率，促进研究成果的传播和评价。
此外，人工智能强大的学习能力在推动前沿科学创新的过程中，也使研发人员开拓了创新思维、提升了人工智能素养、增强了研究能力，加速了跨学科人才培养，从而为进一步开展前沿科学探索奠定坚实的人才基础。
三、人工智能、赋能效应与关键核心技术攻关
关键核心技术是在产业转型升级中对生产系统或技术系统起关键或核心作用的技术，在中短期受技术领先国封锁打压、在中长期作为国家战略发展的技术[37-38]。关键核心技术产业链条长、关键环节多，具有高投入、长周期、知识高度复杂、嵌入性强、关键核心部件市场被寡头垄断以及核心技术突破依赖商用生态等特征[39]。目前，中国在高端芯片、基础软件、核心发动机、高档数控机床、关键医疗设备、特种材料等的关键核心技术上存在“卡脖子”问题， 使得产业链和创新链面临进口端“断链”的冲击，直接威胁国家产业与经济安全。攻关关键核心技术、解决“卡脖子”问题，是摆脱受制于人局面和提高经
济发展自主性的关键所在，是自主创新的直接表现。
关键核心技术“卡脖子”是多重因素长期积累的结果，主要原因有：改革开放后的一段时间，政府对企业直接干预过多、国家所有权实质性缺位、技术上满足于跟随战略，导致企业自主创新动力不足[40-41]；关键核心技术对投资的密集型和持续性要求很高，核心领域起步晚，基础研究投入较低（即便在2024 年中国基础研究经费占研发经费比重也仅为6.91%，远低于发达经济体15%~25% 的水平），导致技术积累不足[42]；科研生态激励不充分，高端人才不足[43]； 风险投资机构和专业化的服务孵化体系不足，科技型中小企业较少，产学研协同不够，创新的技术要素、市场要素和实施要素迭代不足，成果转化存在鸿沟[40]；国产化设备的市场机会存在障碍，创新生态存在短板。但从更直接的原因看，关键核心技术“卡脖子”归根到底还是因为在关键材料、核心器件、生产过程等方面的基础科学数据不够详实、技术过程和工艺流程不够精准、制造精度不够严格及其导致的精度保持性不够稳定等导致的[44-45]。
攻克关键核心技术“卡脖子”问题，需要积极发挥人工智能的赋能优势。“赋能”是指企业、员工、顾客等赋能对象借助信息技术和信息工具等手段， 使自身能力得到提升，并创造新的价值[46]。人工智能快速的信息处理能力、智能研判和预测能力、高效仿真特性等将产生强大的赋能作用，协助形成详实的实验数据，优化技术过程和工艺流程，提升制造的精度，助力关键核心技术攻关。
第一，完善基础科学数据。人工智能通过收集积累和主动创造两种途径丰富关键核心技术攻关所需的基础科学数据。关键核心技术设备属于应用迭代型产品，需要在应用中持续完善。为此，首先需要优化关键设备、重要原材料的国产化应用环境，对新审批项目的特定设备规定较高比例的国产化率。在此基础上，实时收集国产化关键材料、核心部件和关键设备在生产运营、维修维护、迭代升级等过程中产生的大量数据，通过数据挖掘和机器学习对数据进行智能分析、组合比对和优化筛选，形成有助于关键核心技术突破的基础科学数据。人工智能还可以通过主动创造数据扩展数据源。在大模型基本耗尽人类知识总和的背景下，通过采集真实数据和建设语境图谱，借助大型语言模型、生成对抗网络或扩散模型等创造海量合成数据。加强跟踪验证和监督监管，确保合成数据成为真实数据的可靠补充。
第二，优化技术过程和工艺流程。依托数字孪生等技术，人工智能可以在
虚拟空间中构建全方位、全工况、全时段、全覆盖的系统实验，通过实时监控、状态分析和智能响应，形成反馈闭环，完成对仪器、设备等在不同情景下的受控评价，探索不同流程参数条件下产品性能演变的特点与路径，优化技术过程和工艺流程，提升精准度。在此基础上，提前预判设备健康状态和产品质量状况，打造预测性质量维护体系。【更多写作资料+微信：nuo1809 14，会员享受50万+最新公 文资料，日日更新】
第三，提升制造精度。通过收集振动、温度、压力、转速、进给量等参数的实时数据，建立基于人工智能的误差补偿模型，提升制造精度，增强产品精度保持的稳定性。具体而言，利用长短期记忆网络和数字孪生仿真技术，模拟零部件之间的相互作用，预测温度场变化导致的形变，并制定校正方案；使用强化学习和边缘计算的毫秒级实时反馈技术，动态调整切削参数补偿尺寸偏差； 通过贝叶斯优化和遗传算法，补偿机械部件间隙导致的重复定位误差。基于人工智能的误差补偿模型可以提前预判误差趋势，实现从被动补偿到主动预测、从单一误差到系统耦合的改变，革新精密制造范式，有效提升制造的精度。
四、人工智能、渗透能力与传统技术跨越式创新
传统产业是居民就业的主体，是生产和生活的主要供给来源。当前中国传统产业低端供给过大，高端供给不足，创新能力不强，资源约束趋紧，产业利润较低，已成为建设制造强国和质量强国的短板，也是影响人民生活质量的一大瓶颈，亟待转型升级。本节讨论的传统技术是指主要存在于传统产业、不存在“卡脖子”风险但有巨大提升空间的技术，这类技术分布范围广，涉及种类多。推动传统技术跨越式创新主要体现为借助人工智能开展的数字化和智能化升级，是提升居民收入的关键手段，是自主创新的主要落脚点。
作为一种通用目的技术，人工智能的深度学习、自然语言处理、计算机视觉等技术能够广泛融入到传统产业的各种系统和设备中，使其具备智能化功能， 呈现出强大的渗透能力。依托此能力，人工智能通过与企业战略、愿景及具体业务相结合，重塑企业内部工序和上下游各个环节，实现从单点优化到系统性变革的跃迁，加快推动传统技术数字化和智能化进程。具体而言，通过整合企业所在领域知识和行业大模型模块，构建适合自身的研发大模型，助力技术研发；通过推进企业数字化和智能化进程，促进执行控制数字化和生产管控模型化，推动业务流程化、流程标准化和决策智能化，大幅提高产品质量；通过对能耗、水耗、原材料利用率的实时监测和数据分析，发现不合理的环节，提出优化方案，降低资源消耗，促进绿色发展；依托数字孪生技术，虚实协同缩短
定制化生产周期，加速企业向“数字孪生+柔性生产”转型；通过强化学习算法， 优化上下游企业间的资源调度，智能响应市场需求波动，提升运营的灵活性； 通过知识图谱分析用户行为和风险偏好，为其提供更为精准、更有温度的个性化体验和服务。更为重要的是，企业的数字化和智能化进程打通研发、生产、运营、销售等各个环节，实现系统集成，促进整体效能的充分发挥[14]。
传统产业体量大、门类多、整体技术水平不高，传统技术智能化升级意味着大量存量资产的搁浅和一些员工面临失业风险，意味着人工智能须要与行业特有的技术、知识、经验紧密结合，复杂度高，成本投入大，回收周期长，推进难度大[47]。因此，人工智能推动传统技术的跨越式创新是一项长期系统工程，需要坚持因地制宜、梯度推进的原则，把握好以下几个关键点。第一，在人工智能和传统产业的供需两端同时发力，推动传统技术跨越式创新。一方面， 通过降低算力成本和优化算法性能等，进一步降低人工智能的使用成本，另一方面，传统产业要加大应用试点，为人工智能开拓更大的市场空间，最终形成在人工智能降成本中推进商业应用、在商业应用中提升人工智能性能的良好局面。第二，推进人工智能技术标准化。技术标准是限制在技术推行过程中使用的各种技术参数范围的一种规范或要求，技术标准关乎技术迭代创新的速度、宽度与效能[48]。当前人工智能技术标准尚未成型，需要加快制定与产业体系相匹配的人工智能技术范式，如统一数据统计标准、处理流程和标记规则，建立数据共享平台，构建与维护开源技术环境等，从而更好推动人工智能与传统技术的融合。第三，推动数据开放。依托脱敏技术、联邦学习等手段，安全有序开放高质量的细分领域数据，打破数据孤岛，构建垂直领域大模型，形成推动传统技术智能化升级的基石。第四，加大人才培育力度。加强人才跨领域交流和跨学科培训力度，让人才队伍实现多层次、全方位的能力提升，形成一批既懂人工智能又懂专业知识的人才，满足转型需求，对冲失业风险。同时，妥善处理失业员工的生活保障，减缓失业阵痛。第五，发挥学样仿样的示范引领作用，重点推动传统产业中的中小企业智能化升级。大企业的智能化转型正在如火如荼地进行，传统产业中的中小企业量大面广，是转型升级的难点。加快中小企业的升级，需要根据产业特性和企业规模，培育一批可学可仿的数智工厂样本[49]。通过示范引领，将单个企业的小市场汇聚成整个行业的大市场， 发挥算法近乎零边际成本的优势，推动人工智能成本指数级下降，进而带动一片企业学样仿样智能化转型。
五、结语
“十五五”时期自主创新是突破国内发展矛盾与应对外部技术封锁的关键所在。人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，作为一个发展中大国，须要抢抓当前人工智能尚处于发展初期、技术标准尚未成型的机会窗口与战略机遇期，充分发挥其学习优势、赋能效应和渗透能力，使人工智能在推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关、促进传统技术跨越式创新中发挥重要作用。
发挥人工智能推动自主创新作用的前提是人工智能自身要实现高质量发展。为此，“十五五”时期人工智能产业需要坚持自立自强，坚定自主创新信心，加强问题导向，加大高端芯片等攻关，开拓市场需求空间，促进安全有序发展。一是努力攻克高端芯片等技术难关。增大投资强度，大力培育和引进人工智能与相关学科的跨学科人才，在技术路径比较清晰的条件下发挥新型举国体制的优势，推动国家战略科技力量有效协同，积极开展国际合作，着力壮大创新生态，努力攻克高端芯片、基础软件等核心技术。同时，积极鼓励探索开发新的框架，把握高端芯片等关键技术的未来主动权。二是积极开拓人工智能的市场需求空间。针对各个行业和各个区域的特点，突出应用导向，加强试点探索和示范带动，积极开展“人工智能+”行动，不断创造市场需求空间，带动人工智能在应用中实现迭代升级、性能提升和生态构建[50]。三是着力建设安全、可靠且可控的人工智能治理体系。按照人本、公正和责任的原则，将人类社会的伦理规范和价值观念，尤其是中华优秀传统文化，嵌入人工智能大模型， 积极探讨智能机器的基本权利等问题，让人工智能更好服务人类。立法确定数据的所有权，明确数据收集、存储、处理、使用、交易等各个环节的边界。使用“联邦学习”等策略，在数据不出本地的前提下，将各地的模型参数上传到云端，保证数据安全。借助大数据和人工智能等技术，保障人工智能的网络安全。
“十五五”时期如何全方位扩大内需
访复旦大学经济学院院长张军
嘉宾简介：张军，著名经济学家，国务院政府特殊津贴获得者、国家文科一级教授、教育部“长江学者”特聘教授。现任复旦大学文科资深教授、经济学院院长、中国经济研究中心主任。第八届国务院学位委员会学科评议组成员和理论经济学联席召集人、教育部全国高校经济学教指委副主任。
近日，习近平总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，强调要有效稳住经济基本盘，加快构建新发展格局，全面推动高质量发展。内需是拉动经济增长的主动力和稳定锚，是构建新发展格局的战略基点。“十五五”时期如何全方位扩大内需？本报就此采访了著名经济学家、复旦大学经济学院院长张军。
一、扩大内需既是当务之急，更是长远之策
记者：习近平总书记指出，谋划“十五五”时期经济社会发展，必须准确把握“十五五”时期的阶段性要求。如何认识“十五五”时期的阶段性要求？ 如何理解扩大内需在其中的战略性意义？
张军：科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政的一条重要经验， 也是中国特色社会主义的一个重要政治优势。对此，我们既要看到过去5年、10 年的情况，哪些做得比较好、哪些方面还需要改善和加强，也要对未来5年、10 年作出准确的预判。
从国际环境来看，“十五五”时期，我们将面临更大的挑战和不确定性。比如中美贸易摩擦，就让大家看到当前以美元为主导的全球货币体系存在的问题，是继续放任美元的霸主地位，还是要不断减少对美元的依赖？另外，全球地缘政治也在发生巨变，伊朗和以色列、俄罗斯和乌克兰冲突不断，欧美之间关系也有微妙的变化。这些都将重塑全球政经格局。从国内形势来看，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。党的二十大再次明确，全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从2020年到2035 年基本实现社会主义现代化；
从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。对照这一主题主线，改革发展稳定的任务还很艰巨。
因此，“十五五”时期需要着眼当下，采取一些策略，对黑天鹅、灰犀牛事件作出及时的反应。更重要的是要锚定强国建设、民族复兴伟业的时间轴展
开战略部署，一步步推进，坚定不移办好自己的事情，以自身的确定性来应对外部环境的不确定性。
在这一背景下，我认为稳步提升国内需求既是当务之急，更是长远之策。我国具有超大规模的内需市场，且需求仍处于可以快速释放的阶段，可以有足够大的购买力支撑国内供给侧的增长，这是我们应对外部扰动的最大底气。同时，中国还是全球货物贸易第一大国、服务贸易第二大国，中国市场的韧性和活力将为世界经济带来更多机遇。
二、激发有效投资重点在于政府变革
记者：投资是国内需求的重要组成部分，在提高社会生产力、稳定经济增长、调整经济结构等方面发挥着关键作用。在您看来，“十五五”时期如何稳市场、稳预期，积极有效扩投资？
张军：投资主要包括两部分，即政府部门主导的公共资本投资和民营经济主导的私人资本投资。需要注意的是，近年来，有关文件多次强调要“积极扩大有效投资”，这意味着目前不是没有投资，而是投资的精准性和效能还不够高，在一些领域还出现了过度投资导致产能过剩的问题。在未来的5年规划当中， 我认为我们要对此进行针对性的改革。在我看来，激发公共投资和民间投资的重点都要落在推动政府的发展理念和职能变革上。
一方面，加强对地方政府债务的管理。公共投资主要靠负债来解决融资问题，地方融资平台曾经在这个过程中扮演了比较重要的角色。但是，在一段时期内确实存在地方融资平台过度举债的情况，特别是在房地产行业比较兴旺的时候，结果后来反而拖累了经济的增长，也拖累了地方政府在其他领域支出的能力。改革的重点在于要把长期以来地方政府面临的预算软约束硬起来，要推动融资平台的市场化转型。也要建立起更市场化的国有资本投资体制，确保国有资本有更大的耐心，注重对那些外部性强和战略性强的领域的投资。
另一方面，加强服务型政府建设。民营资本是经济活力的重要来源。这些年来，民间投资增速有所放缓，对GDP的贡献率有所下降，亟须通过改革使其保持在一个正常增长的轨道上。为了提振民营企业和民营资本的信心，国家和地方层面出台了一系列法律法规，最近又颁布实施了《中华人民共和国民营经济促进法》。关键在于如何落实，在于各级政府能否尊重法律、遵守法律，约束好自己“伸得过长的手”。当前，部分地方政府部门还存在“长臂管辖”“远洋捕捞”等行为，严重伤害民营企业和民营企业家的感情。对于这类行为必须
依法严惩，让制度“长牙”“带电”。在此基础上，进一步改革政府治理体制， 提升文明治理和治理能力现代化，真正建设成为服务型政府。我注意到，浙江正进一步优化市场化法治化国际化营商环境，做到对企业“有求必应、无事不扰”。这方面全国要多向浙江学习。
三、释放消费潜力要推进分配领域改革
记者：消费作为国民经济循环的起点和终点，对拉动经济增长起着基础性作用。我国是全球潜力最大的消费市场，拥有14多亿人，人均国内生产总值接近高收入国家门槛。您认为，“十五五”时期如何释放消费潜力，让更多人能消费、敢消费、愿消费？
张军：从本质上讲，居民当期的消费支出水平反映了居民对未来经济发展的信心。如果对收入增长和生活保障有乐观的预期，居民就会倾向于当期多消费，改善当下的生活条件，有时候支出甚至会超过收入，比如贷款买房。反之， 就会倾向于多储蓄以防范风险，推迟和取消一些支出。
长远来看，需要在分配领域，尤其是一次分配和二次分配领域深化改革， 来确保居民消费合理稳步增长。
其一，改革工资形成机制，推动居民收入特别是可支配收入的稳定增长。在居民的可支配收入中，工资性收入是其主要来源，且占比很大。因此，未来要在提升工资性收入上下功夫，而且政策要超前一点。首先，由政府制定的一些特定群体的工资，比如基层公务员、事业单位工作人员和中小学教师等的工资要提高。这些依靠国家财政预算的工薪群体在我国的就业规模中占比相当大， 其收入需要有合理的增长。其次，市场化的部门比如企业职工的工资也要有合理增长。这既需要政府通过提高最低工资来进行间接干预，也需要引导企业转型升级，提升劳动生产率，为提高工资创造更大空间。最近发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》就指出，完善最低工资标准调整机制，合理提高最低工资标准。最后，要重视提工资和提物价的统筹，打破“低物价、低工资”的恶性循环。物价持续低迷会对企业投资经营产生不利影响，长此以往会影响工资收入的增长。今年的政府工作报告把物价涨幅目标设定为2%，既符合当前国内物价形势，也为宏观政策调控提供了更为准确的锚点。
其二，尽快定型我们的社会保障机制，解除居民消费的后顾之忧。居民的预防性储蓄是制约消费水平的又一大因素。央行金融研究所课题组最新研究表
明，中国居民储蓄率仍处于较高水平。我们需要在未来五年定型我们的保障机制，增强再分配领域的普惠性和公平性，可以释放更多消费潜力。一是尽快形成全国统一的基本社会保障制度。提高基本养老金和医疗保险最低缴费标准， 特别是要提高中央统筹的比例，缩小地区之间、城乡之间的差距。二是完善全国统一的住房保障体系。目前各地廉租房、经济适用房、长租公寓等五花八门、标准不一。应当尽快形成全国“一盘棋”，农民工、特困家庭、老年人、刚毕业的单身青年等不同群体，都可以对号入座，得到相应保障。三是强化财政转移支付对困难群体和暂时困难群体纾困力度和精准度。比如针对低收入家庭， 在税收、社会救助、生活补贴上提供帮扶；针对“一老一小”，完善托育养老机制，减轻家庭负担；针对就业难的高校毕业生，提供就业补助和社保补贴， 与企业联手加强技能培训等等。
四、培育新质生产力，创造更多投资和消费场景
记者：习近平总书记强调，“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。这将会给扩大内需带来哪些新的机遇？
张军：应该说，当前经济运行的主要矛盾和政策重点更多地在需求侧，但这不意味着供给侧的问题已经解决了。相反，国家始终强调，高质量发展要推动产业转型升级，建设现代化产业体系，这就是供给侧的问题。继续推动供给侧结构性改革，提升供给质量，也是促进需求侧改革、协同畅通国民经济循环的应有之义。
长远来说，培育和发展新质生产力，为我们以科技创新驱动高质量发展提供了方向。“十五五”时期，国家层面要在加强基础研究、提高原始创新能力上统筹布局，在突破关键核心技术、前沿技术上抓紧攻关。各地可以结合自身经济实力、发展优势和实际需求，积极发展人工智能、微电子、生物医药、新材料、绿色环保等新兴产业和未来产业，为投资和消费创造更加多元化的场景。
“十五五”时期深化养老服务改革发展的总体走向、现实困境及其实践路径
陆杰华 冯雨欣
一、引言
以全面深化改革为契机发展新时代高质量养老服务，不仅是落实积极应对人口老龄化国家战略的客观要求，同时也是筑牢中国式现代化民生基石、继续迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的一项重大举措。根据联合国中等生育率方案人口预测，“十五五”时期是我国由中度老龄化急速向深度老龄化过渡的关键窗口期，65岁及以上人口占比将由2024年的14.67%增长至2030年的18.34%，这极有可能是21世纪以来我国人口老龄化水平提升速度最快的五年
［1］。与此同时，“十五五”时期也是我国从社会主义初级阶段向更高阶段迈进的、承上启下的关键阶段，在高质量发展、共同富裕、国家治理体系和治理能力现代化以及数字化转型和人口结构变化等历史语境和现实条件下，全新的经济社会发展格局正加快形成，包括养老服务在内的诸多领域有待在前期成果上实现新突破、新跨越。
当下，时值“十四五”规划收官和“十五五”规划蓄势的转承之年，中共中央、国务院出台了《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）， 对今后一段时间内的养老服务工作作出系统性、总体性、框架性制度设计。这无疑充分肯定了养老服务发展在全面把握和落实改革中的优先级和重要性，并将新时代养老服务推向更深层次、更广范围、更高质量的发展轨道。《意见》是新时代养老服务高质量发展的重要纲领性文件。“十五五”时期的养老服务发展应以《意见》为蓝本，深刻理解、把握未来五年乃至更长一段时间内深化养老服务改革发展的着力重点，切实聚焦实际发展中的主要矛盾和突出问题， 突出面向未来、超前勾勒出改革路线，并有针对性地规划、部署与落实。
二、当下深化养老服务改革发展的总体走向
面对压缩式人口老龄化的冲击和“未备先老”“未富先老”“未康先老” 的基本国情，长期以来，尤其是党的十八大以来，我国主动加快养老服务发展步伐［2］。在改革开放和经济社会转型的驱动下，以及新公共管理、福利多元主义思潮的影响下，养老服务的发展理念、功能定位和制度安排已然发生深刻变化［3］。社会化养老服务体系实现了“从无到有”的突破，并逐渐由补缺型、碎片化向体系化、制度化、多元化转型升级［4］。在服务总量大幅提升、发展思路日渐明晰的基础上，“十四五”规划围绕保基本、扩覆盖、提质量、增效
益的发展路线，加快推进养老服务供给侧的结构性改革，促使养老服务体系建设迈向“从有到优”的新阶段。在政策的优化和创新方面，近年来，《关于加强养老服务人才队伍建设的意见（2023）》《关于推进基本养老服务体系建设的意见（2023）》《关于加快发展农村养老服务的指导意见（2024）》等一系列专项文件加速出台，包括《居家养老上门服务基本规范（2023）》等在内的全国统一的养老服务标准体系逐步形成，意味着养老服务领域的改革正在走向全面、深入。要而论之，在人口老龄化加速的现实要求和全社会对新时代养老服务高质量发展的迫切期待下，现阶段深化养老服务改革发展的总体走向主要体现在以下五个方面。
我国于2000年进入养老服务体系化建设的新阶段，首次在《关于加快实现社会福利社会化的意见》这一顶层制度设计中明确养老服务“以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充”的发展方向［5］。在此之前，我国主要依托福利院、敬老院等社会福利机构实现对“五保”和“三无”老人等特殊老年人的服务供养和兜底保障。而现阶段我国养老服务体系在服务对象、服务内容、服务模式和服务性质等方面均发生了重要的转型，强调以结构化的有机整体满足老年人全方位、多元化、多层次、个性化的服务需要。首先，在服务内容上，从以生活照料为主转为强调身心共养，坚持从物质和精神两方面提高老年人的生活质量［6］，将服务拓展至生活照料、健康管理、精神慰藉、文化娱乐等多个方面。其次，进一步确立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”［7］，以老年人的全方位需求、全生命周期和全生活场景为指引，将居家、社区、机构的设施、资源有机整合串联在一起，增强协调性、联动性，进而确保服务的连贯性、稳固性，形成“整体大于部分之和”的协同效应。最后，在服务对象上，我国养老服务的目标群体逐渐由特定的福利需求人群拓展至全体老年人［8］。为兼顾广大老年群体在社会经济条件、物质生活追求和潜在照料需要等方面存在的异质性，区分不同层次的服务需求和个人与家庭的可负担能力，达成有限资源的配置优化和有效链接， 我国提出构建并完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系［9］，一方面重点推进基本养老服务体系建设，制定基本养老服务清单，以清单化、项目化的方式，由国家提供具有公共物品属性的养老服务，以保障老年人的基本生活和照料需要；另一方面积极扩大普惠型养老服务覆盖面，利用先进的服务网络、
合理的资源布局以及规范的市场竞争，提供便利可及、价格可负担、质量有保障的普惠型服务，以满足广大老年人多样性、多层次、高品质、个性化的服务需求［10］。
随着制度关切的服务对象从“重点”转为“普惠”，我国开始探索多元化的服务供给方式，养老服务逐步由“福利性”向“社会化”“产业化”拓展［11］，政府、社会、市场、家庭和个人的共同作用与合作、互动变得尤为重要。事实上，这组关系首先强调了“家国一体”的养老保障模式。毋庸置疑，家庭自古以来就在养老方面占据不可替代的全能支配地位，而我国养老服务中的国家角色则随经济体制的两次重大转型经历了由膨胀扩张到收缩弱化再到调整加强的发展过程［12］。21世纪以来，我国正式步入老龄化社会，同时伴随家庭结构小型化、核心化的显著趋势，老年人家庭空巢化程度加深，家庭养老功能趋于弱化。2021年独居和仅与配偶居住的空巢老年人占60岁及以上老年人的比例已经达到59.7%［13］。国家为回应不断增长的养老服务需求，主动介入服务供给， 加强、调整自身职责，以政策为载体规划、引导社会化养老服务体系建设，以社区替代计划经济时期的单位制，建立“国家—家庭—个人”之间新的链接枢纽［14］，实现“家国一体”养老模式在社会主义市场经济时期的再度延展。同时，为进一步完善全面、高效、可持续的养老服务体系，我国以共建、共治、共享为主线，加速形成“一核多元”的养老服务治理格局，具体是指坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的原则［15］，要求以政府为主导力量，通过强化市场机制、引导社会参与，发挥不同主体在养老服务链条中的差异化优势，同时协调好多元主体在表达、决策、筹资、生产、评估等关键环节中的合作、竞争与制衡关系［16］，进而完善参与型、互动型、合作型的多元化养老服务体系。
我国社会保障领域的改革遵循“试点先行，渐次推进”的基本路径，具有“从自下而上探索到自上而下推进”“从个别地区试点到全面总结经验推广” “从单项改革到综合改革”“从注重效率取向到以维系和促进社会公正为己任” 等鲜明特征［17－18］。养老服务的设施布局、体系建设和关键的政策创新也不例外地历经了由地方探索到中央推广再到全国扩散的实践过程。这种渐进式的发展路径是在物质基础不牢、改革思路不清、全局把控不足的情境下形成的，
虽然具有一定合理性和优势，但也加剧了区域、城乡之间养老服务供给不均衡的局面。针对当前阶段养老服务发展不充分、不平衡的突出问题，尤其是农村地区养老服务短板明显的现实困境，我国更加重视统筹谋划、整体布局和系统发力。一方面，特别强调加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，旨在通过县域养老服务的资源统筹，推进设施布局的城乡一体化，引导优质资源向基层下沉，进而提升城乡养老服务均等化和可及性，避免条块化、分割化等空间限制所造成的服务资源效能低下问题；另一方面，强化系统整合，将农村养老服务嵌入国家整体发展战略全局，写入乡村振兴、城乡融合、区域协调发展、健康中国建设和积极应对人口老龄化发展战略等政策集群，以便广泛发掘外部动力因素，提升对人才、技术、资本等资源要素的吸引力，进而赋能农村养老服务发展。
受自上而下的顶层制度设计驱动，我国在过去20多年内用于养老机构及其设施建设的财政投入持续增加，全国各地不同类型的养老服务机构、设施、床位和从业人员等在数量层面大幅提升，服务供给结构趋于优化，并逐渐能够贴合老龄化、高龄化、空巢化趋势下的养老服务需要。根据国务院新闻办公室公开数据，2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长达11%；全国各类养老机构和设施超过40万个，护理型床位、家庭养老床位数量和占比进一步提升［19］。然而，在统计数据背后，养老服务的质量问题逐渐凸显，老年人在享有服务供给增长带来的相关福利时， 仍面临生存和生活上的诸多窘境［20］，实践环节中监管薄弱、标准和规范缺位、人员素质不高、医养结合衔接不紧密等问题突出［21］，制约着养老服务的质量提升，难以适应老年人日益增长的对美好生活的向往。对此，我国在“十四五”规划中进一步强调了养老服务高质量发展的重要性，其中指出养老服务体系不仅是适当的、达标的，而且其服务模式、管理、运行结果应当是有效的、充分的、科学的和高品质的［22］，进而能够较好地达成增进民生福祉的目标， 提升老年人的获得感、幸福感、安全感。从具体举措来看，党中央、国务院先后发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（2016）》
《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见
（2020）》等政策文件，在服务质量标准和评价体系构建、服务质量监管体系建设与老年人权益保障等方面作出系列部署，以期适应高质量发展的要求，实
现养老服务扩容升级、提质增效。
全面增强资金、人员、技术等要素保障是推进养老服务高质量发展、锻造服务供给新优势的重要前提。在资金支持方面，我国已经建立了涵盖财政补助、税费优惠、土地使用、贷款融资等在内的养老服务资金和优惠政策体系［23］， 确立了由政府统支转向多元化筹资的改革方向［24］。现阶段我国养老服务资金来源和利用的规范性、合理性和可持续性仍有待提升，应围绕加大财政支出力度、加强财政支出绩效评估管理、扩展多元化筹资渠道和创新筹资方式、建立健全法律规范和财经纪律等重点任务继续深化改革，为养老服务持续、稳定的发展保驾护航。在人才队伍建设方面，2023年民政部等12个部门联合印发了
《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，首次对养老服务人才队伍建设展开综合部署，强调从“引、育、评、用、留”五个方面重点发力，解决养老护理人才短缺问题。从长期来看，这一文件强调要持续改善支持养老服务人才发展的政策环境、行业环境、社会环境，逐步打造一支“规模适度、结构合理、德技兼备”的养老服务人才队伍。在技术应用方面，我国人口老龄化和数字化转型的相遇构成了中国式养老服务发展的特殊背景，而数字技术也极大地促进了养老服务由被动化、分散化向主动化、体系化、精准化的转变［25］。因此， 加快养老科技和信息化发展应用也是强化养老服务要素保障的一项关键着力点。
三、“十五五”时期深化养老服务改革发展面临的现实困境
伴随着人口格局的新变化、人民群众的新期盼和深化改革发展的新指向， 制约我国养老服务高质量发展的深层次矛盾和问题不断显现，主要体现在治理格局、供需关系、实践样态、要素保障、服务监管等不同方面。
随着养老服务领域的改革走入深水区，单兵突进、单线推进的改革方式已不再适用，从整体上把握好体制、机制的内部关联性［26］，形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构是养老服务高质量发展的内在要求。当前我国养老服务的治理格局面临顶层制度设计不完备、多元主体协同合作机制不完善等双重困境。
首先，顶层制度设计不完备。我国虽然在顶层制度设计中明确了“三级服务网络、三类服务形态、三方协同机制”的系统性改革发展方案，但全局谋划
仍然存在明显短板。一是对作为服务客体的老年人认识不足，服务体系对老年人生命历程发展、健康状态转变的动态适应性不强，与失能预防、安宁疗护等相关的服务和制度安排较为薄弱，并且对家庭场景下，差异化、即时性和动态变化的养老需求响应滞后。二是对供给侧各要素、各领域、各层次、各部门之间的联系考虑不足，密集出台的政策很多，但真正解决的问题不多，其原因是未能厘清各类问题间相互牵连和相互制约的关系［27］。比如，养老服务中社会力量参与不足的问题与政府职能转变迟滞、筹资渠道单一、专业人才队伍不稳定、服务质量提升难等问题复合交织，须找准源头加以应对。三是制度体系尚不完善，法治建设存在盲点，尤其是养老服务领域的全国性专门立法仍是空白［28］，仅仅依靠党和国家的政策文件，规范效力较弱，落地实施的效果难以保证。四是缺乏全国层面的统筹规划和统一部署，不同省份、区域间的资源配置、服务标准呈现碎片化，难以实现互通互认。
其次，多元主体协同合作机制不完善。养老服务体系中各个主体间存在分工不明、责权不清、业务交叉的问题，尤其是政府与市场、政府与社会在养老服务领域的合作边界模糊［29］。政府作为政策的制定者、服务的提供者以及行业的监管者，在参与养老服务治理时存在越位与缺位现象。一方面，在绩效指标的强驱动下，部分地区的养老服务实践存在“超需”供给，过度替代了个体、家庭和社会的养老责任；另一方面，由于缺乏相关配套法规和监管政策， 政府在建立和维护市场秩序、监管与评价养老服务项目等方面往往处于失灵状态，如若不明确自身职责和职能，将偏离社会化养老服务体系建设的既定目标和发展轨道。除此之外，在民政、卫健、发改委、老龄委等多个政府职能部门之间也普遍存在沟通阻塞、缺乏协同的现象，这将进一步加剧政策供给、养老服务的碎片化，造成资源不同程度的重复投入和浪费。
近年来，我国养老服务供给水平和能力大幅度提升。截至2023年底，全国建有各类养老机构和设施40．4万个，其中社区养老服务机构和设施占比达89．85%，养老床位数合计823万张［30］。这一数值较“十三五”期间增长放缓，且距离“十四五”期间所提出的900万张仍有较大差距，养老服务供给总量仍有待提升。除了数量层面，养老服务供给还存在网络覆盖不完整、服务内容单一、服务质量不高等突出问题，服务供需间更深层次的结构性失衡普遍存在， 其中突出表现在三个方面。一是城乡养老服务供给差距悬殊，与我国人口老龄
化城乡倒置的分布特征不协调、不配套。截至2024年6月，全国农村敬老院共1．6 万个，床位共168．1万张，互助养老服务设施约14．5万个［31］，可见“十四五”期间农村地区的养老服务硬件有所改善，但总量和人均可享有的养老服务资源仍明显落后于城市；并且就服务模式而言，更加适应乡土文化的社区居家养老服务覆盖率较低，养老机构中针对高龄、失能老人长期照护需求的护理型床位相对不足［32］，农村老年人口的养老服务需求尚未得到有效满足。二是居家、社区、机构等不同养老服务方式间分割阻塞，存在资源分散、信息不畅、服务衔接不足等突出问题，各类养老服务间链条存在断裂，服务需求难以及时传递，老年人较难获得连续、高效的养老服务。三是供给端、需求端、支付端的矛盾和问题相互交织、互相缠绊［33］，需求端或受支付能力限制，或出于对社会福利的依赖，对养老服务及相关产品的消费意愿较低，有效需求难以被激活。对此，有研究指出，制约社会养老服务有效需求的因素都是全局性、长期性的，长期来看，需要依托国家政策等外部力量予以改善［34］。仅以机构养老为例，在第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查中，能接受机构养老价格每月在3000元及以上的老年人仅占15.8%，38.2%的受访老年人能承受的价格在1000至2999元之间，能承受每月不超过1000元的受访老年人占比达46.1%
［13］，老年人的价格承受能力和养老机构的经营成本和服务定价之间往往难以匹配。
“试点先行，示范引领”是我国政策实践的独特优势，在养老服务的发展过程中合理运用这一工具有助于加快先发地区养老服务实践经验的复制和推广，在较短时间内提升养老服务的覆盖面和标准化水平。但在实际推广的过程中，大量养老服务实践只注重形式上的模仿，而对特定地区的经济、文化和社会条件，以及镶嵌于文化背景和社会底色之上的老年群体特点和养老生活方式缺乏基本而必要的认知和了解［34］，这是造成养老服务模式僵化、服务质量难以提升、有效需求难以激发的重要原因之一，也是区域间养老服务发展不平衡的又一表现形式。仅以智慧养老为例，部分地区的智慧养老实践盲目套用、照搬数字信息技术，不仅投入大、成本高，而且普遍存在适老化水平不高、服务体验感不好等问题，未能实现数字化赋能养老服务的预期价值［35］，反而将老年人隔绝在数字鸿沟以外，造成供需失衡、服务失温。此外，在社区养老服务实践中，同样存在模式单一、同质化严重的问题。但即便在同一城市或乡
镇中，社区的空间位置、发展程度、居民结构与文化特征等也存在异质性，社区所形成的资源网络和治理模式进而也存在差异。比如，在后单位制社区，单位制解体保留下来的单位文化和社会关系网络赋予养老服务实践以丰富的人力资源与组织资源；现代商品房社区则能够以市场化主体，即物业企业为主导者， 扩大资源链接边界，发展市场化、专业化的养老服务；而城中村或老旧小区往往在适老化改造、养老服务设施建设等方面面临重重困境，居住在此的老年人通常收入较低，应尽可能建设公办民营的养老驿站，避免这部分困难老人成为“被漏掉的老人”［36］。综上所述，如果不对社区类型加以区分，因地制宜， 扬长避短，将使服务实践流于形式［37－38］。
养老服务的高质量发展是一项长期目标，实现这一目标有赖于资源要素的持续优化配置，而我国在人才、技术和资金等方面存在的短板将对养老服务提质升级形成约束。首先，养老服务人才队伍建设存在明显短板。养老护理人员普遍学历较低、年龄偏高、流动性较大，具备专业技能的高素质人才极为匮乏， 不同区域间可用于培训养老服务人员的资源，以及对专业从业人员的吸引力存在差异，农村地区、中西部地区的养老服务人才队伍建设在总量不足的基础上还潜在地面临与经济先发地区的资源竞争。其次，互联网、大数据、人工智能等信息技术的快速发展在一定程度上有利于提升服务和管理水平，改善养老服务供给主体和资源条块分割的碎片化状态［39］，但是目前数字信息技术赋能养老服务的内在逻辑仍不清晰，智慧化平台、服务、产品、社区资源、服务人员等各类要素间衔接不畅，智慧养老服务的可及性、有效性并不尽如人意。第三，多元化筹资机制和资金支持体系仍处于初级阶段，养老服务发展很大程度上依赖于政府在供给侧投入的财政支持，以及在需求侧以补贴和购买社会养老服务等方式注入的资金支持。相较而言，由于养老服务业投资大、回报慢、利润薄、风险高，市场主体和社会力量参与养老服务的动机不足；而老年人购买养老服务的意愿总体较低，养老服务的消费规模增长缓慢，服务可持续发展的动力有所欠缺。
近年来，我国养老服务社会化、市场化的程度不断提升，服务综合监督与管理的复杂性也随之增加，其中制度框架的建立面临由谁管、如何管、以什么标准管等诸多待回应的问题。一方面，养老服务的综合监管不仅仅包括服务质
量的评估与监督，还涉及信息数据安全、从业人员资格、资金筹集与使用、人身损害、技术安全隐患、突发事件应对等一系列复杂问题［40］，监督管理的职责与权限分散于民政部门以及公安、财政、住建、卫生健康、市场监管、医疗保障等多个职能部门，若同级部门职责不清、缺乏配合，则极易在监管实践中引发矛盾冲突，或带来业务重复、监管盲区等问题，不利于提升监管效率和控制监管成本。另一方面，就服务质量评估而言，目前还没有形成一个统一、规范、科学的服务质量评价体系，这使得政府对养老服务发展的绩效评估和反馈具有滞后性，除少数品牌化、连锁化的服务机构外，大多数服务机构，尤其是农村地区的各类养老服务仍然缺乏标准规范的引领，不利于养老服务朝向高品质、专业化发展。
四、“十五五”时期深化养老服务改革发展的路径选择
综合上述内容，全面深化改革为养老服务走向更高发展阶段带来了最大机遇，与此同时更深层次的问题逐渐显现，要求全面提升改革的系统性、整体性和协同性，进一步优制度、抓重点、补短板、强产业、提效率、保落实，聚力打通痛点、堵点、难点，建设适合我国国情的养老服务体系。
立足国家发展战略全局，优化养老服务的顶层制度设计，形成科学合理、特色鲜明的制度体系是“十五五”时期深化养老服务改革发展的核心任务。对此，一是要完善总体性的制度设计，以《意见》为蓝本，进一步明确新时代中国特色养老服务体系建设的基本思路、总体目标与重点任务，在此基础上制定具有前瞻性和时效性的服务发展规划；二是要锚定改革发展中的重难点问题， 加速出台各类专项政策文件，完善养老服务发展的配套法规；三是要加快研制服务质量考核标准及规范，建立健全法规、政策、标准相衔接的养老服务政策制度体系。
持续优化类型多样、层次分明、协调贯通的养老服务供给体系是深化养老服务改革发展、保障和改善民生的基本要求。“十五五”时期，不仅要接续“十四五”规划提出的重点任务，还应适度提高标准，更新养老服务体系的新形态。一方面要贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态，明确居家、社区、机构养老服务的差异化功能定位和提升要点，形成不同养老服务间互为补充和支
撑的养老服务供给格局。重点借鉴美国老年人全包式照顾计划、德国多代屋等社区整合照顾的管理、组织形式，因地制宜地建立医疗服务、长期照护服务、社区支持性服务之间的连接与合作，形成对老年人全生命周期的支持。另一方面，要着力提升养老服务体系的动态适应性，推动实现由“人找服务”到“服务找人”的转变，尤其是应尽快提升基本养老服务的精准响应，确保及时将服务递送至独居、空巢、留守、失能、重残等有需要的老年人。
加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，实现养老服务在城乡间的相对均衡发展是当前和今后一个阶段内深化养老服务改革发展的重要目标。具体而言， 覆盖城乡的“三级服务网络”主要包括县级层面的综合养老服务管理平台、乡镇层面改建的区域养老服务中心以及村一级的嵌入式社区养老服务设施和互助型养老服务站点。这一措施有利于引导优质资源向基层下沉，是为加快补齐农村养老服务短板而采取的一项策略创新。在实施过程中，需要处理好局部与整体、效率与公平、先发与后发之间的关系，兼顾不同地区的发展现状，因地制宜补足短板、精准施策，充分结合当地的人口老龄化形势和资源禀赋，加快养老服务设施布局，创新养老服务模式。
处理好政府与市场的关系向来是全面深化改革的核心问题。党的二十大报告指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”， 这无疑对市场与政府间的关系作出了基本定位。在养老服务领域，形成有效市场和有为政府的有机合力，进而推动养老事业与养老产业协同发展，是从根本上破除体制机制障碍，实现多元主体相互增能、有效治理的重要途径。实践策略上，有为政府应加强对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障和监督管理，尽可能引领养老服务业朝向规范、健康发展，以完善的市场规则、监管机制赋能银发经济，调动市场主体参与养老服务领域投资、建设的信心和积极性。就有效市场而言，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不仅要扶持、培育一批专业化、品牌化、连锁化的养老服务市场主体，还应通过养老产业的专业化集群发展，将具有共性、差异性和互补性的养老服务上下游企业和机构聚集在一起［41］，扩大养老产业的发展优势，释放银发经济的潜在活力。
从多个维度加快开发、合理整合、有效利用各类要素资源，开发助推养老
服务发展的全新动能是推进养老服务可持续发展的关键着力点。第一，在人才队伍建设方面，应重点加强在养老服务职业教育、专业技术人才评价制度、相关技能岗位评聘制度和职业晋升制度等方面的投入力度，快速提升养老服务行业对优秀人才的吸引力，补齐养老护理人员在数量和质量上的双重短板。第二， 继续加大财政对养老服务的支持力度，同时着力构筑全过程、多层次的养老服务绩效评价机制，定期对财政支持的养老项目进行考核，开展动态调整或整改、问责，促使财政资金使用效益最大化。第三，大力发展养老金融，拓展养老服务融资渠道，降低融资成本，确保养老服务发展拥有稳定的资金来源。第四， 完善多支柱养老保障，发展长期护理保险、普惠保、大病保险等有转移支付实际效果的金融产品，提高老年人的支付能力，创新“保险+服务”的金融产品， 探索养老服务机构新的融资模式。第五，充分利用新质生产力赋能生产要素， 推进全方位、全服务链条的养老服务向数字化、智能化转型［42］，推动实现养老服务高质量均衡发展。
完善好实施机制和监督管理机制是确保养老服务领域系列改革取得实绩实效的关键环节。首先，在落地实施方面，要统筹好顶层设计与基层实践之间的关系，着重提升基层治理能力，强化组织保证，既保证顶层制度设计和规划方案不打折扣地落实到位，又能在实践中主动推陈出新，因地制宜发展特色养老服务。其次，在监督管理体系方面，应进一步在服务质量安全、从业人员资格、资金筹集方式、运营秩序与应急事件应对能力等方面加强对各个养老服务供给主体的监督管理力度，并在此基础上加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，健全对各类养老机构服务质量的指导和监管体系，为提升养老服务有效供给、夯实顶层设计的落地效果提供直接支持。
五、结语
自21世纪以来，我国不断加快养老服务领域的实践探索，系列变革逐渐从碎片式走向体系化、从政府兜底走向社会多元供给、从局部探索走向整体布局、从数量增长走向质量提升、从财政支持走向多要素赋能，社会化养老服务体系实现了从无到有、从有到优、从优到精的几次重大转型。在取得显著改革成效的同时，我国养老服务改革发展在治理格局、供需关系、实践样态、要素保障、服务监管等方面仍然存在着一些不协调因素，距离到2035年实现“适合我国国情的养老服务体系成熟定型”的目标仍有相当大的发展空间。对此，“十五五”
时期要统筹好顶层设计与实践探索、系统集成与问题导向、做优增量与盘活存量之间的关系，坚持提升改革思路和发展视野的系统性、整体性和协同性，以优化顶层制度设计、全面提升养老服务供给水平、加快健全覆盖城乡的三级服务网络、促进养老事业与养老产业协同发展、强化有力有效的要素保障、完善落地实施和监管机制等六项重点任务为牵引，以点带面，推进养老服务体系走向成熟、定型。
“十五五”时期世界经济走势及对中国的影响
王跃生
一、引言
即将过去的“十四五”时期是中国经济乃至世界经济发展中极不平凡的五年。“十四五”时期的起始正是新冠疫情肆虐全球之时，对中国乃至全世界经济发展造成极大冲击。2023年以后，随着疫情逐渐平息，各国的经济发展又都面临后疫情时期经济恢复和消除疫情影响后遗症的巨大挑战，而在此全球经济困难的情况下，国际上反全球化、孤立主义、保护主义、民粹主义浪潮又不断发展，令全球经济雪上加霜。到了“十四五”收官之年的2025年，美国特朗普政府再次执政，又掀起了一场震动全球的贸易战、关税战，为世界经济发展带来新的巨大不确定性。
在上述背景下，“十四五”时期世界经济发展总体上处于不景气的低迷状态。
“十四五”时期中国经济正面应对了上述冲击与挑战。相对而言，在世界主要经济体中，中国的经济发展成绩仍然是较为突出的。据世界银行数据，在此期间，中国经济年均增长预计会达到5.5%左右，大大超过世界经济平均增长约3%水平。中国的经济结构迅速改善，以人工智能、信息技术为代表的新质生产力加速发展。然而，必须看到，“十四五”时期中国经济发展也遇到较大困难和挑战，其中既有中国经济发展内在转型升级、模式转换等因素的影响，更有世界经济不景气、国际经贸环境恶化等外部因素的冲击。作为一个全面融入世界经济体系、对世界经济产生重大影响、也深受世界经济变化影响的全球第二大经济体，中国的发展不可能不与世界经济息息相关、休戚与共。这种影响和一致性今后不会减少，只会不断增加。
2026年起，中国将进入“十五五”发展时期。这一时期，是党的二十大确立的实现2035目标的重要时期，经济发展如何将在很大程度上决定现代化目标的实现。为此，根据国际国内形势变化和我们面临的艰巨任务，制定好“十五五”发展规划至关重要。然而，正如“十四五”时期中国经济发展受到世界经济巨大影响一样，“十五五”时期的经济发展仍然会受到外部环境的影响。特别是，2008年全球金融危机以后，经济全球化结构逐步解体、世界经济结构矛盾与经贸摩擦不断加剧，全球经济未来发展方向充满不确定，加之百年变局、大国竞争等因素，“十五五”期间世界经济的发展方向与格局走势模糊不清、
充满变数，不会是一个平稳而繁荣的发展时期。当然也应看到，这一时期将是世界经济新结构逐步形成、国际经贸关系走向稳定的时期。在重新构建未来世界经济结构、建立新型国际经贸关系体系的过程中，充满着机遇与挑战。如果能够审时度势、灵活应对，充分发挥自身优势、善用各种机遇与资源，就能在变动的世界经济中趋利避害，为中国经济发展创造最有利的外部环境和国际条件。因此，认真研究“十五五”时期乃至将来世界经济发展趋势和变动规律， 具有重要意义。
有鉴于此，本文首先分析“十四五”时期世界经济发展的基本态势，之后分析“十五五”时期世界经济发展的可能走势，在此基础上探讨“十五五”时期世界经济走势对中国经济的主要影响与应对，以期为“十五五”乃至更长时期推进中国经济高质量发展和中国式现代化提供理论参考。
二、“十四五”时期世界经济发展的基本态势
要研究和分析“十五五”时期世界经济发展趋势，首先要对“十四五”时期世界经济和国际经贸发展的趋势和特点有清晰、准确的把握，判断哪些趋势和特点在“十五五”时期会进一步演进、强化，哪些趋势与特点将发生改变。
众所周知，直到现在，整个世界经济的基本结构仍然沿袭着二战后形成的结构框架。二战后逐步形成的世界经济全球化结构，以货币金融、国际贸易、产业转移、全球治理四大领域的国际体系与规则为基础，即以布雷顿森林体系和后布雷顿森林体系为核心的国际货币金融体系，以关贸总协定和世贸组织为中心的多边贸易体系，以比较优势和和国际产业转移为基础的国际分工与产业转移体系，以联合国、国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO） 等为核心的国际经济治理与协调机制。这四大领域的秩序与规则，可以看作世界经济结构的“四大支柱”。[1]2008年全球金融危机后，这四大领域的矛盾和问题不断积累，不断暴露，各国间矛盾与纷争不断加剧。于是，秩序和规则受到怀疑，逐渐失灵，四大支柱不稳，世界经济全球化结构也危机四伏。[2]具体而言，以美元为核心的国际货币体系和美元一家独大的局面广受质疑，国际货币体系多元化趋势开始显现，但各国对于未来国际货币体系的发展方向缺乏共识，既得利益国家还在尽力维护这一已经过时的体系，并且采取许多不负责任、自私放任的货币政策，致使国际货币金融危机不断，世界经济受到严重影响。在贸易方面，世界贸易组织多边贸易体系矛盾重重，[3]迫切需要重大改革，但主要经济体对于世界贸易组织改革争议很大，意见尖锐对立，使得世界贸易组
织改革停滞不前，世界贸易组织功能不断消解，不断边缘化。在国际产业转移领域，由于主要发达国家产业空心化日渐严重，贸易和财政赤字不断加剧，产业转移无以为继；与此同时，一些新兴经济体通过接受产业移入和自主创新， 不断走向国际产业链中高端，开始主导国际产业转移与国际产业链建设，产业转移的形式与格局不断变化。最后，在国际经济治理方面，2008年全球金融危机后，国际经济治理机构和国际经贸规则制定权力集中于少数发达国家的局面日益受到怀疑，引起许多国家不满。围绕国际经济治理体系改革和民主化的争议不断出现，一些新兴经济体和发展中国家尝试构建自己的国际经济治理机构， 建立新的治理体系，形成与原有国际经济治理机构分庭抗礼的局面。
上述趋势大多形成于全球金融危机之后，在“十四五”时期进一步发展、深化。同时，由于这一时期出现了新冠疫情对全球经济的巨大冲击和国际产业链的剧烈动荡，世界经济的结构矛盾进一步激化，大国竞争的格局进一步加强， 世界经济与国际经贸领域又出现了诸多新的趋势，世界经济格局加速变化和演进。
“十四五”时期前后，世界经济先后经历了美国特朗普第一任期的孤立主义、保护主义和贸易战冲击，拜登政府的拉帮结派、意识形态划界和俄乌冲突对全球化的巨大打击，以及特朗普第二任期的关税战冲击。由于孤立主义、保护主义、逆全球化、国际战略与大国博弈的影响，整个“十四五”时期，世界经济体系分裂趋势不断加速。
一是全球产业链的加速重构与分化。美国等发达经济体不断推进国际产业链的本土化、近岸化、盟友化、去中国化，[4]产业链重构的原则从经济效率转向意识形态与国际战略与国家安全；一些欧洲国家虽然并不存在与中国的大国博弈等因素，但也以“去风险化”的借口与中国脱钩。中国等新兴经济体和发展中大国，则不得不出于维护自身利益与国家安全的原因构建自主产业链，加强与周边国家、发展中国家与全球南方的产业链合作，从而使统一的国际产业链出现了分流趋势。
全球经济分流趋势的第二个表现是全球贸易体系的区域化、碎片化。由于全球主要经济体对世界贸易组织改革严重缺乏共识，加之个别国家的阻碍，以世界贸易组织为核心的多边贸易体系作用日渐衰落，改革困难重重。在多边贸易体系作用日益衰落的情况下，各国各地区纷纷根据自己的需要和利益，建立
起形形色色的双边、诸边、区域、次区域的贸易集团与贸易协定。这些协定与集团所采取的制度安排、经贸规则差异较大。一般而言，以发达经济体为主建立的区域经贸协定倾向于高标准国际经贸规则，诸如“边境后”规则；而发展中和新兴经济体主导建立的自贸协定则具有标准较低、循序渐进、兼顾各国能力、与意识形态脱钩等特点。这种全球多边贸易体系衰落、小集团林立的局面， 导致了全球多边贸易体系的区域化、碎片化。
全球经济分流的第三个趋势是全球经济治理体系的破坏与分裂。作为全球经济治理体系的核心，世界贸易组织多边贸易体系困难重重，日渐式微；全球性金融组织（国际货币基金组织、世界银行）被少数国家操控，权力过于集中； 全球化治理平台（G20、APEC等）也呈现出争议加大、作用降低、被边缘化等趋势，而原有的一些区域和集团性治理机构（如G7）则重新活跃，日渐强势。与此同时，广大发展中和新兴经济体为了维护自身利益，也积极建立一些代表发展中国家利益的经济组织与合作平台，如金砖国家组织、上海合作组织等国际组织，亚洲基础设施投资银行、新开发银行等金融机构。中国2013年提出的共建“一带一路”倡议以及各种区域、次区域经济合作平台也吸引越来越多国家加入。为抗衡共建“一带一路”等合作平台的影响，美欧等发达经济体也在构建意识形态色彩强烈、具有明显排他性的合作机制，如印太经济框架、民主峰会等平台。这些分别代表不同发展水平与不同意识形态国家利益的区域性机制与平台，已经并将继续使统一的世界经济体系和全球经济治理走向分裂，出现两个“平行体系”或“准平行体系”并存的局面。[5]
作为国际经济活动的主要依托，国际经贸规则（贸易与投资规则）在很大程度上决定着世界经济运行方式、经济效率和发展方向。整个“十四五”时期， 随着世界经济结构矛盾激化和孤立主义、保护主义、重商主义抬头，国际经贸规则也发生了很大变化。
一是贸易投资规则的区域化、集团化。[6]与前述全球经济分流趋势相吻合， 以世界贸易组织多边贸易体制为核心的国际经贸统一规则逐渐边缘化，各区域贸易小集团纷纷根据自身需要制定自己的贸易与投资规则。这些规则，有的远远超出了多数世界贸易组织成员国的接受能力，成为少数国家的规则；有的则完全与世界贸易组织规则相抵触，违反了世界贸易组织的原则。因此，当今世界上存在多种贸易与投资规则，这些规则各自为政、差异较大、互不适用，从
而导致国际经贸规则碎片化，严重影响了全球贸易体系的规模经济，抑制了贸易投资发展动力，阻碍了世界经济发展。
（USMCA）、《欧盟—日本经济伙伴关系协定》（EPA）、欧盟与加拿大签订的
《全面经济贸易协定》（CETA）以及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）为代表的高标准自由贸易协定，对市场准入、负面清单、技术性壁垒、服务贸易国内规制、投资措施等都有日益严格的要求。同时，经贸规则覆盖范围日益广泛，将环境保护、劳工标准、数字贸易、竞争中性、知识产权、宏观政策、国有企业等等都纳入国际经贸协定范围。譬如，作为发展中国家贸易投资协定代表的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）包含20章内容，最终要求成员国实现90%商品的零关税；而代表当今高标准国际经贸协定的CPTPP，包括30章内容，最终要求成员国实现99%商品的零关税。这些高水平开放和对国内体制的要求，对于发展中经济体是一个很大的挑战。
国际经贸规则方面第三个比较重要的问题是世界贸易组织的作用日益下降，逐步被边缘化，改革困难重重。目前来看，由于主要经济体对于世界贸易组织改革分歧过大，争吵不断，难于达成一致，世界贸易组织的三大主要功能
（设定规则、组织谈判、争端解决）均濒临瘫痪。比如，多哈回合谈判历经多年，未取得显著进展，无果而终；而作为世界贸易组织最重要功能之一的争端解决机制，也由于美国的阻挠而停摆，上诉机构法官人数归零，完全无法运作。
美国出于维护其世界霸权的目的，对于中国崛起竭力限制、打压。特别是2008年全球金融危机之后，中国在全球经济格局中地位日渐重要，实力日益增强，中国不仅经济规模稳居世界第二，而且经济结构不断改善，在高科技和新兴产业领域实力增强，威胁到美国的科技产业霸权。2013年，中国提出共建“一带一路”倡议，受到许多国家的响应与支持，建立国际经济新秩序的主张赢得广泛赞誉。在这一背景下，从发生2008年美国金融危机之后的奥巴马政府开始， 美国历届政府都奉行遏制和打压中国的政策。
奥巴马政府执政时期，美国通过制度化的构建联盟和设定新规则排挤、孤立中国，奥巴马提出“重返亚太战略”、通过构建排斥中国的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）、服务贸易协定（TiSA）
等孤立中国，试图维持美国的世界经济霸权地位，继续由美国主导21世纪的国际经贸规则。特朗普第一任期，采取孤立主义和美国优先政策，退出TPP等经贸协定、发动对中国的贸易战，以各个击破的方式建立对美国有利的经贸关系。拜登政府执政以后，重又恢复民主党政府以意识形态划界、拉帮结派围堵中国的政策。经过拜登政府几年经营，全球经济又不断发生新变化，一些新态势已经形成：美、欧、日等西方主要国家经济上围堵和孤立中国的阵营基本形成， 经济日益与国际战略和意识形态相关；西方主要经济体就世界经济结构和国际经贸规则达成一致，从特朗普的“孤立主义”走向“半球化”，从“退群”走向建立“新群”，从脱钩断链走向建设“新链”，如果世界贸易组织改革不成， 甚至不惜弃世界贸易组织另搞一套。
以上，我们从三个大方面勾画了从2008年国际金融危机直到整个“十四五” 时期世界经济和国际经贸发展变化的态势。实际上，“十五五”时期世界经济发展与走势，就是在这些态势下的进一步演进，很多是这些趋势的直接深化与发展。
三、“十五五”时期世界经济发展的可能走势
如前所述，“十五五”时期世界经济形势的发展，肯定离不开过去若干年世界经济发展趋势的演进，更离不开“十五五”时期世界政治经济形势的基本格局与发展态势。我们认为，决定“十五五”时期乃至未来若干年世界经济发展走向的，有两方面的基本因素：一是世界经济与国际经贸旧结构解体、新结构重构时期的矛盾与互动，以及百年变局、大国竞争的持续发展与演进；二是世界经济走向全球化的客观规律，资本等生产要素超越国界、优化配置，牟取最大利益、获得最高效率的带动，以及世界人民追求经济发展获得最大福利的驱动。
就前一方面而言，“十五五”时期世界经济旧结构解体、新结构形成会加速演进，大国竞争会进一步激化。“十四五”时期运行世界经济发展演进的诸多因素，在“十五五”时期都依然存在，诸如全球化解体、南北矛盾加剧、高科技和新产业加快发展带来的产业变革和科技竞争等等。同时，“十五五”时期还有一个特殊因素，即美国特朗普政府政策的进一步冲击。2025年是特朗普执政的第一年，特朗普任期的后三年均处在“十五五”时期。2025年特朗普执政后开展的一系列行动，完全超出了既往经济博弈与竞争的框架，其完全不顾规则、不讲信用、不分敌我、四面出击、极限施压、蛮横霸道的行事方式带来
了特朗普大冲击。特朗普曾多次扬言要退出世界贸易组织，退出国际货币基金组织和世界银行，假如这些威胁付诸行动，将彻底打碎二战后形成的世界经济结构，使全球经济陷于无序混乱之中。这种特朗普冲击带来的混乱局面，使构建新的世界经济结构进程变得更为复杂、更为困难。这决定了“十五五”时期， 世界经济结构和国际经贸规则仍将处于碎片化和大变动过程之中，不大可能完成整个世界经济结构新体系和国际经贸新规则的建设。而整个世界经济增长必将受到这种动荡的影响，处于波动的低增长之中。
至于中美大国博弈与竞争，“十五五”期间不会有明确的结果，肯定是处于进一步发展之中。中国的经济实力与综合国力随着经济发展必将进一步增强， 在科技与战略新兴产业上仍不断取得进步，但“十五五”期间美国总体上仍将是全球第一大经济体，科技、军事、高技术产业等仍将具有一定优势。这样， 两大经济体之间围绕全球经济发展方向、国际秩序与经贸规则等的博弈仍将进一步展开。特别应该强调的是，“十五五”期间，随着全球化解体与无序竞争对各国经济发展与人民福祉所产生的影响日渐显著，中国所提出的构建人类命运共同体、包容性发展等理念会得到更多国家的认同，具有更大的影响力。而特朗普为维护美国霸权地位所采取的孤立主义、损人利己、霸凌强权政策也会一直存在，中美之间的博弈会以时而平稳、时而激烈的状态发展。
当然，也应当看到，影响“十五五”时期世界经济格局和走向的还有另一方面因素，即世界经济向全球化发展本身的客观规律，资本等生产要素超越国界、优化配置，牟取最大利益、获得最高效率的带动，以及世界人民追求经济发展获取最大福利的驱动。马克思主义认为，物质决定意识，生产力决定生产关系。世界经济秩序、国际经贸规则等是全球经济发展中国与国之间、人与人之间的相处方式与利益关系，仍属于生产关系范畴。因此，一种生产关系如果显著阻碍经济发展，则很难长期存在；如果有利于生产力和经济发展，就将成为最终的理性选择。
在世界经济与国际经贸方面，我们认为，经济全球化与国际分工能发挥各国的比较优势，是符合经济学基本原理的，有利于创造物质财富和提高福利水平；世界经济走向全球化，是由技术与经济发展决定的自然的物质过程；经济全球化的最大支持者和受益者是资本，在更大范围内谋取更高利润是资本的本性，短期内资本会顾及政客的意志，长期看，肯定是资本决定政府的意志；伴随经济全球化而形成的制度、文化、语言、生活方式以及意识形态的全球化成
为全球化的社会与人文基础，与经济全球化互相促进，相得益彰。
基于以上两方面因素的共同作用，我们认为，“十五五”时期世界经济格局与发展走势会呈现出如下一些特征：
最近，国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等机构都对今明两年的全球经济增长作出较为悲观的预期。国际货币基金组织2025年4月发布的《世界经济展望》报告指出，贸易紧张局势的迅速升级和极高的政策不确定性预计对全球经济活动产生重大影响。该报告将2025年、2026年全球经济增长预期，从年初的3.3%分别下调至2.8%和3.0%；将2025年美国增长预期从2.7% 下调至1.8%，中国从4.6%下调至4.0%，欧元区从1.0%下调至0.8%，新兴市场和发展中经济体从4.2%下调至3.7%（见表1）。[7]
“十五五”时期全球经济增长不稳定的原因在于，自从2008年全球金融危机后，支撑全球经济增长的世界经济结构逐步解体以后，新的稳定结构并未建立起来。特别是从特朗普第一任期以及拜登政府执政期间开始，出于大国竞争、意识形态争坳等原因，逆全球化政策甚嚣尘上，国际经贸秩序陷入严重混乱， 国际产业链受到极大破坏。不仅新的国际产业链建立非常缓慢，原有产业链也不断收缩，以本土化、近岸化、盟友化为口号的国际产业链重构违反了比较优势原则和效率原则。在这种情况下，以国际产业链为载体的国际直接投资不可能处于大发展的繁荣时代，而以产业链贸易、产业内贸易和产品内分工与贸易等为载体的国际贸易也必将陷入萎靡停滞的状态。作为全球经济发展最终结果的经济增长，因此也不可能很高。
当然，全球经济增长的低迷并不意味着各区域和各主要经济体增长完全同步。一般说来，美、欧、日等主要发达经济体经济增长状态更差，而发展中和新兴经济体经济增长更有优势。在发达经济体内部，美国的经济增长较为不稳定、不明确，这取决于特朗普第二任期掀起的全球贸易战、关税战成效如何。如果关税谈判能够在较短时间内取得明显进展，美国与大多数贸易伙伴达成较有利于美国的经贸协议，则对于美国的经济增长更为有利；如果短期内达不成协议，陷入相互报复和恶性循环，美国经济增长将大受其害。欧盟和日本的经济低速增长特征则更为明确：日本受老龄化等因素拖累的经济低迷和产业竞争力下降，在“十五五”时期不会有大的改善；欧盟则由于在数字经济、信息技术等战略新兴产业的弱势，以及经济结构问题、外部环境的不确定性（俄乌冲
突），也不会有太好的经济实绩。至于全球南方国家，总体上前景更为光明， 但内部差异也非常显著。以东盟、印度等为代表的亚洲新兴经济体，“十五五” 时期具有较好的经济增长潜力；中东各国、海湾国家、非洲部分国家也会分享中国“一带一路”建设、“走出去”等国际战略的带动效应，有利于其经济增长。但亚非拉大多数国家仍处在世界经济边缘，仍需为未来的经济增长和起飞积蓄力量、创造条件。
世界经济结构和国际经济秩序的动荡已经持续很长时间，即使从2008年全球金融危机算起也有十数年。全球大多数国家都期待有一个统一、明确、可预期的国际经济秩序与环境，但全球经济秩序的重构进程不以人的意志为转移。19世纪末以来，经济国际化才真正获得发展，英国和英镑在此后的国际经济活动中发挥着较大作用，但此时的国际经济联系仍然是松散的、随机的。一战到二战的二十多年时间，世界经济秩序也处于不断动荡之中，直到二战后才真正形成了统一的世界经济体系。这种统一体系的形成是有着诸多外部条件的。如今，虽然21世纪人类对于世界经济体系与国际经济秩序重要性的认识远远超过当年，经济全球化的物质技术基础也远超当年，但形成全球统一经济体系与国际经济秩序的条件则未必如此。二战后美国经济的一家独大、美元体系的独霸地位、政治战略格局的泾渭分明，都有利于形成以美国为中心的经济体系。以前苏联为首的社会主义阵营虽然政治军事上具有较强影响力，但经济实力远逊与西方。20世纪80年代，原计划经济国家的市场化改革，加入全球经济体系， 使美国主导的世界经济体系更进一步壮大。
然而，21世纪的国际格局和战略环境与二战后截然不同。一方面是美国主导的全球化结构矛盾不断加剧，带来金融与经济危机频发，无论国际上不同国家之间还是一国内部，贫富分化、经济矛盾、社会撕裂不断加剧，使这一结构越来越不具有适用性。另一方面，随着中国等新兴经济体的崛起，美国在经济与技术上的领先优势日渐消失，美国的自利政策使其国际信誉日渐消失，但其他国家又没有完全超越美国的技术与经济实力，也尚未形成一种获得世界各国普遍认同的经济全球化理念与思路，各国之间的博弈与互动不断变化。在这种情况下，很难出现一个统一的、稳定的全球经济体系与国际经济秩序，世界经济仍然在不断变动之中。
不过，也应当看到，经过十多年的动荡，特别是特朗普政府的极端主义冲
击，世界大多数国家都认识到，稳定和统一的世界经济体系与国际经济秩序至关重要，中国、东盟等国家和国际组织主张的建立国际经济新秩序、世界各国共同发展、共享经济发展权利等理念日益受到国际社会的关注与认可。RCEP作为由发达经济体和发展中经济体共同构成的、当今最大的国际经贸协定，其理念与影响越来越大。这些变化表明，世界经济体系与国际经济秩序已经打破了美国等西方国家的控制，由碎片化逐渐走向二元化、一体化，这一方向是确定无疑的。
“十四五”时期是全球经贸规则剧烈动荡的博弈期。“十五五”时期则是动荡逐渐平息、规则逐渐清晰的成熟期，国际经贸秩序的变革方向将趋于清晰， 符合新时代要求的高标准国际经贸规则成为贸易投资领域的基本规则，公平贸易成为全球贸易规则发展的方向。
随着全球贸易投资结构从货物贸易为主向货物贸易与服务贸易并重，知识产权在产业发展与贸易中的作用日益加强，对环境保护、绿色发展和劳工权益的日益关注，负面清单制度在货物贸易、服务贸易与投资领域全面推广，国际经贸规则发展大方向会逐步清晰起来，从“边境上”规则向“边境后”规则转变日益明确，广泛涉及到环境保护、劳工标准、竞争中性、性别平等、反腐败、宏观政策、国有企业等国内制度与规则。这种转变，既通过发达经济体主导的高标准国际经贸规则得以实现，也通过发展中经济体参与的国际经贸协定水平不断提高、标准日益严格而实现。譬如，中国所参与的当今世界最大的国际经贸协定RCEP就是一个高标准的国际经贸协定，而且随着其规则的不断完善，标准还在提高。再如，中国—东盟自由贸易协定再次升级版已经实现，其达到的水平远超过去，从而使高标准国际经贸规则更加普遍。
“十五五”期间，国际经贸秩序与规则的演变还涉及到“公平贸易”问题。近年来，美国常常以“公平贸易”之名行贸易保护之实，欧盟也常常以不公平贸易的理由采取贸易救济措施。从历史上看，当一国在国际贸易中具有比较强的竞争力时，往往强调自由贸易，而当处于弱势时，则强调公平贸易。然而， 也应当看到，目前公平贸易所强调的不得以倾销、补贴等等方式获取贸易利益， 确保生产者被公平对待、提升生产者和社群的生活幸福度，以及促进环境保护等与当前国际经贸规则发展的方向是大致吻合的，公平贸易这一概念已经被国际社会所接受，[8]也成为美国贸易政策的长期选择。[9]
近年来，在全球经济增长乏力、乌克兰危机持续胶着和大国地缘竞争加剧的背景下，“全球南方”全方位崛起进程加速。[10]“十五五”时期，中国等全球南方的经济将进一步发展，在世界经济体系中将占有更大份额，其对世界经济的影响力也将日益加大。
“十四五”时期，中国经济经历了疫情冲击、疫情后经济恢复、结构转型以及外部环境恶化等重大挑战，但中国经济仍然取得了较好的成就，在全球主要经济体中名列前茅。据世界银行统计数据，2024年，中国经济总量占世界16.8%，在全球新增GDP中占比超过30%。全球南方主要经济体，如印度、巴西、东盟各国、中东海湾地区各国等也取得了经济较快发展的成就。2025年，印度的经济总量将超过日本成为全球第四大经济体，扩容后的整个金砖十国，在世界经济中所占的比重按照购买力评价计算已经超过西方七国，分别为35%和30%。“十五五”时期，中国经济依然会克服各种挑战，取得较好的成绩。按“十五五”期间经济增长平均4.5%左右的水平计算，2030年，中国占世界GDP的比重将超过20%。
中国等全球南方对于世界经济的影响力，不仅体现在经济总量上，更体现在国际产业链、对外投资与产能转移、制度、道路与规则对全球的影响上。中国具有全世界最完整的产业链、最发达的制造业，“十五五”时期这一特征不会削弱，会进一步增强。随着“十五五”时期中国在科技创新、新兴产业等领域取得更大进展，核心技术更加自主，中国的产业链优势会更加明显。印度、越南等国家，现代制造业的发展也进步明显，产业不断成熟、完善。随着中国企业出海和国际产能合作不断发展，中国的经济与产业上对其他国家，特别是发展中国家的影响会不断增强，通过直接投资和产业转移，帮助这些国家实现工业化，取得互利双赢的效果，有关国家之间的经济关系也会更加密切。“十五五”期间，金砖合作机制的不断扩大、深化，上海合作组织经贸合作的不断加深，中国与东盟、海湾、非洲、拉美国家的经贸合作稳定发展，都成为不可改变的大趋势。此外，中国经济发展的成功，中国在制度选择、发展道路上的独有经验，中国对于世界经济秩序与国际经贸规则的主张，也会深深地影响到南方国家，从而开辟出一条不同于西方现代化的后发国家现代化道路。
四、“十五五”时期世界经济走势对中国的影响与应对
以上，我们从世界经济增长低迷、全球经济秩序重构、国际经贸规则重塑、
全球南方经济影响加大等四个方面，勾画了“十五五”时期世界经济发展的可能走势。这些发展态势和方向，当然也会深刻影响到中国的利益与中国的发展。如何准确把握未来世界经济与国际经贸发展大趋势，认识其对中国经济发展的影响，积极迎接这些大趋势的挑战与机遇，是我们必须认真思考的重要现实问题。
“十五五”时期世界经济增长总体低迷的形势，对中国经济发展具有重大影响。众所周知，出口一直是中国经济增长的重要支撑之一，出口在总需求三驾马车中具有不容忽视的地位。近年来，随着中国经济转型、传统外延式粗放发展模式日益式微、房地产等传统产业进入下滑阶段，中国经济增长面临的挑战日益严峻。加之过去十几年地方财政加杠杆以投资带动增长的模式不可持续， 而消费也由于种种原因起色不大，中国经济增长更加艰难。在这种情况下，对外投资与出口是中国经济增长不可或缺的依靠。然而，未来几年，世界经济增长低迷，国际市场容量有限，竞争将更加激烈。加之美国特朗普政府的政策， 欧盟等经济体对于中国的出口持续扩张与逆差增长也十分不安，这使得中国继续扩大出口规模，特别是扩大对传统欧美市场的出口规模变得十分困难，进而与投资、消费的低迷叠加，进一步影响宏观经济大局。
对于全球经济增长乏力、国际市场竞争激化带来的影响，实际上中国早有预期，也进行了一些相应的政策调整。“十五五”期间，这种政策调整应进一步加强、加快，以抵消环境变化的冲击。平心而论，“十五五”期间世界经济低迷与特朗普贸易战冲击，对中国经济发展既是严重挑战，也是机遇。它使我们不得不采取坚决措施，加快中国经济转型升级的步伐，积极扩大消费、培养国内市场，形成以内需消费主导的经济发展模式。这种转型实际上早已开始， [11]但进展较慢，因为任何重大调整、改革或转型，都是在重大挑战与危机下才能真正实现的。如今冲击加剧、挑战倍增，必须加快从投资、出口主导向内需消费主导的转变。此其一。
其二，为了实现经济发展模式向消费主导的转变，必须下大力气改变居民收入份额占比过低、收入差距过大、社会保障不足、消费者后顾之忧较大的状况。为此，必须从基础制度设计上为提高居民收入和提振消费奠定基础，而不是就事论事、头痛医头地刺激消费。以国民收入三次分配来看，一次分配强调
向劳动者倾斜，提高劳动者单位劳动时间的工资和“五险一金”等福利保障； 二次分配则从过分重投资向大幅增加社会保障基础设施支出转变，在教育、医疗、养老等公共服务方面加大支出，减少消费者后顾之忧，为消费者敢消费、愿消费创造条件；与此同时，应大力提倡三次分配，鼓励高收入者通过慈善、捐赠、扶贫等形式为收入分配的均衡作贡献。
其三，为了应对全球经济增长低迷和西方国家保护主义抬头的局面，中国也应进一步加大力度推动外贸市场转移、出口市场多元化发展，着眼于经济处于较高增长期又与中国经贸关系密切的国家（地区）与全球南方市场。实际上， 这一出口结构的转变早已开始，并且取得较为显著的成绩。如2024年，中国前20大出口目的国家（地区）中，已有13个属于新兴经济体和发展中国家，加上中国香港和中国台湾更达到15个，传统发达经济体只有美国、日本、德国、荷兰、英国等少数国家。越南、印度、俄罗斯、马来西亚等在中国对外出口中均名列前茅。这一趋势应当进一步持续下去，加强与中东、拉美、非洲等地区的贸易关系，以此来缓解全球经济低迷、市场竞争激烈的挑战。
既有全球经济秩序逐步解体、新秩序重构的过程已经持续十余年。“十五五”时期，具有全球覆盖性的统一经济秩序仍会处于形成之中，这对中国经济发展与对外经贸关系产生直接的重要影响。一方面，中国经济迅速发展取得巨大成就，内部因素得益于改革开放政策，外部则得益于中国积极加入经济全球化进程，获得巨大的全球化红利。经济全球化的发展和稳定、统一的全球经济秩序对于中国意义重大。因此，全球经济秩序继续处于动荡和重构之中，对于具有广泛和紧密国际经贸联系的中国当然会产生不利影响。譬如，全球多边贸易体系失能，是导致国际经贸摩擦乃至贸易战频发的重要原因，中国深受其害。又如，美元体系严重过时，但美国竭力维护美元独大，难以形成稳定的全球货币体系，也是国际金融动荡和危机的基础，对中国亦有较大影响。另一方面， 全球经济秩序处于重构之中，各国之间的竞争与博弈不会停止，作为新兴大国， 中国处于这种博弈与竞争的中心。整个“十五五”时期乃至更远，中美之间围绕重构全球经济秩序的博弈与竞争都会非常激烈，中国与欧盟、日本等发达经济体在重构全球经济秩序上的分歧与矛盾也不会消失，甚至在新兴经济体之间， 中国与印度、巴西、东盟等也是既有合作又有竞争。整个全球经济秩序的不稳
定、全球统一体系和规则的缺失，对于中国经济特别是对外经贸的影响是不言而喻的。
如何应对全球经济秩序重构之中的不稳定、不可预期，在变动过程中以我为主、趋利避害，我们认为有两方面特别值得注意。一方面，我们必须始终尽力维护经济全球化大局，始终致力于统一的全球多边贸易体系、全球货币金融体系的构建。在这一过程中，应联合一切可以联合的力量，坚持维护经济全球化的统一战线。[12]如欧盟国家、日韩等国，虽然与中国在全球经济秩序的内容与方向上有分歧，但在维护经济全球化大局、维护全球统一的多边贸易体系与国际货币体系多元化的大方向上基本一致，这成为支持经济全球化大局的重要基础。另一方面，在全球经济秩序重构过程中，中国必须坚持联合新兴经济体和广大发展中国家，做好全球南方合作的积极倡导者和推动者。中国与广大发展中国家，在重构世界经济秩序上立场比较接近、利益比较一致、理念比较相同，这成为中国与全球南方国家合作的必要条件。而全球南方合作越顺利， 发展中国家的力量和声音越强大，越有利于建立更加平等、公平、公正的国际经济秩序，中国在全球经济秩序重建中的力量也会更强。
“十五五”时期，国际经贸规则发展演变的方向是比较明确的，即国际经贸规则的标准会不断提高、各国市场开放的水平会不断提高，公平贸易、“边境后”规则等成为重要方向。国际经贸规则的高标准化、市场开放的高水平化， 既与中国高水平对外开放的大方向一致，又会在一定程度上对中国制度开放、规则开放、市场开放以及国内制度配套改革提出挑战。
国际经贸规则演变对中国的挑战，主要表现在制度型的速度与程度，以及国内配套制度改革的进展。众所周知，中国正在积极申请加入CPTPP以及《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等新的高水平贸易投资自由化协定。以CPTPP为代表的高标准自由贸易协定，在国民待遇与市场准入、跨境服务贸易、电信服务、电子商务、竞争政策、知识产权、劳工、监管的一致性、国有企业和指定垄断、金融服务、政府采购、环境、透明度与反腐败等方面有着严格而明确的标准，
在上述方面，中国的制度与开放程度仍有较大差距。[13]近几年，中国在相关制度规则改革以及开放方面取得了明显进步，但在投资、电子商务、国有企业和指定垄断、知识产权、劳工、环境等方面仍有一定难度。[14]国际经贸
规则的挑战，在很大程度上也影响到中国应对特朗普的极限施压政策，以及与欧、日等发达经济体的贸易摩擦与贸易政策博弈。如果中国能够在国际经贸规则与高水平开放上具有世界先进水平，应对特朗普的施压以及与发达经济体的摩擦就更有底气，更有理有据，也更有利于改善营商环境，更容易保持中国市场对各国资本与企业的吸引力，打破某些国家将全球产业链重构引向去中国化的企图。
“十五五”时期应对国际经贸规则变化的挑战，核心与关键是坚持党和国家确定的高水平对外开放的战略，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，同时加快与这些开放措施配套的国内制度改革，形成内外联动的开放与改革，以应对“边境后”规则的大趋势。这方面，最为可行也最为有效的途径就是对照CPTPP规则的要求，逐条逐款地加以研究，参照规则进行整改。实际上， 自2022年以来，商务部有关负责人多次表态，愿通过改革努力全面达到CPTPP规则标准，几年来也取得了一些进展，特别在以上海、海南自贸试验区为CPTPP接受。因此，要赶上高标准国际经贸规则的潮流，在国有企业、知识产权、劳工、环境、数据跨境流动、投资等方面仍需作出巨大努力，加快开放与改革进程。
中国和全球南方在世界经济中的地位和影响力进一步提升，是“十五五” 时期世界经济发展的一个重要趋势。作为全世界最重要的经济体之一，我们要充分利用中国实力和影响力提升的机遇，进一步巩固中国经济不断变大变强的态势，促进全球南方合作与发展，共建更公平、更包容的开放型世界经济，当仁不让地承担起大国责任，既造福于中国人民，也造福于全世界人民。
在这方面，“十五五”时期最应积极推进的，一个是打造以中国为中心的南方合作国际产业链，另一个是大力推广中国和全球南方所主张的平等、包容发展的理念，倡导和践行中国与南方国家主张的国际经贸规则。前者是世界经济发展的物质基础，后者是制度保障。“十四五”时期，随着中国企业出海的不断发展，中国的对外直接投资越来越以制造业为中心，日益转向周边国家和全球南方，一个以中国为中心，以周边国家和南方国家为基地的全球南方国际产业链正在形成。
代表的改革开放先行先试地区取得较大进展。“十五五”时期，巩固和强化这一趋势理应成。然而，一则，改革努力所取得成效仍然不够，自贸试验区
自身的试点内容仍不足以全面达到CPTPP规则标准，而自贸试验区相关政策在全国推广还有较长的路要走；二则，特别应当注意到，CPTPP的加入程序强调申请方必须“证明自身已完成为遵守CPTPP义务对其法律法规所作的全部修改”之后， 才能成为CPTPP成员国。[15]也就是说，加入CPTPP类似于达标制而不是承诺制， 只有当相关改革措施真正落地，法律法规修改完成才能被为中国与全球南方合作的主要方向。这将有利于中国实现经济转型升级和高质量发展，也有利于周边国家和广大发展中国家的工业化进程，新兴产业在这些地区从无到有、不断发展。譬如，中国的新能源汽车等产业进军发展中国家，极大地带动和促进了当地新兴产业的发展。全球南方产业链合作的过程，也是南方国家所主张的互利包容发展理念和经贸合作机制与规则不断完善、不断发展的过程，从而与个别西方国家孤立封闭、脱钩断链、以邻为壑、唯我独尊的国际经贸理念形成鲜明对照，促进世界经济更公平、更包容的发展新秩序、新格局早日到来。
在加强中国与全球南方经贸合作的过程中，还应特别提到中国企业出海问题。中国企业出海并非近年才开始，自从进入21世纪以来，中国企业走出去迅速发展，出现过几次高潮。不过，近年来特别“十五五”时期，中国企业出海将从以往的以国企、央企为主，以资源型和技术型投资并购为主转向以民营企业为主、以制造业产能合作为主。民营企业走出去无论在经验、资金、技术、人才各方面都有很多短板，作为主要投资目的地的发展中国家投资环境参差不齐，制度规则也不尽完善。因此，国家要为企业出海提供更多的支持，发挥更强的引导作用。诸如在一些发展中国家建立的海外经贸合作区，对于方便和保护民营企业到海外投资起到过重要作用，类似的做法应进一步发展。随着“十五五”时期中国企业大规模出海，中国经济的内外大格局将进一步形成，也将大大有利于中国与有关国家经贸合作的深化，形成国际经济合作的新格局。
“十五五”时期推动区域产业协作和产业转移的理论逻辑与现实进路
孙久 文虎琳
面对即将到来的“十五五”时期，推动东、中、西、东北四大板块产业协作与转移，不仅是优化生产力空间布局的关键路径，更是实现区域协调发展和经济高质量发展的必然要求。2025年“两会”政府工作报告明确提出，要纵深推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割；要加大区域战略实施力度，深化东、中、西、东北地区产业协作，推动产业有序梯度转移。区域产业协作的核心矛盾在于如何破解区域间资源错配、产业链割裂与制度性壁垒，构建高效协同的现代化产业体系[1]。近年来，我国区域发展战略持续推进，但产业转移仍面临“转而不接”“转而不强”的困境，区域间产业梯度落差与协同效率不足的问题亟待解决。【更多写作资料+微信： nuo180914，会员享受50万+最新公文资料，日日 更新】
区域产业协作与转移的核心目标在于通过要素跨域优化配置和产业链动态升级，实现全产业链效率的跃升，其成效直接体现于区域经济发展效率与产业结构的协同度。2001-2023年间，中国东、中、西、东北四大板块的经济增长率总体上经历了波动性下降的趋势。早期，各区域经济增速普遍较高，并在2008 年全球金融危机前达到高峰。但自2012年以后，各地区经济增速普遍回落，尤其是东北地区，其增速下降最为明显，并在部分年份出现负增长。而东部地区尽管保持相对较高的增长水平，但近年来增速也有所下滑。中西部地区在2010 年前后一度短期受益于产业转移和基础设施投资驱动，经济增速有所提升，但由于转移产业缺乏持续性和长期性支撑，后续增长动力逐步衰减。整体来看， 当前区域经济增长趋于放缓，依赖劳动力和物质资本投入的传统增长模式难以为继，区域经济增长亟需通过区域产业协作激发新动能。但当前阶段区域间产业分工与协作不足，三大产业的增长仍然主要依赖东部地区，而中西部和东北地区尚未形成明晰的分工体系和内生增长动力。2023年东部地区三大产业的贡献率远高于其他地区，第三产业表现尤其突出，其经济发展已高度依赖服务业。而东北地区的产业贡献率整体偏低，尤其是第三产业发展滞后，显示出其经济增长困境。中西部地区的产业贡献率虽然在第二产业和第三产业方面有所体现， 但相比东部地区仍存在较大差距，产业升级存在滞后性。为何区域产业协作难以突破低效均衡？其根源在于要素配置的“双重失衡”：从内部看，东部地
区面临土地、劳动力等传统要素约束，但技术、资本等高端要素向中西部扩散的通道尚未完全畅通；中西部与东北地区虽具备资源与成本优势，却受制
于创新能力薄弱、基础设施滞后与制度环境差异，难以高效承接产业转移。从外部看，全球产业链“本地化”趋势加剧，发达国家推动高端制造业回流，新兴经济体加速中低端产业竞争，倒逼中国必须通过国内区域深度协作重塑产业链韧性[2]。在此背景下，如何打破行政壁垒、激活要素流动、推动产业链跨区域重构，成为实现产业梯度转移与协同升级的核心命题。
作者认为，深化东、中、西、东北产业协作需突破传统生产函数的地理边界约束，将空间交互效应与制度摩擦系数纳入经济增长框架，通过要素时空优化、产业链网络化协同及制度创新，形成“创新引领—梯度承接—反向赋能” 的动态循环[3]。为实现这一目标，需构建“有效市场驱动、有为政府赋能、有机企业协同”的新型治理体系。具体路径包括：推进交通、能源、信息基础设施的跨域协同，夯实要素流动基础；创新动态负面清单与财税共享机制，破除行政性市场分割；加速数字技术渗透，重构产业链协同范式；深化要素市场一体化改革，激活技术、人才、数据的跨域配置效能；布局跨区域创新走廊，培育技术扩散增长极。通过市场机制优化要素定价与竞争结构，政府统筹制度供给与风险缓释，企业主导技术协同与利益共享，最终形成“东部创新策源—中西部智造协同—东北高端突围”的多极网络化格局，为中国经济高质量发展筑牢区域协同基石。
一、区域产业协作赋能宏观经济高质量发展的理论内涵
区域产业协作以“要素流动—产业链重构—制度协同”三位一体的跃升为基本内涵，其本质是通过跨区域资源再配置与创新协同，实现产业空间组织形态的帕累托改进。这一过程不仅要求突破地理边界对要素流动的限制，更需构建适配全国统一大市场的生产关系形态。基于新古典经济学的传统生产函数仅考虑本地要素投入（资本、劳动等）对产出的影响，而考虑区域产业协作的生产函数在此基础上引入两个关键扩展：一是空间交互效应，量化产业转移、技术溢出等跨区域协作效应对经济增长的贡献；二是制度摩擦系数：衡量行政壁垒、市场分割等非经济摩擦产生的制度性交易成本对资源配置效率的损耗，新型区域协作生产函数基本形式如下：Y=AF（K，L，H，C，T）其中，Y表示宏观经济总产出，K表示传统的物质资本投入，L表示传统劳动力投入，H表示人力资本投入，C表示跨区域协作效应，T表示制度性交易成本。该函数突破了传统生产函数的地理边界约束，揭示了区域产业协作对经济增长质量的作用机制。
要素市场整合效应。
基于要素边际收益递减规律，当发达地区（如东部地区）资本回报率和劳
动回报率趋近于临界点时，通过构建要素流动通道，可激活沉淀资本K和潜在劳动力L的跨区再配置[4]。此时要素投入函数满足∂K∂C>0，∂L∂C>0，且∂K∂T<0，
∂L∂T<0，表明协作效应与制度成本分别构成要素市场的促进与抑制因子。这种
空间再配置有效解决了瓦尔拉斯均衡下的要素错配问题，实现了希克斯改进的资源配置效率。
人力资本溢出效应。
发达地区的技术扩散通过“干中学”机制提升欠发达地区人力资本H的积累速度[5]。具体表现为∂H∂C的非线性增长特征，这种空间外部性显著提升了人力资本对劳动生产率的贡献度。
全要素生产率跃迁机制。
产业转移带来的技术转移效应与区域协同创新形成的知识共享效应，共同构成全要素生产率A的增长双引擎[6]。前者通过技术势差ΔTech产生梯度转移动能，提升全要素生产率，满足A=λ•ΔTech•C；后者依托创新网络密度ρ形成协
同效应，提升全要素生产率，满足A2=μ•ρ•C2。这种复合增长机制有效解释了后发地区的技术追赶路径。
价值链协同效应。
跨区域产业协作通过重塑产业结构，形成σ收敛型的产业链效率提升机制。具体表现为上游研发环节与下游制造环节的空间匹配度η与协作效应C呈正相关，这种协同效应降低了产业链各环节间的交易成本[7]。若σ为协同弹性系数
（σ>0），其经济学含义为：当η提升1%，在要素投入不变时，总产出将增加σ%。
区域分工优化效应。
区域分工效率的核心驱动力来源于比较优势的动态重构，当产业协作强度提升时，技术扩散与要素流动将加速区域间生产函数的趋同进程[8]。协作效应C通过强化区域间资本—劳动替代弹性表征的比较优势动态变化率，提升高效区域的权重占比。基于比较优势理论的动态演进，形成多中心网络化分工体系： 东部地区聚焦研发创新，中部强化先进制造，西部发挥资源禀赋，东北推进产业升级。这种差异化定位实现了区域专业分工的纳什均衡，显著提升空间经济
效率，促进总产出Y的增长。
市场分割的福利损耗。
行政壁垒导致的区域市场分割指数与制度性交易成本T满足非线性增函数的关系，这种制度摩擦造成要素流动的黏性系数显著增加，导致资源配置偏离帕累托最优状态[9]，抑制总产出Y的增长。
基础设施的调节效应。
交通物流成本作为制度性交易成本的空间载体，使得产业转移效益B与跨区域协作效应C的关系存在阈值效应[10]。当物流成本τ<τ*时，∂B∂C>0；当τ≥τ
*时，∂B∂C≈0，这种非线性关系解释了中西部地区基础设施投资对协作效应的
门限效应。
规模报酬递增特征。
区域产业协作通过空间集聚效应形成规模经济[11]，使得生产函数呈现
∂2Y∂K∂L>0的超模特性。特别是当产业集群度达到临界规模N∗时，将触发正反馈机制，表现为资本和劳动力产出弹性系数α、β的时变特征（dαdt>0，dβdt>0）。
创新驱动转型机制。
知识扩散速率与协作效应以及制度摩擦存在交互关系，这种交互效应推动生产函数从要素驱动型向创新驱动型转变[12]。
将各维度机制纳入统一框架：
其中，X代表物质资本投入K，劳动力投入L、人力资本投入H以及全要素生产率A。区域产业协作通过协作创造和制度摩擦的直接效应、协作创造和制度摩擦对其他生产要素总量的直接影响和传导机制的间接影响构成的要素积累效应，深刻影响了宏观经济增长质量。区域产业协作赋能宏观经济高质量发展的理论内涵为深化东、中、西、东北产业协作，破解产业转移“转而不强”“协而不同”的实践困境提供了理论逻辑的支撑，与“构建优势互补高质量发展区域经济布局”的战略导向形成深度契合。
二、中国区域产业转移的特征性事实
中国经济增长动力正面临深层次的结构性转换需求。基于2000-2023年人口自然增长率、老年抚养比资本形成增长率的动态演化轨迹（图1），人口自然增长率从2000年的7.58‰持续下降至2023年的-1.48‰，同期老年抚养比由9.92%
攀升至22.5%，而资本形成增长率则由峰值时期的9.46%（2003年）回落至2023 年的-2.5%。这三重趋势共同印证了传统增长动力系统的衰竭：人口红利窗口关闭引致劳动力要素总量收缩，物质资本边际报酬递减规律显性化，叠加老龄化加剧带来的社会成本上升，标志着“要素规模驱动型”增长范式已逼近其效率边界，亟需通过生产函数中的其他增长源促进宏观经济发展[13]。
根据前述分析，在传统要素驱动力衰减的背景下，区域产业协作可通过协作创造和制度摩擦的直接效应、协作创造和制度摩擦对其他生产要素总量的直接影响和传导机制的间接影响构成的要素积累效应重新激发经济发展活力。当前，中国东、中、西、东北地区产业协作度不高，产业转移存在无序竞争等问题；此外，省际市场分割程度仍然较高，制度性交易成本使跨区域要素再配置效率损失，区域产业协作通过提高空间交互效应、减少制度摩擦，进而促进宏观经济高质量发展的潜力空间依然较大。站在产业梯度有序转移的视角，需要对东、中、西、东北四大板块产业转移和区域产业协作的现实情况进行深入剖析。
当前区域产业转移面临三重深层矛盾：其一，地方政府逐底竞争引致的无序性。在财政分权与晋升锦标赛机制驱动下，地方政府通过税收返还、土地低价出让等非理性手段争夺产业资源，导致重复建设与产能过剩，出现“要地不要产”的资源配置扭曲。其二，承接地区能力缺陷导致的低效性。中西部在承接产业转移过程中，普遍面临“木桶效应”制约。更关键的是，产业链配套率不足导致转移企业陷入“孤岛效应”[14]。其三，环境规制差异诱发的负外部性。在区域环保标准执行力度分化的背景下，部分高污染产业通过“污染避难所效应”向中西部迁移，这种以牺牲生态承载力为代价的产业转移，与“双碳” 目标形成尖锐冲突[15]。具体来看，东、中、西、东北地区现阶段产业特征和转移基础呈现以下态势。
东部地区：要素成本刚性和技术创新势差引致的双重动力。基于要素禀赋结构与产业发展阶段的动态演化，东部地区已形成显著的产业转移梯度条件。这种结构性特征表现为要素成本的刚性上升与技术创新势能的持续积累，共同构成了产业空间再配置的双重驱动力。一方面，要素成本刚性上升引致产业转出压力。第一，劳动力价格持续攀升。2013-2023年东部城镇就业人员平均工资显著高于其他地区，且增速居高不下（图2），工资水平对利润率的边际侵蚀效
应导致劳动密集型产业的比较优势加速衰减。第二，土地要素边际成本递增。2024年东部地区土地要素成本位居前列，核心省份工业用地成交均价达每亩
82.6万元，较中西部地区溢价3.8倍，工业用地成交均价前八位分别为上海市、北京市、浙江省、广东省、天津市、福建省、海南省、江苏省，均为东部省份
①。第三，能源依赖的脆弱性凸显。西电东送工程虽缓解短期能源约束，但长距离传输导致东部能源自给率降至31.4%，能源安全风险溢价推高用能成本②。另一方面，技术创新势能催生产业升级需求。东部地区具有研发投入的规模、强度双优势，其研究与试验发展经费投入强度从2013年的2.44%跃升至2023年的3.35%，2023年东部与中西部以及东北地区研发规模之比分别为3.59∶1、5∶1 和19.54∶1、研发强度之比分别为1.49∶1、2.07∶1和1.79∶1，东部地区与其他地区形成明显的技术创新梯度分异和技术势差（图3）。创新要素的持续集聚推动东部制造业向“微笑曲线”两端延伸，截至目前，国家高新区共178家，其中东部70家、中部49家、西部43家、东北16家，且东部地区地级市覆盖率已达68%，东部地区创新平台远超其他地区③。上述双重机制共同构建了产业转移的“推—拉”动力系统。推力机制下，要素价格持续上升引致传统产业边际报酬率跌破均衡水平，形成产业转出的经济强制力；拉力机制下，技术创新势差产生的空间外部性驱动要素向高附加值环节集聚。当前，东部地区已进入“要素成本倒逼—创新驱动牵引”的转型窗口期，产业转移不仅成为微观主体的理性选择，更是区域经济系统实现动态均衡的必然要求。这种梯度条件的成熟，为构建新型区域分工体系奠定了现实基础，标志着中国区域经济发展正从“地理分割”向“功能协同”的历史阶段跨越。
中西部地区：基础设施缺口和制度壁垒门槛引致的双重约束。中西部地区在承接产业转移过程中面临硬件缺口和软件短板的双重约束，这种结构性瓶颈导致产业承接效率偏离理论潜力，亟需通过制度创新与要素升级破解非均衡发展困局。一方面，基础设施缺口引致产业承接摩擦。第一，交通基础设施供需错位提高物流损耗。2023年中西部地区铁路货运量占比达70.33%，但高速公路密度小于东部地区，交通物流呈现出显著的供需错配特征，交通物流效率损耗严重。第二，数字基建制约产业转型。根据《中国新型基础设施竞争力指数报告（2022）》，中部地区新型基础设施竞争力指数得分排名居中，仍有进步空间；西部地区信息基础设施竞争力指数平均分为73.49，未达到全国平均水平， 与东部地区差距较大②。信息传输效率滞后导致供应链响应时间延长，使产业
区域协同模式面临“数字鸿沟”挑战。另一方面，产业链配套不足导致产业锁定效应。第一，企业规模经济缺失。2023年东、中、西、东北地区的每百亿元第二产业增加值规上企业数分别为118.58、107.50、65.07、83.05家，西部地区仅为东部的54.8%，中部地区也较东部地区低9.3%。这种离散化特征导致产业集群度不足，企业密度的下降会降低中间品本地配套率，抬升物流成本。第二， 产业链协同面临断裂风险。以新能源汽车产业为例，尽管西安、重庆等地引入整车制造项目，但动力电池、电控系统等核心部件配套率不足40%③，迫使企业必须维持“东部采购—中西部组装”的低效模式，这种“孤岛式”布局使规模效应损失，增加了产业链协同的断裂风险。当前中西部地区产业承接效率大大低于理论潜力，这种效率损耗既源于物理基础设施的硬约束，更受制于制度壁垒的软障碍，亟需通过实施“基建升级—链群培育—制度创新”三位一体的改革方案，提升其产业承接效率。
东北地区：低效产能退出通道受阻与高效要素进入机制缺失的制度性失衡。由于重工业结构黏性及营商环境的制度性缺陷，东北地区正陷入产业衰退加转型停滞的双重锁定状态。一方面，东北地区生产总值从2000年的10.02%下降到2023年的4.77%；另一方面，东北地区新兴产业发展内部差异较大，高技术制造业占比仅为全国平均水平的62%，电子信息、生物医药等新兴产业企业数量仅相当于长三角的14%④，“产业空心化”特征明显。这种结构性困境本质上是制度变迁滞后与路径依赖强化共同作用的结果。一方面，重工业锁定下产业发展存在路径依赖。第一，要素配置刚性黏滞性较强。2023年，东北地区装备制造业虽然有较快的增长，但钢铁、煤炭等传统产业占经济比重仍达37%，面临产能过剩（2024年东北粗钢产能利用率仅68%）及环保成本攀升的双重挤压①，导致资本要素陷入“沉淀成本陷阱”。第二，产业关联负外部性扩散。东北重工业后向关联程度高，前向关联程度较低，这种单向度产业关联形成“黑洞效应”， 导致研发资源被吸附至衰退产业，抑制新兴产业生态培育。另一方面，制度惯性对产业发展形成多重阻滞。第一，行政壁垒摩擦成本较高。《中国省份营商环境报告2023》显示，东北企业开办时间较长，审批事项繁多，2023年辽宁、黑龙江的营商环境指数分列全国省级行政区第28、29位，仅优于西藏和青海②。第二，存在政策惯性的路径依赖。东北产业政策仍延续“选择性扶持”模式， 易形成“补贴依赖—创新抑制—效率下降”的恶性循环。当前东北产业转移面临的根本矛盾是，低效产能退出通道受阻与高效要素进入机制缺失的制度性失
衡。必须通过“产权改革突破存量锁定+制度创新激活增量空间”的协同变革， 方能破解“转型陷阱”，实现从“锈带”向“智带”的跨越。这种转型不仅需要政策层面的顶层设计，更需要构建市场主导的要素重置机制，制度创新将成为东北振兴的核心动能。
区域产业转移的实践困境源于空间经济系统内多重矛盾的交互作用，其核心阻滞机制可从以下维度进行理论解析。
空间资源配置存在结构性矛盾。
第一，要素流动存在地理约束。行政边界的制度性限制导致要素价格信号的空间扭曲，资本、劳动力等要素的跨区域流动面临隐性摩擦，致使边际报酬率偏离均衡水平。这种约束强化了核心—边缘结构的路径依赖特征，抑制要素配置的帕累托优化进程，进而影响产业转移的效率与方向。第二，产业链协同效率不足。技术研发与制造环节的空间分离削弱了知识溢出效应，区域间产业结构的趋同性弱化了比较优势的互补潜力，形成分工效率的双重损失——既难以实现纵向协同的技术扩散，又面临横向竞争的资源耗散，进而导致产业转移的动力不足。第三，基础设施网络协同性弱化。交通物流体系存在模态匹配偏差与节点衔接缺口，抬升多式联运的转换成本，制约产业转移过程中陆权经济优势向经济效率的有效转化。
制度环境面临协调性挑战。
第一，财政分权下的激励偏差。地方政府在税收竞争与公共服务供给间的目标冲突，诱发产业政策的区域性错配，抑制产业转移所需的要素跨域再配置的市场驱动力。第二，跨域治理机制的不完善。协作契约的法律效力不足与利益补偿机制的缺失，导致合作剩余分配偏离纳什均衡解，区域间难以形成稳定的协同预期，影响产业转移的长效机制建设。第三，制度质量的空间差异。产权保护强度、契约执行效率等制度指标的区域异质性，形成要素跨区配置的制度壁垒，提高产业转移的交易成本。
市场机制的功能性局限。
第一，要素定价机制的行政干预。土地、能源等关键要素的区域性价格管制，导致比较优势识别的系统性偏差，削弱产业梯度转移的市场选择效率。第二，竞争政策的地方性偏向。隐性准入壁垒与歧视性采购政策，割裂产业链的空间连续性，加剧中间品贸易的“断链”风险，降低产业转移的可行性。第三，
信息不对称的传导效应。政策透明度不足与要素供需信息孤岛，引发市场主体的逆向选择行为，推高产业转移过程中要素匹配的搜寻成本。
创新协同的系统性障碍。
第一，技术扩散的空间衰减。行政壁垒导致知识溢出的非连续性特征，延缓区域技术势差的收敛速率，抑制创新红利对产业转移的支撑作用。第二，创新生态的碎片化特征。研发设施重复建设与共享机制缺位，阻碍跨区域创新网络的有机衔接，降低协同创新对产业转移的规模报酬。第三，人力资本的配置失衡。户籍制度与社保衔接障碍，形成技术人才流动的隐性成本，加剧“创新策源—产业承接”的空间功能错配，限制高附加值产业的跨区域转移。
路径依赖的强化逻辑。
第一，历史经济格局的惯性作用。传统产业配套体系与经济布局形成空间锁定效应，限制新兴产业对地理结构的突破能力，使产业转移面临结构性阻力。第二，制度变迁的动态滞后性。政策调整速率与市场结构演进的异步性，导致制度供给与产业转移需求的动态适配缺口。第三，利益重构的渐进性阻力。既得利益群体通过非正式制度维系现状，压缩边际改革的空间，形成制度创新的渐进式阻滞，使产业转移的制度成本持续上升。
三、构建区域产业协作新型治理体系
深化东、中、西、东北产业协作，推动产业有序转移，本质是通过生产关系变革释放空间配置效率，其核心在于构建“有效市场驱动、有为政府赋能、有机企业协同”的三元治理架构。本节界定政府、市场、企业在区域产业协作中的角色边界，提出适配全国统一大市场的制度创新路径。
市场的效率边界。
对市场而言，在分散化决策框架下，价格信号通过空间传导机制引导要素和企业跨区域流动，其配置效率受信息黏性与地理衰减的双重约束。信息黏性表现为要素供需信息的空间传递时滞与失真，导致价格信号难以准确反映跨区市场均衡；地理衰减则源于运输成本、制度摩擦等因素对要素流动的阻滞效应。为突破市场效率的时空约束，缓解资源配置扭曲，需实现以下条件突破：其一， 要素价格弹性需克服行政壁垒引致的空间交易成本。行政性市场分割通过准入限制、歧视性政策等非中性制度安排，推高要素跨区流动的隐性成本，形成价格信号的区域传导阻碍[16]。此时，要素价格弹性只有突破行政摩擦引致的实
际单位交易成本，市场机制才能有效驱动要素的帕累托改进型流动。其二，市场主体需通过重复博弈形成跨区合作共识。在有限理性假设下，短期机会主义行为可能引发“囚徒困境”，导致协作失败[17]。而重复博弈通过构建声誉机制与惩罚策略，可提升合作贴现因子，满足子博弈精炼均衡条件。当贴现因子超越临界值，跨期合作激励将主导决策逻辑，推动市场自发形成协作均衡。市场效率边界的本质是“无形之手”在空间维度的作用范围界定，尽管价格机制在私人物品配置中具有主导效率，但其难以内化跨区域外部性，如环境污染的空间溢出，亦无法有效供给交通干线、信息平台等跨域公共产品，市场机制在区域协作中存在功能缺口，需通过制度创新实现“市场—政府”的功能互补。
政府的效率边界。
政府的制度供给能力存在边际收益递减规律，其最优作用边界由规制成本与市场失灵的严重程度共同决定，需平衡三重矛盾：第一，顶层设计统一性与区域异质性的矛盾。顶层设计的标准化诉求与区域禀赋异质性之间存在根本性张力。基于诺斯制度变迁理论，制度移植的效能受制于区域初始条件（历史传统、要素结构、社会资本）的路径依赖效应。若强制推行“一刀切”政策，将引发制度摩擦系数的非线性上升。需要通过差异化的政策供给模式，实现制度普适性与地方适应性的兼容。第二，政策刚性与市场动态性的矛盾。政策制定与调整的时滞性与市场结构的演进速率存在动态失衡风险，进而导致适应性效率损失。为缓解此矛盾，需构建“触发式”政策工具箱，当市场结构变化指数突破阈值时，自动启动政策修订程序。第三，公共目标与地方利益的矛盾。中央政府的全局福利最大化目标与地方政府的辖区利益偏好之间存在激励错配[18]。当二者目标激励不相容时，地方政府将过度偏离公共目标，引发规制俘获与制度僵化，导致政策效率损失。解决方案在于设计包含横向转移支付与政绩考核联动的复合激励机制。
企业的效率边界。企业通过科层组织替代市场交易的治理模式导致其 在跨区域协作中面临组织成本倍增的风险。此类成本源于跨区域互动时信息不对称、契约不完全及资产专用性风险的空间强化，可通过以下策略解决：第一，通过产品架构的模块化分解与标准化接口设计，将复杂生产系统解耦为独立功能单元[19]，弱化单元间的依赖性，降低跨区域协调的复杂性。第二，通过跨期承诺与声誉机制，提升违约成本，激励合作方进行专用性资产投入，增强合作关系的锁定效应[20]。第三，利用区块链、工业互联网等技术压缩信息传递
层级，将科层组织的多级委托—代理链简化为扁平化智能合约网络，运用数字技术降低信息处理成本[21]。该边界决定了龙头企业主导产业链治理的有效半径，但受制于产权分割与利益分配的制度环境。当地方保护主义引致产权分割或收益分配偏离纳什议价解时，治理效率将呈现边际递减特征。
有效市场驱动机制。
市场机制在区域产业协作中的核心效能体现于价格发现、要素配置与创新筛选三大维度。第一，价格发现与要素定价的均衡机制。依托跨区域要素交易平台，市场通过空间套利行为驱动价格信号动态收敛。要素价格的跨区域传导效率受信息黏性与制度性交易成本的双重约束，当区域间信息透明度提升且行政壁垒弱化时，套利机制将促使价格差异收敛至运输成本阈值，达到空间一般均衡状态。此过程本质上是分散知识通过价格体系实现跨域整合的帕累托改进过程。第二，商品流通与竞争结构的空间优化。构建多中心市场网络，通过地理竞争抑制垄断势力的非效率扩张。运输成本与市场密度的交互作用将重塑企业区位选择策略，多中心布局通过增加竞争节点密度，压缩垄断租金的地理辐射范围，迫使企业通过效率提升而非市场势力维持竞争优势。这种空间竞争模式可有效矫正资源配置扭曲，推动市场结构向完全竞争均衡趋近。第三，创新扩散与技术迭代的梯度效应。市场选择压力驱动技术沿产业梯度进行空间渗透， 形成熊彼特式创造性破坏的动态均衡，技术扩散速率取决于区域技术势差、市场开放度与制度兼容性的协同作用。当区域制度环境与技术范式兼容时，高效率技术将沿边际收益梯度向低势能区域扩散，引发传统生产方式的创造性替代。此过程通过知识溢出的空间外部性，实现创新红利在区域间的帕累托再分配。
有为政府赋能机制。
政府在区域产业协作中的制度供给效能，集中体现于规则协调、基础设施联通与风险缓释三重维度。第一，进行规则协调体系的制度重构。其一，构建跨区域产业准入的负面清单动态调整机制，依据区域要素禀赋差异与产业安全阈值，平衡统一市场规则与地方发展诉求。清单内容需持续校准制度统一性与地方适应性的兼容边界，消除隐性制度壁垒引致的非效率损失。其二，建立技术标准、质量认证与环保规制的跨区域互认体系，通过法律约束性协议降低制度性交易成本，提升区域制度环境兼容性，增强市场主体跨域投资预期的稳定性，矫正市场分割引致的资源配置扭曲。其三，推行“属地监管+联合执法”的
复合模式，构建跨区域监管信息共享平台与风险预警联动系统。通过破除监管套利空间，抑制地方保护主义对市场整合的阻滞效应，推动监管范式从“碎片化竞争”向“一体化协同”转型。第二，增强基础设施网络的协同赋能。其一， 通过交通、能源与信息网络“三位一体”建设，系统性降低空间经济活动的摩擦成本。交通网络优化缩短要素流动的物理时滞，能源互联网提升资源跨区配置效率，信息基建压缩协同决策的信息不对称性，三者的协同效应可重构区域经济的地理边界。其二，利用数据要素的非竞争性特征，释放产业链协同的规模报酬递增潜力。数字技术的嵌入重构企业区位选择逻辑，推动产业空间布局向成本—效率前沿收敛。第三，进行风险缓释的产业协作治理创新。其一，设立政府主导的跨域投资保险基金，通过风险精算模型量化政策不确定性、法律变更等非市场风险，为市场主体提供差异化补偿。公共风险池的建立通过风险社会化分散，提升企业跨域协作的风险忍耐门限。其二，进行政策风险的柔性对冲。引入实物期权理论框架，赋予投资者在政策环境变动时的弹性调整权利。例如，对应区域政策调整导致的沉没成本，允许企业通过经营权转换或退出机制实现风险缓释，降低制度摩擦引致的投资锁定效应。其三，建立系统性风险预警体系。构建包含产业链关联度、经济复杂度与制度脆弱性的风险预警指标， 运用压力测试与情景模拟技术，预判跨域协作的潜在风险传染路径，前置性启动风险隔离与缓释预案。
有机企业协同机制。
企业在区域产业协作中通过构建多维协同网络实现价值共创，其核心治理机制与作用路径可系统阐释如下：第一，技术协同的创新扩散机制。其一，构建开放创新网络。龙头企业主导形成技术许可战略联盟，通过专利池共享与联合研发协议，降低技术转移的交易成本。该模式通过知识溢出外部性与研发规模经济的协同效应，提升技术扩散效率。专利池的协同管理机制可突破“反公地悲剧”，实现技术要素的帕累托最优配置。其二，建立技术路线的跨期协调机制，通过“研发—中试—产业化”的空间梯度布局，形成知识积累的路径依赖效应。学习曲线理论表明，跨区域知识转移的边际成本随技术迭代次数的增加呈指数衰减，从而加速后发区域的技术追赶进程。第二，构建标准协同的产业整合机制。其一，通过产业技术路线的对标衔接，推动质量规范、工艺流程与检测认证标准的区域趋同。标准协同可弱化既有技术锁定效应，降低产业链上下游的适配成本，形成网络外部性驱动的效率改进。其二，构建包含技术接
口规范与兼容性认证的标准体系，通过降低系统集成成本促进跨区域产业链融合。标准化进程中的“主导设计”竞争，可筛选出效率最优的技术范式，推动区域间生产函数的空间收敛。第三，形成利益协同的契约治理机制。其一，设计包含利润分成、知识折股与风险补偿的复合型契约架构，依据要素贡献度动态调整剩余分配比例。通过剩余控制权与剩余索取权的匹配设计，抑制合作方的机会主义行为。其二，引入实物期权框架，赋予合作方在市场需求波动或技术路线变更时的柔性调整权利。其三，构建声誉机制的跨期约束，构建基于重复博弈的声誉积分系统，将历史合作绩效转化为未来交易的信誉资本。通过贴现因子的动态调整，激励合作方维持长期稳定的协作关系，实现跨期合作均衡的自我实施。
四、深化区域产业协作与产业转移的具体路径
基础设施的跨区域协同是产业梯度转移的先决条件。需构建“交通—能源
—信息”三位一体的现代化基础设施体系。第一，促进交通网络互联互通。优先建设中西部与东北地区的高铁干线、货运专线和多式联运枢纽，重点提升中西部地区运输干线密度。通过交通成本弹性的降低，提升物流效率，延伸产业转移的临界距离。第二，优化能源互联网布局。在西部清洁能源基地与东部负荷中心间建设特高压输电通道，配套分布式智能电网，提升西电东送效率。同时，在东北老工业基地推进煤电清洁化改造，建立区域能源交易市场，降低高耗能产业转移的用能成本波动性。第三，促进数字基建跨区域协同。加快实施“东数西算”工程，在贵阳、兰州等西部节点建设算力枢纽，实现数据中心PUE 值降至1.25以下。推进工业互联网标识解析体系省际对接，使中西部企业接入东部研发云平台的反应时滞缩短至毫秒级。
构建适应全国统一大市场的制度框架是破解区域协作梗阻的关键。第一， 实施动态负面清单管理。中央政府建立产业转移准入清单动态调整机制，每季度根据区域要素禀赋更新禁止类、限制类产业目录。对中西部承接东部转移项目，实施环评、能评结果的跨省互认，压缩审批周期。第二，建立标准化互认机制。在长三角、粤港澳等先进地区试点“标准飞地”政策，将其质量认证体系直接移植到中西部产业园区。建立跨区域技术标准争议仲裁法庭，推行“一
票否决”制，对地方保护主义行为实施GDP考核扣分。第三，设计财税利益共享机制。改革增值税分成办法，对跨省投资产生的增量税收，按要素贡献度（东部技术占比、中西部资源占比）进行动态分配。在成渝、长江中游等跨省城市群试行税收联合征管，提高财政税收共享比例。
数字化转型是突破产业转移空间约束的战略抓手。第一，建设产业大脑平台。在国家级新区部署多个区域级产业互联网平台，整合产能、订单、物流等数据，通过智能匹配算法将东部设计需求与中西部闲置产能对接。第二，推广数字孪生技术。在装备制造、汽车等离散型行业，建立跨区域数字孪生工厂。东部研发中心通过虚拟仿真完成产品设计后，直接将参数包发送至中西部智能工厂，缩短新品上市周期。第三，培育数据要素市场。在上海、深圳数据交易所开设“区域协作专区”，确权交易产业链协同数据。建立数据贡献度积分制度，中西部企业提供生产数据可兑换东部技术服务，形成“数据—技术”对流机制。政府需完善数据跨境流动规则，建设离岸数据中心，允许跨国企业区域总部通过“数据海关”实现跨境研发协同。同时，设立数字化转型补贴，对中西部企业智能化改造给予成本补偿。
要素自由流动是产业梯度转移的核心动能，需构建全国统一的要素交易体系。第一，推动劳动力柔性流动。允许东部企业在跨省投资时携带核心团队落户，享受子女教育、医疗保障的“同城待遇”。建立“人才飞地”考核机制， 东部科技园区在中西部设立的分支机构，其研发人员计入原属地人才指标。第二，鼓励土地指标跨区交易。将东部产业转移腾退的工业用地指标，通过全国性交易平台定向转让给中西部承接园区，部分转让收益可用于东部科创载体建设。第三，技术产权分层交易。设立知识产权交易中心区域分站，建立“基础专利—应用专利—工艺诀窍”的分层交易体系。对中西部企业购买东部专利实施消费税返还，返还比例与本地产业化效果挂钩。
创新协同是打破产业转移低端锁定的根本路径。第一，布局跨区域创新走廊。沿经济带、都市圈、城市群等经济协作圈建设创新链，在东部布局基础研究平台，中部建设中试基地，西部建设产业化园区。实施“创新飞地”税收共享政策。第二，完善技术转移体系。在“双一流”高校设立产业技术研究院，
推行“东部教授+西部工程师”联合攻关模式。建立技术转移对赌机制，承接方实现产业化目标后，东部机构可获得超额收益分成。第三，培育跨界创新共同体。支持龙头企业联合成立“跨区域研发联盟”，实行专利交叉许可免佣政策。在老工业基地建设“颠覆性创新特区”，赋予其固定年限税收豁免权，吸引东部风险资本设立专项基金。
五、启示
中国区域经济发展已进入深度调整期，传统的要素驱动模式面临劳动力红利消退、资本边际报酬递减与资源环境约束加剧等多重挑战。在此背景下，深化东、中、西、东北四大板块的产业协作与有序转移，不仅是优化生产力空间布局的核心抓手，更是释放区域协同效应、重构经济增长动能的战略选择。区域产业协作的本质是通过“梯度转移”逻辑打破地理分割与制度壁垒，推动要素跨域再配置、产业链跨区域重构以及制度协同创新，最终实现全产业链效率的跃升。这一过程的核心矛盾在于如何破解“转而不接”“协而不同”的低效均衡。研究表明，东部地区需通过技术外溢与创新策源功能，将高附加值环节向中西部梯度扩散；中西部需依托资源禀赋与成本优势，强化产业链配套能力； 东北地区则需突破制度惯性，加速低效产能退出与新兴产业培育。唯有通过“创新引领—梯度承接—反向赋能”的动态循环，方能形成多极协同的产业网络化格局，为中国经济高质量发展注入新动能。
当前区域产业转移的阻滞机制源于要素配置的“双重失衡”与制度摩擦的叠加效应。一方面，东部地区面临土地、劳动力成本刚性上升与创新势能外溢需求的双重压力，而中西部在承接转移时受制于基础设施缺口与产业链配套不足的硬约束，东北地区则深陷重工业路径依赖与制度变迁滞后的困境。另一方面，行政分割、市场准入壁垒与财税激励偏差加剧了制度性交易成本，抑制了要素跨域流动效率。理论分析表明，突破传统生产函数的地理边界约束，需将空间交互效应与制度摩擦系数纳入经济增长框架，构建“要素流动—产业链协同—制度适配”三位一体的演进机制。具体而言，需通过交通、能源与信息基础设施的跨域协同降低物理摩擦成本，通过动态负面清单与财税共享机制破除行政壁垒，通过数字技术渗透重构产业链协同范式。例如，中西部地区可通过“东数西算”工程提升算力资源利用效率，东部地区则需依托产业互联网平台
实现研发与制造的跨区域智能匹配。这些举措不仅能够优化要素时空配置效率， 更能通过技术标准互认与利益共享机制设计，形成制度协同的长期稳定预期。
障
区域产业协作的高效推进，需构建“有效市场驱动、有为政府赋能、有机
企业协同”的三元治理架构。市场机制的核心作用在于通过价格信号引导要素跨域流动与产业链动态重构。跨区域要素交易平台可推动资本、技术与人才向高附加值领域集聚，多中心市场网络可通过地理竞争抑制垄断租金，激发企业效率提升的内生动力。然而，市场机制难以克服外部性与公共产品供给不足的缺陷，需政府通过制度创新弥补功能缺口。政府的核心使命在于统筹跨域规则协调、基础设施联通与风险缓释机制设计。通过动态负面清单平衡统一市场规则与地方禀赋差异，通过税收分成改革破解地方利益博弈，通过跨域投资保险基金对冲政策不确定性风险。企业作为产业链治理主体，需通过技术协同、标准整合与利益共享机制实现价值共创。龙头企业可通过专利池共享与联合研发协议降低技术转移成本，中小企业可通过模块化生产接入跨区域创新网络。唯有通过市场优化要素定价、政府统筹制度供给、企业主导技术协同的深度互补， 方能形成“东部创新策源—中西部智造协同—东北高端突围”的多极网络化格局，为中国经济高质量发展筑牢区域协同基石。
面对全球产业链本地化趋势与国内区域发展不平衡的双重挑战，中国亟须将区域产业协作的理论逻辑转化为实践突破。未来需重点聚焦三方面：其一， 强化数字技术与绿色转型的融合赋能，通过数字孪生技术实现跨区域制造协同， 通过清洁能源交易市场降低产业转移的碳足迹。其二，深化要素市场化改革， 建立全国性土地指标交易平台，推动技术产权分层交易，释放数据要素的跨域配置潜能。其三，完善跨域治理的法治保障，明确利益共享与风险分担的法律框架。唯有通过系统性制度创新与技术创新双轮驱动，方能突破低效均衡，实现区域经济从“地理分割”向“功能协同”的历史性跨越，为构建新发展格局提供坚实支撑。
“十五五”时期我国经济发展阶段性特征及战略趋向
易信 彭慧
发展的阶段性作为特定历史时段的发展总结，具有较强的经验总结特征， 阶段划分大多体现了相关变量的系统性和历史性变革，而不同阶段之间的演化和延续则体现了继承发展或转折变化的延续关系。经过改革开放40多年的发展， 我国经济规模持续扩大、人均水平持续提升、质量效率持续提高，已经站在新的历史起点。同时，世界经济仍将处于2008年国际金融危机后的深度调整期、新冠疫情后的逐步恢复期、特朗普2.0下的不稳定性不确定性因素明显增多期、新一轮科技革命和产业变革快速发展的拓展期，我国面临“危”“机”并存的复杂外部环境。结合国内外发展形势，科学研判“十五五”时期我国经济发展的阶段性特征，有利于准确把握经济发展基本趋势、目标导向、主要矛盾和突出问题，对于科学制定符合发展实际、具有引领性的发展战略具有重要现实意义。
一、“十五五”时期我国经济发展水平变化趋势
“十五五”时期上承“十四五”，下启“十六五”，承担着为2035年人均GDP达到中等发达国家水平奠定基础的重任，是我国迈向第二个百年奋斗目标的关键阶段。钱纳里、罗斯托等提出的发展阶段理论表明，以人均GDP衡量的总体发展水平是决定发展阶段性特征的关键变量。“十五五”时期我国仍需努力实现更高经济增长速度，保证以人均GDP衡量的总体发展水平持续提升，才能跨过高收入国家门槛、跨越“中等收入陷阱”，为2035年实现人均GDP达到中等发达国家水平争取到更多主动权，也才能有效应对后续增长压力。
从短周期来看，我国经济增长处于以2020年新冠疫情全球大流行前后为起点的下行期并将延续至2025年前后。世界百年未有之大变局叠加世纪疫情，逆全球化、单边主义、保护主义思潮暗流涌动，不稳定性不确定性明显增加，将全球经济带入新的周期阶段，世界经济增速已经从新冠疫情暴发前五年年均3.1%降至2023年的2.8%、2024年的2.7%，进入增长低迷期。受到世界经济复苏乏力影响，叠加我国房地产行业调整拖累、国内需求不足、地方财政收支压力较大等多重影响，我国经济进入短周期下行阶段，经济增长速度从新冠疫情暴发前五年年均6.7%降至2023年的5.4%、2024年的5%。根据国际货币基金组织预测，中国将在2025年实现4.6%的经济增长速度。国内多数学者研究判断，2025
年我国经济仍然有能力实现5%的增速。这意味着我国经济正进入企稳回升的探底阶段。
从中周期来看，2008年国际金融危机之后，世界经济进入深度调整期，我国新旧动能加快转换，到2030年左右将取得重大成果并进入新一轮中周期。2008 年国际金融危机之后，全球经济呈现低增长、低利率、低通胀、低投资、低贸易趋势，2020年新冠疫情暴发之后，主要国家纷纷出台规模空前的刺激政策， 世界经济转而出现低增长、高通胀趋势。同时，发达国家高消费、高负债、高福利等结构性问题依然存在，发展中国家在市场、技术等方面也依然受制于发达经济体，全球供需衔接模式仍在深刻调整，科技创新逐步进入平台期，世界经济增长动力减弱而新的动力尚在培育，经济结构深度调整并还将持续至2030 年前后。我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构深度调整，增长动能加快转换，新质生产力加快发展壮大，也将在2030年前后取得重大实质性进展。
从长周期来看，2000年信息泡沫破裂、2008年国际金融危机爆发后，全球及我国经济进入第五轮长周期下行阶段并将延续至2030年左右，同时新科技革命加快发展并将在2030年前后开启本轮长周期复苏阶段和第六轮长周期。技术创新是推动经济周期性变化的主要因素，在相当大程度上经济增长长周期等同于技术革命周期。当前，全球经济正处于两个周期之间的衰退和调整阶段，随着新一轮科技革命和产业变革加快发展，特别是近年来以大模型为代表的人工智能技术快速发展并全方位赋能经济发展各领域，为经济增长注入新的动力来源，2030年之前全球经济仍处于第五轮周期的下降部分，2030年左右将进入下一轮长周期的繁荣阶段。当然，从近年发展经验看，新科技产业革命对经济增长速度的正向增加效应或将会比过去几轮科技产业革命要小，出现所谓的“生产率悖论”，也即进入第六轮长周期后，全球及主要国家的经济增长速度仍将出现中枢下移。
一是资源要素总量丰富且质量不断提升。一方面，人力资源数量减少但素质明显提升。我国人口年龄结构已经不可逆转地向老龄化方向发展，人口老龄化将成为未来我国经济社会发展面临的常态［1］，15—64岁劳动年龄人口数量将呈下降趋势，劳动力数量趋于减少。但当前多达8亿多的劳动年龄人口，具有大学文化程度人口超2.5亿人，近年每年高校毕业人数超1000万人，2012—2024
年大学毕业生数量累计超过1亿人，劳动力素质在持续提升。综合来看，我国就业人口增长率将从“十五五”时期的年均-0.5%降至“十六五”时期的-1%，就业人员平均受教育年限将从2025年的10.6年提升至2035年的11.2年。另一方面， 物质资本“速减质升”和数据资本“速稳质升”。就物质资本而言，积累速度下降但质量上升。随着我国人口老龄化的加速，储蓄率还将逐步降低，加之随着传统基础设施日臻完善，折旧率相对较高的设备工具器具购置比重上升，带动物质资本积累速度下降。但我国高技术产业投资、技改投资等“补短型”与“升级型”投资潜力和空间仍然较大，且对先进设备、先进工艺等方面的投资往往能带动技术进步，近年来其以高于全部固定资产投资增速增长，带动物质资本存量质量不断提升。综合来看，我国物质资本存量积累增速将从“十五五” 时期的年均5%降至“十六五”时期的年均3.8%。就数据资本而言，稳定积累且质量上升。据相关测算，我国数据资本与GDP的比例已经从2003年的0.11逐步提高至2020年的0.21［2］，之后随着数字化和智能化加快、数据市场基础性制度不断完善，未来十年数据资本有望保持年均15%左右的稳定增速，同时数据资本质量不断提高。
二是全要素生产率增速虽有不确定性但呈上升趋势。一方面，科技创新水平大幅提升为全要素生产率提升提供动力来源。2024年，我国研发经费投入强度达到2.68%，超过欧盟国家平均水平，创新指数排名居全球第11位。随着我国创新生态体系和社会创新大环境的形成，自主创新的累积效应将迸发。新一轮科技革命和产业变革加快发展，也将为我国加快数字化、智能化、绿色化等新技术的发展带来新机遇，但同时也面临大国博弈加剧下技术脱钩加大的风险。另一方面，全面深化改革提升资源配置效率。党的二十届三中全会提出，到2035 年全面建成高水平社会主义市场经济体制。随着全面深化改革的深入推进，将进一步释放改革红利，促进全要素生产率提升。特别是，科技创新和制度创新的结合，将为我国部分领域关键核心技术实现创新突破、发展新质生产力提供坚实保障。结合已有研究，并考虑疫情等的影响，“十五五”时期我国全要素生产率增长率大概率能保持在年均1.6%左右、“十六五”时期在年均1.8%左右， 略高于“十四五”时期以来的年均1.5%左右。如果我国能在前沿技术创新和体制改革上实现突破，全要素生产率增长率还有望进一步提高至2%左右。
三是供需互促推动经济增长迈向更高水平动态平衡且潜力巨大。供给和需求相互影响、相互促进，新的消费需求可以催生新的供给，新的供给也可以创
造新的消费需求，二者在更高水平动态平衡中塑造经济增长新动能新优势。当前我国已形成世界上规模最大的中等收入群体，2024年底已经超过4.2亿人，到2035年有望超过7亿人，将建成强大的国内市场。随着居民收入水平的持续增长和中等收入群体的不断扩大，我国已成为世界上最为重要的消费市场，汽车、家用电器、数码产品等耐用消费品消费量不断增长并已居世界首位，但人均拥有量与发达国家相比还有差距，还有巨大增长潜力。同时，随着居民消费结构不断升级，与衣食相关的食品、服装等非耐用消费品的支出比重会逐渐下降， 而与住行相关的汽车、中高端家电等耐用消费品支出比重逐渐上升，服务消费在人均GDP达到1万美元后开始占主导地位。我国人均GDP已经超过1.3万美元， 进入物质型消费向服务型消费社会跨越的关键期，人们对高品质生活的需求更多体现在更高品质的服务消费上。近年来，医疗保健、交通和通信、教育文化娱乐等发展型、享受型服务消费支出比重明显上升，带动服务性消费占居民消费比重升至2024年的46.1%，促进了相关服务业发展。而且，成长于信息化时代的“80后”“90后”“00后”，更加追求多样、个性的高品质生活，对数字化、智能化、绿色化消费场景的需求快速增加，将进一步带动产业向信息化、数字化和智能化转型升级，需求升级和供给升级相互促进将为经济发展注入新的动能。
（三）从定量测算看，2030年人均GDP有能力达到1.7万美元经典增长理论表明，经济增长的来源是投入要素积累和全要素生产率提升。当前，测算潜在经济增长速度的方法主要有生产函数法、滤波法、结构计量模型法、国际经验类比法、可计算一般均衡模型、动态随机一般均衡模型等［3］。从已有文献来看，主要研究认为“十五五”及中长期我国潜在经济增长率总体呈下降走势， 并形成“十五五”时期潜在经济增长率在5%以下［4-6］、在5%～6%之间［7-9］、在6%以上［10-11］等代表性观点。
考虑到生产函数法更适合我国这样的转型特征明显的经济体，并可综合考虑影响经济增长的因素，同时，随着新一轮科技革命和产业变革快速发展，以数据为代表的新型要素正逐渐成为经济增长的核心要素［12］，为此，构建如下包含数据资本的C-D生产函数模型来测算我国潜在经济增长速度。
Y=ABαKβL1-α-β其中，Y代表实际产出，A代表全要素生产率，B代表数据资
本存量，K代表物质资本存量，L代表劳动力数量。基于1990年以来的我国全国层面的时间序列数据、采用最小二乘法估计并考虑未来要素收入分配变化，数
据资本、物质资本、劳动力的贡献因子分别为0.1、0.45和0.45。
结合支撑我国潜在经济增长速度的劳动力、物质资本、数据资本等投入要素及全要素生产率变化趋势预测判断，采用包含数据资本的C-D生产函数模型测算表明，我国潜在经济增长速度将从2025年的5.3%降至2030年的4.9%、2035年的4.2%左右，“十五五”时期年均为5.1%左右、“十六五”时期年均4.6%（见表1）。在潜在经济增长速度充分实现的情况下，到2030年我国人均GDP将达到约1.7万美元（2020年不变价美元，下同）。测算也表明，2025—2035年我国潜在经济增长速度能达到年均4.9%，在潜在经济增长速度充分实现的情况下，到2035年我国人均GDP将达到2.2万美元，意味着即便遭遇疫情等超预期冲击，我国仍有足够能力在2035年实现人均GDP相对2020年翻一番、达到中等发达国家水平的战略目标。这也表明，只有“十五五”时期保持强劲的经济增长速度，才能为“十六五”时期经济发展减轻压力，为到2035年达到中等发达国家水平奠定坚实基础。
二、“十五五”时期我国经济发展的阶段性特征
经济发展是经济增长和经济结构变化的综合过程，受外部环境深刻影响、内部条件深刻变化、新科技革命深刻驱动，伴随以人均GDP衡量的总体发展水平持续提升，“十五五”时期我国经济发展将经历结构性和系统性变革。
中等收入陷阱本质上是经济增长陷阱［13］。从国际经验来看，大量发展中国家在达到中等收入水平后，往往面临经济增长速度过早过快下降问题，甚至出现与高收入国家收入差距越拉越大、难以顺利进入高收入国家行列而陷入中等收入陷阱。20世纪60年代以来，全球100多个中等收入经济体中只有十几个成功进入高收入经济体。从中等收入阶段迈进高收入阶段所需时间存在较大差异。如，韩国、日本、新加坡等亚洲经济体至少需要15—20年、平均至少18年， 俄罗斯、阿根廷等其他经济体所需时间普遍多于20年，综合全球典型经济体来看至少需要30年。根据世界银行的划分，1996年前我国属于低收入国家，1999 年进入下中等收入国家行列，2010年进入中等收入国家行列。截至2025年，我国处于中等收入阶段的时间已经超过15年，已经开始进入亚洲经济体所需跨越时间范围，进入从中等收入阶段向高收入阶段跨越的冲刺期。
2019年我国人均GDP历史性突破1万美元，2024年超过1.35万美元，与世界银行2024年公布的高收入国家标准1.4万美元的差距缩小至500美元，已经逼近
高收入国家门槛。从国际经验来看，在逼近高收入门槛值时，实现中等跨越的风险和困难会大大增加［14］。那些成功跨入高收入国家行列的经济体，经济增长速度要显著高于那些陷入中等收入陷阱的经济体。如，跨入高收入阶段的日本、韩国、新加坡在中等收入阶段的年均增速分别达到5.5%、8.6%和8.4%， 而陷入中等收入陷阱的其他国家在中等收入阶段的平均增速要低于这个水平。在我国人均GDP逼近高收入国家门槛值后，潜在经济增长速度也出现了下降，同样面临持续保持较高经济增长速度的挑战。测算表明，我国虽然能在2027年人均GDP达到1.50万美元、跨越届时的高收入国家门槛值1.49万美元（见图1）， 进入统计意义上的高收入国家行列，但要稳定提高发展水平并尽快成为成熟的高收入经济体及达到中等发达国家水平，仍需要抓住机会窗口确保“十五五” 时期保持合理经济增长速度。
从要素驱动来看，改革开放40多年来，我国经济增长主要依靠劳动力和资本等传统生产要素投入增加，其中约有35%～45%的增长贡献来自物质资本投入。钱纳里的经济发展阶段理论表明，工业化初中期驱动经济增长主要是资本和劳动要素的投入，而到了工业化中后期驱动经济增长的主要因素就由资本要素和劳动要素转向技术要素，科技创新成为推动工业化的主要动力。那些成功稳定进入高收入国家行列的国家，在经历高速增长阶段、人均GDP达到1万美元后均及时抓住“窗口期”转换了增长动力。如，从人均GDP达到1万美元的前五年到之后的五年，德国全要素生产率（TFP）从达到美国的69.4%升至70.6%，法国从达到美国的98.6%升至101.9%，韩国从达到美国的59.8%升至62.1%。当前，随着劳动力成本上升、资源环境约束加大、债务过快积累和传统投资空间缩小等， 既有传统生产要素、投资需求驱动的增长动力机制日渐难以支撑经济持续稳定增长，经济增长动力已经在转换。“十五五”时期，我国处于转换增长动力的攻坚期，数字化、智能化和绿色化新技术推动新增长动力快速成长，进入以数据要素和技术创新推动经济增长的阶段。结合佩恩表（PennWorldTable）等测算，预计我国TFP与美国的比值将从2019年的0.403提高至2030年的0.5，TFP对经济增长的贡献率从“十四五”时期年均30%左右提高到2030年的35%左右。
从需求驱动来看，近年来，我国消费率及消费对经济增长的贡献均呈上升趋势，但与我国发展水平相比仍然偏低。罗斯托的经济成长阶段理论表明，随
着经济发展水平的提升，经济发展阶段从传统社会阶段、为起飞创造条件阶段、起飞阶段、走向成熟阶段等进入大众高额消费阶段以及追求生活质量发展阶段， 消费对经济增长的贡献率会上升。国际经验也表明，消费率随着发展阶段的变化呈现先降后升的U形趋势（见图2），各国消费率由降转升的拐点存在差异但多发生在人均GDP1万美元左右。随着我国居民消费能力提高、消费结构升级， 文化娱乐、健康服务、休闲旅游等发展型、享乐型和以满足更高需求为导向的新型消费将快速增长，到2030年我国消费率有望升至62%左右、消费对经济增长的贡献率保持在60%以上。特别需要注意的是，破旧立新塑造新的增长动力和优势，亟须突破激励机制重建、利益分配重构、存量资产出清等阶段性困难问题。
新中国成立之后，我国工业化进程开始加速推进，工业增加值占GDP的比重由不足20%持续上升至1980年的43.9%。20世纪80年代至2010年之前，工业和第二产业增加值在GDP中所占比重总体处于较高水平，之后开始逐步下降。2023年工业和第二产业增加值在GDP中所占比重分别降至31.7%和38.3%，其中制造业增加值在GDP中所占比重由2006年32.5%的最高点下降至2023年的26.2%，已经出现后工业化阶段所谓的“去工业化”迹象。从主要工业品产量来看，钢铁、水泥、汽车等传统工业化时代的典型工业产品产量达峰或增速明显放缓。其中，钢铁产量持续快速增长的趋势在2020年之后明显放缓，产量基本稳定在2020年的水平。
水泥、平板玻璃、电视机的产量在2020年之后也基本稳定或略有下降。汽车产量在2017年达到2901.8万辆的峰值之后开始下行，尽管受出口和新能源汽车技术替代影响产量再度上升，2024年达到3155.9万辆，但也仅略高于2017年的峰值。这些都意味着，2020年以来我国已经基本完成传统意义上的工业化并进入后工业化阶段的巩固期。
进入后工业化阶段后，并不意味着工业化进程终止或者不需要深化工业化进程，更不意味着基本实现了新型工业化［15］，而是进入更加强调与数智化新技术融合、提高科技含量和含绿量的以数字化、智能化、绿色化为特征的新型工业化阶段，主要任务是聚焦以数字化、智能化技术赋能与绿色低碳转型来推动产业结构转型升级、发展新质生产力。实际上，现阶段我国产业整体上的数字化、智能化水平仍然有较大提升空间，农业、工业、建筑、服务业领域仍有大量环节尚未实现深度数字化智能化，这将随着新一轮信息技术革命而不断
深化。同时，我国虽在光伏、风电等新能源装备制造、储能、输配电、新能源汽车等领域积累起了显著的技术优势和产能优势，但也面临弃风弃光挑战以及储能、输配电等领域发展问题，在新一轮能源技术革命推动下也将更加注重高质量发展。在这一趋势下，电子信息、新能源、智能制造等高新技术产业将日益成为工业增长的主要动能。同时，伴随着产业结构的转型升级，三次产业比重将呈现较为平稳的发展趋势，其中，第一产业和第二产业比重逐年下降，而第三产业比重则逐年上升，三次产业比重或将从2024年的6.8%、36.5%、56.7% 调整为2030年的6%、34%和60%，制造业增加值比重降至25%左右。
（四）城镇化进程从“城镇化加速期”向“城镇段依次被称为“城镇化起步期”“城镇化加速期”“城镇化成熟期”。其中，“城镇化加速期”是城镇化进程最为关键的阶段，又可细分为“城镇化加速期前半程”和“城镇化加速期后半程”两个子阶段。2016年我国常住人口城镇化率达到58.8%，“十三五” 时期以来已进入城镇化加速期后半程，常住人口城镇化率年均提高幅度从“十三五”时期的1.31个百分点降至“十四五”时期前四年的0.78个百分点，城镇化率提高速度已经出现下降（见图3，下页）。2024年我国常住人口城镇化率已经达到67%，“十五五”时期我国城镇化进程仍将继续向深入推进，但随着超过三分之二的人口已常住在城市，“城镇化加速期”将逐渐步入尾声并开始向“城镇化成熟期”过渡。
选择目前被联合国等国际机构广泛采用的Logistic曲线拟合法构建数量模型①预测未来一个时期我国城镇化率的变化趋势，结果表明，到“十五五”时期末，我国常住人口城镇化率将超过70%，达到71%左右，进入人口总规模负增长、城镇化高位水平和低速提升的复合发展阶段。从国际经验来看，西方发达国家在城镇化中后期基本出现“大集聚、小分散”的空间格局，即人口经济向大都市区集聚，但在大都市区内部形成中心城区、郊区和周边中心城市的多中心功能组织模式［16］。过去十几年来，我国城镇化也出现了大部分人口向城市群、都市圈、超大特大城市和大中城市集中，少部分人口向小城市和县城转移，同时大量农民工尚未完成市民化。“十五五”时期，随着我国城镇化向成熟期过渡，城市化地区吸引农村人口的强度将出现明显下降，再加上数字化智能化技术成熟发展大幅降低工作生活和公共服务供给的空间限制、60岁以上老年外出务工人员规模性返乡等，将出现人口规模化地从拥挤化成熟期”转换的过渡期①构建如下模型：U=A，其中，U为城镇化率，A为根据经典的城镇化理论，
一个国家的城镇化进程一般遵循先缓慢上升、而后加速上升、最后逐渐趋于平稳的“S”形曲线演进规律，三个阶1+αe-βt城镇化率极限值（A≤1），α、β 为待估参数，α为城镇化起步初始值，β为城镇化率增长速度，t为年度表示的
时间。
的大城市向中小城市和城镇回流，城市化地区将从过去侧重“人口与产业集聚”转向侧重“科技创新资源集聚”，重点转向内部功能、结构和品质优化。与此同时，随着城镇化进入尾声，城乡融合发展的迫切性也将进一步增强。
近年来，我国持续打好污染防治攻坚战，生态环境质量持续提升。从国际经验来看，主要发达国家几乎都走了先污染后治理之路，欧美等发达国家的环境库兹涅茨倒U型曲线拐点出现在8000~10000美元，而韩国等新兴工业化国家出现在5000~7000美元［17］。从发展规律来看，我国已经跨过环境库兹涅茨倒U 型曲线拐点。当前，随着全球气候变化加剧，各国都在积极采取措施减少碳排放以应对气候变化的挑战，我国承诺在2030年前实现二氧化碳排放达峰。截至2023年，全球已有57个国家碳排放实现达峰，占全球碳排放总量超40%，其中大部分是包括美国、日本、德国、韩国等经济规模和碳排放量均较大的发达国家。国际经验表明，随着经济结构的优化调整，经济增长对碳排放的依赖程度呈现先增后减态势，出现碳排放倒U型曲线变化规律，主要国家碳排放的下降拐点一般出现在基本完成工业化和城镇化后，届时的人均GDP在2万美元以上、第三产业增加值占GDP比重达到60%以上、城镇化率达到75%以上（见表2，下页）。2024 年我国人均GDP超过1.3万美元，第三产业增加值占GDP比重达到56.7%、城镇化率达到67%，与碳排放倒U型曲线规律要求的发展条件尚有差距（见图4，下页）。
不过，当前我国已进入碳排放增长相对平缓的阶段，每单位GDP增加带来的二氧化碳排放量已经大幅减少，特别是2012年我国人均GDP超过6000美元之后， 二氧化碳排放增速已经大幅放缓（见图5）。这也就意味着经济增长对碳排放的依赖在逐步减小。基于Kaya恒等式对我国碳排放驱动因素贡献的分解表明，碳排放量还在随人均GDP提高而增加，随单位GDP能耗和能源碳强度下降而减少， 随人口总量减少而减少（见表3）。这意味着，经济增长仍然是我国碳排放的主要驱动因素之一，碳排放仍将随经济增长而增加。这也表明，为实现2030年前碳达峰，“十五五”时期对通过绿色低碳转型来降低单位GDP能耗和能源碳强度提出更高要求，进入低碳转型为主的绿色发展阶段。
三、“十五五”时期我国经济发展的战略趋向
经济发展阶段性转变是经济发展客观规律使然。要顺应、适应、引领经济发展阶段性特征转变，抓住主要矛盾，及时优化战略趋向，推进经济高质量发展，确保“十五五”时期稳定进入高收入国家行列并在2035年人均GDP达到中等发达国家水平。
大国经济内部可循环的关键是发挥主场优势、提升发展潜力，做大做强国内经济高质量循环，同时以国内经济高质量循环牵引国际大循环。要充分发挥日益富强的大国外交优势和日益彰显的中华文化影响力，在参与全球宏观经济治理和跨国协作中更加积极有为，在维护国际公共安全、应对气候变化中更加务实地承担大国责任，通过向世界提供更多公共产品来塑造新型国际关系。同时，完善高水平对外开放体制机制，稳步扩大制度型开放，进一步发挥我国超大规模市场的大国经济优势，进一步放宽外资进入金融、信息、教育、医疗等服务业的门槛，吸引海外资源流入国内。研究实施“海外中国”战略，围绕拓展合作领域和合作方式深化高质量共建“一带一路”，建立跨国产业链供应链， 在全球产业体系中打造核心优势。
人力资源丰富是我国的发展优势，但质量不足是我国转换增长动力、提升经济增长潜力的短板。要进一步完善生育补助、生育假期、生育惠民等组合式生育支持政策，通过更大力度的支持政策转变人们的生育预期，尽快减缓生育率持续快速下降势头。加快建立从劳动预备到创业就业转岗升职全过程的终身培训体系，配套建立覆盖全生命周期的人力资本投资和公共服务保障机制。制定新时代青年人才成长计划，引导青年向乡村教育、医疗卫生、公共管理等基础性服务领域和制造业领域就业，完善后续转岗、晋升、深造等保障机制。深入实施渐进式延迟退休年龄政策，大力发展老年教育培训和就业服务，积极创造有利于大龄劳动者稳定就业、二次就业的机会。逐步建立健全人员编制、土地供应、转移支付、公共服务与区域人口增减挂钩机制，实行建设用地、用能、环境容量、碳排放等指标差异化管理，更好适应人口流动趋势。尽快消除影响人口流动的户籍、编制、行业、年龄等隐性壁垒，提升人口自由有序流动便捷性。完善吸收高技能人才移民制度，便利各类国际人才跨境流动，减少自主就业等相关限制，积极引进好、利用好全球高端人力资源。
我国仍处于疫后消费恢复性发展向扩张性发展的过渡期，要着力避免消费跌入过低均衡水平。要用好存量政策、实施增量政策，加力“真金白银”政策， 重点加力实施消费品以旧换新政策，建立健全财政支持公共服务机制以增加教育、医疗、卫生等以人力资本为核心的公共服务支出，大力提振消费。同时， 考虑到投资短期看是需求、长期看是资本积累，要尽快转变“投资过剩论”“投资无效论”等观念，保持合理投资水平以稳定经济增长、增加居民就业、促进居民增收，通过扩大投资固本培元稳定短期经济增速、提高长期增长潜力并提升消费内生动能、助力投资和消费相互促进、推动投资动能和消费动能有效衔接以撬动国内需求。考虑到我国设施设备更新改造、公共服务提标、消费设施提质、绿色低碳转型等领域仍有较大投资空间，要通过增发超长期特别国债、扩大专项债支持范围等整合财政资源，支持这些领域扩大投资，强化高质量供给。同时，完善配套支持政策，在土地、能耗、排放指标等方面向优势地区优势领域倾斜，扩大投资空间。建立投资项目带动就业评估机制，健全跨区域产能和劳动力合作机制，强化投资带动就业、促进增收的作用，更好支撑居民消费增长。
工业是驱动国民经济长期增长和提升国家竞争力的关键部门，也是承载科技创新、发展新质生产力的重要“土壤”［18］。在新科技产业革命背景下， 数智技术和工业技术的深度融合将带来新的生产制造模式和新的产业组织形态，有助于提升全要素生产率，发展新质生产力。要顺应新科技产业革命和经济社会发展需要，深化全面创新体制机制改革，构建与之相适应的管理体制、监管框架、标准体系、知识产权保护及其受益机制，激发企业家、科研人员、政府工作人员等各类主体的积极性和创造力。建立健全相关核心关键技术领域的产业投资基金，聚焦战略性、引领性、重大基础共性需求，聚集全社会资源推进关键核心技术攻关。促进科技创新和产业创新融合发展，支持重大科技创新产业化应用，支持人工智能等具有引领性、战略性的新兴产业和未来产业发展，继续支持全社会设备更新改造，稳定制造业比重，培育壮大新质生产力。
当前以人为本的新型城镇化进入新阶段，需要突破体制机制创新约束，更
加聚焦解决农民工市民化、城市品质化和城乡融合化等重点问题。要进一步深化户籍制度改革，以新一代农民工等重点群体为突破口，实施农业转移人口市民化行动，推动教育、医疗、养老等基本公共服务与常住地挂钩。对于个别放开户籍限制条件尚不成熟的超大城市，要进一步深化探索居住证制度的可行路径。继续推进人口和经济向城市群、都市圈和中心城市等优势地区集聚，强化京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市化地区引领带动全国经济社会发展的战略支点作用。同时，要以人民城市理念推进城市更新，加强宜居、韧性、智慧城市建设，更好满足品质化城市需求。发挥县城在城乡融合发展中承上启下的枢纽功能，鼓励有条件的地区率先试点城乡经济社会一体化管理，支持各类生产要素在城乡之间双向高效流通，加快建立健全城乡统一大市场。
绿色低碳转型是一个久久为功的长期过程，需要协同推进供给侧结构性改革和需求侧管理创新，建立覆盖能源资源要素配置、绿色技术创新、生态价值实现等全方位的绿色发展激励机制，重点推进以绿色低碳为导向的能源开发利用机制和绿色能源消费促进机制创新。要“先立后破”推进化石能源低碳清洁高效利用，支持燃煤机组升级改造，提升化石能源清洁、节约和循环利用水平。研究实施关键核心技术和共性技术创新攻关工程，突破“化石电源+碳捕集利用和封存”等关键技术瓶颈，推动节能降碳、清洁生产技术的研发与转化应用。推进大型清洁能源基地开发建设，完善新能源消纳机制，多元化稳健发展非化石能源和分布式能源。配套推进储能、需求响应、智能电网发展，构建适应高比例可再生能源的新型电力系统，实现源网荷储多方资源的智能友好、协同互动。同时，要鼓励发展和应用清洁能源、清洁生产技术，抓住设备更新政策机遇，加快对现有落后设备、工艺的改造升级步伐。深入实施电气化行动，在重点工业园区、城乡供暖、交通等领域开展电能替代示范和新能源应用试点，以全方位能源消费转型促进绿色低碳转型。
“十五五”时期我国将进入向2万美元冲刺的关键阶段，这一时期也将是经济社会矛盾多发期，以安全保发展显得格外重要。要进一步深化收入分配制度改革，规范收入分配秩序，畅通低收入群体向上流动的机制，努力提升中等收入群体比重，并着力加大公共预算、国有资本经营等补充社保基金力度，大力夯实社会稳定基础。有序有力统筹地方化债和高质量发展，建立全口径地方债
务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型，积极防范化解地方政府债务风险。尽快建立金融风险早期纠正硬约束制度， 着力强化监管责任和问责制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。统筹化解房地产价格泡沫风险、结构性供给过剩风险和房企违约风险，夯实地方保交房基础，加快建立房地产发展新模式，引导房地产行业调整并实现“软着陆”。加强宏观政策力度、节奏、方式的论证和预判，增强宏观政策取向一致性，防止引发新的风险。
“十五五”时期我国数字经济发展主要特征与趋向
王勇陆树檀
党的二十大报告明确提出“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群”，二十届三中全会进一步强调要“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度，加快构建促进数字经济发展体制机制”。在这一政策背景下，“十五五”时期将成为数字经济从量变到质变、由规模扩张迈向价值深化的关键阶段，也是我国在第四次科技革命与产业变革中重塑全球数字竞争优势的战略窗口期。如何充分发挥新一代信息技术对实体经济的赋能效应、增强产业体系韧性与竞争力，已成为我国推动现代化建设与高质量发展的重要命题。本文从数字经济发展的重点领域出发，分析当前面临的主要挑战，并提出相应的政策建议与前瞻性展望。
一、“十四五”数字经济发展状况
“十四五”期间，我国数字经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，实现了规模扩张与质量提升的突破。
一是规模与质量双提升。“十四五”期间，我国数字经济从高速增长阶段迈向高质量发展阶段，实现了规模扩张与质量提升的双重突破。数字经济总量由2020年的39.2万亿元（占GDP比重38.6%）增长至2023年的53.9万亿元（占GDP 比重42.8%），其中数字产业化规模同比名义增速达9.57%，高于同期数字经济整体增速，显示出数字经济结构持续优化与数字技术创新能力稳步提升。
二是数据要素市场化配置取得突破性进展。“十四五”期间，我国确立了数据资源持有权、加工使用权和产品经营权“三权分置”的产权框架，初步形成了多层次的数据要素市场体系。
2024年，全国数据要素市场规模突破1600亿元，较“十四五”初期增长近3 倍，预计2025年将增至约2042.9亿元。未来将形成以国家级数据交易平台为枢纽、区域交易中心为节点、行业数据平台为支撑的多层次数据要素市场格局。
三是算力基础设施建设成效显著。我国算力规模从2021年的140EFLOPS提升至2024年280EFLOPS，全国在用数据中心标准机架数量突破880万架，人工智能产业体系初步构建，核心产业规模接近6000亿元。根据中国信息通信研究院测算，2016~2021年我国算力规模年均增速达46%，2021年算力产业规模约为2.6万亿元，通过其上下游直接与间接效应带动的经济总产出约10.4万亿元。
四是实体经济与数据要素加速融合。到2024年，工业互联网全面融入49个
国民经济大类，具有较大影响力的工业互联网平台数量增至340余个，从试点应用迈向了规模化应用。农业生产信息化率在2023年提升至27.6%，为农业现代化与乡村振兴注入新动能。大数据、云计算与人工智能在电商、物流、在线教育等服务领域的深度应用，催生了社交电商、智慧物流和个性化学习等新模式， 重塑了传统行业发展方式。
总体而言，“十四五”期间我国数字经济在规模和质量上均取得较大进展， 但仍在核心技术“卡脖子”、数据安全与合规、产业转型不均衡以及国际规则博弈等方面面临挑战。展望“十五五”，需持续强化关键核心技术攻关，完善数据要素市场监管体系，深化实体经济数字化升级，进一步释放数字经济的创新潜能、增强数字经济全球竞争力。
二、“十五五”数字经济发展的重点领域与潜在空间
数字经济作为新质生产力的关键驱动力，以数据要素和信息技术为核心， 对传统经济结构与价值创造机制进行系统性重构。展望“十五五”时期，我国数字经济将在以下五个战略领域释放更大的发展潜力。
人工智能技术和产业发展。“十四五”期间，我国人工智能产业已完成从基础理论研究到多元产业应用的初步生态构建，包括数据标注、模型训练与算法研发等关键环节。“十五五”时期人工智能产业将得到进一步发展。一是大模型技术将向制造、医疗、金融、教育等垂直领域纵深拓展，赋能深度不断增强。二是多模态交互将进一步整合感知、推理与表达能力，大幅提升智能化程度。三是人工智能将贯穿产品全生命周期，为自动化研发、智能制造、供应链优化、精准营销与预测性维护提供全面支持。四是算法透明度、数据隐私保护以及公平性问题将获得更多制度支撑，为人工智能产业的稳健发展提供法律与政策保障。
算力基础设施。作为支撑数字经济的“底座”，算力通过重构产业链、供应链和价值链显著提升全要素生产率，已成为联结数字经济与实体经济的重要纽带。随着人工智能大模型、元宇宙及量子计算等新兴技术的持续演进，未来几年对算力的需求将呈现指数级增长。“十五五”时期，新型算力需求将持续涌现，催生更多应用场景，算力资源应用将进一步向专用化、融合化和绿色化方向发展。构建多层次、广覆盖、高效能、绿色化的可持续发展算力生态至关重要。
数字消费。数字消费不仅扩大了传统零售边界，也加速了供需联动与全产
业链整合。“元宇宙+ARVR”技术为重塑人机交互模式、实现沉浸式消费场景提供了契机；大模型驱动下的人工智能应用强化了对用户需求的精准洞察；在线教育、云旅游和“数字文创+实体活动”等新型消费形态不断涌现，成为拉动内需的重要增长点。当前，数字消费呈现出线上线下场景加速融合、个性化定制普及化，以及内容生产社会化三个特征。“十五五”期间，沉浸式消费、定制化消费和社交化消费将得到进一步发展。
数字新兴产业。产业是新技术转化为生产力的载体，推动数字产业发展是促进新质生产力发展的必然路径。当下数字经济的技术支撑体系主要涵盖高端装备技术、数字科技前沿技术、融合应用技术和新型生产工具技术四大类别， 呈现出多学科交叉、高度复合的创新特征，其发展依托于政府、企业、科研院所、金融资本与用户所构成的创新生态系统，形成了从基础研究到应用落地的完整创新链条。“十五五”期间，数字新兴产业将呈现四个发展趋势。一是人工智能大模型将由通用性技术向垂直行业深度渗透。二是先进计算技术突破算力架构瓶颈，催生新型生产工具。三是数字孪生技术将与实体经济深度融合。四是智能机器人技术有望获得自主创新突破。
数实融合。随着数据确权、交易与安全体系逐渐完善，传统产业与数据要素的深度融合进程将进一步加快。“十四五”期间，部分头部企业实现了由单点数字化赋能到全链条数字化整合的跃迁。“十五五”时期，数据要素将从价值确认阶段进入价值释放阶段。数实融合将呈现三个新趋势。一是从企业内部转向产业生态的协同整合。二是从要素数字化转向价值重构，形成新型产业链分工与分配机制。三是由制造业向更多服务领域扩散，推动数字经济与实体经济的耦合，形成新的经济增长模式。
三、“十五五”数字经济发展面临的主要挑战
尽管数字经济在我国取得了快速发展，但技术“卡脖子”、安全合规、产业转型不均衡与国际规则博弈等问题依然突出，对“十五五”时期数字经济的高质量发展提出了较大挑战，主要有以下方面。
算力产业核心技术自主可控。当前的挑战主要体现在技术、生态和资源三个层面。在技术层面，我国在GPU芯片、先进光刻设备和EDA软件等关键领域对外依赖度高，短期内难以完全消解“卡脖子”风险，影响技术创新的自主性与可持续性；在生态层面，国产基础软件生态在完整性、成熟度与市场接受度上仍与国际领先产品存在差距，软硬件协同效应不足；在资源层面，算力供需不
匹配和区域分布不平衡问题日益凸显，如何兼顾算力供给与绿色低碳、高效运营之间的平衡，是数字经济发展过程中的重要课题。
数据安全与合规治理。由于数据的非竞争性、非排他性与可复制性，传统产权制度难以直接适用，带来多层次的治理挑战。一方面，全球范围内对数据保护及跨境流动的法律法规尚未形成统一标准，企业面临合规成本与风险的不断增加。另一方面，虽然我国通过“三权分置”实现了制度创新，但具体到数据确权方法、价值分配与资产评估等应用层面仍存在实践难题。随着生成式人工智能崛起，算法公平性、数据溯源与安全防护等问题也日趋复杂，传统的边界防护模式在高度互联的场景下有效性减弱，更加系统化、完备化的数据安全与合规治理体系亟待建立。
数字消费创新与用户体验。数字消费已从线上交易演进为场景融合与互动体验，但其进一步发展受到多重因素制约。一是沉浸式终端普及面临硬件成本高、内容生态薄弱、交互体验不佳等障碍，导致相关产品及服务的渗透率相对偏低；二是线上线下与虚实空间的深度连接仍在初级探索阶段，数据孤岛与体验割裂现象较为普遍；三是数据透明度不足、隐私保护机制滞后以及算法偏见等问题，削弱了用户对数字环境的信任度，阻碍新型数字消费模式规模化普及。
产业数字化转型不均衡。产业数字化转型是数字经济的核心，但其在创新范式、组织变革和资源分配方面仍面临严峻挑战。一是部分数字企业过度依赖“模仿+应用层创新”，缺乏在核心技术和基础研究领域的突破动力；二是传统企业面临路径依赖与结构性阻力，组织架构、业务流程与企业文化难以与数字技术深度耦合；三是创新资源向头部企业过度集聚，中小微企业在资金、技术与人才层面均面临障碍，难以获得有针对性的数字化转型方案。
国际规则博弈与多边合作。全球数字经济治理仍处于形成和演变的关键时期，各国在技术标准、数字主权与开放合作等领域的利益诉求不同，国际竞争博弈复杂。一是数字贸易规则碎片化严重，各国在关税、数据跨境流动、税收和知识产权等议题上尚缺乏统一共识。二是在人工智能、物联网、区块链、6G 等前沿领域，标准制定与主导权之争不断升温。虽然我国在提案数量上居先， 但在国际标准的主导性上仍需巩固提升。三是各国对于数据本地化、平台治理和内容监管等核心问题态度差异较大，需在多边框架内寻找平衡国家安全与跨境数据自由流动的有效路径。
四、政策建议与前瞻
针对我国数字经济在“十五五”时期面临的挑战，应结合技术突破、制度建设、产业转型与国际合作多管齐下，构建可持续且具韧性的数字经济生态。
构建多层次算力生态。构建多层次算力生态是数字经济发展的基础支撑。一是集中力量突破GPU、光刻机、EDA软件等“卡脖子”难题，同时在量子计算、光子芯片等前沿领域保持前瞻性布局。二是推动政产学研用多方协同，持续提升关键技术的研发与落地能力。三是加快全国一体化算力网络建设，协同云、边、端算力资源。四是建立能效考核体系，推动新型散热技术与可再生能源在数据中心的广泛应用，实现绿色低碳与经济效益的良性平衡。
推进AI技术的研发与推广。系统性构建AI技术创新体系是把握新科技革命机遇的关键。一是聚焦多模态大模型的算法、架构与训练优化，实现“AI大模型+实体经济”的深度融合，赋能制造、医疗、金融、教育等重点行业。二是推动关键基础软件生态，重视操作系统、数据库的自主研发布局，形成安全可控的软硬件协同能力。三是完善跨学科AI人才培养体系，建立灵活的激励与评价机制，为AI技术的持续创新提供制度和人才保障。四是在算法透明度、数据隐私保护和算法偏见等方面建立适应新形势的监管体系。
完善数据要素市场与数字治理框架。数据要素市场化配置应充分结合国家治理要求与市场需求。一是加紧完善覆盖数据确权、交易、资产评估、隐私保护等领域的配套法规，推动“三权分置”在实践层面落地；二是支持数据交易所、数据银行等平台发展，推动数据资源有效流通，探索更多数据金融产品与服务模式；三是构建数据分类分级保护体系，普及隐私计算与零信任安全防护技术；四是积极参与全球跨境数据治理规则的制定与磋商，提升我国在国际数字治理领域的影响力。
深化产业数字化转型。产业数字化转型的广度与深度决定了数字经济的整体成效。一是对传统企业的数字化改造提供全生命周期的支持，引导其实现组织形态、业务流程的重塑。二是依托工业互联网平台，鼓励龙头企业发挥示范带动作用，形成可复制、可推广的行业成功案例。三是针对中小微企业，应设立专项扶持资金，从技术研发、数字化培训等层面为中小微企业提供多维支持， 解决转型瓶颈。
推动数字贸易发展与国际协调。数字贸易作为我国数字经济发展的重要外向型领域，关系国家经济安全与全球数字治理话语权。一是在重点区域建设数字自贸试验区，采用分级分类监管、监管沙盒等机制，探索符合我国国情的数
据跨境流动新模式。二是在保障国家数据安全的前提下，与国际现行规则接轨， 构建具有中国特色兼具开放性与安全性的数字贸易制度框架。三是在多边平台与国际组织的谈判中提出中国方案，倡导基础设施互联互通、技术共建共享和跨境业务协同，共同应对数字治理难题。
五、结论与展望
“十五五”时期是我国数字经济迈向高质量、深层次发展的关键时期。一方面，我国在数据要素市场、算力基础设施及新兴技术大规模应用等方面已具备先行优势，为引领产业升级和释放经济活力打下了坚实基础。另一方面，核心技术“卡脖子”风险尚待化解，数据安全与合规治理压力仍存，产业转型发展不均衡，以及国际数字治理博弈等不确定性因素依旧存在。未来五年，只有持续强化关键技术攻关、完善制度与市场环境、深化产业数字化转型，并在国际合作中积极谋划，才能在全球数字竞争格局中把握主动权，实现数字经济的可持续、高质量发展。通过政府、企业和社会的统筹协调，我国数字经济定能不断取得新的突破，为高质量发展注入更为持久的动力。
“十五五”时期我国文化改革发展面临的挑战及应对策略
傅才武
生成式人工智能对“十五五”时期文化行业改革发展的影响，不仅仅表现为机器创作的巨大生产能力对人工创作的替代和一定的失业风险，更表现为对人类社会文化主体性的全面挑战。要应对“十五五”时期数字技术和科技文化对文化行业的总体性挑战，需要构建“三位一体”综合治理体系，包括从战略层面上进行文化行业结构性重构，从政策层面加快AI文化治理立法，从行业层面推动“AI+人文”融合创新，从教育层面大力发展“新文科”、培育具备数字素养的复合型人才等。此外，还要通过建设传统文化数字基因库、试点人机协同创作工坊等举措，实现数字技术、科学文化与人文文化的动态平衡。【更多写作资料+微信：nuo 180914，会员享 受50万+最新公文资料，日日更新】
一、“十五五”时期数字信息技术高速发展对文化行业的挑战
数字技术，尤其是生成式人工智能（AIGC）重构了文化生产逻辑，极大地提升了社会文化生产能力，并突破了文化生产的成本弊病难题。统计数据显示， 截至2021年底，我国头部互联网企业旗下的文化媒体平台企业数量超过1000家， 相关App达452款，其中上市企业30家，市值规模达7万亿元。算法数据、语言模型、深度学习等技术元素逐渐渗入人类情感领域，连通了文化艺术的内容与形式。AI绘画、AI作曲、AI写作等智能体创作模式应运而生，改变了文化创新的社会土壤。截至2024年8月30日，我国已开发19783个AI工具，近5个月新增4000 个AI工具，涉及文化创意产业的写作、图像、视频、代码、音频等领域。然而， 数字技术的发展是一把双刃剑，在带来诸多机遇的同时，也对文化主体性发展提出了严峻挑战。
一方面，生成式人工智能对人类工作岗位的替代趋势日益明显，这一现象冲击了传统社会结构中基于劳动、工作和行动的人格尊严体系。在传统社会结构中，工作是个体实现自我价值、获取社会认可的重要途径，而人工智能的广泛应用使得大量重复性、规律性工作可能被替代，从而引发人们对自身存在意义和价值的深度反思。另一方面，在艺术生产领域，AI智能体创作模式的兴起使人类情感这一原本作为人类理性独特标识的元素面临被侵蚀的风险。艺术创作往往被视为人类精神世界的独特表达，是区别人与自然的重要标志，而人工智能的深度介入模糊了人类与机器在文化创造上的界限，进而动摇了文化主体性的根基，对人类社会和文明形态的发展带来了前所未有的冲击和不确定性。
随着大数据、云计算、人工智能等前沿技术与文化领域的深度交融，文化行业生态发生了深刻变革。一方面，新技术的应用催生了大量文化新业态，成为推动文化产业发展的新引擎。传统文化行业借助数字化手段在资源保存和传承方面取得了积极进展，如文物、古籍、非遗等传统文化资源通过数字化方式实现长期留存和传承[1]。另一方面，数字化技术在推动文化行业发展的过程中也带来了诸多结构性问题。数字平台技术的兴起打破了传统“类型技术”格局， 消解了支撑传统文化行业结构的技术合法性基础，推动文化行业结构从传统的“机构实体”联盟向数字技术下由“算法”和文化消费场景构建的新型网络转变。同时，文化消费方式也发生了根本性变革，从传统的单向度“端菜式”、格式化供需模式逐渐向沉浸式、体验式、互动式模式转变。这一革命要求管理模式更加灵活、多元、精准，能够充分满足消费者个性化、多样化的需求。但传统管理模式的惯性较大，难以在短时间内实现转型，这导致文化管理与文化市场需求之间存在一定程度的脱节现象，影响了文化产业的创新发展和文化服务质量的提升。传统的层级式管理结构难以应对数字技术变革背景下文化产业的扁平化、网络化发展趋势，容易导致决策滞后、创新不足等问题。这种变革导致传统文化行业管理体制难以适应新兴技术环境，其基于专业分工的内向封闭型管理结构在面对平台技术时缺乏包容性，无法有效应对市场结构的动态变化，从而出现管理结构与市场结构之间的“错位”或“缺位”现象。此外，对于元宇宙等新兴文化消费体验模式，现有的文化行业管理体制显得力不从心， 缺乏有效的应对策略和管理措施，进一步凸显了文化行业体制结构亟待重建的紧迫性。
《关于推进实施国家文化数字化战略的意见》提出：“到2035年，建成物理分布、逻辑关联、快速链接、高效搜索、全面共享、重点集成的国家文化大数据体系，中华文化全景呈现，中华文化数字化成果全民共享。”[2]在国家文化数字化战略的指引下，截至2023年11月，国家文化大数据体系已建成11个省域中心、6个区域中心、2个数据交易中心和11个标识基地，基础设施建设初见成效。这标志着我国文化大数据体系建设已取得阶段性成果。然而，在这一进程中，文化数据治理仍面临诸多棘手问题，核心在于整体性治理的底层逻辑尚未有效建立。
各省区市在推进文化数据库建设过程中，普遍侧重于本地区的局部利益， 忽视了跨区域协同合作的重要性，缺乏跨区域协同机制。这种各自为政的模式导致数据库平台林立，数据资源分散，难以实现共享流通，形成了“数据孤岛” 效应，严重制约了文化数据资源的整合与优化配置。同时，由于缺乏国家级的超级文化大数据平台，文化数据呈现出零散分布于不同部门和领域的状态，未能形成全领域、全地域、全形态整合的文化大数据体系，依然停留在部门化、区域化、类型化的小数据格局，这极大限制了数据的综合应用价值。
此外，在文化数据治理实践中，存在着重建设轻共享的倾向。我国虽然在数据平台搭建方面投入了大量资源，但在数据共享规范制定和实际推动方面却相对滞后，导致文化数据在政府内部纵向层级与横向结构之间、政府与外部社会之间存在严重的“割裂”现象，数据的互联互通和全面共享面临重重障碍。同时，受多种复杂因素影响，不同地区在文化大数据建设和开发能力上存在显著差异，不同群体在文化数据使用和获取能力上也呈现出明显的不均衡状态， “数字鸿沟”问题日益凸显，进一步加剧了文化数据治理的复杂性和挑战性。
在全球化浪潮的强力冲击下，多元文化陷入深度激荡的复杂格局。当前， 世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的规模和速度演进，人类社会面临重大抉择。一方面，国际社会通过文明交流互鉴应对共同挑战、迈向美好未来的呼声日益强烈，许多国家对中华文化的关注与日俱增，期待中华文化对人类文明发展进步发挥更大作用。另一方面，宣扬文化竞争并挑起文明冲突、意识形态对抗的倾向也有增无减。尤其是中国的快速发展引起某些国家的焦虑， 西方文化凭借信息优势和舆论霸权丑化我国形象，歪曲抹黑的舆论攻势不断加剧，对民众的文化认知范式和价值取向体系形成显著冲击，由此引发部分民众对本土文化认同感的波动[3]。这一现象对文化认同型国家属性所依托的治理根基构成严峻挑战。从国家文化战略构架实施的视角深入剖析，文化软实力建设涵盖文化事业的繁荣兴盛、文化产业的创新发展以及社会主义核心价值观的大力弘扬等诸多关键领域。然而，在实际推进过程中，面临着如何确保各项任务精准落地实施，切实有效强化文化认同的棘手难题。
中华优秀传统文化作为文化认同型国家构建文化认同的主要媒介与动力源泉，在现代社会的传承进程中面临重重困境。现代文化产品对传统文化元素的整合与呈现存在明显短板，由于存在文化形态的代际落差，当代文化创新也难
以充分展现传统文化的深刻内涵，致使文化认同缺乏坚实深厚的历史底蕴和稳固持久的文化根基。与此同时，在坚定文化自信、推动传统文化现代转型的关键进程中，如何科学合理地平衡传统与现代、本土与外来文化之间的多元关系， 促使民众在文化深度交融的复杂语境中坚定守护中华文化本位，增强文化认同的自主性与独特性，已然成为亟待解决的关键问题。回应构建文化认同型国家这一挑战，对于深度挖掘文化认同型国家属性所蕴含的文化软实力，实现国家文化战略构架所设定的目标，进而有力推动中华民族伟大复兴的宏伟进程，具有不可替代的重要意义。
二、探索构建“十五五”时期文化改革发展目标任务的逻辑
“十四五”时期以来，伴随着我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家统筹推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，文化建设和深化文化体制机制改革成为中国式现代化建设的重要组成部分。围绕2035年建成社会主义文化强国的战略目标， 国家不断加强对于文化建设和深化文化体制机制改革工作的部署和制度安排， 丰富国家文化改革内容，形成了文化强国战略统筹下较为完整的文化战略架构
（如图1）。
一是确立了社会主义文化强国建设目标。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》紧紧围绕推进中国式现代化，在进一步全面深化改革的总目标中强调“七个聚焦”，其中一个重要方面是“聚焦建设社会主义文化强国”，提出“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，健全文化事业、文化产业发展体制机制，推动文化繁荣，丰富人民精神文化生活，提升国家文化软实力和中华文化影响力”的战略要求。社会主义文化强国建设目标既涵盖“对内凝聚力（塑造力）”，又包含“对外影响力（传播力）”。在建设社会主义文化强国的目标之下，国家通过系列制度和政策设计，形成了由多项建设任务组成的目标系统，包括：完善意识形态工作责任制、优化公共文化服务和文艺产品供给机制、激发全民族文化创新创造活力、赓续中华文脉和高扬中华民族的文化主体性、构建现代文化产业体系和市场体系、提升信息化条件下文化领域治理能力、建设高水平文化人才队伍、持续提升国家文化软实力和中华文化影响力等方面。聚焦建设社会主义文化强国的目标系统，坚定不移走中国特色社会主义文化发展道路，对内不断提升文化凝聚力和文化塑造力，深化全体国民的文化认同与国家认同；
对外不断提高文化软实力和文化影响力，用好中华文化资源、紧扣国际关切， 讲好新时代中国故事，展现可信、可爱、可敬的中国形象。
二是坚定文化自信，推动中华传统文化的现代转型。坚定文化自信是推进中国式现代化进程的核心力量：“坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是要坚定文化自信，文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。”[4]339也是民族复兴的思想之基：“文化兴则国运兴，文化强则民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。” [5]40-41文化自信是一个族群对自身历史传统、共同心理特征、核心价值观以及生命活力的心理认同和坚定信念。“十四五”时期以来，党和国家将坚定文化自信作为推进国家现代化和民族复兴的伟大力量。坚定文化自信是对当代中国如何实现现代化，以及如何发挥文化力量推进民族复兴这一历史命题的科学回应，它本身便包含了对中华文化本位与异域文化互动关系的深刻理解，包含着以我为主、融汇创新的“本位立场”，蕴含着中华民族文化自信的深刻内涵。我们必须超越西方世界的“他者”设限，以中华文化为本位，从一个被西方“表述”的“客体角色”转变为“讲好中国故事”的独立主体，重塑民族文化自信， 走出一条不同于西方的、具有鲜明中国特色的现代化道路。坚定文化自信是中华民族近代以来重塑和提升民族国家主体性、实现民族国家主体自觉的有效路径，也是推动实现中华民族伟大复兴的强大力量。
三是深化文化体制改革，充分利用大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网等数字技术形成的改革合力，实现全面彻底的数字化赋能、信息化转型， 推动国家文化治理体系和治理能力现代化。文化体制改革是近代以来中国现代化进程中的关键环节，是推进中国式现代化的重要举措，是实现社会主义文化大发展大繁荣的动力之源，其意义在于为解放和发展文化生产力、激发全社会的文化创新创造活力提供了一种战略性路径。改革开放后，中国社会经历大转型，党和政府提出了改变计划体制下的文化行业体制、建立与市场体制相适应的文化治理体系的目标要求。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出“深化文化体制改革”“完善文化产业政策”的目标任务。随后，不断推进和深化的文化体制改革为国家文化战略的实施提供了强大动力。党的十八大以来，文化体制改革面临“百年未有之大变局”， 文化改革发展所依赖的技术环境和经济政治环境都发生了深刻变化，难以“穿旧鞋，走新路”。为此，党的十八届三中全会提出，“建设社会主义核心价值
体系，建设社会主义文化强国，完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系”[6]。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将深化文化体制机制改革作为全面深化改革的重要组成部分，围绕“文化高质量发展” 与“中国式现代化”目标，提出了一系列创新性论述与具体部署，提出要通过深化文化与科技、文化与旅游“两个融合”，优化供给机制、强化法治保障， 构建兼具国际竞争力与中华文化特色的现代文化产业体系，实现中国式现代化“物质文明与精神文明协调发展”的现代化目标。
三、顺应数字技术和生成式人工智能技术的发展，实施系列应对措施
伴随着数字技术、5G，特别是生成式人工智能等高新技术的发展，人类社会加速迈向数字文明时代，数字化、信息化、智能化加速重塑经济社会各领域， 文化体制改革面临的是与过去10年甚至是过去5年完全不一样的环境，因而需要在文化强国战略目标下，设计具有针对性的系列措施，具体如下：
第一，设立国家跨部门文化科技治理中心。中央应统筹中央网信办、文化和旅游部、科技部等部门资源，制定技术发展与文化安全平衡策略，协调政策落地与资源分配，避免文化数字化标准混乱与重复建设。
第二，构建国家文化大数据体系。这主要是指整合文物、非遗等文化遗产资源，建设物理分散、逻辑集中的国家级文化数据库，推动文化资源数字化存储与共享。比如，敦煌研究院已建成覆盖78个国家、全球共享的“数字敦煌” 资源库，实现数据跨区域、跨行业和跨体制调用与开发。同时，还要加快国家文化专网建设，布局区域性智能计算中心，提供低成本、广覆盖的算力服务， 支持沉浸式体验、数字孪生等新兴业态发展。
第三，制定AI文化内容伦理规范，推动文化科技融合专项立法。具体措施包括完善数字知识产权保护、数据安全及网络版权相关法规；建立AI生成内容的标识与溯源机制；推行“创作人主导”认证机制，实施AI生成内容强制标识制度，建立创作者数字身份认证系统，优先保障原创者权益；制定国家层面的生成式AI文化创作伦理指南，明确文化价值红线及禁止技术滥用场景，避免引发伦理争议。
第四，建设数字时代的“新文科”，培育数字文化复合型人才。比如，深化产学研合作，开设文化科技交叉学科；鼓励企业联合高校开展职业技能培训， 针对文化从业者开展AI工具应用培训，计划培养10万名“文化传承+数字技术”
复合型人才。
第五，打造数字文化出海工程。我国可考虑以动漫、游戏、数字藏品和网络文学为载体推动文化出口。典型案例如，《黑神话：悟空》通过数字技术展现传统文化元素，实现全球传播。还可以利用短视频、虚拟偶像等载体打造“数字文化大使”，构建全球化的中华文化传播矩阵；建设多语种文化传播服务基地，满足不同文化背景受众的需求。
第六，建立文化数据确权与交易平台。重点对文物、非遗等文化遗产进行3D建模与数字孪生，建设国家级文化数据资源库；运用区块链技术实现文化数字资产的版权登记、智能合约分账，激活市场交易。此外，亦可推广人机协同创作模式，在图书馆、博物馆、美术馆、出版社等机构试点应用“智能创作助手”，将AI工具嵌入策划、设计、传播全流程。
第七，设立文化科技融合专项基金，拓展沉浸式文化消费场景。主要措施有利用ARVR、全息投影技术开发云演艺、数字虚拟景区等项目。比如，设计“AI+ 戏曲”“元宇宙文旅”等文化科技融合项目，孵化具有中国特色的数字文化IP； 规划建设数字文化（文化科技融合）示范区，推动立法保障与市场化激励并行， 培育文化科技“独角兽”企业；试点建设全球领先的文化数字生态，利用数字传播渠道实现中华文化资源全球共享与价值转化。
四、结语
党的二十届三中全会提出的“三个面对”阐述了全面深化改革、推进中国式现代化的机遇和挑战，明确了目标方向。顺应新一轮数字技术革命和产业变革、加快适应信息技术迅猛发展新形势，是深化文化体制机制改革的必然选择。深化文化体制机制改革应以更大的力度调整文化生产关系，以适应数字技术驱动的文化新质生产力发展的需要，为建设社会主义文化强国、推进中国式现代化建设提供强大的制度支撑。
“十五五”时期我国银发经济发展的重点方向和举措
朱荟 李
一、引言：发展银发经济是以人口高质量发展支撑中国式现代化的应有之
义
2024年1月15日，国务院办公厅发布了《关于发展银发经济增进老年人福祉
的意见》。这是国家出台的首个支持银发经济发展的专门文件，也是国务院2024 年对外发布的一号文件，其标志着老龄事业与老龄产业的发展进入了新的阶段。“银发经济”这一概念被正式定义为向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和。从宏观布局来看，该《意见》提出了发展银发经济、增进老年人福祉的总体要求，以及在“发展民生事业，解决急难愁盼”“扩大产品供给，提升质量水平”“聚焦多样化需求，培育潜力产业”“强化要素保障，优化发展环境”四个大方向上的26条具体措施［1］。这些措施囊括了发展老年服务、提升产业水平、丰富文体娱乐等诸多侧面，涵盖政府、企业、社会组织等主体，旨在通过系统性的政策引导推动银发经济的规模化、标准化、集群化、品牌化发展。这一政策的制定背后有着坚实的人口基础：国家统计局发布的最新数据显示，2024年，我国60岁及以上老年人口约为3．1亿， 在全国总人口中占比22．0%［2］。随着老龄化进程加快，预计未来老年人口规模将进一步攀升，并催生出持续扩大的老年服务与产品需求。参考联合国《世界人口展望（2024）》中的预测方案，2035年中国老龄人口总数将提升至30．7%， 总数超过4亿［3］。在这一背景下，银发经济的发展顺应了老龄化所带来的需求规模增长与老年人需求结构的多元化、复杂化趋势，既有利于应对人口结构变迁带来的新挑战，也是在中国式现代化进程中探索积极应对人口老龄化道路的新支撑。
从历史发展的角度来看，银发经济在政策变迁中的逐步布局反映了中国在应对人口老龄化挑战中的持续探索和稳步创新。伴随人口老龄化的年龄结构演变，中国对老龄事务的认知经历了从“依赖和照料”到“健康、参与、保障” 的积极化转变，围绕老年人口做出的政策构筑同样趋向完善。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，强调老年事业与经济、社会协调发展［4］。在正式迈入老龄化社会的2000年，中共中央、国务院发布《关于加强老龄工作的决定》，将老龄问题确定为“关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题”，提出在建设福利性、普惠性的老年服务的同时，老年服务业的发展也
要“走社会化、产业化的道路”“培育和发展老年消费市场”［5］。2006年， 国家在“十一五”规划纲要的“积极应对人口老龄化”一节中正式提出了“老龄产业”这一概念，即“积极发展老龄产业，增强全社会的养老服务功能，提高老年人生活质量，保障老年人权益”［6］。
2012年11月，党的十八大报告中明确提出“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”，老龄事业和老龄产业成为日后频繁见诸政策的并列概念［7］。次月，《中华人民共和国老年人权益保障法》通过修订，“社会服务”一章中提出“国家采取措施，发展老龄产业，将老龄产业列入国家扶持行业目录。扶持和引导企业开发、生产、经营适应老年人需要的用品和提供相关的服务”的表述［8］32－40。2019年，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》印发，“积极应对人口老龄化”上升为国家战略。2021年3月，“十四五”规划纲要的“完善养老服务体系”一节中首次明确提出“发展银发经济”［9］。2021 年11月，中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》印发，将“积极培育银发经济”列为加强新时代老龄工作的重要模块之一［10］。2022年，
《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》公开发布，在“改革创新，扩大供给”一节中提出“大力发展银发经济”［11］。2024年，《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》出台，作为首个促进银发经济发展的专门化、细节性文件，其意味着国家对该领域的重点支持。从最初的福利体系建设与“老年服务、老年产品的产业化发展构想”，到老龄事业与老龄产业的并举， 再到如今以银发经济为核心的政策统合，对人口与经济社会协调发展的谋划是国家所面临的恒久任务，也是发展银发经济这一议题所蕴含的战略使命。
在《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》对银发经济的定义与发展路径给出明确指导后，我们需要回到与人口老龄化相关的基础性认识问题，明确银发经济的概念内涵与政策属性。虽然自“以人口高质量发展支撑中国式现代化”这一命题正式提出之后，学界已就人口老龄化分支的具体实践层面展开诸多讨论，例如提升人口健康素质、鼓励老龄社会参与、培育长寿人口红利等， 但在银发经济这一新概念的统领下，关于如何使人口政策更有效地完成其战略使命，仍存在值得进一步探讨的学术空间。从个体的生命周期看，银发经济不仅包括“老年阶段的老龄经济”，还包括“未老阶段的备老经济”。从社会的代际协作看，银发经济发展离不开各年龄人群的共同参与。从国家的规划引领看，发展银发经济应当充分呼应并积极落实相关国家战略。在迈向2035年基本
实现现代化的过程中，“十五五”时期的老龄工作至关重要，其不仅是应对现实挑战的必要举措，也是国家发展、改革和稳定的关键环节，承载着“变老龄化压力为发展动力”的使命。因此，本文意在探讨银发经济在“十五五”关键阶段的基础布局、重点方向与举措，以银发经济的高质量发展为实现中国式现代化提供有力支撑。
二、从消费命题到战略布局：厘清我国银发经济的概念内涵
在既有的学术文献中，“银发经济”这一概念通常被赋予了市场化的属性， 在一定程度上等同于与“老龄事业”相对的“老龄产业”，包括特殊化的适老商品（如医疗辅具）、营利性的养老服务等。然而，对先发老龄化各国银发经济实践的考察发现，银发经济呈现出社会保障体系的特征，政府、市场、公民均在经济活动中扮演重要角色，政府更是在给予政策财政支持，促进资源合理配置方面具有不可推卸的责任［12］。强调市场性的银发经济自然是对“老龄负担”的超越，因其承认老年人在经济系统运转过程中所发挥的积极效应，但同时也在叙事上存在着将老年人口资源化， 复刻新自由主义文化脚本
（culturalscript），忽视依赖型养老需求与弱势群体受助诉求的隐患［13］。在肯定老年人身心健康、活跃社会参与的同时，积极应对人口老龄化国家战略的核心正在于将积极的主体从个体延伸至国家，承认疾病、残障、依赖等社会现实的存在。由此，我国的银发经济在发展过程中必然融入公共服务等非市场化因素，乃至以普惠性的养老服务或环境适老化改造为发展银发经济的切入口， 以满足社会整体对于老年群体福祉保障的多元需求。
与此同时，在对银发经济的学术探讨中，通常预设了一类购买养老服务或养老产品的老年消费者群体，并围绕此类消费者构建用户画像，进而推导出医疗、旅游、娱乐、教育、房地产等诸多产业模块在面向老年人口时的特殊化发展前景［14］。由此便产生了以下三个问题：其一，老年人购买并非专为老龄群体设计的产品（例如日常生活中的衣食住行等基础消费）是否应当被纳入银发经济的考察范畴？其二，当他人（通常是家庭成员）为老年人购买产品或服务时，此类行为是否也属于银发经济的组成部分？其三，随着劳动力年龄结构的变迁，老年人作为生产者参与经济过程某一部分的运转，这是否也应被视为银发经济的组成部分？“银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和”。实际上，这一定义中的主语预留表明， 老年人自身也可能是服务或产品的提供者，老年人、其他年龄段的个体、社会
与国家可以共同为老龄阶段做准备。单一的消费者取向观点不但窄化了银发经济的概念内涵，也忽视了老年人在经济活动中的贡献与多重角色。
可以看出，“银发经济”这一概念在日常话语中被简化为了市场化、消费性的经济活动，但在更广泛的层面上，银发经济对应着劳动力市场与组织形态变革、技术适配、制度创新等经济要素的重构，“金字塔形”人口结构的转变也将引发代际关系重塑、公共空间再造、文化价值变迁等社会运行机制的变革。在中国经济社会发展的范式转换过程中，银发经济实质上是对工业化时代形成的线性发展模式的挑战。正因如此，对于银发经济概念内涵的理解不应仅仅局限于市场扩容或消费增长，而应从以下三个层次进行剖析与阐释：
其一，银发经济不仅是银发问题，而且是涉及全人口结构、涵盖全代际互动、贯穿全生命周期的系统性转型命题。从人口学视角审视，社会经济系统的运转与不同年龄阶段人口的行为与需求紧密关联，从婴幼儿时期的抚养成本、教育资源投入，到青壮年时期的劳动力供给与社会保障缴纳，再到老年阶段的养老消费、医疗保健支出等，各个年龄阶段人口的行为与需求相互交织、相互影响，共同构成了既有系统的相对稳态，在人口年龄结构要素发生改变的情况下，系统必然需要做出相应调整。具体而言，少子老龄化必然引发劳动力市场的重组、经济发展动能的转换与公共财政体系的重构，传统家庭养老功能的弱化需要新的代际资源再分配机制作为制度性补偿，人均寿命的延长与健康水平的提升也会促使个体重构自身的生命规划逻辑，改变个人的经济与社会行为。因此，银发经济意味着平衡各个年龄段人口的利益取向，从而生成新的代际公平制度设计与生命历程政策创新。
其二，银发经济不仅是经济问题，而且是新人口国情背景之下的经济社会可持续发展命题。老年人口的庞大规模构成了银发经济的市场潜力，其日新月异的消费能力和偏好进一步具象了银发经济的福祉价值与市场价值［15］。正是在福祉价值与市场价值并重的思考框架下，促进老年人的经济社会参与，提高老年人的生活品质，满足老龄化社会的创新和差异化需求等举措在打造具备高市场规模和潜力的经济领域的同时，也是在构建适应人口结构组成与变迁趋势的社会生态和福利体系。此外，银发经济的纵深发展同样涉及产业结构的调整与技术资本要素的投入，如医疗康复护理、智慧养老服务等。银发经济是应对人口老龄化的必然选择，也是推动社会可持续发展的具体实践。
其三，银发经济不仅是治理问题，而且是以制度创新为驱动，通过人口质
量提升工程支撑现代化经济社会体系重构的战略性改革命题。人口老龄化的潜在负面影响常见于讨论之中，如财政压力增大、社会依赖比增加、消费结构与增速变化。然而，如果以一种社会投资的视角来看待面向老年人口的资金支出， 主动进行政策规划上的积极转变，优化年龄友好型环境，将有助于促进社会经济的繁荣并降低老年依赖成本，也可以在一定程度上抵消人口老龄化对社会和经济带来的不利影响［12］。在医疗健康与公共卫生、城乡人居环境等领域的资金投入与制度建设不仅能够提升老年人口的生活质量与社会参与度，也能够为经济增长和拉动就业提供新的动力源泉。因此，在传统型人口红利逐渐消退的现实情境下，通过银发经济的发展实现经济增长模式的转变和社会资源的合理配置，同样是银发经济的应有之义。
三、我国发展银发经济的主旨要义与重点方向
银发经济并非孤立的经济现象，而是长寿时代中生产生活方式的系统性重构，对其发展逻辑的认识需要遵循在产业升级中创造经济价值，在事业进步中实现社会正义，在战略实施中筑牢现代化根基的综合框架，推动人口发展、经济转型与社会进步的互促共进。
发展银发经济主旨要义的第一层在于发展老龄产业，激活长寿红利的经济动能［16］。作为银发经济的核心组成部分，老龄产业的发展是应对人口老龄化挑战的直接手段。从人口健康状况看，2020年第七次全国人口普查数据显示， 60岁及以上老年人口中，自评健康者占54.64%，基本健康者占32.61%，自评不健康但生活能自理的老年人占10.41%，生活不能自理的老年人仅占
2．34%［17］。绝大多数老年人口能够参与社会交往、文化娱乐、购物消费等日常活动，这构成了开发长寿红利的人群基础。从消费结构升级与需求侧改革来看，老龄经济时代的老年人更加重视健康、养生和娱乐社交等质量型消费，在食品、衣服等基本生活消费支出方面的边际消费倾向逐渐下降，老年人的线上消费场域也在不断扩大，对于智慧化辅助产品的需求不断增加［18］。而从更为刚性的养老照护需求来看，中国消费者协会发布的《2022年养老消费调查项目研究报告》显示，60—69岁老人更看重社会交往、餐饮服务、家政清洁和健身体育服务，70—79岁老人更需要家政清洁、餐饮服务、日间照护和康复护理服务，80岁以上老人更需要康复护理和日间照护服务［19］。老年群体的健康水平提升、享受型消费增加、养老照护需求的分层级与多元化，都意味
着长寿红利蕴含着巨大的待开发潜能。
发展银发经济主旨要义的第二层在于建设老龄事业，构建全龄友好的福利体系。老龄事业的建设不仅是对老年人的人文关怀，更是银发经济有效运转的前提。一方面，老年人口在消费时往往存在后顾之忧，在自身收入水平下降、疾病与医疗支出风险攀升、代际转移支付行为等因素的影响下，老年人口的支付能力和消费动力不足［20］。城乡区域间经济发展的失衡现象，进一步阻碍了老年需求与消费意愿向消费实践的转化。因此，确保老年人群的基本收入， 提升老年人群和准老年人群的健康水平，为低收入老年人、高龄老年人与存在失能、失智状况的老年人提供重点帮助，是维持老年人口消费水平，提升银发经济发展质量的基础。另一方面，老年人的各项参与需要政策关怀与代际协作， 不论是开发老年人力资源所需的职业技能提升与适老化岗位建设，还是丰富老年人精神文化生活的教育和文化领域，以及旅游出行、互联网娱乐等活动，都需要相应的平台或再社会化的机制。收入水平决定消费行为，社会支持影响老龄参与，只有老年人的收入状况得到进一步改善，让老年人以健康的身体、豁达的心境参与社会活动，才有可能将长寿红利的机会转化为实存。
发展银发经济主旨要义的第三层在于落实国家战略，夯实现代化建设的银发支撑。银发经济的发展不仅是应对老龄化挑战的具体措施，更是实现中国式现代化的必然要求。从国家战略层面来看，银发经济的发展与国家经济社会发展的总体规划息息相关，而不局限于与老年人口直接相关的积极应对人口老龄化战略。举例而言，银发经济与人才强国战略紧密关联，老龄化的快速发展使得国家对专业技术技能人才的需求日益增长，尤其是在养老护理、康复治疗、健康照护等老年康养领域。此外，银发经济也与扩大内需有关，中共中央、国务院在《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》明确提出“发展银发经济， 推动公共设施适老化改造，开发适老化技术和产品”［21］。随着老年人口消费潜力的释放，银发经济将成为实现经济转型升级、推动国民经济稳定发展的重要引擎。乡村振兴与新型城镇化战略能够在优化居住环境和养老服务设施、提升公共服务水平等方面促进投资与消费的良性互动，创新驱动发展战略则在银发经济的数字化、智能化中扮演重要角色。由此可见，银发经济是一项涉及多领域、多主体、多目标的综合性工程，其发展需要从国家战略的高度进行系统谋划和协同推进，以实现经济、社会和人口的可持续发展。
面对人口老龄化加速与长寿红利释放并存的复杂格局，银发经济已上升为国家战略层面的关键变量。作为老龄化社会的系统性应对方案，银发经济的发展规划须与产业结构变革、全民健康目标、社会资源的激活深度嵌合。产业结构的升级与健康中国战略的推进构成了银发经济的“硬支撑”。老年社会参与的促进是银发经济发展的“软动力”，既依赖前二者的平台设施与制度建设， 又反哺产业升级与健康目标。这三个维度既独立构成银发经济的发展支柱，又在交互中共同指向老龄化风险向可持续发展动能的转化路径。
首先，银发经济的发展与新时代产业结构升级紧密交织，成为推动中国经济转型的重要动力。在调整产业结构、发展新质生产力的宏观政策导向下，银发经济需要实现现代服务业与先进制造业在科学技术支持下的深度融合，即向“科技+服务+制造”的复合型体系迈进。智能家居、康复辅具、远程医疗设备等适老化产品的研发与生产，能够带动制造业向高附加值领域的延伸；老年服务业与医疗、保险、金融、旅游等产业的融合则能够推动自身向专业化与多样化的升级，同时也能够催生传统产业的新增长点，如养老地产、康养社区。数字技术在日常消费、公共服务、文化娱乐等领域内的渗透则为银发经济提供了突破时空限制的创新引擎。如老年健康服务从单一线下服务转向“线上+线下” 的模式，通过远程会诊平台，偏远地区的老年人亦可及时获得优质医疗资源； 适老化电商、短视频应用等平台重塑了老年人口的购物场景，激活了老年用品、文化娱乐等消费市场。银发经济与产业结构升级的结合不仅能够缓解传统养老产业低端化的困境，满足老年主体的现实需要，更能够催生智慧养老等新业态， 让银发经济突破“养老即福利”的旧范式，进而成为经济社会发展的助力。
其次，健康中国的推进是银发经济实践的重要抓手。随着人均寿命的延长与疾病谱的转换，在老年领域，医疗保健体系的发展重心正从疾病的治愈转向基础生活照护与主动健康管理。在政策层面，国家通过医养结合试点、长期护理保险制度探索等工作，扩展了医疗照护资源向社区和家庭下沉的通路，适老化与无障碍的改造也有助于提升老年人的生活便利性和安全性，降低环境因素引发的意外风险。而在市场层面，康复护理、认知症照护等专业化服务快速发展，形成健康产业与养老服务的深度耦合。这种转型本质上是对健康中国“以治病为中心”向“以人民健康为中心”理念转变的践行：通过早期健康干预降低医疗支出，通过适老化改造预防跌倒等风险，通过老年健身、营养膳食推广延长健康寿命，通过长期护理、慢性病管理与安宁疗护提升老年人的生命质量。
健康素质的提升与医疗体系的完善成为发展银发经济的健康基础，在实现健康老龄化目标的同时也减轻了社会保障体系的压力。
最后，老年社会参与的促进能够巩固银发经济可持续增长的社会基础。有两种测定“何为老年”的方式：一种是时序老龄化（chronologicalaging）， 对应着社会划分的老年阶段（通常以60至65岁为节点）及其相关制度安排；另一种则是生理老龄化（biologicalaging），指伴随年龄增长而导致的各项身体衰退［22］。如果仅采用前者的标准，那么既有的角色规定与社会退出机制可能与老年人口的参与能力与参与意愿存在差异。随着健康水平的提高和互联网技术的普及，老年人口在社会经济活动中的参与度和贡献率正在不断增加，老年人凭借经验、知识与技术优势正在高技术行业、社区治理、志愿服务等领域释放“二次人口红利”，以老年大学为代表的教育文化方面建设也为老年人提供了追寻兴趣、提升自我的可能。社会参与不仅打破了传统的“老年负担”论说，更通过老年人的价值再创造，推动银发经济从“被动养老”转向“主动共建”，为老龄化社会注入了代际共融的活力。因此，银发经济的发展需要改变传统的老年界定、社会角色和制度安排，向老年人提供更多的参与机会，促进社会认知和政策规划向老年人口“年轻化”的现实靠拢［23］。
四、“十五五”阶段我国银发经济的历史使命与实践举措
人口是国家发展的基础性、全局性、长期性和战略性要素，在中国的经济建设以数量增长为中心的阶段，人口政策以限制人口增长、调控人口流动为主要内容，其主要目的在于缓解人口对资源、环境的压力，促进经济社会的快速发展。然而，随着经济发展方式向结构优化、质量提升的转变，人口政策自然需要进行适时调整，以适应新的发展需求。在国家治理的层面上，人口政策的调整与优化不仅是对当下人口状况与未来人口变迁趋势的应对，更要着眼于人口要素与社会经济结构的深度适配，统筹协调人口发展与资源承载、环境容量、社会建设的关系，在政策设计中充分考量区域梯度发展特征、城乡融合进程及各群体的福利诉求。在这一层面上，银发经济是以保障和改善民生为导向的经济发展与以支撑中国式现代化为导向的人口发展的叠合点。作为人口与社会经济政策的统合，其制度设计超出了人口政策的传统关切范畴，既承载着民生保障升级的时代使命，又肩负着通过制度创新激活老龄人口红利、重构代际利益格局的系统功能。总体而言，随着我国经济社会的发展与转型，我国的人口政
策大致可划分为以下三个阶段：
“一五”至“五五”阶段（1953—1980年）：人口高速增长与老年领域 空白
在计划经济时期的五个五年计划中，中国人口规模从5．8亿激增至9．8亿， 其间60岁及以上老龄人口占比在6%至8%内浮动，形成典型的“正金字塔”型人口结构［3］。人口政策呈现出前期鼓励生育、后期逐步节制人口的转向，此时中国的老龄化问题尚未显现。城镇职工通过1958年实施的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》获得有限退休保障，农村地区则依托集体经济的“五保户” 制度对孤寡老人进行救济性帮扶。养老机构（如敬老院）规模极小且属救济性质，而非更为广泛的养老服务，老年需求由行政化的分配体系满足。这一阶段， 人口年龄结构年轻化特征显著，政策焦点集中于人口规模的控制，这与当时社会生产力的相对落后以及加快国家经济发展、提高人民生活水平的迫切需求直接相关；同时全球范围内新马尔萨斯主义（neo－malthusianism）思潮对发展中国家人口增长的消极论断，也在一定程度上影响了我国早期人口政策的取向。老年保障体系依附于计划经济体制，市场机制在老年领域缺位，老龄事业与老龄产业的专题性建设尚未进入国家战略视野。
“六五”至“九五”阶段（1981—2000年）：人口老化初现与老龄政策 雏形
随着改革开放深化，中国的人口政策逐步从单一的人口数量扩展至人口流动，与市场化转型所带来的资源配置优化和劳动力市场结构调整相适应，人口节制政策得到延续。总和生育率从1981年的2．79降至2000年的1．63，60岁及以上人口占比从7．1%升至10．2%，生育模式的转变与低生育率人口惯性的逐步形成使得中国人口结构发生变化［3］。“六五”至“九五”期间，国家五年计划的人口部分仍旧以贯彻计划生育，抑制人口增长为主。“八五”“九五”计划在社会保障部分提出了城乡养老保险制度的建设方向，但仍未有针对人口老龄化趋势的专门规划。1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》颁布，在“社会保障”和“参与社会发展”两章中明确了国家发展老年福利事业，引导企业开发、生产、经营老年生活用品，鼓励老年人参与经济社会活动的责任［4］。2000年，《关于加快实现社会福利社会化的意见》一文中提出了“国家倡导资助、社会各方面力量积极兴办社会福利事业”的福利供给新路径，其中包括推动民办养老服务机构与社区福利服务设施的增长［24］。在此阶段，政策领域
存在老年人口相关部署，但老龄化本身并未被纳入宏观的政策议程，老年政策的重心仍以补缺型福利供给为主，老年产业形态初现但尚未形成体系，市场机制处于探索阶段，老龄相关的政策导向仍偏重福利供给的单独模块，而非经济社会发展动能的挖掘。
“十五”到“十四五”阶段（2001年至今）：老龄顶层规划与银发经济萌芽
2000年末，国务院发布的《中国21世纪人口与发展》将“人口多、底子薄、人均资源相对不足”作为人口基本国情［25］。而在当下，中国人口发展的趋势已更新为“少子化、老龄化、区域人口增减分化”。2001年至2020年，中国的总和生育率从1.56降至1.24，60岁及以上人口占比从10.4%升至17.9%，人口结构转型倒逼政策体系重构［3］。在历次五年计划中，“十五”计划首次提出重视人口老龄化趋势，“鼓励家庭养老，加强老年人服务设施建设，发展老龄事业和产业”［26］。“十一五”规划独立设置“积极应对人口老龄化”一节， 提出“积极发展老龄产业，增强全社会的养老服务功能”［6］。“十二五”表述更改为“加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业”［27］。“十三五”规划首次将“实施积极应对人口老龄化国家战略”单列成章，提出“全面放开养老服务市场”［28］。“十四五”规划则首次将银发经济置于政策文本之中，提出“推动养老事业和养老产业协同发展……发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态”［9］。老龄事业产业的建设递进与银发经济的提出标志着老龄政策从被动补短板向主动培育经济增长极的范式转型，中国正通过“有效市场+有为政府”的协同机制，将老龄化压力转化为经济社会高质量发展的动力。
自中华人民共和国成立以来，中国人口政策随宏观发展规划的演进体现了中国人口治理的动态调适逻辑。在当下以人口老龄化为主要议题的发展阶段， 银发经济并非单纯针对老年人或老龄化问题的政策，而是以制度创新激活需求、以技术革命重构供给、以包容性增长保障公平的经济社会新发展模式。此前， 人口政策主要聚焦于对人口数量的控制与管理，即便是在人口服务领域，其视域仍然局限于人口本身，银发经济的提出则指明了以人口高质量发展支撑中国式现代化的具体路径。如图2所示，这一路径突破了以往“人口问题化”的机制与传统社会保障的补偿性思维，进一步拓宽了人口政策与宏观规划之间的通道。
明确银发经济的政治定位，须以经济价值与社会价值的良性循环为核心。尽 管 国 外 在 人 口 老 龄 化 与 代 际 经 济
（populationagingandthegenerationaleconomy）领域存在相应的学术关切， 但这更多集中于人口结构变迁引发的经济金融市场波动，如医疗保健与养老金体系的承压、储蓄与投资模式的转型等，却未能触及经济发展范式与社会形态的深层次变革［29］。其他国家在老年相关政策中同样内含经济发展的考量。如日本通过完善老年护理保险制度催生养老服务业态，但这些实践往往停留在产业扶持层面，缺乏对社会公平与全民共享的价值考量。私营资本对“灰发市场”（thegraymarket）的开发虽具备一定的经济合理性，但将老年人等同于消费者的单向度认知，既可能异化为对年龄与衰老焦虑的商业化利用，也容易忽视弱势老年群体的基本生存保障［30］。相比之下，我国银发经济的独特之处在于市场逻辑与民生逻辑的共存。中国的银发经济在激活老年产业经济动能的同时，同样强调政府通过制度供给保障底线民生，借助公共资源配置促进代际公平，运用政策杠杆引导企业履行社会责任。因此，“十五五”期间中国银发经济发展的核心在于构建社会效益和经济效益相统一的体制机制。这要求银发经济的发展实践应当聚焦于以下三个方面。
首先，“十五五”期间应当立足银发经济的民生导向，重点推进医疗养老保障与长期照护制度体系完善，夯实基本养老服务供给基础。老龄群体及备老群体的经济安全构成银发经济可持续发展的前置条件。一方面，从生命历程视角看，生理机能衰退引发的劳动能力弱化与失能风险攀升，客观上加剧了老年群体对生活不确定性的忧虑。只有充分发挥社会保障机制在基本生活保障、减轻疾病负担和提升老龄福祉方面的不可替代的作用，提升社会的平等性，方能有效消除老龄群体的生存顾虑，进而培育支撑银发经济的消费选择偏好。在这一方面，我国当前的主要发展方向是建立全国统一的长期护理保险制度，并制定与养老服务或长期护理相关的专门法律法规。可参考日本“医疗保险+介护保险”融合发展的制度建设，在我国长期护理保险试点经验的基础上探索建立长期护理保险与基本医保的衔接机制，鼓励照护资源与医疗资源的一体化融合。另一方面，针对年轻一代的养老储备与养老规划需求，需持续优化个人养老金制度的激励效能与运行效率，通过增加税收优惠、丰富投资产品等手段提升制度吸引力，强化全生命周期财富积累机制。这种前瞻性的制度安排在改善未来老年群体生活品质的同时，也能够为银发经济注入持续发展动能。
其次，“十五五”期间应当强化银发经济的市场化、规范化建设，营造良好的营商环境，制定完善关键领域和产品的国家标准。对于老年人分层次、多元化的消费需求，供给体系的完善离不开产业政策的引导与市场机制的协同作用。应强化要素配置政策引导，推动土地、资本、人力、技术等资源向适老产业精准集聚，促进生活照护、医疗康养、文化服务等领域的供给质量与服务能力提升。与此同时，市场的健康发展离不开市场监管框架的完善。在资本逐利动机的驱动下，虚假营销、质量欺诈等危害老年消费者权益的事件时有发生， 加之老年群体的权益保护意识与维权能力相对较弱，老年消费者的合法权益难以得到充分保障。因此，需要进一步规范银发经济发展的相关国家标准，针对老年消费市场特性建立风险防控机制。建议参照国际养老服务管理体制的建设经验，制定和完善涉及老年人具体服务与适老化产品的法律法规，通过严格监管推动养老市场生态向法治化、规范化方向转型发展。［31］
最后，“十五五”期间应当推动银发经济在经济社会诸维度上的整体发展与主体协同，通过政府、企业、社会组织、研究人员等主体的紧密团结，实现从“年轻社会”到“老龄社会”的平稳过渡。既有的经济发展与劳动力论说将青年与老年建构为区别明显的、利益对立的、相互分割的人群，却忽视了中国人生命历程的“环扣结构”与“世代叠加”特征以及老化过程所具备的深层公共性：不同世代的生命历程构成了有机的复合整体，今日的年轻人必将在来日老去，代际成员必须相互支撑直至生命终途［32］。老龄化绝非单一人群需要面对的事项，而是社会成员共同参与的社会转型。仅在微观层面，银发经济的发展便对应着老年人的日常衣食住行与文化娱乐，以及生活区域内医疗、养老资源的供给充足度与服务的便捷度，牵涉到个人—家庭—社区—社会的协同配合。而在宏观层面，银发经济长效机制的建立对应着经济模式、代际关系、社会保障、社会文化等方面的变迁，公共转移支付、家庭内部转移支付等基于资产的再分配体系需要或必然经历调适，社会也需要建立起关于老年人的新认知、新叙事、新参与机制。因此，可参照联合国欧洲经济委员会提出《马德里老龄问题国际行动计划－区域执行战略》，以建设“全龄社会”（Asocietyforallages）为政策总目标，将老龄化纳入所有政策领域的主流，在劳动、教育、社会保障、无障碍环境建设等领域全面部署政策机制［33］。
“十五五”时期要加大扩大内需和科技创新领域改革的力度
访国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员李佐军
从改革，到全面深化改革，再到进一步全面深化改革，中国改革的步伐坚定向前。“十五五”期间，面对复杂多变的国际国内环境，改革如何适应新形势？如何将党的二十届三中全会确定的300多项重要改革举措落到实处？如何发挥经济体制改革的牵引作用？如何通过改革来大力推进中国式现代化？就上述问题，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员李佐军。
一、“十五五”时期我国内外环境将发生巨大变化
中国经济时报：“十五五”时期，中国面临的内外环境将发生巨大变化， 改革措施如何适应新的变化？
李佐军：“十五五”期间，我国内外环境将发生巨大变化，有许多方面与“十四五”期间明显不同，其中，美国掀起的“关税战”“科技战”尤其值得关注。
为了应对美国掀起的“关税战”，我国需要重点推进以下几个方面的改革。一是推进消费投资领域的整体改革，解决卡点堵点问题，促进消费，拓展
有效投资空间，全方位扩大内需，弥补外需下降带来的缺口。二是深化收入分配制度改革，缩小居民收入和贫富差距，提升低收入群体的消费能力。三是深化福利保障制度改革，完善社会保障体系，使消费者敢于消费。四是深化公共服务制度改革，推动公共服务均等化，缩小城乡、区域之间的公共服务差距， 激发乡村和相对落后地区的居民消费潜力。五是深化教育综合改革，提升人力资本，缓解就业结构性矛盾，促进扩大内需。六是进一步推进高水平对外开放， 以开放促改革，推动贸易便利化和自由化。
为了应对美国掀起的“科技战”，我国需要重点推进以下几方面的改革。一是深化科技体制改革，健全新型举国体制，发挥我国集中力量办大事的制度优势，攻克重大科技难题和“卡脖子”环节，提升我国的应对能力。二是完善贯穿基础研究、技术创新、成果转化的体制机制。三是改革科研投入机制，加大基础研究领域投入力度，提供长期稳定的资金支持。同时，深化科技经费分配和管理使用机制改革，赋予科研机构和科研人员更大自主权，提高科技创新投入效能。四是完善人才发展机制。健全人才评价激励机制，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系，破除唯论文、唯职称、唯学历等不
合理的评价标准。建立薪酬+股权+荣誉的多元激励体系，激发科研人员的创新积极性。
二、协同推进一系列改革措施落地见效
中国经济时报：如何协同推进已确定的300多项重要改革措施落地见效？ 李佐军：协同推进一系列改革措施落地见效，要从如下几个方面着手。第
一，加强党的领导。完善党中央重大决策部署落实机制，各级党政部门要不折不扣地贯彻落实已出台的改革措施。第二，明确改革重点和顺序。党的二十届三中全会已确定了300多项重要改革举措，其中有的改革措施需要立即落实，有的可逐步推进。要按照轻重缓急的原则，对这些改革举措进行排序，对其中重要而紧迫的改革措施，抓紧向前推进。第三，做好统筹协调。运用系统观念， 在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局框架下谋划和部署改革举措，统筹部署经济体制改革和其他各领域改革，注重各项改革举措同向发力、相互配合、协同高效。第四，制定科学的改革推进方案。各地方、各部门要准确把握改革任务的根本目的和本质要求，坚持因地制宜、因时制宜，研究制定符合各自实际的科学改革推进方案，切实增强方案的科学性、实效性、可行性和可操作性。第五，鼓励地方创新和试点。要鼓励各地结合实际开拓创新，支持干部敢闯、敢试，努力创造可复制、可推广的经验。第六， 强化监督评估。加强改革方案评估和改革落实情况督察，及时发现问题、纠正偏差，不断优化调整现有改革方案。同时，建立健全考核机制，对改革任务落实情况进行严格考核，确保改革顺利推进。
三、发挥经济体制改革在“十五五”改革中的牵引作用
中国经济时报：您刚才提到要统筹好经济体制改革和其他领域的改革。应如何发挥经济体制改革在“十五五”改革中的牵引作用？
李佐军：“十五五”期间的改革是一项系统工程，其中经济体制改革具有牵引作用。因此，要将经济体制改革放在优先位置上，抓紧推进经济体制改革中的核心改革，以带动其他领域的改革。经济体制改革中的核心改革有如下两个方面。
一方面，构建高水平市场经济体制。重点包括三个方面改革。一是推进国有企业改革。通过实施国企改革深化提升行动，进一步完善管理监督体制机制， 明确不同类型国有企业的功能定位；深化分类改革，推进国有经济布局优化和结构调整，增强核心功能和核心竞争力，做强做优做大国有资本和国有企业。
二是促进民营经济发展壮大。抓紧出台和实施民营经济促进法，切实解决民营企业的公平竞争问题，破除市场准入壁垒，推进基础设施竞争性领域向民营企业开放，支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，保证民营企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。三是加快建设全国统一大市场。打破地方保护和市场分割，破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，促进各类生产要素自由流动和优化配置。
另一方面，完善宏观经济治理体系。一是加强宏观政策协同。完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，增强政策合力，减少政策内耗和不配套。继续做好政策一致性审查，更好实现各项政策的协同效应。二是深化财税和金融体制改革。健全预算制度和税收制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解地方隐形债务风险长效机制，形成化债与发展的良性循环。同时，畅通货币政策传导机制，开展多元股权融资，加快发展多层次债券市场，健全投资和融资相协调的资本市场功能。
四、“十五五”推进中国式现代化离不开改革
中国经济时报：“十五五”通过改革来大力推进中国式现代化将存在哪些困难？如何克服？
李佐军：“十五五”规划的主线应是推进中国式现代化，而推进中国式现代化离不开改革。但改革已进入“深水区”，将面临以下几个方面的困难。首先，思想认识不一致。不同地区、部门和群体对中国式现代化的目标、内涵和改革举措的认识可能不一致，使得在推进改革时难以形成统一的行动。其次， 利益协调障碍。改革会涉及不同群体、地区和行业的利益调整，会产生利益矛盾和冲突，受损的群体会抵触改革，进而形成改革障碍。再次，创新能力不足。中国式现代化需要依靠科技创新驱动，但目前我国在关键核心技术上还有瓶颈， 科技创新能力与发达国家相比存在差距。最后，体制机制束缚。
要克服上述困难，需要采取如下措施。一是加强思想教育和宣传。通过教育培训和媒体宣传等多种途径，解读和宣传中国式现代化的理念和改革部署， 凝聚各方共识。二是完善利益协调机制。建立利益补偿机制，对因改革而利益受损的群体给予合理补偿。通过税收、社会保障等手段调节利益分配，确保改革成果惠及全体人民。三是强化科技创新。加大对基础研究和前沿技术的投入。
完善科技创新激励机制，鼓励企业和科技人员开展创新活动，提高自主创新能力。四是深化体制机制改革。深化政府和事业单位改革，简化行政审批流程。推进教育科技人才一体改革，打破要素流动壁垒，促进人才、资金、技术等要素在全国范围内自由流动和优化配置。
“十五五”时期以优化新质生产力布局为中心推动新区域协调发展
杨开忠
我国幅员辽阔、人口众多，各地区禀赋差别之大世界少有，统筹区域发展从来都是一个重大问题。本文在对新质生产力进行学理化阐释的基础上，结合新发展阶段的特征和“十五五”时期发展，系统提出了以发展新质生产力为中心推动新区域协调发展的战略。
一、新质生产力是绿智综合生产力范式的生产力
新质生产力即新质态生产力，亦可称为新范式生产力。所谓“新质”即“新质态”，生产力质态即生产力范式，是指生产力诸要素按照一套普遍的、通用的技术原则和组织原则所构成的生产力系统状态，是选择生产力配置的一种模式。每一种生产力范式都有起主导作用的“关键要素”，这些“关键要素”一般具有三个方面的特征：在一定时间内具有迅速下降的低成本优势、巨大的供给潜力和能力、广泛的市场前景。生产力质态、生产力范式代表着一场特定的技术革命，是利用这场革命重振整个经济并使之现代化的最有效方式，是由技术革命产生的生产力最佳实践模式，包括全部或大部分经济潜在生产率的数量跃迁和创造非同寻常的投资和盈利机会。因此，习近平总书记指出，新质生产力“以全要素生产率大幅提升为核心标志”。
工业革命以来，生产力经历了五次大的范式变革，每一次生产力范式变革都由科技革命驱动，大多历时半个世纪，经历“两期四段一转折点”，其中“两期”指新范式导入期和展开期，“四段”指导入期的爆发阶段、狂热阶段和展开期的协同阶段和成熟阶段，“一转折点”即从导入期到展开期的大转折点。第五次生产力范式变革即ICT生产力范式变革，始于1971年，到2021年已经50年。2020年代迎来第六次生产力范式——新质生产力范式——引入期的爆发阶段。新质生产力范式既不是单纯的绿色生产力范式，也不是单纯的数智生产力范式， 而是绿色生产力范式、数智生产力范式的综合，即绿智综合生产力范式，新质生产力就是绿智综合偏向的生产力。这既是数智可持续发展的客观要求，也是全面绿色转型的内在要求。一方面，数智既有发展路径是高耗能、高耗水、高碳足迹的。另一方面，数智技术可以降本增效、保证精准治理，可以克服主体之间、要素之间、过程之间、地域之间的距离和分割，实现全主体、全要素、
全过程、全地域智能感知、互联互通，有效支撑全面绿色转型，是全面有效绿色转型不可或缺的强大支撑。因此，人类社会正在引入的新质生产力范式是绿智综合生产力范式。
新质生产力范式根本不同于第一次至第五次生产力范式。后者都以传统能源（主要是化石能源技术），印刷、电和电子信息通信技术，传统能源驱动的交通技术动态结合为基础；以“资源—产品—消费—废弃物”单向线性流动为物质代谢典型模式；以机器为关键生产要素；以工厂化、专业化、规模化、效率至上为法则；具有内在的不可持续性，可视为工业文明的不同生产力范式。与此根本不同，绿智综合生产力范式在技术原则上，以可再生新能源技术、物联网通信技术、电动交通技术的动态结合为基础，以可无限循环利用的信息资源——数据——为关键劳动对象，以人工智能为劳动工具，以“资源—产品— 消费—再生资源”循环流动为重要物质代谢模式；在组织法则上，坚持适应韧性、协同创新、开放共享，强调不断增强生产力系统的动态适应、协同创新、开放共享的能力。因此，绿智综合生产力范式具有内在的可持续性，是一种生态文明的生产力范式，正如习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时指出的，新质生产力符合新发展理念，本身就是绿色生产力。
二、把优化新质生产力布局放在促进新区域协调发展的中心位置
最佳生产力布局是生产力范式的空间表现。从生产要素及其组合来看，第一次生产力范式以机械化、工厂化、水力机械、水运为主导因素，机器生产取代手工工场；最佳生产力布局表现为马歇尔式产业区以及以此为节点的局域中心式网络模式。第二次生产力范式以生产工具生产工业化、标准化、规模化， 蒸汽动力的运用，火车成为主要运输工具为新特征；最佳生产力布局模式表现为工业城市和以此为主要节点的全国分散式网络模式。第三次生产力范式以电力的使用，电报、电话和科学转化为生产力，基于工厂规模经济的垂直整合为新特征；最佳生产力布局模式表现为科洛索夫斯基式地域生产综合体以及世界范围的分散式中心网络模式。第四次生产力范式以石油、汽车、飞机的出现， 基于产量和市场容量规模经济的水平整合为新标志；最佳生产力布局模式表现为集中式大都市中心（郊区化、都市圈化、戈特曼式大都市连绵带）以及以弗里德曼式世界城市为顶级节点的全球分散式网络模式。第五次生产力范式以ICT 技术、知识成为资本为新特征；最佳生产力布局模式表现为世界级创新集群、
卡斯特尔信息城市、分布式化巨型城市区域等网状城市群、分布式化国家城市网络以及以萨森式全球城市为顶级节点的全球分布式化网络模式。
与前五次生产力范式不同，第六次生产力范式以可再生新能源技术、物联网通信技术、电动交通技术的动态结合为基础，以数据成为关键劳动对象、以人工智能为劳动工具、以循环流动为物质代谢特征，以适应韧性、协同创新、开放共享为法则，同时劳动者创新化和闲暇化。从笔者所倡导的新空间经济学来看，这必然使第六次生产力范式的最佳生产力布局模式表现出四方面的基本特征。
一是随着绿智综合生产力范式变革从导入期到展开期的演进，物的智能化再生产与人的再生产空间共聚程度经历先上升达到一定水平后转而下降的倒“U”型曲线变化，即物的智能再生产在导入期相对向人口密集区域集聚，在展开期则背离人口密集区域而指向拥挤成本最小的生态韧性区位。二是高品质地方成为创新—生活一体化的新质创新综合体。随着绿智综合生产力范式变革演进，一方面，物理世界和数字平行世界交互映射不断深化，将现实空间和虚拟空间结合在一起的元宇宙构成空间品质不断突出的维度，在元宇宙中的定位成为生产力布局网络节点影响力日益重要的决定因素；另一方面，劳动者创新化、收入、闲暇时间不断增长，个人和家庭，人的再生产日益趋向空间品质卓越的地方，空间品质成为繁荣日益关键的驱动力。事实上，2008年全球金融危机以来，在全球绿智技术—经济孕育和竞争中，以绿色和数字技术为支撑的、创新
—生活一体化的新质创新综合体已在一定层次上见端倪。三是韧性网状网络模式。一方面，这是新范式以可再生新能源技术、物联网通信技术、电动交通技术的动态结合为基础在空间上的必然表现；另一方面，适应韧性法则要求把适应韧性作为优化生产力布局的基本原则和维度，动态再平衡在地化、在岸化、近岸化、全球化的供应链策略。因而，网状城市群、网状全国城市网络、网状全球城市网络分布式化特征将更加突出，演化为韧性网状网络模式。四是物质代谢区位指向变化。可再生新能源既具遍在性又具地方性，是分布式和集中式相结合的能源。再者，经济社会活动密集区域可利用的再生资源丰裕，基于再生资源利用的新质生产力区位选择指向经济活动密集地区。这种物质代谢能源基石和资源基础的变化是我国生产力布局变化不可忽视的重要力量。因此，把优化新质生产力布局放在促进新区域协调发展的中心位置，是顺应新质生产力发展内在要求的必然选择。
习近平总书记在党的二十大报告中指出，中国式现代化是人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的现代化。这表明，区域协调发展的本质是优化生产力布局、实现生产高效、生活等值、适应韧性、生态可持续的生产力发展。其中，生活等值化也可称为生活均等化。顺应绿智综合生产力范式变革是对最佳生产力布局的内在要求，把优化新质生产力布局放在新区域协调发展中心位置，是区域协调发展的本质要求。新区域协调发展身处世界百年未有之大变局加速演进和以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴中，面临人民美好生活需要和发展不平衡不充分的矛盾更加突出、中美矛盾更加尖锐、绿智综合生产力范式大变革，因而必须统筹兼顾，既要强调生产高效又要强调生活等值、适应韧性、生态永续。“十四五”时期是新区域协调发展开局起步的五年，但新区域协调发展理论落后于实践。为“十五五”时期和新发展阶段整个未来时期区域协调发展提供理论支撑，亟待在明确新区域协调发展以优化新质生产力布局为中心的基础上， 揭示以优化新质生产力布局为中心推动新区域协调发展的战略道路和具体路径。
三、以畅通空间对流为关键，推进新质生产力空间一体化
空间一体化也称空间经济一体化，是指各个区域经济结为一体、公平待遇的过程和状态。首先，从区域协调发展本质来看，现有的优化生产力布局之路只反映了区域协调发展局部要求，而空间一体化则是区域协调发展的综合途径。其次，从政府和市场关系来看，空间一体化决定着市场范围、专业分工、空间集聚、疏密均衡，因而是政府为市场机制创造条件并弥补市场失灵，以解放和发展区域生产力，促进生产集中、生活等值、适应韧性、生态永续的必由之路。最后，从国情来看，发展中国家，特别是其中的大国，区域分割严重制约着各地比较优势以及统一市场优势的发挥，严重制约着人民均等地利用不同区域发展条件和机会。中国作为一个超大发展中国家，区域协调发展无疑更要坚持走一体化发展之路。
作为一种战略路径，空间一体化是流动型一体化和地点型一体化的综合。在发展中市场经济条件下，流动型一体化是基础性、决定性的，而地点型一体化则是针对流动型一体化失灵所进行的动态补充。因此，走空间一体化之路应
坚持流动型和地点型一体化双轮驱动。以优化新质生产力布局为中心推动新区域协调发展的成功之道无疑仍是空间一体化，优化新质生产力布局必须走新质空间一体化发展之路。这里，所谓新质空间一体化，即绿智综合生产力范式的空间一体化。
的关键。究其依据，一是顺应资本循环、服从服务构建新发展格局。进入新发展阶段，我国资本循环正在加速从一般物质资料生产投入、空间生产投入向科技创新、教育和劳动力再生产投入转移，从基于劳动、自然资源的传统产业投入向基于知识的新兴产业、未来产业以及传统产业绿智高端化投入转移， 从空间增量扩张投入转入存量更新投入，从全球工厂投入向全球知识中心、金融中心、消费中心、供应链组织中心投入转移，从全球经贸规则的跟随者投入向引领者投入转变。从资本循环来看，以新质生产力发展为首要任务实现高质量发展，必须畅通经济循环。二是实施创新驱动发展的需要。创新高度依赖于人与人的交流，特别是人与人“面对面”的交流，后者是创新最重要的投入。因此，以空间对流为关键是充分激发创新活力、提升创新能力，更好地以创新驱动发展的战略需要。三是实现区域协调发展目标的要求。形成高效、公平、韧性、可持续的生产力布局是区域协调发展的目标。对流推动创新，扩大商品和要素的市场，有利于专业化分工和规模化生产，获取专业化分工和规模报酬递增。因此，以增进对流为关键是形成高效、公平、韧性、可持续的生产力布局，实现区域协调发展目标的需要。四是人民福祉区域差距决定模式变化的适应选择。我国幅员辽阔，经过几十年发展，地方之间生活成本差距、舒适性差距以及需求偏好多样化已十分显著，地区人民收入差距已不能合理地反映人民福祉区域差距，片面强调缩小收入差距可能导致从较低福祉地方向较高福祉地方的净福祉转移。在以单一收入指标测度福祉失灵的情况下，应转而强调生活等值化，同时让人民用脚投票是平衡地方之间福祉差距最好的适应性选择。
割
（Division）、距离（Distance）、密度（Density）、异质性（Diversity）
四个地理特征（简称“4D”）决定，以畅通对流为关键推进新质空间一体化路径在于“4D”。一是消除制度、技术、设施分割，建立健全基于人民自由流动
的统一制度规则。二是推动紧凑互联发展，以最小化运距，在微观上，实现新兴产业、未来产业、新服务业区位最大限度地优化布局，实现职住合理分离、绿智高效通勤；在宏观上，基于“6轴7廊8通道”，实现“以钻石区域为核心的” 新质生产力多中心、多轴线、多层次、多节点集聚型网络型发展。三是善用密度，以创新、流动、空间品质良性互动为驱动力，以功能区转型、城市更新、锚机构辐射带动、产业集群产域融合示范性工程为重要支点，提升创新力、提高空间品质、畅通对流，营造创新—生活一体化的创新综合体网络，建设城乡共生圈和都市圈，推动全球中心城市、洲级中心城市和地方性中心城市功能协同转型升级，努力实现新型城镇化。四是管理异质，基于绿智综合生产力范式变革，优化区域划分和分类体系，因地制宜指导新质生产力发展，最大限度地解放和发展新质生产力，努力实现人的新质共富。S
“十五五”时期制造业发展基础、重大挑战和战略思路
倪红福 钱佩雯 韩登清
当今世界正经历着百年未有之大变局，随着新一轮科技革命和产业变革的深入演进，全球制造业格局正在加速重构。从智能制造的全面渗透到绿色低碳转型的迫切需求，从产业链韧性的激烈竞争到区域产业协同的持续深化，制造业已成为大国博弈的核心战场。作为全球最大的制造业“世界工厂”，中国的制造业在“十四五”时期表现亮眼，其规模已连续十五年稳居世界首位，同时新能源、高端装备等新兴领域实现突破性增长。然而，面对技术封锁加剧、供应链震荡频发、国际竞争规则重塑等多重挑战，中国制造业的转型升级之路仍困难重重。“十五五”时期是我国实现第二个百年奋斗目标、迈向2035年基本实现现代化远景目标的关键时期，也是我国制造业自立自强、实现高质量发展的攻坚阶段。如何在动荡多变的国际环境中巩固规模优势？如何破解核心技术“卡脖子”困局？如何在绿色化与数智化浪潮中拔得头筹？这些问题不仅关乎中国制造业的全球竞争力，更影响着中国经济在新发展格局中的战略主动权。本文结合中国制造业发展基础、趋势，系统梳理制造业发展面临的重大问题， 以期为制造业发展政策制定与产业实践提供参考。
一、中国制造业发展基础
近年来，全球制造业区域格局发生了显著变化，中国制造业的蓬勃发展已成为推动全球制造业发展的重要引擎。欧盟和北美发达地区的制造业增加值占全球制造业的比重呈现出下降趋势，分别从2004年的25.3%、24.2%下降至2023 年的16.9%和15.5%。与此同时，东亚及太平洋区域的制造业增加值占比从31.5% 攀升至43.3%。中国以及东盟等新兴经济体制造业的快速崛起是推动全球制造业格局演变的关键力量。制造业增加值从2004年的0.63万亿美元一路飙升至2021 年的4.91万亿美元，复合年增长率高达12.8%，制造业增加值占全球的比重从2004年的8.6%大幅上涨至2021年的30.5%，十七年间上升了21.9个百分点，且于
2007年和2010年先后超越日本和美国。尽管2022年制造业增加值微降至4.84万亿美元，2023年进一步降至4.66万亿美元，但2024年中国制造业增加值仍达4.67 万亿美元，以较大体量稳居全球首位，并连续十五年保持全球第一。①这一系列数据表明，“十四五”时期，中国制造业增加值虽在部分年份小幅回落，但整体而言，其发展态势呈现出总体平稳、稳中有进的特征，即便经受着复杂的
全球经济形势与产业转型升级的多重考验，中国制造业增加值依然保持了相对稳定的增长，其体量和辐射力也在全球范围内持续提升。
习近平总书记强调：“制造业高质量发展是我国经济高质量发展的重中之重，建设社会主义现代化强国、发展壮大实体经济，都离不开制造业。”[“1] 十四五”时期是中国制造业迈向高质量发展的关键阶段，产业结构的优化
升级成为核心驱动力量，并在支撑国民经济持续健康发展中扮演了愈发重要的角色。高技术制造业的快速发展尤为引人注目，其增长动能持续强于整体工业， 成为引领产业结构升级的“火车头”。根据“十四五”期间工业增加值同比增长数据，高技术制造业的当月同比增速在多数月份均显著高于整体工业增加值的当月同比增速，且在部分时期表现出较大的差距，2021年8月的整体工业增加值同比增速为5.3%，而高技术制造业当月同比增速为18.3%，两者差距高达13个百分点。②这表明，高技术制造业在整个工业体系中的引领作用和扩张态势， 即便在整体工业增速面临下行压力的阶段（如2022年部分月份整体工业增速较低甚至为负），依然能够保持相对较高的增长韧性。这种增速差距凸显了其作为结构转型主导力量的地位，不仅反映了中国制造业内部结构的积极调整，即资本、技术、人才等生产要素加速向高技术领域集聚，也印证了国家创新驱动发展战略和产业升级政策的有效性，为中国制造业向全球价值链高端迈进奠定了坚实基础。这种结构性优化得益于技术与要素配置机制的创新突破。在国家政策的引导和市场需求的驱动下，企业在关键核心技术领域的研发投入持续加大，技术创新成果加速涌现并向产业化应用转化。同时，生产要素配置效率的提升，使得更多资源能够流向具有更高附加值和更强带动效应的高技术产业部门。这些因素共同推动了中国制造业产业链的优化升级，并促进了具有国际竞争力的先进制造业集群的发展壮大。
尽管制造业产业结构升级成效显著，全球价值链位势持续提升，但在关键核心领域依然面临结构性短板与风险挑战。中国制造业整体产业链的风险暴露程度依然不容忽视，特别是在高技术制造领域，近13的生产环节仍较多地依赖进口，[2]这使得相关产业在面对复杂国际地缘政治经济波动时，易受①数据来源：作者计算所得。世界、欧盟、东亚、太平洋地区（即亚太地区）2004—2023 年与北美2004—2021年制造业增加值数据来自于世界银行；中国2024年数据来自于国家统计局发布的《2024年四季度和全年国内生产总值初步核算结果》；
美国2022年、2023年数据来自于中华人民共和国商务部发布的信息（http： chinawto.mofcom.gov.cnarticleapp20241220241203548418.shtml）； 加拿大2022—2023年数据均来自于加拿大统计局；百慕大缺失2022—2024年数据，因而沿用2021年数据：2023年北美地区制造业增加值按照世界银行统计口径，由2023年美国、加拿大、百慕大三个地区的制造业增加值相加所得。此处各地区制造业增加值单位均为现值美元。
到外部冲击的影响。例如，在核心基础零部件和关键材料领域，如精密仪器、高端轴承、航空发动机叶片等高附加值中间品对外依存度超过50%，集成电路2023年贸易逆差高达2.26亿美元，同比增长约50%。①可见，部分核心部件高度依赖进口的局面尚未得到根本扭转，国产化率仍有较大提升空间[3]，不仅阻碍了高端装备制造等战略性产业的自主可控进程，也限制了制造业迈向产业链更高附加值环节的速度。
在当今全球制造业竞争激烈的格局下，中国先进制造业关键技术领域的布局正持续优化升级，展现出独特的发展态势与竞争优势。中国在功率电子、动态数据等领域已形成差异化竞争力和独特优势，与美国、欧盟形成各有侧重的发展格局。具体来看：
3D打印领域，潜力与挑战并存。中国3D打印技术全球市场份额为29%，较美国（40%）与欧盟（39%）存在显著差距。②3D打印作为以数字模型驱动的分层制造技术，已深度嵌入航空航天、医疗设备、汽车制造、建筑等精密制造领域。美国因在航空航天、国防等高端制造业的优势，在3D打印领域占据较高份额。欧盟则凭借其在汽车、机械制造等传统工业的深厚底蕴，积极推动3D打印在汽车零部件定制化生产、高端装备制造中的应用。虽然中国3D打印技术取得了长足进步，但数字微镜器件、高精度激光器、振镜系统等核心部件几乎被国外企业垄断，航天航空、医疗领域的高端设备高度依赖进口，这些技术的对外依赖制约了中国相关产业向价值链高端延伸。
功率电子领域，聚焦优势，深化拓展。中国功率电子技术以23%的全球市场份额领跑全球，较美国（13%）、欧盟（11%）形成压倒性优势。作为电能转换的核心技术，中国功率电子技术的应用在新能源、特高压等领域已具备领先优势，动力电池全球市场占有率达67.1%，③光伏组件产能占全球总产能的83.4%
④，特高压技术实现中国引领，新能源汽车市场份额连年保持高位。相比之下，
美国的功率电子技术主要应用在工业自动化、航空航天等传统优势领域，而欧盟则更加专注于电力系统升级、新能源汽车以及高端装备制造等领域。目前， 中国功率电子芯片设计、高端功率器件制造等环节仍受国际专利壁垒的限制， 亟待通过拓展功率电子在数据中心、5G通信等新兴领域的应用，推动中国从功率电子大国向强国迈进。
动态数据领域，依托产业，持续优化。中国在动态数据领域的全球市场占比达到15%，远超美国（10%）和欧盟（11%）。动态数据是指在生产制造过程中实时产生的与生产设备运行状态、生产工艺参数、物料流动等相关的信息数据， 广泛用于智能制造领域。中国作为制造业大国，拥有庞大的制造业企业群体和丰富的生产场景，为动态数据的采集与应用提供了广阔的空间。[4]然而，中国在动态数据的安全保障、深度分析算法及数据驱动决策支持领域，仍需不断努力以臻完善。相比之下，美国在工业软件、大数据分析技术及工业互联网安全领域，展现出强大的技术实力，其制造企业凭借此优势，能更高效地运用动态数据，推进智能化决策进程。欧盟则凭借其在高端装备制造和工业自动化领域的优势，推动动态数据在智能制造标准制定与高端生产流程优化中的应用。
机器人与人工智能AI领域，稳步发展，共促升级。中国在机器人（8%）、人工智能（10%）领域的全球技术份额与美欧差异不大，呈交错竞争态势（美国机器人9%、AI8%，欧盟机器人10%、AI9%）。机器人作为自动化执行装置，广泛应用于汽车制造、物流仓储及医疗康复等工业和服务领域；AI依托机器学习、计算机视觉等技术，支撑智能决策与制造系统优化。在机器人领域，中国工业机器人已逐步突破中高端工序应用，服务机器人市场则依托技术创新加速扩容。在AI领域，美国凭借顶尖科技企业主导高端机器人研发与AI基础算法创新，持续巩固其技术领先地位，如波士顿动力在机器人研发方面的前沿探索，以及谷歌、微软等在AI基础研究与算法创新方面的深厚积累。中国虽然与美国在某些核心技术与高端应用方面存在一定差距，但凭借庞大的市场应用空间、不断完善的产业生态以及持续增加的研发投入，正呈现出良好的发展势头。
物联网IoT领域，差异背后存在发展机遇。中国在IoT领域全球市场占比仅为1%，而欧盟达到6%，这凸显出中国在IoT领域相对薄弱，但也意味着存在巨大的发展空间。IoT作为基于传感器、射频识别等感知层设备构建的智能互联技术体系，在欧盟制造业深度渗透，其优势植根于精密仪器制造与全生命周期管理的协同能力。而中国IoT应用仍集中于智能家居、可穿戴设备等消费端场景，工
业IoT发展相对滞后。但需注意的是，中国坐拥全球最完备的制造业生态，其海量设备数据资源与全产业链应用场景为工业IoT后发突破提供了战略机会，尤其在柔性生产线优化、设备预测性维护等领域具备规模化落地潜力。
产业链供应链安全稳定是构建新发展格局的基础。习近平总书记[5]强调： “产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征。” 中国制造业得以持续发展并具备全球竞争力的核心基石之一，是其构建了全球范围内规模最宏大、产业门类最齐全、配套协作能力超强的综合性工业体系。这一体系的完备与高效，不仅为中国经济的稳定增长和产业结构的持续升级提供了坚实保障，更在复杂多变的国际环境中使中国制造业具备了强大的市场响应能力和风险抵御能力。
具体而言，中国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家， 形成了从基础原材料供应、关键零部件与核心元器件制造，到整机装备集成、最终产品装配乃至部分高端研发设计的完整制造链条。数以百万计的各类规模以上工业企业，特别是充满活力的专精特新中小企业，构成了星罗棋布、分工精细、协作紧密的本地化配套网络。这种网络深度嵌入各个产业集群之中，使得企业能够在较短的地理半径和时间周期内获取所需的绝大部分生产要素、中间品和专业化服务。加之国内高效的现代物流体系、完善的基础设施以及充裕且具备一定素质的劳动力和工程师队伍，共同构筑了中国制造业得天独厚的综合配套优势。这种优势使得中国制造业不仅能够承接大规模订单生产，还能灵活应对多样化、定制化的市场需求。而且这种强大的产业链配套能力和高度的生产组织弹性，在应对外部突发冲击时表现尤为突出。以新冠肺炎疫情初期全球防疫物资极度短缺为例，中国制造业凭借其完整的产业链条、强大的产能储备和快速的转产能力，在极短时间内迅速动员相关企业，大幅提升了口罩、防护服、检测试剂乃至呼吸机等关键防疫物资的生产供应，不仅有效保障了国内需求，也为全球抗疫作出了重要贡献。这充分彰显了中国制造业产业链的深度、广度以及在极端条件下的强大应变与自我修复能力，体现了其在全球供应链中的“稳定器”作用。
尽管中国制造业产业链配套能力总体强大且优势显著，但在全球产业格局深刻调整以及新一轮科技革命和产业变革加速演进的背景下，其“大而不强” “全而不优”的结构性问题依然存在，若干关键环节的自主可控水平亟待提升。
具体来看，在若干核心基础零部件（如高端轴承、精密模具、特种传感器）、关键基础材料（如高性能膜材料、特种合金、光刻胶）、核心工业软件以及高端制造装备（如高端光刻机、高精度数控机床）等领域，中国制造业对国际先进技术和产品的依赖度依然较高，这不仅制约了产业链向更高附加值环节的攀升，也使得产业链的整体安全和韧性在某些关键点存在潜在风险。因此，在“十五五”时期，在保持产业链完整性优势的基础上，着力攻克关键核心技术，补齐高端配套短板，将是中国制造业实现高质量发展和提升国际竞争力的核心任务。
推动区域协调发展，促进产业集群化，是优化生产力布局、提升国家整体竞争力的重要途径。习近平总书记指出：“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”，“形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。[6]制造业的区域集群化发展作为现代产业组织的重要形态，通过促进知识溢出、共享专业化要素市场、降低交易成本、激发协同创新及形成集体效率等机制[7-8]， 已成为提升区域乃至国家产业竞争力的关键路径。在一系列国家战略及区域协调发展政策的推动下，中国制造业的空间集聚效应日益凸显，逐步形成了具有中国特色的区域集群化发展格局。【更多写作资料+微信： nuo180914，会员享受50万+最新公文资料，日日 更新】
当前，中国制造业呈现“东强西弱”的梯度特征，产业空间集聚效应显著。东部沿海经济带作为改革开放桥头堡，依托港口枢纽优势率先构建现代化制造体系，现已形成长三角区域、粤港澳大湾区、京津冀这三大核心产业集聚区， 构建起梯度化的产业生态圈。这些区域不仅构建起覆盖全产业链的协同网络， 更通过技术溢出效应持续引领产业升级。具体来看，长三角城市群构建了“一核三翼”发展格局，以上海国际科创中心为引擎，苏浙皖三省分别聚焦智能装备、数字经济和新型材料领域。粤港澳大湾区借力国际资本和技术转移窗口， 培育出“深圳—东莞”电子信息产业走廊、“佛山—中山”智能家居产业群等特色板块。首都经济圈则以“北京研发—津冀转化”的协同模式，在卫星互联网、量子信息等未来产业领域抢占制高点，致力于打造中国北方先进制造业和战略性新兴产业的高地。中西部区域依托要素成本优势和政策红利，构建起特色鲜明的产业新格局。长江中游城市群形成“武汉光谷、长沙麓谷、南昌药谷” 的创新三角，成渝双城经济圈通过“芯屏器核网”全产业链布局打造世界级电子信息产业集群，为中西部制造业发展增添新动能。东北老工业基地正在加快
新旧动能转换，作为新中国工业摇篮，该区域在精密机床、重型装备等领域的工艺积淀仍具全球竞争力。
然而，中国制造业区域集群化发展仍面临诸多挑战。中西部和东北地区在承接东部制造业转移的过程中，需思考如何解决产业链配套协同性不足、技术人才短缺等问题。同时，各大区域在推动产业转型升级时，还需妥善应对国际市场竞争加剧、贸易保护主义抬头等造成的外部压力。
二、“十五五”时期我国制造业发展态势
全球制造业的科技创新正呈现出复杂且多元的发展态势。一方面，地缘博弈加剧背景下，主要经济体通过立法与资金倾斜强化技术主权，如美国《芯片与科学法案》驱动半导体产业链本土化重构，欧盟《人工智能法案》协同5亿欧元科研计划加速前沿领域人才集聚；另一方面，多学科交叉融合催生了“无界” 创新模式，基因编辑、量子计算等颠覆性技术接连涌现，打破传统行业界限， 推动制造业加速向高技术方向跃迁。科技创新已成为各国争夺制造业产业链主导权的核心抓手，各主要经济体均在利用政策工具优化创新生态，意图在全球科技博弈中抢占先机。
2024年，习近平总书记参加十四届全国人大二次会议江苏代表团审议时强调，“要突出构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系这个重点，以科技创新为引领，统筹推进传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育”。[9]展望“十五五”时期，我国制造业将呈现以下趋势：一是关键技术自主可控性将会增强。我国将在半导体、数控机床等核心领域持续进行研发创新，预计在2030 年突破一批“卡脖子”技术，显著降低对国外技术的依赖。二是绿色制造规模化，将倒逼传统制造业升级。中西部资源型城市将进入短暂阵痛期，淘汰一批高污染、高能耗的落后制造业企业，倒逼一批传统产业加速向绿色生产转型， 鼓励一批新兴制造业持续进行绿色化技术创新。三是人才结构适配性持续优化。预计2030年前后，将引入或培养一批包括顶尖科学家、高级工程师和高级技工在内的高精尖人才，推动智能制造领域的持续创新和科技成果的高效转化。
制造业数字化、智能化转型已成为提升国家竞争力与创造力的关键路径。美国推行《人工智能战略2023》，聚焦数据开放与公民参与，以开放政府数据平台驱动创新；欧盟启动“数字欧洲”计划，投入13亿欧元，着力部署人工智
能、云计算等关键技术，推动其在企业与公共管理中的应用；新加坡则以“智慧国家2025”计划为核心，通过数字身份认证和物联网技术实现城市治理智能化。数字基础设施能力与智能化应用深度正成为衡量国家制造竞争力的核心维度。
党中央明确将新型基础设施定位为经济社会发展的信息“大动脉”[10]，
《“十四五”信息化和工业化深度融合发展规划》等系列政策在此基础上提出系统构建“云网端”协同的数字化转型制度框架，推动智能工厂建设与全链条数字化改造[11]。2024年中央经济工作会议提出开展“人工智能+”行动。随后， 工信部等七部门联合印发《关于推动未来产业创新发展的实施意见》，将人工智能、先进计算等技术确立为未来产业发展的核心引擎，并以“人工智能+”行动为支点，全面赋能未来制造、未来信息、未来材料等六大前沿领域，为未来产业发展搭建技术底座。[12]北京、广东等20余省市相继出台配套实施方案， 形成央地联动的政策支撑体系。截至2023年末，全国建成5G基站超330万个[13]， “5G+工业互联网”项目数超8000个[14]，全国超万家智能工厂实现设备互联与AI动态调控，工业机器人保有量占全球四成，推动重点企业能耗降低30%、生产效率提升25%[15]。典型企业如长虹工业互联网平台，通过60余个数字化场景应用，实现库存周转率提升28%、交付周期缩短25%，形成覆盖3000余家企业的协同智造生态。[16]这种从基础设施到技术应用、从单点突破到生态协同的立体化发展模式，正重塑中国制造业的全球竞争力。
未来五年，数智技术驱动的制造业升级将呈现三大演进特征：一是数字基础设施向泛在智能跃迁，工业互联网平台将向区域、行业纵深布局，预计至2030 年，5G基站规模将突破350万个，覆盖全国90%的主要城市及重点产业集聚区， 云网融合技术应用率超过60%，为全行业提供泛在智能的连接能力。二是人工智能、大数据等技术将深度渗透制造全流程，推动超万家无人化工厂及柔性智造等新兴业态实现规模化应用与落地，23以上规上企业实现全流程数字化改造， 重点领域龙头企业全面迈入智能化生产阶段。三是制造业数字化、智能化转型将向全产业链、全生命周期延伸。通过数据实时互通、云端协同设计及智能排产系统，实现从原材料供应到终端服务的全链条动态优化，预计核心产业供应链综合效率提升超30%，形成以数据驱动、生态协同为特征的智能制造新范式。
当今世界，绿色发展已经成为一个重要趋势，许多国家把发展绿色产业作
为推动经济结构调整的重要举措，突出绿色的理念和内涵。2015年，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将绿色发展与创新、协调、开放、共享等发展理念共同构成五大发展理念[17]；2017年，党的十九大报告明确指出，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系[18]。在应对全球气候治理刚性约束的进程中，制造业生态化转型已演化为重塑全球制造业竞争格局的战略支点。[19]美国于2023年启动200亿美元的“绿色银行”计划，促进全国清洁能源投资，以应对气候变化。欧洲战略技术平台（STEP）计划支持太阳能、可再生能源、电池和储能等绿色技术的开发。中国在“十四五”期间亦将制造业绿色低碳转型置于国家战略的突出位置，通过出台《“十四五”工业绿色发展规划》与《关于加快推动制造业绿色化发展的指导意见》等纲领性文件， 系统构建工业碳预算管控、传统产业生态化再造、绿色技术集群培育的顶层设计，并辅以全生命周期的财政支持与碳足迹导向的金融创新。这一系列举措为“十五五”时期制造业绿色转型的全面深化奠定了坚实的政策与实践基础。
迈向“十五五”，中国制造业的绿色化、低碳化转型将展现出更深刻和全面的特征，深度融入产业结构调整、技术创新和国际竞争力重塑的全过程。其一，服务于制造业深度脱碳的绿色新型基础设施网络将加速构建与迭代升级。工业园区及大型制造企业集群的分布式可再生能源系统、智能微电网、高效储能设施、绿氢制储运用及CCUS（碳捕集、利用与封存）等关键基础设施加快发展，将从根本上提升制造业能源结构的清洁化与资源利用的循环化效率。其二， 制造业全产业链的绿色标准体系将日臻完善并与国际接轨。企业从设计源头到产品回收再利用的全生命周期实施绿色标准体系管理，推动绿色产品与绿色供应链成为市场主流和国际竞争的关键通行证。其三，突破性绿色低碳技术在制造业的研发攻关与规模化应用将迎来加速期。在非化石能源高效替代、极致能效提升、工业流程再造（如短流程冶金、生物基材料替代）、大规模长时储能及负碳技术等领域，有望形成一批具有自主知识产权的绿色技术解决方案与产业集群。在这种趋势下，企业将加快进行碳排放核算、碳资产管理、供应链协同降碳以及基于产品碳足迹的绿色品牌塑造。
制造业服务化，即制造企业从主要提供产品向提供“产品+服务”乃至一体化解决方案的转变，是全球制造业价值链攀升和竞争模式演进的核心趋势。“十
五五”时期，在数字技术赋能与市场需求升级的双重驱动下，中国制造业服务化转型将进一步向纵深发展，成为培育产业新动能、提升产业链韧性和附加值的关键路径。近些年，中国不断强化顶层设计，并系统推广了包括全生命周期管理在内的多种典型服务模式，鼓励“两业融合”①并强调运用工业互联网、大数据等数字技术赋能制造企业拓展高附加值服务，推动生产型制造向服务型制造转变。当前，中国制造业服务化已从理念倡导迈入落地实践的新阶段，企业服务模式日益丰富，已从传统售后支持拓展至覆盖产品全生命周期的研发设计、远程智能运维与定制化解决方案等多元增值服务。
“十五五”时期，中国制造业服务化融合的深度与广度将持续拓展，呈现加速深化态势，并更紧密地围绕制造企业核心能力的提升与价值创造方式的变革展开。一是新一代数字技术将深度赋能制造企业实现服务创新与价值延伸。制造企业将集成人工智能、工业互联网与数字孪生等技术，不再局限于传统的产品售后支持，而是转向为其售出的高端装备或承建的生产系统提供“预测性健康管理”与“主动式远程智能运维”等高级服务。通过构建覆盖其产品与制造过程全生命周期的数字模型，制造企业能够实现对自身设备或客户现场设备的精准状态监控、故障预警及性能优化咨询，从而显著提升服务效率、客户设备利用率，并催生出基于工业大数据的全新增值服务包。二是“产品即服务”
（XaaS）等以结果为导向的商业模式将在制造业中加速普及并重塑产业生态。制造企业将凭借其核心装备性能或生产工艺优势，提供按使用效果或产出付费的解决方案，例如高端装备商的“工时合格零件即服务”、特种材料商的“材料解决方案”、柔性工厂的“按需制造服务”。这一模式将彻底转变制造企业的价值实现路径，促使其由一次性产品销售者向价值共创的长期合作伙伴角色转变。
产业链供应链韧性和安全已成为全球制造业竞争的核心议题。在全球化加速和数字化转型的大背景下，“韧性竞争”逐渐成为国家和地区间竞争的主流形态。这一竞争形态的核心不再单纯依赖自然“两业融合”即先进制造业和现代服务业融合，是在技术进步、市场开放、制度创新的驱动下，通过技术牵引、产业联动、链条延伸等途径，推动产业交叉渗透，培育形成新业态新模式，促进制造业和服务业协同耦合。参见：《国家发改委力促“两业融合”新业态新模式》，资源、经济规模或军事硬实力，而是转向了各国和地区在复杂多变的
全球环境中，如何通过系统集成能力、创新生态建设以及对全球价值链的优化布局来保持长期的竞争力。韧性竞争的本质是面对外部冲击与内在转型压力时保持系统运行的稳定性和灵活性，这离不开高效的创新体系、开放协同的产业结构与持续完善的制度环境。在逆全球化思潮下，各经济体推动制造业回流的趋势不可逆转。美国通过《芯片与科学法案》等政策强化高端制造业本土化布局，其背后不仅是两党对就业和贸易逆差的共识，更源于疫情暴露的供应链系统性风险——发达国家在口罩、呼吸机等基础医疗物资生产上的瘫痪，揭示了过度依赖全球分工的脆弱性。这种安全焦虑推动全球产业链重构进入加速期， 仅2020—2023年，G20国家便已出台超百项产业回流政策，欧盟《关键原材料法案》、日本《经济安全保障推进法案》等均将供应链韧性置于国家安全战略高度。与此同时，中国也高度重视制造业产业链供应链韧性与安全。习近平总书记高度重视发展和安全两件大事，强调要“统筹发展和安全”[20]，“实现高质量发展和高水平安全良性互动”[21]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“提升产业链供应链现代化水平”，“加大重要产品和关键核心技术攻关力度”。[22]
近年来，我国制造业优势领域已形成全球竞争力，但关键环节仍受制于人， 精密仪器、高端轴承等高附加值中间品过度依赖进口。更严峻的是，国际供应链围堵已向纵深拓展。从拜登政府推进“友岸外包”、收窄供应链合作圈并扩大技术管制范围，到特朗普政府采取一系列加征关税等强硬措施，美国企图与中国“脱钩”及打造“去中国供应链同盟”的行径愈发明显，也已成为两党共识。仅2025年3月，美国商务部就将54家中国机构和企业列入“实体清单”，限制其获取关键技术与设备，还联合盟友构建贸易壁垒，试图孤立中国。因此， “十五五”期间中国面临的出口管制措施可能会不断加码，技术封锁强度也将相应攀升，供应链安全压力持续升级。展望“十五五”，我国制造业产业链供应链韧性与安全将越发重要。第一，制造业产业链供应链安全上升至国家战略核心地位。美欧制造业回流与供应链“去中国化”已成长期战略，预计未来五年内外部形势会愈加复杂，必定会持续倒逼我国将制造业供应链自主可控能力建设提升至国家安全维度。第二，安全领域关键技术的投资和研发力度进一步加大。为应对关键技术“卡脖子”难题，在安全领域加大对关键技术的投资与攻关力度是必然选择。尽管短期内面临半导体光刻系统、工业软件等领域的国际技术围堵压力，但通过“揭榜挂帅”机制与专项基金支持，未来五年有望在
晶圆制造全链条、高精度伺服控制等20多个细分领域取得实质性突破，筑牢先进制造产业根基。第三，产业链风险监控与预警机制将得到进一步强化与完善。针对“小院高墙”式技术封锁，我国将依托大数据、人工智能等先进技术，重点在汽车电子、航空发动机等长链条制造业产业率先建成风险自感知系统，实现72小时应急响应能力。
三、“十五五”时期我国制造业发展面临的重大挑战
全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头、发达国家制造业回流及新兴经济体竞争加剧等多重因素交织，使得未来制造业外部需求面临进一步萎缩和不确定性增强。[23]经合组织（OECD）预测，2025年和2026年全球经济增速将降至3.1%和3.0%，贸易政策不确定性和地缘政治风险将进一步增强。[24]同时，发达经济体为提升经济自主性，纷纷出台政策鼓励制造业回流，将进一步挤压中国传统制造业市场份额，加大高端制造业的竞争压力；部分新兴经济体如印度、越南等则凭借优惠政策吸引外资企业迁移生产线，如越南构建区域制造协同网络并给予低关税待遇，抢占中国部分低技术、劳动密集型制造业市场份额。这些情况致使中国制造业外需收缩压力显著增强，对国内制造业发展形成严峻挑战。如何应对外部环境变化、有效应对外部需求收缩成为亟待解决的重大问题。
未来制造业或将陷入“高端供给不足”与“低端产能淤积”的双重困局。[25]随着居民消费加速向高端化、个性化跃迁，传统制造领域因技术迭代滞后形成的低效、无效供给（如服装、纺织等行业投收增速倒挂），以及高端制造领域受制于“卡脖子”技术导致的有效供给不足（如高端数控机床的国产化率不足10%等），将加剧市场供需的结构性撕裂。更值得警惕的是，高品质产品和服务供给不足，叠加部分地方急于发展，进行“内卷式”招商，可能形成两大局面：一是国内消费升级需求持续增长，预计到2030年中国将贡献全球高端消费品市场40%的销售额[26]；二是产能结构性过剩与有效供给不足的“剪刀差” 持续扩大。当前装备制造业产能利用率维持在74%～76%的水平[27]，处于相对不高的位置。若无法建立需求牵引、质量支撑的制造体系，我国制造业或将面临“高端市场失守、中低端市场失速”的被动局面。
在全球产业链格局加速重构与国际经贸摩擦常态化、复杂化的背景下，“十
五五”时期中国制造业预计将面临产业“向下转移”“向上回流”及“平行替代”所带来的更严峻和复杂的外迁压力。这一趋势源于国内要素成本持续攀升与国际政策环境变迁的叠加效应，不仅对中国“世界工厂”的传统地位构成挑战，更对产业结构升级和国家经济安全形成潜在威胁。首先，国内要素成本与绿色合规成本持续上涨。中国经生产率调整后的劳动力成本在2018至2022年间已累计上升24%①，加之为实现碳达峰碳中和目标，国内碳市场对高耗能行业的约束持续收紧，将系统性推高相关制造企业的生产成本。其次，国际绿色壁垒正加速形成。欧盟碳边境调节机制（CBAM）自2026年起将对进口产品征收碳关税，这将进一步削弱部分产品的国际竞争力。在内外成本压力下，叠加部分新兴经济体凭借其要素成本优势形成的“虹吸效应”，以及主要发达国家出于重塑自身制造业竞争力与保障供应链安全的考量而积极推动的“再工业化”“友岸外包”及“回流”政策，全球制造业布局正经历深刻变革。已有调研显示， 北美地区逾九成的受访制造企业在过去五年内已将部分产能迁出中国，且过半数计划在未来五年继续扩大迁移规模。②这些因素的相互作用，意味着“十五五”期间我国制造业不仅要在要素成本与碳约束双趋紧的国内环境中寻求突破， 还需应对国际产业分工格局重塑带来的外部竞争加剧与市场壁垒抬高，产业梯度转移与高端环节外迁的压力预计将持续增大，对我国产业体系的完整性、就业市场的稳定性以及经济发展的可持续性均构成严峻考验。
目前，中国制造业的创新驱动与高端化发展，预计将持续面临外部技术获取限制日趋收紧与内部创新体系亟待突破的双重困境。若此局面未能得到根本性转变，我国产业在攀登全球价值链高端、保障产业链自主可控的道路上，将面临持久且严峻的制约。一方面，我国基础研究投入强度长期偏低，当前占研发总支出比例不足7%③，远低于发达国家15%～20%的水平，加之产学研用协同创新效能不足，共同削弱了原始创新能力的根基，导致我国在材料科学、量子计算等前沿领域难以形成自主性突破，持续处于技术追赶状态。关键核心技术与高端装备的对外依存度过高，形成了重大的“技术主权”缺口。例如在半导体领域，2022年中国芯片进口额高达4156亿美元，占全球贸易量的近七成，而本土供给率仅约20%④，预计到2032年中国大陆市场份额（特指小于10纳米的先进芯片）可能仅为2%⑤。类似瓶颈广泛存在于高端数控机床、航空发动机等关键环节，这使得我国制造业在全球高科技竞争中易受外部环境变化冲击，高端
化发展路径屡遭掣肘。另一方面，高层次创新人才与高技能工匠队伍的结构性短缺亦是深层瓶颈。据预测，至2030年，我国高技术领域或将面临高达1200万的人才缺口。①同时，人才培养与激励机制不完善，将进一步削弱实现技术自主化的基础。这些根植于创新体系内部的短板，意味着在“十五五”期间，我国制造业可能面对更严峻的外部技术获取限制，在关键领域自主创新突破的难度将持续加大，产业链供应链的稳定性和安全性将面临更直接和持久的威胁。
四、“十五五”时期制造业发展的战略思路
习近平总书记[28]2021年在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上指出：“充分发挥科技创新的引领带动作用，努力在原始创新上取得新突破，在重要科技领域实现跨越发展，推动关键核心技术自主可控，加强创新链产业链融合。”这一论述为构建现代化制造业创新体系提供了重要指引。当前，我国制造业需着力构建以企业为核心、高校与科研院所为支撑、政府统筹规划的协同创新格局。制造业企业应立足于市场需求，强化创新主体地位，围绕产业链部署创新链，构建涵盖基础研究、技术开发到产业化推广的全链条研发体系，聚焦基础材料、核心零部件、工业软件等关键领域的“卡脖子”难题，同时前瞻性布局量子计算、脑机接口等前沿颠覆性技术，力求实现关键技术的重大突破与产业应用的深度融合。高校与科研院所作为基础研究和原始创新的策源地，既要优化资源配置，产出国际前沿成果，又需革新科研评价机制，破除“四唯”桎梏，更要深化产学研合作，加速基础研究成果的产业化进程，培育兼具理论深度与实践能力的复合型人才。政府则需发挥顶层设计与资源调配职能，通过制定长期科技战略，明确产业发展重点，运用财政补贴、税收优惠等政策工具，引导企业与高校加大研发投入。同时，优化科技治理体系，构建跨部门协同机制，破除行政壁垒，推动形成高效协同的制造业科技创新生态。
2023年，习近平总书记在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调：“推动制造业高端化、智能化、绿色化发展，加快建设制造强省，大力发展战略性新兴产业，加快发展数字经济。”[29]这为我国制造业发展指明了方向，明确了数智化与绿色化是推动制造业转型升级的核心动力，二者相辅相成、缺一不可。重点可实施三大举措：一是强化顶层设计。统筹推进制造业领
域“双碳”目标与数字中国战略，完善制造业数智化、绿色化协同政策框架。重点建设覆盖钢铁、化工等高碳排放行业的区块链碳追踪体系，并确立全国统一的智能制造碳数据标准和监测平台。二是实施重点产业数智化、绿色化工程。聚焦占制造业总能耗较高的钢铁、汽车、化工等重点领域，在高端装备制造领域深化数字孪生、工业AI等技术应用，实现全流程能效优化；在传统制造领域则加快部署工业互联网与智能控制系统，重点突破高能耗工序的数字化改造。三是构建特色评估体系。建立制造业专属的ESG评价模型，增设数字化减排贡献率、设备联网能效指数等特色指标，将绿色智造指数纳入重点行业准入标准， 并通过标杆企业示范效应带动全产业链转型。[30]
以两业深度融合为核心驱动，通过制度创新与能力重塑构建制造服务新范式。“两业融合”即先进制造业和现代服务业融合，是在技术进步、市场开放和制度创新的驱动下，通过技术牵引、产业联动、链条延伸等途径，推动产业交叉渗透，培育形成新业态新模式，促进制造业和服务业协同耦合。政策端要破除转型壁垒，针对高端装备、新能源汽车等领域制定服务化转型认证体系， 建立“制造服务增值部分”税收抵扣机制[31]，设立“两业融合”试验区，破解数据确权、跨行业资质互认等制度梗阻[32]。企业端要深化XaaS模式创新， 重点构建三类服务能力：一是设备即服务（EaaS），通过按需租赁与智能运维降低消费者使用成本，提供设备全生命周期保障和实时故障预警，提升终端用户体验；二是解决方案即服务（SaaS），整合设计、生产与售后环节，为消费者提供个性化定制方案与全流程可视化服务，满足多样化需求并缩短交付周期； 三是功能即服务（FaaS），基于云端快速响应客户动态需求，如按需激活生产线模块、实时调整产品参数等，实现小批量柔性化生产和精准服务适配，增强消费者对制造服务的即时性与灵活度感知。
聚焦制造业产业链安全痛点，全力推进两大核心举措。一是实现“卡脖子” 技术定向突破。2024年，习近平总书记在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上的讲话中强调：“要聚焦现代化产业体系建设的重点领域和薄弱环节，针对集成电路、工业母机、基础软件、先进材料、科研仪器、核心种源等瓶颈制约，加大技术研发力度，为确保重要产业链供应链自主安全可控提供科技支撑。”[33]这为制造业技术攻关提供了明确指引。“十五五”时
期应以国家级产业集群为载体，引导龙头企业联合科研院所攻关光刻机双工件台、高精度伺服系统等关键部件，力争实现战略领域技术自主化突破。二是构建智能化风险防控体系，建立“工业互联网+供应链”模式的智能中枢，[34]在汽车、电子等制造行业部署数字孪生仿真系统，建立覆盖核心供应商的断链预警模型，通过实时监测生产波动、库存周转等关键指标，为产业链安全稳定保驾护航。
优化区域产业资源配置需紧扣制造业集群化发展主线，着力构建梯度转移筑基、协同创新赋能、集群培育跃升的立体化推进格局。首先，聚焦梯度转移与本地化升级协同，通过强化中西部制造业专项支持政策，引导东部产业有序转移，[35]依托产业转移示范区建设打造承接平台，建立跨区域创新要素整合机制与人才培育通道，形成知识技术向欠发达地区传导的创新网络。其次，强化区域协同机制构建，推动东中西部制造业在技术研发、供应链配套等领域深度合作，建立跨区域产学研用联合体，通过差异化产业定位规避同质化竞争， 构建互补共生的制造业生态体系。最后，锚定先进制造业集群培育，围绕国家战略性新兴产业和地方特色优势产业，实施“一区多园”“飞地经济”等模式， 促进跨区域园区共建，[36]重点建设兼具技术创新策源和绿色转型示范功能的近零碳产业集群，形成以先进制造业为内核、产业链创新链深度耦合的现代产业生态系统。
“十五五”推动文化产业高质量发展的思路与政策
李博
本文简要总结“十四五”时期我国文化产业高质量发展的主要成就之后， 重点探讨“十五五”时期推动文化产业高质量发展的重点路径与经济政策，以期为健全现代文化产业体系、推进文化强国建设提供理论支撑与政策参考。
一、“十四五”时期文化产业高质量发展的主要成就
“十四五”时期是我国文化产业高质量发展的重要时期。在这一时期，在国家政策支持、科技赋能、市场需求升级和供给侧结构性改革等多因素的共同推动下，我国文化产业高质量发展取得了重要进展。文化产业不仅实现了从规模扩张向质量提升的转型，还在国民经济中占据了更加重要的地位，成为经济增长的新动能。与此同时，文化产业在提升国家文化软实力、满足人民日益增长的精神文化需求方面发挥了不可替代的作用。这一时期，文化产业规模稳步扩大，产业结构持续优化；市场主体活力迸发，企业创新能力显著增强；文化产业链协同效应显著，产业生态体系日益完善；数字技术革新成效显著，文化产业转型新动能强劲；对外文化贸易规模不断扩大，国际影响力显著提升。这一系列进展为文化强国建设奠定了坚实基础。
“十四五”时期，我国文化产业不仅规模实现了稳步扩大，而且新动能持续发力，成为国民经济的重要支柱产业。根据国家统计局数据，2024年，全国规模以上文化及相关产业企业实现营业收入14.15万亿元，按可比口径计算比上年增长6.0%，是2020年的1.44倍。其中，文化新业态特征较为明显的16个行业小类实现营业收入5.91万亿元，同比增长9.8%，是2020年的1.88倍，成为推动文化产业高质量发展的核心引擎。①
在产业结构方面，文化制造业、文化批发零售业和文化服务业三大板块呈现协调发展态势。其中，文化服务业比重持续提高。2024年，文化服务业规模以上企业实现营业收入7.6万亿元，占全部规模以上文化企业营业收入比重为53.7%，比上年提高0.8个百分点。新兴业态如文化创意设计服务、网络视听和数字出版快速发展，其占比逐年上升，显示出产业向高附加值方向转型的趋势， 推动了产业结构的优化升级。例如，网络视听产业的蓬勃发展，不仅丰富了文化产品的供给形式，还通过技术创新提升了用户体验，满足了多样化的市场需求。这种结构优化反映了文化产业从传统模式向现代高附加值模式的成功转型，
为经济高质量发展注入了新活力。
“十四五”时期，我国文化产业市场主体数量快速增长，创新活力显著释放，为产业高质量发展提供了强劲动力。截至2024年底，全国文化企业总数超过120万家，其中规模以上文化企业超过10万家，较“十三五”末增长近50%。民营文化企业在这一过程中扮演了重要角色，其产值占文化产业总产值的70%以上，成为文化产业高质量发展的主力军。这一现象表明，市场化改革和政策支持有效激发了文化企业的活力，推动了产业的多元化发展。
在创新能力方面，文化企业的研发投入持续加大，技术创新成果显著。2024 年，文化产业研发经费投入强度达到2.5%，较“十三五”末提高0.5个百分点。这一投入的增加，直接推动了文化科技融合的深化。例如，虚拟现实（VR）、增强现实（AR）和人工智能（AI）技术在文化领域的广泛应用，不仅催生了新型文化产品和服务，还极大提升了消费者的沉浸式体验。这些技术创新成果丰富了文化供给的内容和形式，使文化产品更具吸引力和竞争力。这些创新实践表明，“十四五”时期我国文化产业在市场主体活力和创新能力上的提升，为文化产业高质量发展的实现提供了坚实支撑。
产业链整合是文化产业供给侧结构性改革的关键环节，通过优化资源配置、提升协同效应，能够有效解决低端产能过剩和高端供给不足的问题。[3]首先， 文化产业各环节之间的联系日益紧密，从内容创作到生产制作再到发行推广， 每个环节都不可或缺且相互依存。例如，在影视行业中，编剧、导演、演员、后期制作等各个环节需要密切配合才能打造出一部优秀影片。因此，建立完善的产业链条，实现上下游企业的协同发展至关重要。
产业链整合还可以推动文化企业“走出去”，增强国际竞争力。在全球化背景下，各国文化产业之间的竞争日益激烈，要想在国际市场上占据一席之地， 必须具备强大的产业链整合能力。例如，韩国通过整合娱乐、影视、音乐等多个产业环节，打造了具有全球影响力的“韩流”文化品牌。在中国，一些文化企业也开始尝试跨国合作，拓展海外市场。例如，某知名影视公司与好莱坞制片厂合作拍摄了一部合拍片，不仅提升了影片的质量和影响力，还为中国电影走向世界积累了宝贵经验。未来，随着高质量共建“一带一路”的深入推进， 共建国家之间的文化交流与合作将进一步加强，为文化产业提供更广阔的发展
空间。
数字技术正在深刻改变文化产业的生产方式和商业模式，成为推动产业升级的核心驱动力。首先，云计算和大数据分析技术的应用使得文化企业能够更高效地管理和利用海量数据。例如，某在线教育平台通过云存储技术保存了数百万小时的教学视频，并利用大数据分析学生的在线学习行为，从而为每位学生量身定制个性化的学习计划。这种精准教学模式增强了平台的用户黏性，据统计，该平台的月活跃用户数在引入大数据分析后增长了近50%。
虚拟现实和增强现实技术的快速发展，为文化体验带来了全新的变革。例如，一些博物馆和美术馆已经开始采用虚拟现实和增强现实技术，上海科技馆推出的“未来世界”展览，通过虚拟现实技术让观众仿佛置身于未来的城市中， 感受到了前所未有的沉浸式体验。这类技术不仅提升了观众的参与度和满意度， 也为文化场馆增加了吸引力和竞争力。
“十四五”时期，我国文化“走出去”战略取得显著成效，对外文化贸易规模快速扩大，国际影响力显著提升。中国文化企业在海外市场的加速布局， 海外分支机构和文化中心数量大幅增加，文化交流与合作项目日益丰富。这些举措有效推动了中国文化在全球的传播与认同。
在国际文化市场中，中国文化产品的认可度大幅提升。国产影视剧、动漫和游戏等文化产品在海外市场广受欢迎，出口结构逐步优化，高附加值文化产品的占比持续提高。
《三体》《哪吒》等影视作品在全球范围内获得好评，不仅带来了经济收益，还提升了中国文化的软实力。这种文化输出的成功，标志着我国文化产业从“引进来”向“走出去”的转型迈出了坚实步伐。
同时，我国积极参与国际文化治理，通过文化外交和交流活动，为全球文化多样性贡献了中国智慧。例如，举办国际文化节、参与联合国教科文组织的文化项目等，增强了中国在国际文化事务中的话语权。这些成就表明，“十四五”时期我国文化产业在对外贸易和国际影响力上的提升，不仅推动了自身的高质量发展，也为全球文化格局注入了新的活力。
二、“十五五”时期推动文化产业高质量发展的思路和路径
尽管我国文化产业高质量发展在“十四五”时期取得重要进展。但也要看到，当前，我国文化产业高质量发展仍然面临一些新的问题与挑战。一是高端文化产品供给不足。当前，大量低质量、同质化的文化产品充斥市场，而高质量、富有创意的文化精品相对稀缺。例如，在影视业，尽管每年上映的电影数量众多，但真正能够引起观众共鸣并获得国际认可的作品却并不多。二是科技赋能有待加强。以影视产业为例，我国影视行业虚拟拍摄技术应用有限，中小成本作品因技术成本高难以承担，且相关技术人才短缺，限制了科技赋能的广度和深度。三是文旅融合发展的消费潜力未充分释放。尽管我国拥有悠久的历史文化和丰富的文化遗产，但在将这些资源转化为具有国际竞争力的文化产品方面仍显乏力。例如，故宫博物院作为世界闻名的文化遗产地，虽然在国内外享有盛誉，但其开发的文化衍生品在国际市场上的知名度和影响力仍有限。四是人才引育机制有待完善。目前，文化产业高质量发展缺乏具有国际视野和创新能力的领军人才。其主要原因在于：教育与市场需求脱节，人才培养体系有待优化；部分地区对文化产业人才的引进政策缺乏针对性，难以吸引高端人才。为解决上述问题，“十五五”时期推动文化产业高质量发展的基本思路是：坚持文化和经济融合发展，坚持文化和科技深度融合，坚持文化和旅游深度融合， 坚持人才引育为本。具体路径如下：
“文化经济”的本质在于文化与经济的融合发展。[4]人文经济学是研究文化与经济的相互交融，从而促进物质文明和精神文明协调发展的新兴学科，是习近平新时代中国特色社会主义思想的实践精华。“十五五”时期，推动文化产业高质量发展，首先要坚持文化和经济融合发展，深化人文经济学理论研究和实践探索，为文化产业高质量发展提供理论基础和实践经验。
一是深化人文经济学的理论研究，构建中国人文经济学自主知识体系。深化人文经济学理论研究，要立足中国实践，研究运用中国本土的新思想、新理念、新方法，构建中国人文经济学自主知识体系。具体而言，可以通过总结新时代推动经济高质量发展和社会主义先进文化的经验，跟踪研究国外文化经济发展动向，揭示经济文化化、文化经济化相互转化的关键环节和运行规则，提出为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，建立新时代人文经济学的学科体系、学术体系、话语体系。
二是推进人文经济学的实践探索，打造高端文化产品。坚持文化赋能、经
济支撑，加强文物保护利用和文化遗产保护传承，坚持创造性转化、创新性发展，做好对中华优秀传统文化的挖掘阐释、创意转化和开发利用，以先进适用技术重塑文化生产传播方式，打造代表国家和民族形象的文化知识产权品牌和高端文化产品，构建并延伸完整产业链，开拓海外市场，推动中华文化更好走向世界。
依托经济物质基础构建文化环境、塑造文化精神、创造文化价值，大力发展现代科技和教育事业，推动文化有效赋能人文城市建设和乡村全面振兴，有力保障人民群众物质利益的实现和精神素养的提升，充分激发全社会的干事创业动力和创新创造活力。
文化是一个国家和民族的灵魂，科学技术是第一生产力，两者有机融合、双向赋能，是推动文化产业高质量发展的必然要求。2024年10月，习近平总书记在主持二十届中央政治局第十七次集体学习时强调：“探索文化和科技融合的有效机制，实现文化建设数字化赋能、信息化转型，把文化资源优势转化为文化发展优势。”[5]“十五五”时期，推动文化产业高质量发展，应坚持文化和科技深度融合，探索文化和科技融合的有效机制，加快发展新型文化业态。
一是提倡采用互联网思维与现代信息技术优化文化创作及生产流程，致力于推动文化事业的数字化转型和信息化升级。加大对文化产业科技创新的支持力度，支持在文化产业关键领域建立国家级重点实验室，支持文化产业关键领域创建国家技术创新中心；在国家重点研发计划框架内增设专门针对文化科技融合发展的重点项目，以促进文化的科技进步与创新。
二是重视文化产业的数字化变革，促进其与人工智能、大数据、云计算及区块链等前沿技术的深度整合，催生新型文化业态和文化消费模式。构建高质量的人工智能数据集，支持文化领域大规模模型的开发，从而增强文化产业的技术含量和创新能力。文化企业需增加研究与发展投资，积极采纳和应用新兴技术，提高文化产品在创作、生产、传播以及消费环节的数字化程度，塑造具有市场竞争力的数字文化品牌。
三是鼓励文化企业利用科技创新成果拓展国际市场，提升中国文化产业的国际竞争力和影响力，推动中华文化走向世界。加强国际文化交流与合作，推动中国文化产业与国际文化产业的深度融合，促进文化产业的全球化发展。新时代文化建设要突出文化发展的产业化之需，充分发挥市场配置的积极作用。
因此，科技创新还应关注文化产业的可持续发展，推动文化产业与生态环境、社会文化等多方面的协调发展，实现文化产业的经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。
文化和旅游的深度融合是推动文化产业高质量发展的重要路径之一。2024 年3月，习近平总书记在湖南考察时强调：“推进文化和旅游深度融合，守护好三湘大地的青山绿水、蓝天净土，把自然风光和人文风情转化为旅游业的持久魅力。”[7]这既是对湖南推动文化产业高质量发展提出的新要求，也为“十五五”时期全国推动文化产业高质量发展指明了方向。通过将丰富的文化资源与旅游活动有机结合，能够有效提升文化产品的体验性和旅游活动的文化内涵， 创造出更多具有创新性和吸引力的文化消费场景。“十五五”时期，应坚持文化和旅游的深度融合，从文化资源的旅游化开发、旅游活动的文化创意化、文旅消费场景的数字技术拓展等三个方面，推动文化产业与旅游产业在更广范围、更深层次上的深度融合、协同发展。
一是推动文化资源的旅游化开发。我国拥有悠久的历史文化、多彩的民族文化和丰富的自然景观，这些资源为文化旅游产品的开发提供了丰富的素材。应深入挖掘各地特色文化资源，将其转化为具有市场竞争力的文化旅游产品。例如，开发以历史文化名城、古镇古村、传统建筑等为载体的文化体验游线路， 让游客在游览中感受历史文化的魅力；推出以非物质文化遗产为主题的互动体验项目，增强游客的参与感和体验感。
二是推动旅游活动的文化创意化。借助文化创意产业的力量，为旅游活动注入更多的文化元素和创意内涵。鼓励文化企业和旅游企业合作，共同打造具有创新性和吸引力的文化旅游项目。例如，打造文化旅游演艺品牌，以当地历史文化、民俗风情为背景创作精彩的演艺作品，让游客在欣赏表演的过程中深入了解当地文化；开发文化旅游纪念品，设计出具有纪念意义和收藏价值的产品，提升旅游消费的附加值。
三是推动文旅消费场景的数字技术拓展。通过虚拟现实、增强现实、人工智能等数字技术，创造出更加沉浸式、互动式的文化消费体验。例如，建设数字文化旅游场馆，利用虚拟现实技术让游客身临其境地感受历史文化场景；开发文化旅游手机应用程序，通过增强现实技术为游客提供实时的文化导览和互动体验，使文化消费更加便捷、丰富和有趣。
人才是文化产业发展的核心要素，只有拥有一支高素质、专业化的人才队伍，才能真正实现文化产业的高质量发展。近年来，我国各级政府高度重视文化产业人才的引进和培养工作，并采取了一系列切实可行的措施加以推进。例如，《国家“十四五”文化发展规划》明确提出要加强文化产业人才队伍建设， 通过多种途径引进和培养一批具有国际视野和创新能力的高端人才。此外，各地方政府还通过设立专项基金、举办技能竞赛等方式，鼓励和支持文化产业从业人员不断提升自身素质和能力。例如，一些省份文化和旅游部门设立了“文化产业优秀人才奖励基金”，每年评选出一批在文化产业领域表现突出的个人和团队，并给予相应的奖励和表彰。“十五五”时期，推动文化产业高质量发展，应坚持人才引育为本，夯实文化产业高质量发展根基。
一是建设“文化人才云上实训基地”，推动人才培养模式创新。中国传媒大学打造的虚拟制片实验室，通过数字孪生技术实现影视制作全流程模拟训练， 培养周期缩短40%。二是实施“文化人才签证便利计划”，推动国际引智模式创新。上海自贸区为外籍文化专家设立“白名单”快速通道，审批时限压缩至5个工作日，累计引进国际顶尖文化人才87名。建立“离岸文化创新中心”，在纽约、伦敦等人才重镇设立人才工作站，柔性引进海外专家。三是构建“文化人才能力钻石模型”，推动人才评价机制创新。四川省出台的文化产业人才评价标准，从创意产出、技术转化等6个维度建立量化指标体系，已完成3200人次的专业认证。开发“文化人才数字画像”系统，运用AI技术实现人才能力动态评估和职业路径规划。
三、“十五五”时期推动文化产业高质量发展的经济政策
经济政策对文化产业高质量发展具有重要的推动作用。[8]“十五五”乃至今后一段时期，推动文化产业高质量发展，要在目前经济政策体系基础上，根据新情况、新态势进行调整创新，聚焦重点发展领域，制定实施一批新的政策措施，尤其需要从财政支持、税收优惠、金融服务等三个方面实施新的经济政策。
财政支持是文化产业发展的基石。“十五五”时期，应建立健全与文化强国建设和国家财力相适应的财政投入机制。这要求各级财政部门根据文化强国建设的目标和国家财政实力，合理调配资金，确保文化领域的重点规划和项目
能够得到充足稳定的经费支持。优化财政支出结构，加大对文化产业的专项投入，同时引导社会资本积极参与文化产业建设。例如，通过设立文化产业引导基金、文化产业发展专项资金等方式，吸引社会资本投入具有潜力的文化项目和企业，形成政府引导、市场主导的多元化投入格局。
重点支持人文经济学的理论研究，为文化产业高质量发展提供理论基础。通过财政资金的支持，鼓励高校、科研机构的专家学者深入开展人文经济学的理论研究，推动马克思主义中国化时代化，构建具有中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学自主知识体系。这不仅可为文化产业高质量发展提供坚实的思想理论支撑，也有助于提升国家的文化软实力和意识形态话语权。财政部门可以设立专门的人文经济学理论研究基金，对相关研究项目、学术著作出版等给予资助，培养一批高素质的理论研究人才队伍，为文化产业高质量发展注入强大的理论动力。
重点支持打造具有中国特色、世界一流的地方文化设施。在文化设施的规划和建设过程中，财政部门应根据当地的经济实力、人口分布、文化需求等因素，合理安排资金投入，确保文化设施的建设既符合当地实际情况，又能满足人民群众对高品质文化生活的需求。同时，注重文化设施的集群化发展，形成具有规模效应和协同创新效应的文化设施集群，提升文化设施的整体服务效能和文化辐射力。
支持文化遗产的保护和利用，推动历史文化名城和历史文化街区、村镇以及传统村落整体保护和活态传承。财政投入应支持文化遗产保护传承体系的建设与完善。例如，设立文化遗产保护专项资金，对历史文化名城、街区、村镇和传统村落的保护项目进行补助，支持文化遗产保护单位开展文物保护修复、传统建筑修缮、非物质文化遗产传承等工作。同时，加大对文化遗产防灾减灾救灾及安全监测体系建设的支持力度，提高文化遗产应对自然灾害和人为灾害的能力。通过资金投入，建设完善的文化遗产安全监测系统，利用先进的技术手段对文化遗产进行实时监测和预警。
税收减免政策作为重要的文化经济政策，能够直接减轻文化企业的税负， 增加企业的可支配资金，有效降低企业的研发成本，鼓励其在技术创新、内容创作等方面进行更大胆的尝试，激发其创新活力和发展潜力，进而推动文化产业的创新发展。“十五五”时期，应进一步完善相关税收优惠政策，为文化科
技企业减轻负担，支持文化与科技融合项目、数字文化产业的发展等，增强其市场竞争力和创新能力，促进文化产业的结构优化和升级。
进一步完善税收政策，鼓励文化企业加大研发投入和创新力度，支持文化产业的转型升级。研发投入和创新力度的提升是文化产业实现内生增长和可持续发展的核心动力。通过优化税收政策，能够有效降低文化企业的研发成本， 增加其可用于创新的资金池。这不仅有助于文化企业突破关键技术瓶颈、培育核心竞争力，还能带动文化产业整体技术水平和服务质量的提升，从而在国际文化市场中占据更有利的位置。
数字化、智能化、融合化是文化产业顺应科技发展潮流、拓展产业边界、创造新业态和新消费模式的必然趋势。税收优惠作为一种精准的政策引导工具， 可以激励文化企业积极布局数字文化、文化科技融合等新兴领域，加大对人工智能、大数据、虚拟现实等前沿技术在文化产业中的应用投入。例如，对从事文化创意与数字技术深度融合的企业，实施企业所得税按一定比例减免的政策， 同时对其购置的相关软硬件设备给予增值税即征即退优惠，这将显著降低企业的运营成本，提高其在市场中的生存能力和扩张动力，推动文化产业向更高效、更智能、更具创造力的方向发展，为文化产业的高质量发展注入源源不断的活力。
金融服务作为文化产业高质量发展的有力支撑，在“十五五”时期，应进一步强化其支撑作用。银行业金融机构应优化文化企业信贷管理体系，探索完善文化企业信用风险管理机制，提高信贷审批效率和服务质量。针对文化企业的特点，创新信贷产品和服务模式，如开展文化产品、景区收益权等抵质押融资，推广主动授信、随借随还贷款模式，以满足文化企业多样化的融资需求。
围绕文化遗产保护、数字文化产业发展等新兴领域，探索开展相关金融服务。例如，为文化遗产保护项目提供专项贷款，支持文化与科技融合的创新项目，推动文化产业的数字化转型和创新发展。金融机构还应创新金融产品和服务，开发适合文化产业特点的金融工具，如文化产业专项贷款、文化产业投资基金、文化产业债券等，为文化企业提供多样化的融资选择。
提升对外文化投资便利化水平，为文化贸易企业提供优质跨境结算服务， 支持文化企业拓展国际市场。保险机构积极开展面向文化单位的保险业务，提供文化产业领域的保险产品和服务，为文化产业的发展提供全面的风险保障。
完善版权登记体系，优化版权质押登记流程，为文化产业的发展提供多元化的融资支持。加强金融与文化产业的深度融合，推动文化产业与金融资本的有机结合，促进文化产业的规模化、集约化、专业化发展。
“十五五”推进消费提质升级的思路与对策——以福建省宁德市为例
陈晴
一、宁德市消费市场发展现状
消费新业态崛起，市场活力得到激发。“十四五”期间，宁德市委市政府加快培育消费新业态，深入实施创新驱动战略，线上直播、即时零售等各类依托互联网为主要载体的新消费模式涌现，极大激发出市场新活力。网红打卡、直播带货成宁德市促消费最热风口，宁德市商务局出台直播电商人才针对性奖励方案，对年带货销售额500万元以上的直播电商人才发放专项奖励金。“电商赋能、农货出山海”成为宁德市经济高质量发展的重要途径之一，各区县积极培育电子商务平台企业和销售企业，通过“电商平台+主播培育”模式推动商贸转型升级，打造“农渔文旅商”融合消费新业态。
打造消费新场景，文旅业态融合创新初具规模。围绕打造全国知名的山海休闲旅游度假目的地的发展目标，丰富优质旅游产品供给，深化文旅业态融合创新，推广“音乐+旅游”“演出+旅游”“赛事+旅游”等消费新场景，打响“山海宁德，洞天福地”品牌，取得初步成效[1]。宁德上榜全国十大热门旅游目的地，福安获评最美中国文化旅游名县，霞浦入选中国最美乡村旅游目的地，蕉城金蛇头湾沉浸式综合性业态街区建设初具规模。
各县区特色消费矩阵初成体系，新型品牌群正在形成。受益于独特的地理环境和文化背景，各县区紧抓优势化、差异化品牌打造策略，以品牌群带动消费，初步形成各具特色的消费矩阵。霞浦作为文旅消费龙头县，接待游客最多。其他区县的消费产品（项目）特色日益彰显，如古田银耳入选大国好货“一县一品”特色产品；福鼎白茶连续15年位列中国茶叶区域公用品牌十强，成功创建国家农业现代（白茶）产业园；以葡萄特色农产品为代表的福安获批创建国家农业现代化示范区；以生物医药为核心的柘荣列入“福九味”中药材国家优势特色产业集群建设县；以绿色山水著称的寿宁、周宁分别获评“世界长寿乡” 及“中国天然氧吧”。
龙头消费产品贡献突出，智慧物流产业体系初见成效。“十四五”期间， 宁德市持续做大做强新能源汽车、电动船舶、按摩器三大终端龙头消费产品， 智慧物流产业体系为生产生活服务业新消费提供配套措施[2]。在龙头消费产品的带动下，宁德市持续实施“现代服务业突破年”活动，宁德盛丰智慧物流中心、霞浦京东智慧物流产业园等项目建成投用，新增A级物流企业6家。其中，
宁德盛丰智慧物流中心作为生产性服务配套设施，促进当地县域物流配套完善和标准化发展。
人才回引速度加快，新兴创业群体快速形成。持续创新人才工作体制机制， 全方位引进、培养、使用人才，加快人才回引力度，在本地籍人才返乡创业政策上持续发力，形成以“90后”“本地籍返乡族”为特征的新兴创业群体。充分发挥在外商会、驻外机构及华侨团体资源优势，通过建立在外人才信息库、邀请宁籍在外高层次人才返乡、举办宁德人才周等活动，吸引在外人才和项目回归。其中，周宁县作为人才返乡引进重点地区之一，积极吸引本地籍人才回乡创业，设立乡村振兴服务中心，为返乡创业公司提供创业场所。
二、宁德市消费发展面临问题
“十四五”以来，受多重因素交织影响，宁德市消费发展仍面临一些亟待解决的问题。突出表现为外有福州、温州“双向虹吸”，内有基础配套设施建设薄弱、现代服务业发展不足等短板，电商企业集约化程度不高，高质量消费项目偏少，消费特色不鲜明、品牌影响力有限、社会知名度较低，呈现多重难点叠加态势，消费高质量发展之路任重道远。
高质量消费项目不足，与居民高质量需求间存在矛盾。当前社会消费需求呈现日益个性化、体验型、高品质、年轻化的升级趋势，高质量消费新场景、新业态和新模式快速崛起。宁德市消费结构以生存型、刚性支出为主，居民教育、养老、房贷等刚性支出占消费比重较大，消费支出以满足基本生活需求为主。现有消费项目普遍存在质量不高、创意不足、同质化严重等倾向，特色消费项目挖掘不够，高端商业综合体、高端商超品牌、高端汽车消费品牌等高质量消费项目不足。县级市场规模整体较小，消费水平偏低，集聚消费功能偏弱， 特色商业街区、大型实景演艺项目、AI赋能沉浸式消费等大型特色IP项目布局不足。
区域发展不平衡，消费提质受制约。宁德市消费市场呈现线上和线下发展不平衡、山区和沿海区县发展不平衡、与闽南等省内地区相比发展不平衡，且各区县间消费市场协同不足，极大制约了消费活力。“新零售”转型升级不断冲击线下实体及传统消费市场，呈现出线上消费需求释放带动作用明显，线下店铺消费人群逐渐流失的失衡现象。沿海与山区县市之间缺乏消费联动和利益共享机制，山区县特色农产品（如白茶）厂商缺乏品牌协同和联盟机制，沿海区县海鲜特色产品也缺乏有机整合，面临品牌知名度不高、低价恶性竞争和市
场拓展难等难题。
人口流失问题日益凸显，创新创业人才缺乏。从发展要素看，人才因素是限制宁德市高层次消费发展的关键瓶颈之一。消费领域的蓬勃发展对人才结构提出了新的要求，人口是人才的基础，是推动“人口红利”向“人才红利”转向的前提。但宁德市面临人口流失的严峻形势，本地高等院校少，服务于未来产业和战略性新兴产业的人才明显不足，吸引市场急需的数字经济、文化创意、新零售等领域人才政策措施份量不够，促进消费新业态发展和创新消费场景设计的高层次人才显著不足[3]。
三、“十五五”推进消费提质升级的若干举措
以特色街区为载体，布局消费新场景、培育消费新业态、激发消费新活力。重点打造一批特色商业街区，孵化和培育更多新消费场景，依托金蛇头等街区的场景空间，引入具有闽南特色的戏剧节、音乐节、艺术节、小型演唱会等业态。加大品牌商超连锁招商引资力度，力求在未来1-3年内引入国内品牌连锁商超。加快建设一刻钟便民生活圈，打通便民服务“最后一公里”。引导线上线下消费融合，推动存量商业体升级改造。引导传统百货、商超、专卖店等加速数字化转型升级，发展直播带货、创新业务场景。
加快传统景区数智升级，提升群众文旅消费体验。推动文旅消费朝沉浸式、交互式和参与式方向转型。推动霞浦区建设现代演艺、主题灯光秀等新业态， 引导各县区知名景区、街区完善沉浸式灯光秀、情境演绎灯光秀，打造“第二景区”。弥补宁德市“旅游+演艺”的短板，围绕讲好宁德“文化故事”“红色故事”“创业故事”“改革故事”四个主题开发精品演艺项目。按照每个4A级以上旅游景区至少打造一台精品演艺项目的标准，鼓励市内知名旅游景区、夜间文旅消费集聚区、旅游休闲街区等打造多元演艺项目。大力开展营销推广， 擦亮宁德文旅品牌。市内要统筹滨海旅行线路和山区绿色康养旅行线路联动， 完善“双城CP”联动宣传模式。
宁德作为东南地区唯一同时拥有山海双重消费资源特质的城市，在发展滨海休闲和生态康养方面具有得天独厚的优势。依托1-2小时交通圈的区位条件， 宁德为福州、温州等周边城市居民提供慢生活体验和度假享受，打造理想的都
市“后花园”。重点打造差异化的高端休闲产品，发挥“反向虹吸”引擎的作用。整合沿海特色民宿群落和山区康养资源，面向福州、温州等周边城市中高收入人群，推出“山海度假+”系列产品：开发“深度放松周末”“亲子自然教育”“慢生活体验”等主题度假产品，突出宁德作为近郊休闲目的地的独特价值。
引导和支持大宗消费品的更新升级消费。积极开展消费品以旧换新促销活动，推动汽车、电子产品、家装家居等大宗商品消费升级。打好“家电下乡+以旧换新”组合拳，释放汽车、家电消费潜力，开展新一轮汽车下乡、家电下乡活动，出台优惠政策支持以旧换新。加快农村地区停车场、充电桩、车联网等新型基础设施建设。激活农村大宗消费活力，健全农村消费基础设施。建设以县城为中心、以城带乡的消费网络，加大对县城公共基础设施建设、商业街区改造等的投资，强化县城商业综合服务能力、对农村的辐射带动能力，打造县域新型文旅商业消费聚集区。完善农村电子商务和县乡村三级快递物流配送体系，推动电商平台和企业丰富面向农村的产品和服务供给。
充分发挥民间才智和创新能力，打造集生产、加工、品味、情感等体验为一体的标志性“文旅”品牌，打通产业链运营，形成“卖资源”到“卖体验” 的综合发展格局[4]。坚持互联网思维导向，增强消费引流聚流及出圈能力。借鉴国内淄博、天水等网红城市先进经验，运营好“网络城市”，激发情感共鸣、促进话题传播。切实发挥各县区融媒体中心传播本区域特色消费品牌作用，以矩阵化传播区域特色文化样态、构建区域特色文化的传播内容体系，助力宁德各县区消费市场“多点开花”高质量发展。重点打造“网红”爆款旅游产品， 持续深挖各区县、街道、乡镇等地方特色文化资源，不断适应网络传播规律。
引进龙头科教资源，打造新能源产教融合高地。新能源产业作为我国能源产业结构中的高端产业，宁德时代又是我国新能源企业中的头部企业，在新能源行业占据重要地位。目前，宁德市高校仅有两所，分别是宁德师范学院和宁德职业技术学院。亟须引进国内外知名高校资源，为宁德新能源产业提供强大科技、教育、人才动力。谋划引进清华大学、西安交通大学等国内外知名高校资源，建设宁德新能源研究院，汇聚高端人才，建设宁德硬科技高地，助力宁
德新能源产业高质量发展，在新能源产业规模和质量方面达到世界一流水平。
四、结语
“十五五”期间，是全方位激活城市消费潜力，打造消费新场景、激活消费新动能的关键期。宁德市要立足产业和消费双升级发展格局，以建设闽东北综合性消费副中心城市为目标，擦亮“山海宁德、洞天福地”的城市名片，用活政策工具箱，加快培育消费新场景、新业态，激活绿色消费新动能，打好政策“组合拳”，充分释放市场活力，建设山海特色鲜明的消费示范城市。
“十五五”我国金融开放面临的新形势与战略选择
王家强
改革开放以来，我国金融开放坚持稳中求进的总基调，采取渐进式开放模式，结合金融开放的基础条件、内外部形势等，寻求最佳的开放路径，把握开放节奏和力度，营造稳定的发展环境。实践证明，这一具有中国特色的金融开放之路非常成功，为实体经济的长期稳健增长提供了重要的金融支持。2023年中央金融工作会议和2024年党的二十届三中全会进一步擘画金融开放的远景。“十五五”时期，我国金融开放需要因时而进、因势而谋，做好前瞻性研判、系统性布局、整体性推进，更好地适应全球化重塑、产业链重组、大国博弈等百年变局加快演进的时代环境，充分把握潜在的发展机遇和管控可能的风险挑战，为推进金融强国建设、实现中国式现代化和民族复兴伟业作出贡献。
一、客观看待我国金融开放取得的成效与不足
金融开放在本质上是允许金融活动中资金、机构、人员和数据等要素跨境双向自由流动的政策行为，扩大金融开放的一个重要基础性制度条件是本币的可自由兑换和汇率、利率的市场化，而避免过度、过快金融开放带来的金融风险则是永恒的政策考量。因此，推进金融开放是一个系统性工程，在我国经历了较长时期渐进式的制度设计，力求在货币政策独立性、汇率稳定和资本自由流动的“不可能三角”制约下取得次优解、贡献中国答案，为实体经济的长期稳健发展营造适宜的金融环境。在渐进性、管道式的开放路径下，我国金融开放的成效不断积累，金融开放在过去20多年间取得显著进展（表1）。
从法律意义上看，我国经常项目完全可自由兑换，资本和金融项目可兑换程度显著提高，到2024年仅有非居民发行股票、货币市场工具和衍生品业务等个别项目不可兑换；全部取消对银行、证券、保险、基金等领域外资金融机构的持股比例限制，并降低开业条件、允许设立分支机构、放宽营业范围和业务类型，境内外投资者通过RQFII、沪港通等渠道基本可以满足在金融市场的跨境投融资需求。经济合作与发展组织（OECD）编制的贸易限制指数（STRI）广受引用，作为衡量服务业开放度的观测指标，最新数据显示，我国商业银行和保险业的STRI已分别从2014年的0.362和0.440下降到2024年的0.302和0.311（表1），其中保险业在51个经济体中开放度提升幅度最大。
从事实意义上看，可以用国际投资头寸及其与GDP的比值变化来衡量。2024 年，我国对外资产和对外负债分别达到10.92万亿美元和6.92万亿美元，
分别较2004年增长9.91倍和8.95倍；两者之和占GDP的比例达到91.4%，比2004年提升9.0个百分点。进一步从人民币国际化、金融机构开放和金融市场开放三个维度的进展事实，可以观察我国金融开放取得的成就。
首先是人民币国际化取得显著进展。人民币国际化本质是通过允许人民币在国际市场上承担交易媒介、计价单位、投融资和价值储藏等职能，促进国际经贸发展和国际货币体系变革，提升中国经济金融的全球影响力，这是中国作为超大型经济体所具备的独有条件和独特优势。人民币国际化是我国金融开放的一个重要领域，并与其他领域的金融开放相互促进。到2024年，人民币已经成为我国跨境收付的第一大计价货币，并上升为全球第三大贸易融资货币、第四大国际支付货币、第五大外汇储备货币和第五大外汇交易货币，国际地位显著提升。
其次是金融机构“引进来”与“走出去”稳步推进。金融机构实现跨境双向投资经营是我国金融开放的重要载体，是机构、资金、人员双向流动的主渠道。从“引进来”看，我国金融业吸引外资机构的经营规模明显扩大，到2024 年末共有52个国家和地区的银行在华设立了分支机构，包括41家法人外资银行、116家外资银行分行；境外保险机构在华设立了67家外资保险机构，在我国市场份额约为10%；证券行业外资公司已达到16家（12家外资控股、4家外商独资）， 在我国证券业市场份额突破5%。从“走出去”看，我国金融机构国际化步伐蹄疾步稳，2024年末23家银行在境外71个国家和地区设立或投资控股分支机构， 中资保险机构在境外17个国家和地区设立分支机构，超过30家中资证券经营机构在境外设立子公司。2023年末金融业对外直接投资存量占中国对外直接投资存量的11%，是2013年末的2.8倍。
我国通过持续试点探索各种开放管道，包括合格境外机构投资者（QFII）、合格境内投资者（QDII）、人民币合格境外投资者（RQFII）、沪港通、内地与香港基金互认、深港通、债券通、沪伦通、跨境理财通、互换通等互联互通机制，进一步扩大金融市场跨境联通的渠道。到2024年末，境外投资者持有境内人民币股票、债券、存款和贷款等四类金融资产的规模达到9.77万亿元，是2013 年末的3.4倍。此外，2024年中国境内投资者的对外证券投资资产达1.24万亿美元，较2015年增长3.4倍。
当然，金融开放度并非越大越好，对于我国金融开放度是否适度、是好是坏的评价，需要建立客观、现实的价值标准：一是能否有效满足实体经济高水
平对外开放、高质量发展的金融需求；二是能否有效统筹发展与安全的关系， 将金融开放的负面影响降至最低、守住不发生系统性金融风险的底线；三是能否融入强国建设、民族复兴的大局，将金融开放与我国的金融强国建设、社会主义现代化强国建设相融通。总体上，我国金融开放在过去40多年中取得突出成就，基本适应了实体经济不断走向高质量发展和高水平对外开放的需要，这从中国经济与社会的辉煌发展成就中可以得到实践检验，不容低估。同时要看到，我国金融开放依然有提升空间，特别是与我国实体经济的开放度和国际地位相比较，金融开放发展的能力相对弱势。例如，我国已是世界第一制造业与货物贸易大国、第二经济大国、第三跨境直接投资大国，但人民币的国际地位、金融机构的全球布局能力和国际竞争力、金融市场在开放条件下的稳定性等， 仍然存在局限性。
二、前瞻把握“十五五”时期我国金融开放的新环境
“十五五”时期，我国金融开放面临新的重大环境变革，只有在对这些变革因素前瞻性深刻把握的基础上才能正确地做好决策。来自政治、经济、环境、社会、技术等方面的变革和变迁因素，都会对金融开放提出新的要求，带来新的挑战。这要求我们密切跟踪、动态研判新情况新问题，为金融开放的方略提供决策支撑。以下方面的新环境值得高度重视。
党的二十届三中全会为我国在中长期内特别是“十五五”时期进一步全面深化改革擘画了新蓝图。其中，关于金融开放的重点改革政策集中在三大方面， 是新时期深化推进金融开放的关键着力点。一是支持创新发展。金融开放要支持我国经济高质量发展，特别是支持全面创新和科技创新领域，例如全会通过的《决定》提出要“提高航运保险承保能力和全球服务水平”“提高外资在华开展股权投资、风险投资便利性”。二是支持开放发展。我国将持续完善高水平对外开放体制机制，金融业对外开放要融入我国经济与社会高水平制度型开放的大局之中，例如“在产权保护、……金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容”“有序扩大我国商品市场、服务市场、资本市场、劳务市场等对外开放”；完善推进高质量共建“一带一路”机制，其中要加强包括金融在内的多边合作平台建设。三是健全开放治理能力。金融开放伴随潜在的金融风险，因此要在开放进程中强化金融治理能力。例如要“健全国际宏观政策协调机制”“完善准进入前国民待遇加负面清单管理模式，支持符合条件的外资机
构参与金融业务试点”“稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度”等。
“十五五”时期，我国金融开放将面对极其复杂和具有高度不确定性的外部环境，其中既蕴含新的时代机遇，也存在诸多挑战。以下方面值得高度关注和前瞻性把握。
一是全球化新变局下产业链与供应链深刻重塑。在特朗普第二任期内，美国着力通过“对等关税”发起贸易战，以此推动美国制造业回流、改善美国财政和贸易“双赤字”状况，并延续遏制中国发展的对外政策。全球经济碎片化、区域化的趋势持续演变。在欧洲，俄乌冲突难以根本性解决，欧盟推动经济、安全与外交自主，俄罗斯对外经贸向东看、向南看的趋势仍将强化；在亚太， 美国推动更多“友岸外包”“近岸外包”与技术限制，中美经济脱钩的风险仍然存在，日韩、印度等仍将成为美国拉拢的经贸伙伴。总体上，我国对外经贸大局将呈现稳住中美关系、强化中欧合作、持续推进共建“一带一路”，扩大与RCEP、金砖国家等南方国家区域合作，持续提升技术自主创新和产业升级能力，巩固和扩展优势产业等态势，全球产业链、供应链格局将随之演变，金融开放所服务的区域选择应顺势而为。
二是全球经济绿色发展的前景分化。中、美、欧都是全球应对气候变化、推动可持续发展的关键引领角色，但美国在特朗普第二任期治理之下，ESG特别是绿色发展理念出现新的变化。美国政府再次退出《巴黎协定》，试图维护美国在传统能源及相关产业的优势竞争地位，监管机构放松绿色监管标准，大型金融机构退出“净零联盟”。特朗普更关注眼前利益、不负责任的竞争行为， 引发少数国家效仿，欧洲对绿色发展的态度也有微妙变化。中国在过去10多年中通过战略重视、资源投入和产业转型，在新能源、新材料、新能源汽车等领域积累起来的强大竞争优势，将受到一定冲击，全球绿色经济、绿色产业的产业链、供应链迎来变局。围绕绿色发展而产生的金融活动和金融开放进程，包括国际标准合作、绿色金融与转型金融发展、碳市场的交易与金融支持等领域， 可能随之受到影响。
三是国际货币体系持续变革。俄乌冲突以来，美国将美元“武器化”引发各国“去美元化”浪潮，国际货币体系多元化变革的诉求日趋强烈，以人民币国际化和建立金砖国家支付体系为代表的举措将加速这一格局变迁。但是，当
前美元仍然在国际货币体系中具有压倒性竞争优势，美国仍在致力于维护金融霸权地位，例如特朗普政府将加密货币绑定美元信用并纳入国家储备资产，在美英最新贸易协定中新增“跨境支付技术合作”条款打造美元主导的跨境支付联盟，要求改革IMF和世界银行等国际金融机构等。当然，特朗普政府力推的“海湖庄园协议”在帮助恢复美国制造业竞争力的同时，可能会削弱美元霸权地位。“十五五”时期，人民币国际化进程的稳慎扎实推进，仍然面临众多挑战，我国金融开放将伴随人民币国际化进程而相机推动。
数字经济加快发展对于全球产业结构、跨境贸易和商业场景等都带来重要影响。数字经济的一些突出特征正在重塑金融全球化新模式，也为我国金融开放提供了新思路。例如，高速移动互联网使得数字金融服务能够快速跨境提供； 数据生产指数级增长，提升大数据分析、机器学习和人工智能的重要性，全球AI投资激增，深刻改变未来金融跨境服务的工具和手段；高速算力、虚拟增强现实、物联网等技术正在将人类生产生活链接在高度虚拟的环境中，跨境金融服务场景发生深刻变化。数字经济和数字技术发展将对我国金融开放带来重大影响，以银行国际化为例：一是全球布局。银行业全球化将会跟随客户，集中资源投向数字经济发展速度快、潜力大的地区；实体网点需求下降，线上服务触达能力更加重要。二是客群选择。通过数字化手段提升企业竞争力或其自身就是数字化平台型跨国企业，将成为银行国际化的优质客群和追逐对象；数字化滞后的地区或产业将构成银行的重要风险来源。三是跨境金融服务模式。传统行业加快数字化转型、新兴行业诞生，广大长尾客群的获取，需要银行创新匹配的金融服务，手机银行、智能客服、场景金融等正在快速迭代。
三、稳中求进扩大金融开放的战略选择与实践路径
“十五五”时期，我国金融开放应充分汲取历史经验与教训，立足于金融开放的现状与条件，前瞻把握环境变革中重大趋势，持续稳妥扩大金融开放， 更加高效、安全地服务于我国金融强国及社会主义现代化强国进程。聚焦人民币国际化与资本项目开放、金融机构“引进来”与“走出去”、金融市场双向开放等维度，提升我国金融发展的全球竞争力和国际影响力。
习近平经济思想“金融篇”是我国金融发展的理论指导，金融开放领域尤其要
把握其理论要义和实践要求。特别要将中国特色金融发展之路的“八个坚持” 贯穿于金融开放道路设计的始终，防范在金融开放领域犯下方向性错误。金融开放要坚持党的领导和以人民为中心，以服务实体经济作为根本宗旨，把防控风险作为永恒主题，在市场化、法治化、国际化的轨道推进开放实践创新，深化金融机构、金融市场的供给侧结构性改革，统筹金融开放和安全，稳中求进推动金融开放进程。金融开放的顶层设计，要将党的二十届三中全会关于进一步全面深化改革的要求系统性地纳入考量，整体性谋划金融对外开放，在推进资金、金融数据、金融机构、金融人才、金融技术等要素的市场化改革、国际化发展，做好金融“五篇大文章”支持培育新质生产力、扩大实体经济全球竞争力，健全宏观金融治理体系、夯实金融开放监管能力，深化金融供给侧结构性改革、完善高水平对外开放体制机制等方面，都要做好战略性布局。
二是适应国际环境重大变局的要求，重点谋划人民币国际化与金融机构国际化重大战略。全球化新变局下全球产业链、供应链的深刻调整，将持续对我国对外开放重大格局带来影响，我国金融业的对外开放应服务于国内国际双循环新发展格局需要，将扩大我国对外贸易与投资的全球竞争力作为重点金融支持方向，跟随企业“走出去”的重大战略变化，推进人民币国际化和金融机构国际化发展，持续提升人民币国际地位、提升金融机构的全球布局能力和国际竞争力。未来推进中欧合作、全球南方合作、共建“一带一路”等仍将是中国突破中美大国博弈的重大战略选择，这将是人民币国际化、企业“走出去”的重点主攻方向，中国金融机构的国际化战略应当紧随趋势，加大对中东欧、RCEP 成员国、“一带一路”共建国家、金砖国家等的布局力度。大型金融机构的国际化战略应体现差异性，突出特色优势，实现错位发展和有序竞争；中小金融机构国际化战略应当审慎实施，量力而为，重在结合自身专长打造区域性“精品金融机构”。
三是以加快建设上海和香港国际金融中心为牛鼻子，推动金融市场双向开放。上海和香港国际金融中心建设是我国金融市场双向开放的主战场，是推动金融中心与国际科技创新中心协同发展的主阵地。香港国际金融中心的地位巩固有赖于更加开放的中国经济、持续发挥“一国两制”独特优势，在建设人民币离岸市场、打造数字金融、绿色金融新赛道的竞争优势方面更有作为。上海应立足于长三角一体化的实体经济支撑，将自贸区建设、国际科技创新中心建设、国际航运中心建设等与国际金融中心建设有机融合，推动我国银行业市场、
外汇市场、证券市场和航运金融服务等领域扩大开放，大力吸引外资机构、非银金融机构和专业服务机构聚集，在我国金融市场的双向开放中扮演重大角色。
四是积极拥抱数字技术，推进金融开放中的供给侧结构性改革，服务数字经济特别是数字贸易的发展。在数字化技术特别是人工智能技术快速迭代的环境下，数字经济在“十五五”期间成为我国塑造经济发展新动能、打造全球竞
争力新优势的重要赛道。金融业的对外开放要积极拥抱数字技术、数字经济、数字贸易发展的新浪潮，大力推动数字化转型，推进跨境金融服务的供给侧结构性改革。例如，人民币国际化要积极拓展多边数字货币桥（mBridge）项目的推广与应用，扩展多币种跨境支付的应用场景，开拓人民币国际化新渠道；银行业金融机构的国际化发展，应进一步发挥数字平台、APP的应用优势，降低对实体网点国际化扩张的依赖度；可通过监管机构与银行机构的协同，鼓励对境外成熟数字银行的投资并购与业务合作力度；与东道国大宗消费服务商、跨境数字贸易供应商等扩大业务合作，将跨境金融服务以标准化方式更好地嵌入客户的生产、生活场景。
五是高度重视开放条件下的金融风险，强化跨境金融监管能力，统筹金融开放和金融安全。跨境金融监管能力薄弱是过去我国金融开放受限的一个重要因素，在未来更大力度、更高水平、更广泛领域对外开放战略引领下，我国金融业要高度重视并强化跨境金融监管能力建设，实现对大国博弈深化、地缘政治动荡、国际金融风险演化冲击我国金融开放的有效风险管控。特别要做好反洗钱和制裁合规方面的相关工作，同时增强对数字化时代的技术风险、气候变化背景下转型金融风险、经济金融高度波动下跨境资本流动风险的管控能力。金融机构应强化数字技术的应用，强化智能风控能力建设，提升在金融开放条件下稳健经营发展的能力，为国际化经营保驾护航。
“十五五”我国能源电力发展的基本走向
中国能源建设集团投资有限公司总经济师徐进
“十五五”是我国经济迈向高质量发展的关键阶段，也是全球能源格局深刻调整的重要时期。在当前和今后一段时间，我国能源电力将持续处于清洁低碳、安全高效转型的大趋势大环境中，如何更加有效地发挥电力在国民经济中的基础和先导作用，促进国家重大发展战略和目标的实现，更好地满足人民群众日益增长的用电需求，是“十五五”能源电力面临的最核心的任务和最艰巨的挑战。对此，必须深入把握新形势下能源电力行业的总体趋势，科学研判在新发展格局下能源电力的基本走向，切实统筹好不同能源电力品种间有机协调发展，努力平衡好传统能源和新兴能源的互补共济关系，持续深化高碳能源与清洁能源的深度融合，真正构建好以新型电力系统为核心的新型能源体系。【更多写作资料+微信：nuo18091 4，会员享受50万+最新公文资 料，日日更新】
一、火电：“欲说还休犹未尽”
作为我国能源行业的基础和电力供应的重要支柱，火电尤其是煤电一直在我国电力领域处于统治地位，最高装机占比曾接近80%。截至2024年底，我国火电总装机达14.44亿千瓦（其中煤电11.95亿千瓦），占我国电力总装机的43.14%， 但贡献了67.36%发电量，充分彰显了我国第一大电源的强大实力。近年来，在能源结构转型大背景下，火电既承载着保障能源安全的重任，又面临着低碳转型的巨大压力，处于进退维谷的两难境地。
我国火电技术尤其是煤电技术长期处于世界前列，超超临界锅炉、高效煤粉燃烧技术等先进技术的广泛应用以及煤电机组“三改联动”和CCUS（碳捕集、利用与封存技术）全面推进，使得煤电机组的灵活调节能力明显增强、热效率大幅提升，污染物排放大幅降低，超低排放机组占比已达95%。2024年7月，国家发改委、国家能源局印发《煤电低碳化改造建设行动方案（2024~2027年）》， 为煤电低碳化改造指明了新方向、提供了新路径。
总体而言，我国火电已迈过高增长时代，行业发展基本进入平稳时期。“十五五”期间，我国火电（煤电）仍将承担电力保供主体责任，装机规模仍有一定增长空间，其中气电装机增速预计高于煤电增速，保供托底的作用短期内难以撼动，并且朝着大规模、高效率、低碳化、智能化方向发展。火电发电量估计在2028年左右达到峰值，达峰后将在高位平台震荡一段时间，然后呈逐渐下降态势，总体趋势将从向基础保障性和系统调节性电源并重逐步转型、从基荷电源向调节性电源缓慢过渡、从电力生产者向综合能源服务商逐渐升级。到2030
年，我国火电装机规模预计接近16亿千瓦，其中，煤电装机规模在13.5亿千瓦上下，气电装机规模在2.5亿千瓦上下。
二、水电：“心潮逐浪高”
水电作为常规能源中唯一的清洁能源，在我国电源结构中长期居于第二位， 仅次于煤电，且在可再生能源中发电占比最高。目前，我国优质水电资源开发接近饱和，已开发的水电装机规模占技术可开发量的近80%，在建规模超2600万千瓦。
我国水电技术全面跻身世界前列，建造能力全球领跑，世界十大水电站有6 座位于中国，前两名均由中国包揽；全球单机容量最大的100万千瓦水电机组全部由“中国创造”，奠定了水电装备技术的世界领先地位；还有世界最高的面板堆石坝、世界最高的碾压混凝土坝、世界最薄特高拱坝等均由我国建设，以及单机容量40万千瓦级、700米以上高水头抽蓄机组全自主化制造等，以上成就和新突破无不彰显出我国水电在投资开发、规划设计、施工制造、运营管理的全产业链能力，成为国际上一张亮丽的“中国名片”。
“十五五”期间，我国水电装机容量和发电量将稳步增长，柔性大坝、智慧水电、生态友好型建设等无疑是未来水电发展主要方向，风光水一体化清洁能源基地建设持续提速。水电装机容量增速虽相对于其他可再生能源来说缓慢一些，处于小步慢走、平稳上升态势，但抽水蓄能发展大有可为，装机增速远高于常规水电增速。到2030年，我国水电装机规模预计将超过5.4亿千瓦，其中， 常规水电装机估计在4.2亿千瓦上下；抽水蓄能装机容量超过1.2亿千瓦，几乎在现有基础上翻了一番，成为水电装机规模提升的“重头戏”。
三、风电：“长风破浪终有时”
风力发电作为一种清洁能源，与光伏发电犹如一对孪生兄弟，在全球能源转型大背景下，谁掌握了风电技术，谁就拥有更广阔的新能源未来。近年来， 随着技术显著进步和政策大力支持，我国风电行业保持了强劲增长势头，已成为全球风力发电装机规模最大、技术增长最快的市场，连续15年保持世界第一， 可谓“风”生“电”起。
我国风电已成为全球不可忽视的力量，既有规模亦有技术：具备26兆瓦级风电整机、关键核心大部件自主研发制造能力，形成具有国际竞争力的全链条风电产业体系，风电装机容量已占全球的一半、发电主机超70%、叶片超60%、齿轮箱达80%；全球前10风电整机制造商里我国占据6席、并包揽前四，合计占
比62.75%，而且随着人工智能等技术的广泛应用，我国风电正加速向数智化风电方向转型，可谓“风”头正劲。
今年2月，国家发改委、国家能源局联合印发《关于深化新能源上网电价市场化改革促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号）（以下简称“136号文”）对风电带来的影响相对于光伏发电而言要小一些“。十五五” 期间，我国风电总体上呈现持续上升态势：陆上风电机组的大型化智慧化势头正劲，风电与储能、微电网等相互聚合的新业态更加普遍，老旧风电场的升级改造市场前景广阔；海上风电随着漂浮式海上风电商业化进程加速，年均新增装机有望超2000万千瓦，远超“十四五”水平；风电出海加速“扬帆”，尤其是中东、东南亚、非洲等新兴市场国家和地区将成为风电“出海”的重点区域。
预计到2030年，我国风电累计装机在2024年的基础上翻一番，达到10亿千瓦，其中，陆上风电总装机达8亿千瓦左右，海上风电总装机达2亿千瓦上下。未来，我国风电必将在这片“风口”上走得更远、飞得更高。
四、光伏：“一览众山小”
光伏是近年发展最快的新能源，可谓一路“狂奔”，整个“十四五”期间预计新增光伏装机规模近8亿千瓦，连续10年位居世界第一。目前，我国多项光伏技术达到全球领先水平，光伏电池转换效率连创世界纪录，产品性价比全球最优，在设备、零部件、控制系统、信息化、标准体系全部实现国产化，电池片环节全球排名前十的企业均为中国企业，产能占据全球总产能超70%，展现出新质生产力的强大能量。
然而光伏发电却是“内卷”最严重的新能源行业，硅料、硅片、电池、组件等四大环节产能狂飙，价格“狂泻不止”，全产业链集体承压，但头部企业凭借技术、成本、资金、渠道、品牌等优势，借势进一步蚕食市场份额。随着欧美等一些国家对我国光伏加大贸易壁垒，促进光伏正从“中国造、全球卖” 走向“全球造、全球卖”。尤其是在光伏全面入市的背景下，电力现货市场零电价、负电价频发，上网电价和电量成为最大不确定因素，导致投资测算模型需要重构。
总体而言，136号文对光伏行业影响是史无前例的，市场化交易机制促使企业更加注重市场竞争和成本控制，加速行业内部优胜劣汰。“十五五”期间， 我国光伏开发将难以呈现“十四五”后期那么“火爆”的势头，在新盈利模式尚未明确的前提下，企业对光伏投资将更加谨慎，装机增速会有所放缓，但“沙
戈荒”大基地建设持续加力，海上光伏迎来发展良机，“光伏+”一体化项目得到更大关注，预计“十五五”期间光伏年新增发电装机规模在1.5~2亿千瓦之间， 到2030年光伏发电装机规模将达到20亿千瓦左右，超过火电成为装机规模最大的电力品种。
五、核电：“这边风景独好”
自2019年核电重启以来，我国核电发展驶上“快车道”，最近三年每年核准机组都在10台以上，2024年达到11台机组，为历年之最。截至2024年底，我国在运和核准在建核电机组已达102台，装机容量约1.13亿千瓦，规模升至世界第一。2024年7月底，中央发布《经济社会发展全面绿色转型的意见》，明确提出加快沿海核电清洁能源基地建设，无疑给核电产业注入了强心针，显示出核电产业强大旺盛的生命力。
实际上，我国核电之路可说是跌宕起伏，实现了从模仿到跟跑再到领跑的“三级跳”：具有完全自主知识产权的“华龙一号”和“国和一号”三代核电技术全面建成投产，“华龙一号”在建在运机组达33台，成为全球三代核电在建在运机组最多机型；第四代高温气冷堆核电技术世界领先，有可能从此告别核泄漏；全球首个陆上模块化小型核反应堆“玲龙一号”在海南已成功运行， 标志着核电小型化技术取得突破进展，还有C-14核电池“烛龙一号”问世，把电池续航能力提高到了百年起步，核电技术的连续突破充分表明我国正从“核电大国”向“核电强国”迈进，实现了华丽转身，完成了从“学徒”到“师傅” 的逆袭。“十五五”时期，我国将迎来核电快速发展时期和核电建设上的高潮期，三代和四代核电建设比翼齐飞，小型模块化反应堆有可能成为我国核电产业又一亮丽“名片”，一体化快堆研发、受控核聚变研究等核技术有望取得新突破，核电制氢、核电供热（汽）、海水淡化等应用新场景层出不穷，关键核能技术实现完全自主可控，核心设备国产化率大幅提升，铸就更多“国之重器”， 进一步擦亮“国家名片”，预计到2030年，核电装机规模将突破1亿千瓦，超过美国成为世界第一。
六、生物质能：“又见开禧第二春”
生物质能是生物质体蕴含的能量。作为一种可再生能源，通过适当处理和转化过程，广泛用于发电、供热、交通等不同领域能源需求。我国属于生物质资源丰富的大国而非利用上的强国，数据显示，我国主要生物质资源年产生量90余亿吨，能源利用开发潜力高达6亿吨标准煤，但能源化利用率仅为11.8%，
同瑞典等欧洲先进国家相比差距不少。
近年来，国家对生物质能开发利用日益重视，去年10月，国家发改委发布了《关于大力实施可再生能源替代行动的指导意见》（以下简称《意见》）， 提出了生物质能今后发展方向和蓝图：合理布局生物质发电、集中式生物质清洁供暖和生物天然气项目；因地制宜推进生物天然气、生物柴油及生物航煤等绿色燃料发展，推进有条件地区生物天然气进入管网；集中式生物质能供热制冷的应用日益广泛，偏远地区提倡户用生物质成型燃料炉具供暖。
根据上述《意见》“，十五五”期间我国生物质能利用主要途径是：生物质能发电，包括桔杆发电、垃圾发电和沼气发电，重点推动垃圾焚烧发电项目建设、推进生物质热电联产、集中式生物质清洁供暖和生物天然气等；生物制油（气），以生物质或废弃食用油为原料通过转化和提纯制造生物天然气、生物柴油以及生物航煤等绿色燃料；生物质制氢（氨醇），以废弃秸秆、餐厨垃圾、高浓有机废水等为发酵底物，以高效厌氧产氢菌种作为氢气生产者，在处理废弃物的同时，生产清洁能源氢（蓝氢）并合成氨醇，实现“变废为宝”。预计到2030年，我国生物质发电装机容量将达6000万千瓦左右，生物质清洁供热面积达10亿平方米左右，迎来发展的“第二春”。
七、地热能：“小园香径独徘徊”
作为唯一来自地球内部的可利用能量，地热能跟风光资源一样无处不在， 具有储量大、利用效率高、运行成本低和不污染环境等优势，广泛应用于发电、供暖、旅浴、水产养殖及温室种植等领域，正成为低碳发展的新“利器”。我国地热直接利用规模超40吉瓦，连续多年位居世界第一，但地热发电发展滞后， 预计到今年底装机容量才突破10万千瓦，在电力装机中的占比几乎可忽略不计。
实际上，我国地热资源发展潜力巨大，浅层地温能资源量相当于95亿吨标准煤，3000至10000米的干热岩资源总量高达860万亿吨标准煤，相当于我国现在能源消耗总量的16万倍。近年来，在国家政策鼓励和产业发展带动下，中低温地热资源勘探开发利用技术取得长足进步，在世界范围内处于并跑和局部领跑地位；中深层地热地质研究处在科技创新和规模化产业化培育阶段，同西方发达国家相比处于并跑阶段；干热岩首次实现试验性发电，但在某些核心技术上存在“卡脖子”可能。
作为小众能源，受成本高企影响，地热发电依然难以迈过商业化的“门槛”。“十五五”期间，我国地热能产业发展将瞄准地热资源勘探评价、浅层中深层
地热能开采与地热储能、干热岩地热资源开发、地热能发电及综合利用四大重点方向，积极推进热-电-冷-气协同模式，探索地热发电在新型电力系统中的定位及参与模式，以挖掘地热的基础载荷和灵活调峰作用，以青藏铁路沿线为重点区域，打造高温地热发电的示范工程；加强科技引领与装备创新，实施环渤海地区的干热岩勘查与开发示范研究项目，超前布局前瞻性、革命性的地热理论和技术研究，尤其是地热的梯级开发和综合利用将成为“十五五”探索的重点方向。
八、海洋能：“犹抱琵琶半遮面”
海洋是巨大的能源宝库，海洋能是一种蕴藏在海洋中的可再生能源，被誉为“蓝色能源”，狭义上是指温差能、波浪能、盐差能、潮汐能潮流能等，分别约占全球海洋能开发潜力的58%、39%、2%和2%，广义的海洋能包括海面上空的风能、海水表面的太阳能和海底的生物质能。
作为海洋大国，我国内海和边海的海域总面积约473万平方千米，拥有18000 千米的海岸线和7600余座岛屿，这些岛屿大多远离陆地，缺少能源供应，因而发展海洋能显得尤为重要。我国海洋能研究开发虽起步较晚，但进步很快，截至3月17日，世界单台容量最大兆瓦级潮流能发电机组“奋进号”累计并网发电量超489万千瓦时，全球装机容量最大的1兆瓦“南鲲号”漂浮式波浪能发电平台成功并入海岛电网，亚洲首个工业级海上风电制氢示范项目在广东珠海实现稳定产氢，我国首台超100千瓦气动式海浪发电装备“华清号”成功下水。截至2023年底，我国海洋能发电总装机规模1.03万千瓦，位居世界第四，开发利用总体水平进入世界第一方阵。
我国海洋能利用大体上还在产业培育阶段，处于进入规模化利用的前夜。按照今年2月六部委联合发布的《关于推动海洋能规模化利用的指导意见》“， 十五五”期间，我国将加大海上风电、海上光伏及波浪能同场开发的示范项目建设；推进海上风电、海上光伏与海上制氢（氨醇）等产业一体发展；择机试点示范海洋能同海洋牧场联合开发项目，积极探索海洋能与海水淡化、油气开采、环境观测等融合发展模式，形成一批代表性的海洋能规模化综合利用示范项目，力争到2030年海洋能发电装机规模达到40万千瓦，建成一批海岛多能互补电力系统和海洋能利用规模化示范工程，为实现“海洋强国”战略提供坚实的能源保障。
九、新型储能：“养精蓄锐蓄长势”
新型储能作为新型电力系统的重要支撑，三年实现“三级跳”。电源侧新型储能作为风光等新能源配套设施，对确保供电稳定性和可靠性不可或缺；电网侧新型储能用于削峰填谷、调频调峰等场景日益普遍，对提高电网运行效率和安全性至关重要；用户侧新型储能用于家庭及工商业等储能领域，满足用户日益增长的个性化用能需求。当前，锂电池在新型储能中占据主导地位，液流电池、飞轮、压缩空气储能、重力储能、钠离子电池、铅炭电池等多种技术路线储能将竞相迸发，呈现出爆发式增长态势。
136号文取消了新能源强制配储规定，重塑了市场竞争格局，揭开了储能产业市场化竞争的序幕，迎来储能赛道发展的分水岭，新型储能市场将由“要我配”转向“我要配”，行业即将经历从“政策驱动”向“价值驱动”的残酷洗牌，倒逼储能回归“真实需求”。在市场加速洗牌、技术加速迭代、成本持续下降的大方向下，行业要主动适应和引领新一轮储能科技革命和产业变革，在“蝶变”中向上生长。
“十五五”期间，在“机器人+低空经济”风口和新型电力系统加速构建的驱动下，新型储能将会“蓄”势而发：半固态电池有可能在2027年左右全面量
产，全固态电池会在“十五五”末期真正走向市场；高安全性、大容量、低成本、长寿命的电池倍受市场青睐，4小时以上中长时储能将成为储能行业发展的主力军，以压缩空气、液流电池为代表的长时储能技术有望异军突起；还有伴随新能源渗透率持续走高，构网型储能将迎来发展良机，加速走向产业落地。
预计到2030年，我国新型储能装机规模将在2.5亿到3亿千瓦之间，其中构网型储能达3000万千瓦以上。
十、氢能：“轻舟已过万重山”
氢作为二次能源，被视为未来能源重要组成部分，正处于产业导入期。“十四五”期间，我国相继出台一系列氢能发展的规划标准文件，尤其是《能源法》首次将氢气纳入能源序列，去年底，国家发改委发布《加快工业领域清洁低碳氢应用实施方案》，提出加快清洁低碳氢替代、氢燃料电池、绿醇绿氨等应用发展，放开制氢加氢一体站区域范围，为氢能发展注入强大动力。
前面提到的《意见》也给氢能发展指明了方向，“积极有序发展可再生能源制氢，在合成氨、合成甲醇、石化、钢铁等领域鼓励低碳氢规模化替代高碳氢，探索建设风光氢（氨醇）一体化基地。支持有条件的地区开展绿色氢（氨醇）等在船舶、航空领域的试点运行”。可见，氢能作为现代工业体系的重要组成部分，将逐步成为工业、交通、建筑、电力等领域实现减碳目标的关键， 在推动绿色转型中扮演着不可或缺的角色。
“十五五”期间，氢能有望迎来“破局”与“拐点”，“制储输用”等技术难题将被逐个化解：可再生能源制氢成本明显下降“，三北”地区将成为绿氢生产基地，核心材料技术获得关键突破，电解槽全面实现国产化，为氢能大规模应用提供了经济上可能；氢能应用场景更加多元，更多“示范”转向“商用”，“风光氢（氨醇）一体化”“氢电综合能源站”等新模式层出不穷；氢储运“短板”得到逐步补齐，输氢管道建设持续提速，成为解决绿氢消纳难题的关键之举，液态储氢、固态储氢等新型储运技术加速示范应用，多样化储运解决方案将打开氢能商业化应用之门。到2030年，我国氢气供应量预计达5000 万吨年左右，其中电解水制氢供应量在1000万吨年上下。
“十五五”行业发展前瞻解码
上海天强管理咨询有限公司总经理
2025年，设计企业将面临前所未有的挑战和变局。生存压力、行业洗牌以及创新步伐的加速，使得企业正经历着一轮前所未有的震荡冲击和不景气周期。面对与过去完全不同的未来，企业需要适应变化，拥抱变化，积极创变，提升对环境的适应性。本文将探讨“十五五”期间企业所面临的宏观经济、社会文化、技术革新等外部环境的变化，分析行业环境变化的内在规律，进而提出设计企业未来战略思考的立足点。
一、“十五五”时期行业发展外部环境的变化
2008年，为应对美国金融危机，国家出台“四万亿”投资政策。中国经济经历了几年高速增长之后，进入了增速持续放缓通道。2015年，国家提出的供给侧结构性改革，不再追求经济发展的速度，转而关注经济的发展质量。10多年来，高耗能、高污染产业被整顿，同时通过供给侧结构性改革大力发展新质生产力范畴产业，明确“先破后立”推进经济发展方式转型。2023年底，为因应形势变化，中央提出“先立后破”。近十年来，在寻求经济稳定与高质量发展转型方面，在“立”和“破”之间一直在艰难平衡。
当前，经济下行压力下，政府不会再采取过去的大水漫灌式刺激政策，而是坚持深化供给侧结构性改革，通过这一轮的经济下行倒逼传统增长方式下的产能出清，为培育新质生产力提供环境条件，政府宏观政策发挥托底调控作用。2024年下半年以来，国家对经济调控的关注度明显提高，政策出台频率明显加快。但总体而言，目前的宏观经济调控仍然是问题倒逼下的应对式调控，调控政策的力度仍然是有所节制的。
展望“十五五”，“稳中求进”的总基调和“高质量发展”的首要任务将不会发生改变，这又决定了经济不会走出“V”形反转，而是依然要维持较长时间的“L”形走势。“十五五”宏观经济将逐步走出全面收缩期，进入筑底恢复期，新旧动能转换的顺利与否将是决定筑底恢复期时间长短的关键变量。
随着经济、社会、文化环境的不断变化，改革开放前30年迸发出来的创业热情、冒险精神逐渐消退，社会大众的心理状态逐渐倾向于保守与稳妥，社会舆论对于“犯错”的包容度大大降低。
意识形态从追求普世转向回归传统。上一轮由美国主导的具有浓厚新自由主义色彩的全球化浪潮中，西方的民主制度和自由市场经济一度成为一种带有普世意义的意识形态。随着上一轮全球化给很多国家内部造成的社会矛盾和阶层撕裂日益严重，一些主要大国都开始呈现从过去追求普世到回归传统的意识形态转向，强调文化自信和道路自信，在普世和特色方面寻找平衡。
价值观念从物质主义转向后物质主义，从追求物质生活的富足转向更看重环保、自由、个性满足、主观幸福等非物质因素。预期“十五五”期间，中国在物质相对充足环境下成长起来的90后、00后将逐渐成为社会中坚力量，物质主义向后物质主义的价值观念转向也将体现得更为明显，并由此带来从生活观念、工作观念到消费观念的诸多变化。就企业而言，也需要更加重视产品的精神内涵、文化内涵，更加关注对员工非物质方面的需求满足与激励。
自我认知从工具性转向目的性。以人工智能为代表的智能化科技革命的发展将极大地消减人类的工具性价值。预期“十五五”期间，由科技革命引发的人类自我认知从工具性到目的性的转向仍将持续，人们将不断反思自己存在的价值意义，并将越来越多从自身的内在诉求出发来对人生诸多重要事项进行选择与决策。就企业而言，可能也将面临使命和价值观的再定义：企业究竟只是盈利的工具，还是存在其他什么样的内在目的性？这些变化将对企业“十五五” 时期的战略选择、经营管理、文化建设等方面产生深远影响。
自从工业革命发生以来，人类社会已经历三次科技革命，分别是机械化、电气化和信息化，当前是第四次科技革命。其中，最具代表性的两大关键性技术正以肉眼可见的速度不断实现突破：一是新能源技术；二是人工智能技术。新能源的发展可能意味着人类未来有希望在不破坏地球环境的前提下生产出无穷无尽的廉价能源，进而用以制造丰富廉价的物质产品。当前，以人工智能为代表的数字技术发展，将推动数据要素成为新的生产要素，预计未来数据要素将与技术要素一起，成为推动经济增长的最重要要素。
两大关键技术的发展，将会给以下领域带来革命性变化：能源（能量）利用方式的变化，用可再生能源取代化石能源；为传统产业带来革命性的效率提升；孵化出新的现象级产品，诞生新的支柱性产业，如新能源车、AI助理、类人机器人、智能穿戴设备等。
二、行业环境变化的内在规律
发展环境的变化，对于工程勘察设计行业发展将会带来较大的影响：一方面是勘察设计行业受整体环境变化影响；另一方面是其服务的产业变化带来的影响。
勘察设计行业作为服务固定资产投资的重要行业，其发展速度与固定资产投资增速之间有着高度的正相关性。在“十五五”期间，勘察设计行业将面临固定资产投资活动的变化、专业服务属性的挑战以及工程建造复杂性等影响。固定资产投资活动将逐渐淡化拉动经济增长的“工具”属性，回归匹配需求、讲求效益等基本规律和常识。投资主体的变化将主要集中在有财政可持续性的城市、市场前景良好、现金流稳定的企业，以及传统过剩产能向海外转移带来的投资需求。
经过多年发展，勘察设计行业企业的业务范围、业务模式已发生翻天覆地变化，但万变不离其宗，由专业服务驱动（尤其是专业技术服务）的业务发展模式并没有太大变化。专业服务属性塑造了勘察设计企业的主要“护城河”， 但随着中国经济高速增长周期的终结，高质量发展成为未来主线，勘察设计企业的专业服务业务属性的优势有望得到更多展现。同时，勘察设计企业需要增强专家型层次的专业服务能力，主动拥抱AI等数字技术，推动专业服务的转型升级。
展望“十五五”，预计随着大规模建造时代的结束，市场将加快出清，市场参与方的短期化、浮躁性的博弈氛围有可能会逐步有所改善。长期主义、理性需求、数字技术、科技驱动等将在行业生态的重塑中发挥越来越大的作用。
就勘察设计不同的细分行业而言，由于各自服务的具体产业链存在很大差异，不同产业的发展态势和生态格局变化会给不同细分行业的勘察设计企业带来更为直接的影响。
工业工程设计企业所服务的产业链工业化、标准化、市场化程度相对较高， 经过数十年改革开放的市场化运作，大部分工业（特别是制造业）行业都基本完成行业整合，形成比较良性和稳定的行业生态格局。在当前数字化、智能化技术革命影响下，工业领域的各细分行业将率先进一步进行产业生态重塑—— 从过去线性的链状产业链向立体的产业生态系统转变。工业工程设计企业的业务延伸空间将大大打开，不仅局限于过去线性产业链结构下的全过程、全生命
周期服务，还可以进行纵向跨产业层次的立体化布局。
土木工程设计企业服务的细分行业基本都是公益属性比较强的基础设施领域，以政府投资和国有资本为主，市场化程度不高，经过多年行政主导下的整合，已经形成了比较明显的行业或区域垄断格局。随着大规模增量建设时代的结束，基础设施行业的存量时代特征也将日益明显，已形成的垄断格局将更加稳固。基础设施领域的产业生态系统更像是星形结构，垄断性的集投资、建设、运营等为一体的大型国有集团居于中心，周围环绕着大量的配套供应商、服务商等。已经深度嵌入到某个星形产业生态格局中的设计企业将更加依附和依赖于所在的集团平台，对于那些尚未深度嵌入到某个星形产业生态格局中的土木类设计企业，其发展前景将比较堪忧。
建筑设计企业服务产品类别差异性较大，无法对产业生态特征进行统一描述，从分类来看：其一，服务的建筑产品标准化程度高、市场化程度低，如人防、军工、安全等。这类建筑产品市场规模不大，有较高封闭性和垄断性，以权力和关系为主要治理纽带，产业生态格局相对稳定，并非多数建筑设计企业可开拓的主要市场；其二，建筑产品的标准化程度低、市场化程度低，如博物馆、体育馆、艺术馆等。未来的市场空间相对也比较有限，是少数高端或头部建筑设计企业角力的小众市场；其三，建筑产品的标准化程度高、市场化程度高，在未来较长时间中都会一直处于市场出清过程之中，如普通商品房、写字楼等。如果市场出清效果比较好，未来这类细分市场有望向工业化、规模化方向演变，产业生态环境有望得到改善；其四，建筑产品的标准化程度低、市场化程度高，如高端住宅、高档宾馆、特色民宿、特色文旅、老旧改造等。市场增长空间大，创新空间大，与数字化、AI等新技术结合空间大，将成为建筑设计企业未来的主要市场。这类建筑产品市场将不断细分，产业生态也有望形成立体生态系统，兼具规模优势和个性化的柔性定制优势。
整个工程勘察设计行业已经从过去高速发展的增量时代转变到低速甚至降速发展时代，行业的核心矛盾已经发生改变，行业向转轨方向不可逆地前行， 行业的核心竞争要素需要重新定义，甚至未来工程项目的定义也会被重新改写。
“十五五”时期，企业面临的是一个充满不确定性和复杂性的环境。在这样的背景下，企业适应性成为生存和发展的关键。生长型战略作为一种新兴的企业战略理念，强调企业应像生命体一样，通过自我生长和进化来适应外部环
境的变化。
生长型战略的核心在于激发企业内在的生长动力，这种动力源自企业的生命本能，即企业的生存欲望和扩张冲动。这种战略不是简单的应激反应，而是企业在深刻理解外部环境变化的基础上，主动调整和优化内部结构，以实现与环境的和谐共生。
企业生命本能的激发需要从以下三个方面着手：一是创新文化的培养。创新是企业生命活力的源泉。企业应建立一种鼓励创新、容忍失败的文化，让员工敢于尝试新思路、新方法，从而推动企业不断进化；二是组织结构的灵活性。企业应构建灵活的组织结构，以快速响应市场变化。这包括打破部门壁垒，建立跨部门协作机制，以及推行扁平化管理，提高决策效率；三是资源配置的动态优化。企业应根据市场和环境的变化动态调整资源配置，将资源集中在最有潜力和最需要的领域，以支持企业的生长点。
生长型战略使企业能够以不确定性为立足点，在不确定的环境中，企业不应将所有资源投入到单一的业务或市场，而应进行多元化探索，分散风险，寻找新的增长点；快速试错和迭代，企业应采取快速试错的方法，通过小规模实验来测试新想法，然后根据反馈快速迭代，优化产品和服务；建立生态合作伙伴关系，通过与其他企业、研究机构甚至竞争对手建立合作关系，企业可以共享资源、知识和风险，共同应对外部挑战。
生长型战略是一种全新的战略思维，它要求企业具有自我生长和进化的能力。“十五五”时期，这种战略将成为企业适应环境变化、实现可持续发展的关键。通过激发企业的生命本能，应对不确定性，实现可持续、适应性发展， 企业可以在变局中找到新的生长点，使之成为应对时代变化的生存之道。
“十五五”展望：高校社会工作教育高质量发展
易松国 刘田林
习近平高度重视教育，认为教育是强国建设、民族复兴之基，提出到2035 年建成教育强国的奋斗目标，高校要在人才培养和基础研究、重大科技突破等方面作出重大贡献①。2022年4月，习近平在中国人民大学考察时提出，要加快构建中国特色哲学社会科学，建构中国自主的知识体系②。2025年1月，中共中央国务院印发《教育强国建设规划纲要（2024－2035年）》（以下简称为《规划纲要》），提出到2035年建成教育强国，包括构建中国哲学社会科学自主知识体系，提升教师专业素质能力，建设高素质专业化教师队伍③。目前，党中央正在组织起草“十五五”规划建议。习近平对“十五五”规划编制工作做出重要指示，强调要坚持科学决策民主决策依法决策，高质量完成“十五五”规划编制工作④。习近平总书记的指示精神和《规划纲要》为编制社会工作教育“十五五”规划指明了方向，即要努力建构自主知识体系，提升社会工作专业教师的素质和能力。
经过三十多年的努力，中国社会工作教育和专业自身得到了很大发展，极大地促进和推动了社会服务和社会建设[1]。2024年，全国共有328所高校设置了社会工作本科专业，183所高校设置了社会工作硕士专业学位授权点[2]。7所大学获得了社会工作博士专业学位授权点。更多大学通过自主审核的方式设置了社会工作博士专业学位授权点。高校社会工作专业教育层次和教学质量不断提高。但是，中国高校社会工作教育也还存在一些问题。一是专业本土化程度不高。目前高校社会工作专业教育的课程体系和教材内容仍然以外来的为主， 本土知识不足。二是专业师资力量薄弱。社会工作专业教师数量较少，而且大多没有社会工作专业背景。三是教学理念和教学模式滞后，专业教育落后于社会服务实践。四是产学研一体化程度不高[3]。五是基础理论研究比较薄弱，研究方法比较单一[4]。六是部分大学对社会工作专业不够重视，导致社会工作专业不断边缘化。
从功能主义视角来看，现代中国社会工作实践发展迄今大致经历了两个阶段。第一个阶段始于2006年中央提出建设一支宏大的社会工作人才队伍。这个阶段社会工作主要是针对特定人群和社区开展“专业”取向的社会服务。高校社会工作教育培养了一大批社会工作者，运用个案、小组和社区等专业方法开展社会工作服务。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和
2035年远景目标纲要》（简称“十四五”规划）提出要发挥社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层社会治理活力。由此，中国社会工作开始进入第二阶段，即以社会治理为目标的“行政”取向的社会服务。社会工作者将更多地参与基层社会治理。专业社会工作促进社会治理现代化，需要高质量的社会工作人才，而高质量的社会工作人才最终取决于高质量的社会工作教育[1]。“十五五”规划将会对高素质专业教师队伍、高水平社会工作人才培养以及社会工作参与社会治理提出更高要求。高校社会工作教育也将进入高质量发展时期。而高质量社会工作教育需要从自主知识体系、专业教学内容方式和专业教师素质等方面发力。在这三个方面，自主知识体系是基础，教学内容和方式是手段，专业教师是媒介。
一、构建自主知识体系
构建自主知识体系是“十五五”时期的最重要工程。“新文科”视角下的社会工作学科建设问题，就是从自主知识体系建构层面来分析，如何发展建立中国社会工作学科体系，从而筑牢社会工作专业的中国历史和文化价值的基础[4]。自主知识体系需要通过系统研究，基于对中华文明特征的深刻理解去创造原创性的社会工作基础理论和方法，要体现继承性和民族性、原创性和时代性以及系统性和专业性。因此，构建自主知识体系应重点突出如下方面。
知识是人类从各个途径中获得的经过提升总结与凝练的系统的认识，是人类在实践中认识世界的成果，它包括事实、信息的描述或在教育和实践中获得的技能。社会工作自主知识体系是在研究基础上形成的，包含社会工作价值伦理、理论和方法技巧等内容的本土知识体系。知识性可分为“强知识”和“弱知识”。强知识是指具有理论性和一般性意义的总结和提炼；而弱知识则仅仅是对特定事实和信息的描述。社会工作自主知识体系主要由“强知识”构成。“强知识”是目前我国社会工作发展中的主要不足，是“十五五”时期社会工作需要重点发展的方向。
中国大陆地区的社会工作实践在制度体系、服务情境和专业路径等方面与西方国家和我国港台地区都有较大差异。有学者认为，中国社会工作的专业实践路径受到两种不同推动力量的影响，从而形成了两种不同的专业定位和实践
方式：一种是民政部门推动，强调针对社区中的弱势人群开展专业的帮扶服务。另一种是国家推动，它把社会工作视为我国引入社会元素实现基层治理体系和能力现代化的一支重要专业力量，注重社会工作在居民参与和社区活力激发中的重要作用。人群帮扶服务与基层治理服务是两种完全不同的专业实践路径， 两种路径之间有时会存在一定张力[5]。社会工作部成立后，社会工作专业实践路径还将进一步发生变化，专业社会工作与党的群众工作呈融合趋势。因此， 新时期中国的社会工作应更加重视本土性。
2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建中央社会工作部，负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等。由此，社会工作进入了“大社会工作”和“新本土”时代。党的社会工作被界定为“大社会工作”[6]。在“大社会工作”格局下，大力和高质量发展好专业社会工作是一个理性选择[7]。此外，王思斌还发表了多篇文章， 提出了社会工作“新本土”的概念，并从新本土视角来理解社会工作。他认为， 新本土化是中国社会工作在初步本土化的基础上，适应中国式现代化新发展阶段的经济社会和民生发展新要求，表现为专业社会工作更深入地进入重要的相关领域，综合和灵活地运用社会工作专业方法、吸收本土经验，有效解决基本民生问题的过程。新本土化是中国社会工作本土化发展一定阶段的必然要求。社会工作如果不能在专业化的基础上实现“新本土化”，就难以完成政府和社会赋予的任务，社会工作的合法性地位就会受到挑战[8]。“新本土化”即指专业社会工作在以往本土化的基础上，进一步认识社会工作发挥作用的制度-结构条件及文化特征，了解社会问题的解决逻辑，增强自己的知识和专业能力，并吸收本土社会服务的经验，进而有效解决社会问题的行动和过程。“新本土化” 与其之前提出的“本土化”概念的不同之处在于强调“新”——社会工作必须面对新的、更加紧迫和复杂的、要求更高的民生问题，并做出更加有效的回应[9]。社会工作新本土化的重点领域分为六大方面，即：（1）社会救助和增进民生福祉；（2）助力共同富裕；（3）参与乡村振兴；（4）城镇化中的社会适应与社会融合；（5）促进基层社会治理；（6）参与基本公共服务。
专业社会工作融入大社会工作是社会工作本土化的进一步体现，也是中国
社会工作发展的必然路径。“十五五”时期，专业社会工作教育应该重视以下几个方面。
拓展服务内容
西方和中国传统的社会工作强调以个案、小组等方法和技巧，为特定人群提供专业服务，而“新本土”社会工作则更加突出社会治理功能。在新形势下， 党和政府更期待专业社会工作在民生福祉和社会稳定等方面发挥重要作用。这些方面很容易被认为是党的群众工作或政府行政性工作，是“非专业”领域。未来社会工作教育和研究应摒弃西方的“专业”思维，拓展专业边界，将服务内容更深地扩展到社会治理领域。否则，社会工作教育将与实践需要严重脱节， 无法实现党和政府对社会工作的期望以及高层次专业人才培养目标。
重构伦理规范
伦理规范是社会工作专业和职业最重要的要素之一。目前大学教材中的社会工作伦理主要来自于西方。由于制度和文化等方面存在巨大差异，西方伦理规范无法适应中国现实社会需要。我们在研究中发现，一线社工在服务实践中面临最大的一个问题就是伦理困境。比如，除了与服务对象的关系，一线社工还需要更多地处理与“用人单位”的关系。“用人单位”是一个非常本土的概念。社工在与“用人单位”的关系中存在价值伦理方面的张力甚至冲突。这其实也是中西制度和文化的冲突。因此，我们需要重构社会工作价值伦理规范。重构的路径是内化当代中国主流价值，汲取异地他时文化的有益养分，并在与他者的伙伴式互动中进行个人增能和行业建设[10]。
创建本土方法
目前高校社会工作教育所传授的依然是个案工作、小组工作和社区工作等传统西方社会工作方法。学生的毕业论文也大多运用个案工作特别是小组工作方法进行干预。实际上，随着国际学界对社会工作概念外延的拓展，以及实务界在服务方法技巧方面的创新，西方的社会工作专业方法也发生了很大变化。另一方面，个案工作、小组工作和社区工作等专业方法在中国本土实践中存在较大局限性。研究发现，个案工作、小组工作和社区工作等传统专业方法在社会工作服务实践中运用不多，成效有限。这些专业方法比较适合慢性的、长效性的问题，而现实中大量存在的、也是“用人单位”希望社工介入的治理问题却是即时性的突发问题。这些问题运用传统的个案工作和小组工作等方法很难解决，而党的群众工作方法却更加高效。党的群众工作方法是在中国特定制度
和文化基础上创立的、经过长期实践检验过的方法。两种方法各具优势。社会工作教育和研究应重视专业社会工作方法和党的群众工作方法的融合，在此基础上创建本土社会工作方法。
有学者提出了全球在地化和行动在地化的概念，认为中国社会工作教育的发展必须从中国国情出发，推行在地化行动[11]。在社会工作本土化过程中， 一些学者过度强调西方的专业性，而另外一些学者则突出本土性。研究认为， 专业性和本土性是社会工作的一体两面，并不冲突，不能偏颇。不能因为强调专业性而无视本土性；更不能因为强调本土性而忽视专业性。
自主知识体系的重要载体是专业教材。目前我国社会工作教材大多基于传统的西方专业理论和方法，不仅缺乏自主的本土性知识，也滞后于西方的专业发展。“十五五”时期，高校社会工作教育亟需重建一套系统的专业教材体系， 在全球化和在地化基础上，基于本土实践需要，编写系列专业教材。
二、改进教学内容和方式
高等教育的主要目的是学以致用，主要功能是培养社会所需人才。学生在大学里学习什么内容，以及教师以什么方式传授知识和技能，对于高素质社会工作人才培养至关重要。社会工作是一个应用性很强的专业。高素质社会工作人才需要了解社会环境和制度政策，掌握专业理论和方法技巧，还要具备一定的研究能力。鉴于当前高校社会工作专业教育在教学内容和方式等方面存在诸多问题，“十五五”时期，发展高质量社会工作专业教育需要大力改进教学内容和教学方式。
教学内容主要通过课程设置来体现。高校社会工作教育的课程设置一般是按照教学大纲要求设置主修课程，然后根据自身特色和师资情况增设相关选修课。
目前，高校社会工作教育在教学内容设置上存在以下几个问题：一是本土性不足。当前高校社会工作教学的课程设置主要基于西方专业知识体系，缺乏本土性知识。二是现实性较弱。课堂学习的知识和社会现实之间存在鸿沟，或者说“不接地气”，以致于高校教学滞后甚至脱离于社会实践。比如说，“十四五”和“十五五”时期，党和政府期待社会工作在基层治理中发挥专业作用， 而目前高校教学内容中很少涉及基层治理。三是同质性较强。各大学课程设置
大致相同。地方特色和大学学科特点不够显现。四是因人设课现象较为普遍。在一些社会工作欠发展地区，以及社会工作专业师资比较匮乏的大学，普遍存在因人设课的现象，导致课程设置缺乏整体性，甚至部分课程与社会工作专业关联度不高。五是层次性不突出。由于专业认知及师资匮乏等原因，不同层次的专业教育在教学内容上区分度不高。比如，社会工作大专和本科（BSW）甚至于研究生（MSW）的培养目标和课程设置大同小异。在新增社会工作专业博士教育的情况下，如何设置高层次社会工作人才培养的教学内容也将是一个值得重视和探讨的问题。
高质量社会工作教育需要在课程设置上更加科学。一是突出本土性和实用性，根据中国新时期社会工作的发展需要，结合党和政府的中心工作任务，增设基层社会治理和矛盾纠纷调解等兼具本土性和实用性的专业课程。二是突出整体性和差异性。既要结合社会工作专业目标系统地设置教学课程，也要在课程设置上突出地方特色和学科优势。中国地缘广阔，地区发展差别大，各地人才需求有所不同，而多数高校都主要是为本区域培养人才，因此，社会工作专业教育需要结合地区发展和人才需求设置教学内容。三是突出目的性和层次性。严格区分大专、本科、社会工作硕士（MSW）和社会工作博士（DSW）不同层次的专业教学目标，根据教学目标设置课程，体现不同层次专业教育的差异性。从专业人才培养角度来看，大专、本科和硕士三个不同层次的培养目标和课程设置应该有明显区分。仅就社工岗位而言，大专的培养目标是社工助理，主要学习社会工作的基本知识。本科培养从事一线服务的社会工作者，需要掌握基本理论、政策和方法技巧。硕士主要培养社会工作高级实务和管理人才，所以课程设置上应突出高级社会工作理论和宏观社会工作实务。而博士则主要培养高校专业教师和高级研究人才，因此，博士教育应在硕士所学知识基础上更加突出研究能力。
根据对部分高校社会工作专业的观察，当前高校社会工作教育在教学方法上主要存在以下问题：一是重课堂，轻实践。专业教育以课堂教学为主，课程实践较少，与社会工作服务机构的联系不够紧密。二是重形式，轻实效。课程教学和论文答辩等教学环节从形式上看比较规范，但学生是否真正掌握相关专业知识和技能，是否真正达到相应层次的专业水平，一些高校对这些问题不够重视。三是实习制度不够完善。专业实习对于提高社会工作专业学生的实务能
力至关重要。然而，部分高校在专业实习方面存在诸多问题。一是实习时间未达到相关规定。二是实习内容专业相关度不高。一些专业学生在政府和企业等单位进行非专业性实习。在社会工作欠发达地区，由于缺少社会工作服务实践和专业社会工作服务机构，实习的专业性更加难以保障。三是实习指导和监管不足。很多大学没有安排专门老师对实习学生进行指导和监管，专业实习流于形式。
高质量社会工作教育需要从以下几个方面对教学方法做出改进。一是参考国际社会工作专业评估标准，针对不同教育层次，制定统一的社会工作专业教学和评估标准。评估内容包含课程设置、教学方式、专业实习和学生考核等。二是产学研紧密结合。要求高校与社会工作服务机构和相关用人单位在教学、实习和研究等方面开展深入合作，实现人员、资源和需求的对接。三是完善专业实习制度。建立实习导师制，加强对专业实习的指导和监管。除传统社会工作服务领域以外，不断拓展实习场域和实习内容，比如，因应新时期社会工作发展需要，增加基层治理社会工作领域的实习。四是紧密融合科技发展。增加因为科技发展而衍生的专业知识，并将大数据和AI等应用技术在教学中加以运用。
三、提高专业教师素质
本土知识、教学内容和方法以及教师素质是社会工作教育高质量发展的三个重要要素。其中，专业教师是高校教育的最重要媒介。没有高素质的专业教师队伍，就不会有高质量的教育质量。经过近30年的发展，中国社会工作专业教师队伍人数得到了快速增长，整体素质也有了明显提高。但是，社会工作专业教师素质仍然存在较大问题，主要表现在以下几个方面：第一，缺乏专业训练。多数教师不具有社会工作专业背景，在专业认知和专业知识等方面存在不足。第二，缺乏实务经验。受教师专业背景和社会工作服务发展水平等因素影响，多数教师实务经验不足。第三，研究能力不足。受限于专业知识和实务经验的欠缺，专业教师很难产出高水平研究成果。专业教师素质不足极大地制约社会工作高质量教育和高水平人才培养。前面所述本土知识和教学内容方法方面的问题都与教师素质不足有很大关系。提高专业教师素质是“十五五”时期中国社会工作的急迫任务。
为此，研究提出以下建议：一是大力发展社会工作专业博士教育。增加社会工作专业博士点，以高校专业教师人才为培养目标。尽量招收具有社会工作
专业背景和实务经验的学生。教学内容和方式突出高水平研究能力的培养。二是加大对现有教师的专业培训。建立专业教师培训机制，对专业教师开展线上线下培训，并探讨将教师专业训练纳入专业评估的可能性。三是加强校际互助。建立校际互助机制，发动专业师资较强的高校与专业师资较差的高校，以及社会工作发展较好地区的高校与社会工作发展滞后地区的高校进行深入交流合作。
总之，“十五五”时期社会工作发展仍将继续重视高素质专业教师队伍建设和高水平人才培养，并要求社会工作更多地参与社会治理。未来五年，通过逐步建构本土知识体系，改进教学内容和方法，以及提高专业教师素质等举措， 中国社会工作将进入高质量发展时期。
“十五五”浙江民营经济强省肩负更重使命和担当
访浙江省重点智库浙江工商大学浙商研究院执行副院长杨轶清
民营经济是浙江经济的最大特色和最大优势。站在“十五五”谋划的新起点，浙江民营经济如何不断挖掘自身潜力、激活创新动力、释放发展活力，持续在创新实践中更好地发展？就此，中国经济时报记者专访了浙江省重点智库浙江工商大学浙商研究院执行副院长杨轶清。
杨轶清表示，当前我国民营经济的方位和责任，又站在了新的历史起点。作为经济大省和民营经济强省的浙江，在“十五五”及未来更长时期，肩负着更重的历史使命和责任担当，有责任、有义务系统总结提炼成功经验，为全国提供可复制、可推广的“浙江方案”。
一、“四千精神”是最大原动力
中国经济时报：浙江是一个充满活力和创新的地方，民营经济发展令人瞩目，长期在全国保持领先地位。您认为，主要得益于哪些方面？
杨轶清：改革开放以来，浙江民营经济“两个健康——民营企业健康发展、民营企业家健康成长”在全国领先。在中国民企500强排行榜上，浙商26年蝉联全国第一；2024年中国民营企业500强、民营企业制造业500强、服务业100强、研发投入500强、发明专利500家等五张榜单，浙江上榜数均居全国第一，首次实现大满贯。
2023年8月10日，浙江在册各类市场主体首次突破1000万户，其中民营经营主体达967万户，占比96.69%，私营企业和个体工商户各类创业者“密度”之高， 均为全国各省区之最。
浙江民营经济之所以长期走在前列，概括起来有两个原因：良好的营商环境和强烈的企业家精神。具体来说，是浙江民营企业和企业家群体的拼搏奋斗、创新能力、责任担当，驱使他们穿越周期引领发展。
浙江人多地少，自然资源贫乏且灾害频发。这样一个先天优势不足的省份， 改革开放以来经济社会发展水平领先全国，浙江人的创业精神是其中重要的驱动力。“走遍千山万水、说尽千言万语、历尽千辛万苦、想尽千方百计”的“四千精神”是最具有辨识度的浙商精神特质。
“四千精神”也许不是浙商独有，但在浙商身上表现得特别突出。浙商是一路风雨兼程走过来的，不怕风浪、逆风前行是他们的本色。在艰难困苦的时候，依然千方百计地想办法，这是浙江民营经济取得持久优势的最大原动力。
二、创业生态和营商环境是土壤
中国经济时报：今年以来，杭州“六小龙”陆续破圈，引发社会广泛关注， 也让我们看到新质生产力培育下的浙江民营经济发展的新路径。您认为，这是一种怎么样的“新路径”或者“新模式”？杨轶清：以杭州“六小龙”为代表的新质生产力企业集群式崛起，其背后折射出的是浙江民营经济创新发展生态又上升到一个新的层次和高度。这一生态的核心在于政府、企业、社会各界形成了高效协同、各司其职、良性互动的“黄金三角”。
浙江政府的定位形成了现阶段中国地方政府服务民营经济、服务市场主体的一种最佳的“店小二”模式：“无事不扰、有求必应”，并引申为“不叫不到、随叫随到、服务周到、说到做到”。这并非消极放任，而是通过优化营商环境、提升服务效能，最大限度减少对市场主体的非必要干预。尤其是“六小龙”所在的杭州，政府的服务意识、服务效率，可以说是全国领先的样板之一。
政府在管理上既不越位也不缺位，必要时及时补位，这样政府和市场就形成了合力。这种“企业主导创新、政府保障生态”的创业生态和营商环境像土壤，让创业创新的种子更容易成活。
实践证明，新质生产力与传统产业并不对立，草根起步的传统浙商也不是劣势。相反，正是因为浙江传统产业根基深厚，浙商群体有不怕苦不怕难的“四千精神”，才有了发展新质生产力的产业基础和文化支撑，这也是浙江民营经济能够持续领先的原因。
浙江民营经济既有厚度又有高度：老产业继续承担着经济底盘的功能，新产业又能蓬勃发展。年轻创业者锐意进取，老一辈创业浙商依然坚守一线，甚至跨界开拓，这些企业家群体的代际传承与共同创新，形成了浙江民营经济产业升级强大的梯队优势和深厚底蕴。
三、肩负民营经济强省的责任担当与龙头示范
中国经济时报：展望“十五五”，浙江民营经济如何迈出更大步伐，持续在创新中实现更好发展？杨轶清：作为经济大省和民营经济强省的浙江，在“十五五”及未来更长时期，肩负着更重的历史使命和责任担当。
一是强化“龙头”担当，贡献“浙江力量”、分享“浙江经验”。民营经济强则浙江强，民营经济活则浙江活。浙江民营经济对全国兄弟省市的就业、投资、税收乃至“一带一路”沿线国家都具有辐射带动效应。这不仅体现在浙江省域经济的高质量发展对全国大局的贡献，同时也因为浙商走遍天下带来的
“浙江人经济”及其庞大的浙江“GNP”，为区域协调发展贡献更大力量。
同时，还要输出“浙江经验”。作为全国民营经济发展的“优等生”和“模范生”，浙江有责任、有义务系统总结提炼其在营商环境建设、政务服务创新、激发市场主体活力、促进新旧动能转换等方面的成功经验，为全国提供可复制、可推广的“浙江方案”。
二是打造“无感服务、有感保障”，深化内涵升级，引领发展范式。浙江民营经济要在内涵上和发展模式上有更高的升级，加快构建资源消耗更少、科技含量更高、环境更友好、利益相关者兼顾更均衡、综合竞争力更强的现代化产业体系和经济发展生态。
三是浙江、杭州要进一步确立“创新大省”和“头部城市”地位，充分发挥民营经济源头“活水”功能。浙江要建设成为中国的“创新大省”，杭州要冲刺成为中国的“头部城市”。
要充分发挥营商环境好、创新活力强、科创产业发达、政府与市场边界清晰协同高效等方面的综合优势，在区域协同发展中扮演核心引擎角色，为中国经济的整体转型升级和可持续发展提供“浙江样板”和“杭州示范”。而其中， 民营企业和民营企业家责任重大。
此外，民营企业要勇担创新主体与资源配置的“中场”角色，未来的表现值得期待。
把握“十五五”契机以高水平对外开放赋能高质量发展
访商务部国际贸易经济合作研究院副院长张威
开放始终是驱动改革发展的关键引擎。在“十五五”发展蓝图谋篇布局之际，我国正以主动开放的姿态深度融入全球经济治理体系。为系统把握“十五五”期间我国对外开放的战略方向与政策脉络，中国经济时报记者近日专访了商务部国际贸易经济合作研究院副院长张威，就制度型开放、高质量共建“一带一路”、全球产业链供应链协同创新等话题进行深度解析。
一、制度型开放仍处于重要战略机遇期
中国经济时报：“十五五”期间，我国制度型开放将面临哪些新的国际国内挑战与机遇？如何通过制度型开放进一步提升我国在全球产业链中的地位？
张威：“十五五”时期，我国面临更为复杂的国际形势，世界百年未有之大变局加速演进，同时，国内经济进入由要素驱动、投资驱动主导增长向创新驱动主导增长转变的关键时期，中国式现代化不断推进，对制度型开放引领高水平对外开放、推动高质量发展提出了更高的要求。
从国际看，外部环境不利影响增多。一是全球经济复苏进程缓慢。二是中美战略博弈进一步加剧。三是地缘政治格局加速演变，世界经济的重心正在从大西洋区域向太平洋区域转移，发展中国家实力的持续增长将带来南北经济关系的重构。国际经贸规则持续变迁演进，全球经济治理体系面临着权力结构失衡、利益诉求迥异以及制度功能缺失的困境，呈现出“集团化”“碎片化”等特征。
从国内看，我国具有显著的制度优势、超大规模市场的需求优势、产业体系完备的供给优势、高素质劳动者众多的人才优势，科技创新能力在持续提升， 新产业、新模式、新动能在加快壮大，发展内生动力在不断积聚，为更高层次、更高水平的制度型开放创造了多方面优势和条件。但同时，国内社会主要矛盾变化带来新特征新要求，国内经济发展不平衡不充分问题仍然突出。
综合判断“十五五”时期，我国制度型开放将面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，但仍处于重要战略机遇期。一是要对标对表国际高标准规则，立足商务工作“三个重要”定位，着力建设国内强大市场，增强国内国际两个市场两种资源的联动效应，持续扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。二是要加大以制度创新为核心的改革探索，围绕贸易、投资、数据、金融、人才、科技和产业等重点领域，加强改革整体谋划和系统集成，为建设更高水
平开放型经济新体制明确方向。三是要积极主动参与国际规则制定重塑，参与引领全球治理体系改革和建设，在电子商务、知识产权保护、数据跨境流动等领域输出“中国方案”，推动全球治理朝着更加公正合理包容的方向迈进。
二、统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设
中国经济时报：在当前国际形势下，“十五五”期间高质量共建“一带一路”的关键着力点是什么？如何通过机制化建设提升“一带一路”项目的可持续性和民生效益？
张威：“十五五”期间，高质量共建“一带一路”主要有以下关键着力点。
一是要畅通经贸合作网络。加强多领域多双边合作平台建设。创新对外投资方式，深化境外经贸合作区建设，构建与国际接轨的合作区标准体系。促进贸易投资融合发展，推动高质量共建“一带一路”国家产业链供应链合作，通过“一带一路”串起国际合作“共赢链”，构建以我国为主体的“一带一路” 区域价值链治理体系。稳妥推动第三方市场合作，积极探索通过联合投资、股权参与、技术合作等多种方式，将我国优势产能与其他国家的先进技术、成熟经验相结合，在第三方市场开展合作。
二是要加强新兴领域合作。在绿色领域，继续聚焦绿色基础设施、绿色能源、绿色金融、绿色技术创新等重要方向，推进将环境问题纳入高质量共建“一带一路”多双边对话合作机制。在数字领域，加强与共建国家在跨境电商、智慧城市、物联网、5G等领域的合作，以科技创新助力高质量共建“一带一路”。
三是要统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设。统筹推进标志性工程建设，持续推进六大经济走廊建设提质增效，建设高质量、可持续、优价格、多包容、抗风险的基础设施标志性工程，提升项目引领示范作用，构建高水平立体互联互通网络。推动惠民生的“小而美”项目落地生根，提升共建国家民众的参与感、获得感和幸福感。
另外，通过机制化建设提升共建“一带一路”项目的可持续性和民生效益可从以下几方面着力。一是深化规则标准对接机制。加强政策、法律、监管等领域的沟通与协调，促进规则兼容与标准互认，推动构建符合发展中国家利益的规则体系。积极参与数字经济、人工智能、绿色低碳等新兴领域国际标准规则制定，将高质量共建“一带一路”倡议原则与国际通行规则相衔接，提升中国标准影响力。完善共建“一带一路”国家标准信息平台，加强与共建国家标准化战略对接和重点领域标准互认。
二是构建更加畅通高效的互联互通合作机制。进一步优化项目规划与实施流程，引入多方参与的项目评估机制，确保项目符合经济可行性和社会环境可持续性要求。创新融资模式，拓宽融资渠道，建立政府与社会资本合作（PPP） 等多元化融资平台。进一步强化区域合作，推动跨国交通网络、能源通道和信息高速路的无缝对接和信息资源共享。
三是完善推进高质量共建“一带一路”国际合作机制。推动建设更多贸易畅通、投资合作、服务贸易等双边经贸合作机制。运行好“一带一路”国际合作高峰论坛秘书处，着力提升高峰论坛的国际影响力。同共建国家强化绿色发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建设，加强多层次、多渠道的沟通磋商，深化重点领域合作。
四是建立风险防控和安全保障机制。建立健全风险评估体系，完善应急响应机制，推动构建跨国安全合作网络，确保高质量共建“一带一路”平稳推进， 实现可持续高质量发展。
三、围绕发展新质生产力布局全球产业链供应链
中国经济时报：面对全球产业链供应链的调整重构，“十五五”期间，我国应如何深化产业链供应链国际合作，稳固提升在全球产业链中的地位？
张威：一是提升产业链供应链安全稳定水平。健全强化重点产业链供应链发展体制机制，分行业做好产业链供应链战略设计和精准施策，推动产业链供应链补齐短板、锻造长板，在网络布局、技术合作、物资采购、物流通道等重点领域增强产业链供应链韧性。积极参与产业链供应链相关技术标准、产品标准和监管标准等规则制定。畅通国际物流大通道，加强全球物流枢纽和通道资源体系建设，形成高效安全的国际物流供应网络。建立产业链供应链安全评估和预警体系，强化产业链供应链动态监测、风险识别、实时预警能力。
二是围绕发展新质生产力布局全球产业链供应链。引导优势产业利用海外优质市场和资源，积极布局研发、生产、营销、服务等功能型机构，构建各方共建共享的产业链供应链体系。推动国际产能和装备制造合作，培育形成产地多元化竞争优势，指导企业因地制宜加强与海外相关企业合作。加强在智能制造、数字经济等领域创新合作，促进可持续供应链的连通性，构筑互利共赢的产业链供应链国际合作体系。
三是与周边国家共同推进建设稳定畅通的区域产业链供应链。与周边国家深化发展融合，构建高水平互联互通网络，加强产业链供应链合作。维护产业
链供应链公共产品属性，提升产业链供应链韧性和安全水平，保障全球产业链供应链的稳定畅通。同周边国家开展覆盖农业、能源、基础设施、数字经济、新能源汽车等行业的系列产业投资合作项目，促进各国产业结构升级、产业链优化，为全球产业链供应链运行提供重要助力，共同维护全球产业链供应链稳定畅通。
把握钢铁行业发展规律科学谋划“十五五”发展
肖邦国
近年来，受国家钢铁产业政策、房地产市场持续低迷、原燃料和钢材价格等多因素变化影响，我国钢铁行业粗钢产量呈高位下降态势，2024年我国粗钢产量10.05亿吨，同比下降1.7%；钢铁企业经营情况出现下滑，2024年中钢协重点统计会员钢铁企业销售利润率为0.73%，同比下降1.3个百分点。
2025年是“十四五”规划收官之年，也是谋划“十五五”发展的关键之年。当前正是践行碳达峰、碳中和目标的关键期，我国已启动实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。钢铁行业是碳排放管控重点行业，计划于2025 年底前完成首次履约工作。“十五五”期间将充分发挥碳市场作用，强化碳排放强度约束，严控碳排放总量，严把项目碳排放“入口关”，建立产品碳足迹管理体系，加强碳排放监管，有力支撑如期实现碳达峰目标。
“十五五”期间，我国城镇化、工业化仍将持续，大规模设备更新、消费品以旧换新等促消费扩内需政策将促进机械、汽车、家电行业平稳运行，但房地产行业持续下行，加之我国转变经济发展方式、调整产业结构，第三产业比重将不断上升，钢材消费强度将呈下降趋势，带动钢材消费下行。在供给端，虽然实施了钢铁产能减量置换，但考虑到先进冶炼设备生产效率提升等因素，置换后实际产能可能增加。在需求端，“十四五”后期和“十五五”期间，我国钢材消费总量仍将维持降势。预计2025年钢材消费量约8.5亿吨，同比下降1.5%。“十五五”期间，要结合钢铁行业市场发展规律，科学谋划钢铁企业战略发展， 重点做好以下几方面：
一是实施减量化发展战略。要树立减量化发展思维，我国钢材消费总量已呈下降趋势，钢铁企业需转变发展理念，摒弃传统以量取胜的发展思路，实施减量化发展战略，应更加关注产品结构调整优化和产品协同、绿色低碳发展、服务和品牌能力提升、降本增效和智能化提升等工作。
二是推动低碳引领发展。用好碳市场，提升应对碳市场基础能力，做好政策合规性及风险管控、数据质量控制、碳排放管理体系建设、月度信息化存证， 以及碳排放统计核算报送、核查、配额分配、交易规则、履约等碳市场日常性工作。做好应对欧盟碳边境调节机制CBAM顶层设计。重视碳资产和强制履约工作，确保在每个履约期顺利完成履约任务，积极探索碳期货、碳质押、碳债券、碳托管和碳借贷等碳金融业务。
三是推进能效标杆创建和极致能效工作。科学评估重点工序能效水平，评估企业现状能效指标水平，科学制定发展目标。掌握新能耗计算规则和折算规则，制定各工序能效发展目标。系统探索综合能耗影响因素和极致能效实施路径，全面开展企业极致能效提升专项工作，以能源项目为抓手建立推进体系， 采用多种极致能效商务合作模式，大力推进先进适用节能技术应用。
四是明确产品发展战略。在减量调整的大背景下，钢铁企业应准确识变、科学应变、主动求变，综合分析企业定位、市场趋势、创新能力、工艺装备、竞争对手等多方面因素，立足自身实际实施产品结构调整，明确产品发展战略， 建立“战略产品+重点产品”的体系结构。与此同时，产品发展战略制定应坚持战略导向和前瞻性，从以生产为中心转变为以客户为中心，提高服务意识和服务能力，将技术服务打造成为企业竞争的新优势。
五是推动降本增效。按照“强化对标补短板，深挖潜力促提升”的总体路径，坚持极致思维和高目标引领，以“世界一流、国内领先、行业标杆、内部榜样”为对标学习对象，以问题为导向，进行成本指标和绩效指标两大类对标， 对钢铁企业运营绩效进行全方位评价，有针对性地提出具体目标、改进措施， 推动各项对标提升任务取得实质性进展。六是实施品牌提升战略。展示产品的卓越品质，大力开展高水平团体标准和企业标准“领跑者”工作，强化标准引领，树立行业标杆，打造行业领跑者形象。塑造让客户满意的优秀品格，以产品质量分级认证、放心品牌认证等高端自愿性产品认证为抓手，提升下游市场对产品质量等级以及质量稳定性、一致性的认知。推进绿色产品认证、产品碳足迹认证、可持续钢认证、ESG评价等工作，提升企业绿色低碳发展和治理水平。
“十五五”期间，我国钢铁行业将面临绿色低碳压力持续加大、市场需求进一步下滑、供给长期大于需求、工艺流程变革等诸多挑战，生产经营压力巨大。钢铁企业应积极尽早谋篇定策“十五五”，制定相应发展规划，助力实现高质量发展。
编制“十五五”规划对实现中国式现代化至关重要
访第十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民
编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我国治国理政的重要方式。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，对完善国家战略规划体系作出系统安排，明确要健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用。2025年《政府工作报告》指出今年将开展“十五五”规划编制工作。
“十五五”时期（2026—2030年）在我国经济社会发展进程中具有特殊历史地位。“十五五”时期，要为基本实现社会主义现代化的宏伟目标奠定坚实基础，再经过“十六五”时期（2031—2035年）的冲刺，到2035年，我国将基本实现社会主义现代化。“十五五”规划是基本实现社会主义现代化关键时期的关键规划。
曾参与过国家多个五年规划编制工作的第十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民在接受中国经济时报记者采访时表示，编制并实施好“十五五” 规划，对基本实现社会主义现代化至关重要。
一、准确把握“十五五”时期的发展机遇
中国经济时报：您曾参与过国家多个五年规划纲要的编制。从您的研究视角来看，应该如何看待“十五五”时期的历史方位和发展条件？
杨伟民：从2026年到2035年，还有十年时间。“十五五”时期，也就是从2026年到2030年，是到2035年基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期， 也是到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制的关键时期。编制好“十五五”规划，对于实现中国式现代化至关重要。
从发展条件来看，“十五五”时期，我国有条件实现略高于“十四五”时期的增长。这种增长是结构有优化、技术有进步、效率有提高、碳排放强度和污染物排放强度降低的高质量发展。
发展条件包括但不限于以下几点：一是我国拥有完整的现代化产业体系。我国拥有全球最完整的制造体系，我国制造业增加值占全球30%，虽然也有被“卡脖子”的技术，但产业链是最全的，我国的生产能力大于需求，只要有需求， 就不愁增长。二是拥有丰富的人才资源。现在，我国劳动年龄人口已经减少， 劳动力资源多的比较优势正在逐步丧失，但每年新毕业的大学生有1000多万， 尽管给就业带来不小的压力，但这也是科技创新和产业创新的源泉。三是拥有
便捷的基础设施。我国已经形成四通八达的高速公路网、高速铁路网，基础设施的完备程度和水平是全球一流的。四是拥有潜在的庞大市场。市场是当今世界最稀缺的资源。我国有14亿人口的潜在国内大市场，也是全球第二大进口市场，扩大内需特别是扩大消费的空间极大。五是拥有众多的经营主体。据统计， 我国民营企业数量已达到5600多万家，这一数字彰显了我国民营经济的强大活力和规模。全国个体工商户规模已达1.2亿户左右。六是结构性的发展空间很大。我国在快速发展中遗留了一些结构性问题，解决好这些问题，就是结构性红利、结构性发展空间。此外，我国经济治理和经济体制仍有一些需要完善和改革的空间，完善经济治理和深化经济体制改革，就会激发全社会的发展动力和活力。
要使发展条件变为现实的增长，需要有所作为，加大政策和改革力度。2024 年12月召开的中央经济工作会议指出，2025年要实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，打好政策“组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合。中央经济工作会议第一次把监管政策和宏观政策放在一起，并要求监管政策与之协调配合。这些政策方向和力度会延续至“十五五”时期，至少会是“十五五”前期宏观政策的基本取向，这都有利于“十五五”的发展。
此外，中央经济工作会议强调“必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环”，这也释放了重要信号。长期以来，我国在发展中，包括在编制五年规划中，对扩大供给很重视，对需求特别是对居民消费重视不够，对需求特别是居民消费的生成机理、内生机制、有效政策研究不够，经济政策更多的是扩大投资、扩大供给。“十五五”时期，从需求侧来看，居民消费可能是支撑经济增长的最可靠来源。经济发展的思路必须尽快转变到居民消费的持续扩大上来。
从出口来看，2020年至2024年，我国净出口年均增长15.7%。2024年经济增长5%，其中，净出口拉动GDP增长1.5个百分点、资本形成总额拉动GDP增长1.3 个百分点、最终消费支出拉动GDP增长2.2个百分点。“十五五”时期，出口仍然是需求中的重要方面，但很难维持过去5年的快速增长。
从投资来看，“十五五”时期，我国投资仍有较大空间，但不会像1998年和2008年那样立竿见影地拉动经济增长。投资的物理性空间已经大大收窄。所以，中央经济工作会议强调“提高投资效益”。
从政府消费来看，“十五五”时期，政府消费应该有增有减，增加公共服
务支出，减少公共管理支出。
可见，“十五五”时期，支撑经济增长可能不得不更多依靠居民消费的持续扩大，而且我国居民消费确实有增长空间。
“十五五”时期，应该继续贯彻党的十八大已经确定的“使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动”的方针，使居民消费成为需求侧拉动经济增长的主动力。编制“十五五”规划，在继续坚持建设制造强国目标的同时，将建设民生大国列为重要的发展目标。
二、建议将建设民生大国列为“十五五”重要发展目标
中国经济时报：您建议将建设民生大国列为“十五五”时期的重要发展目标，能否具体谈一谈？杨伟民：在“十五五”规划的前期研究工作中，应该深入研究民生问题。建设民生大国，就是要把提高居民收入和增加居民消费放在发展更加重要的位置，使消费力的提升同生产力的提高同步，使全体人民最终都能过上舒适、安心、自由、健康、愉悦的生活。如果我国用两个五年规划（“十五五”和“十六五”），把居民消费提高到50%以上，未来中国经济的基本盘就稳了。
建设民生大国是坚持以人民为中心的发展思想的内在要求，是中国式现代化的应有之义，是经济长期稳定增长的基本途径。面对日益复杂多变的国际环境，保持经济长期稳定增长，需要供给侧和需求侧双向发力，既要继续建设好制造强国，也要同步建设民生大国，使14亿人口的消费潜能持续释放出来，使经济发展更多通过人民生活水平的提高来实现。
建设民生大国既是一项长期任务，也是一项系统性工程，需要从目标到任务与政策、从发展到改革等作出整体性部署。
第一，在继续建设生产大国、制造强国的同时，把建设民生大国作为重要的发展目标。建设民生大国的目标，可具体化为若干可计量、可评估的指标， 如提高“两个比重”，即提高居民可支配收入占国民收入的比重、提高居民消费占总需求的比重。
第二，完善宏观政策总基调，从扩大投资转向扩大消费。当前，我国面临需求不足问题，内需不足不是投资不足，而是居民消费不足。因此，本轮扩大内需要以扩大消费为着力点，把建设民生大国纳入国家发展规划，作为国家重大发展战略，促进各项政策协同。
第三，发展壮大民营经济，着力扩大市场化就业。扩大消费，短期的政策
支持是必要的，但从长期来看，更需要形成消费持续扩大的内生机制。消费的背后是收入，收入的背后是就业。民营经济是扩大就业的主体，扩大消费必须扩大就业，而扩大就业必须更加积极地发展壮大民营经济。
第四，调整国民收入分配格局，提高居民可支配收入占国民收入的比重。居民可支配收入占国民收入的比重偏低，是消费占总需求比重偏低的重要原因。2010年以来，我国基本实现了居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步的“两同步”目标，也实现了劳动报酬在初次分配中比重提高的目标，但对扩大消费更有直接意义的居民可支配收入在国民收入分配中的比重却是下降的。因此，建议实行更加积极的增加居民可支配收入的政策， 尽可能减轻居民税费、利息等负担。
第五，推进新型城镇化，加快农业转移人口市民化。党的二十届三中全会明确了加快农业转移人口市民化的政策导向。农业转移人口市民化，既要坚持放开、放宽落户限制的政策，也要从底层逻辑上作出一些制度安排。
此外，建设民生大国，还应该深化供给侧结构性改革，支持消费型产业的发展。三、“十五五”时期应形成更加完整的产业发展体系
中国经济时报：从产业布局的角度来看，您对“十五五”时期的发展方向有哪些深入思考？
杨伟民：从国家规划到地方规划，都强调改造提升传统产业、大力发展新兴产业、培育发展未来产业。这种划分有道理、有意义，但也容易带来对消费型产业重视不够的问题。我认为，在“改造提升传统产业、大力发展新兴产业、培育发展未来产业”表述的基础上，可以再从供需两端考虑产业发展。经济发展无非是两个途径，一是供给创造需求，二是需求引领供给。
从需求引领供给来看，“十五五”时期的总需求，可能要更多转向居民消费，这就会带动消费型产业的发展。一是发展净进口多的产业，如医药、化妆品、文化、旅游。二是发展非基本公共服务的教育、医疗、健康、体育、养老、文化等。三是发展中高端产品和服务，如奢侈品、高品质住房、高端体育文化， 以及所有满足不同收入群体的消费品和服务。
从供给创造需求来看，创新是创造需求，发展新质生产力就是要更多地通过科技创新创造新需求。
总之，“十五五”时期，我国应该形成更加完整的产业发展体系，也就是说，改造提升传统产业，大力发展新兴产业，培育发展未来产业，积极发展消
费型产业。
承上启下的关键五年“十五五”如何科学谋划
4月30日，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，听取相关意见建议，作出重要战略指引。这场座谈会有什么重要背景？总书记的讲话释放哪些重要信息？
全国人大常委会会议动员部署“十五五”规划纲要编制工作若干重要问题专题调研，中央政治局会议分析研究当前经济形势和经济工作，国家发展规划法草案首次提请全国人大常委会会议审议，国务院常务会议学习贯彻座谈会重要讲话精神将近期数则新闻串联起来看，更见深意。【更多写作资料+微信：nuo1809 14，会员享受50万+最新公 文资料，日日更新】
一、重视当前形势的特殊性
我国五年规划编制已经形成了比较成熟定型的制度安排：在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议，国务院编制规划纲要，全国人大审查批准后公布实施。
党的十八大以来，习近平总书记亲自担任“十三五”“十四五”规划《建议》起草组的组长。
2015年5月27日、6月18日、7月17日，习近平总书记先后主持召开3场座谈会，听取18个省区市主要领导同志的意见和建议，就抓好经济社会发展、做好“十三五”规划编制工作进行指导。
2020年7～9月，为了起草好“十四五”规划建议，习近平总书记面向企业家、党外人士、经济社会领域专家、科学家、教育文化卫生体育领域专家、地方党政领导、基层代表等主持召开7场专题座谈会。
习近平总书记4月30日主持召开的这场座谈会，是为“十五五”擘画蓝图的重要一笔。与10年前谋划“十三五”规划的华东7省市党委主要负责同志座谈会相比，此次座谈会的召开时间早了20多天，从中可以读出“寓紧迫感于方向感中”的深意。
“座谈会召开的时间在中央政治局会议之后不久、在‘五一’假期之前， 显示谋划‘十五五’规划的紧迫性和重要性。”清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜在接受记者采访时表示，习近平总书记的讲话里，既有对中长期的谋划，又突出强调了当前国际形势变化对我国的影响。这种短期变化，必然会对中长期的经济布局产生影响。此时召开座谈会，是希望有关方面更加重视当前形势的特殊性，“因势利导对经济布局进行调整优化”。
习近平总书记在讲话中再次提到4月25日中央政治局会议部署的“两个坚定
不移”（坚定不移办好自己的事、坚定不移扩大高水平对外开放）和“四稳”
（稳就业、稳企业、稳市场、稳预期）。董煜表示，对各地而言，谋划“十五五”规划是今年的头等大事。此时召开座谈会，是希望各地将贯彻落实中央政治局会议精神的行动，与“十五五”规划的编制工作进行更紧密的结合。同时， 以“十五五”这种中长期的谋划，对稳住中国经济基本面提供强有力的支撑。
记者梳理发现，5月5日起，各地陆续召开重要会议，学习贯彻习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上的重要讲话精神。仅5月9日，就有内蒙古自治区党委常委会，江西、湖南、海南、贵州、云南、陕西、甘肃等多地省委常委会，密集召开会议进行学习。
二、规划编制的重要方法论
在长期实践中，我国五年规划编制积累了丰富的经验。在不久前公开征求意见的国家发展规划法草案中已有总结。我们可从五年规划编制方法论的角度， 来学习贯彻习近平总书记在座谈会上的重要讲话精神——坚持国内和国际相统筹。世异则事异，事异则备变。只有准确把握世情国情党情社情，准确识变、科学应变、主动求变，方能牢牢掌握发展主动权。4月25日的中央政治局会议提到，“统筹国内经济工作和国际经贸斗争”。科学谋划“十五五”规划，要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化。
坚持目标导向和问题导向相结合。目标是奋斗的方向，问题是时代的声音。“准确把握‘十五五’时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标”体现了目标导向；“突破瓶颈堵点、补强短板弱项”“在突破关键核心技术、前沿技术上抓紧攻关”“着力解决群众急难愁盼问题”，则体现了问题导向。
坚持中长期目标和短期目标相贯通。谋划“十五五”各方面的目标任务时， 要“与整体目标保持取向一致性”。在董煜看来，这是把“政策取向一致性” 的要求进一步拓展到规划的领域。不但短期的宏观政策要注重取向一致性，中长期的目标任务也要保持取向一致性，以保证整个国家在大踏步的前进和跬步的积累上，都能实现协调一致。
坚持全面规划和突出重点相结合。习近平总书记强调，“要统筹谋划，抓住关键性、决定性因素”。董煜认为，“抓住主要矛盾和矛盾的主要方面”不仅是进一步全面深化改革的方法论，对规划编制也有非常重要的现实意义。应运用系统思维，统筹谋划，在此基础上，每一个领域都要找到矛盾的主要方面，
重点去“突破瓶颈堵点、补强短板弱项”。
坚持战略性和操作性相统一。战略问题是管长远的、管总的根本性问题。此次座谈会明确，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。规划的生命力在于可操作、可落地。对于“十五五”规划基本思路已经谋划的促进新质生产力发展的关键性任务、基础性工程，要“深入分析论证，确保科学精准、能够如期实现”，还要“把握好节奏和进度”。
三、在全国大局中精准定位
座谈会上，内蒙古、上海、浙江、湖北、广东、四川、甘肃等省区市党委主要负责同志就“十五五”时期经济社会发展提出意见和建议。这7个省区市涵盖东部、中部、西部地区。
习近平总书记强调，各地区要“在全国大局中精准定位”，“在确定发展思路和战略举措时注重体现自身特色、发挥比较优势”。
记者注意到，4月25日，四川省委书记王晓晖在四川省委专题会上表示，做好规划编制，要在复杂的宏观环境中找到关键变量，在历史的纵横对比中明晰发展方位，在省情的深刻剖析中把握阶段特征。具体编制过程中，要坚持国家所需与四川所能相结合，坚持保持定力与开拓创新相结合，坚持立足当前与谋划长远相结合，在准确把握中央要求基础上深入开展调查研究，充分听取各方面意见建议，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸纳进来，努力让规划编制成为汇聚众智、凝聚共识的过程。
座谈会前一天，习近平总书记在上海考察时强调，加快建成具有全球影响力的科技创新高地。早在2007年，习近平同志在上海市第九次党代会报告中提出的“四个放在”至今仍熠熠生辉。5月6日，上海市委常委会举行扩大会议。会上，上海市委书记陈吉宁表示，要胸怀“国之大者”，坚持“四个放在”， 高质量高水平谋划好上海“十五五”规划，加快建成具有全球影响力的科技创新高地。
也是在5月6日，浙江省政府党组第46次会议暨省政府第72次常务会议，传达学习了习近平总书记在座谈会上的重要讲话精神。会议强调，坚持一张蓝图绘到底，把忠实践行“八八战略”作为贯穿“十五五”规划编制全过程的主题主线，与时俱进赋予“八八战略”新内涵。聚焦高质量发展建设共同富裕示范区目标任务，以现代化先行的标准实事求是谋划好浙江省“十五五”规划。
虽然不是经济大省，迈上新征程的甘肃，展现出高质量发展的蓬勃生机和
活力。“十四五”以来，全省地区生产总值连跨4个千亿级台阶，经济增速连续11个季度保持在全国第一方阵。2024年8月15日，甘肃省“十五五”规划基本思路起草工作专班会议强调，坚持开门问策、集思广益，开展“一竿子插到底” “解剖麻雀”式的深钻细研，努力编制一部契合甘肃实际、顺应发展规律、富有时代特征、反映人民意愿的发展规划。
中部省份湖南，也正通过科学制定和接续实施五年规划，把“三高四新” 美好蓝图变成生动现实。5月9日，湖南省委书记沈晓明围绕“扩大高水平对外开放”主题主持召开“十五五”规划专题调研座谈会，明确“持续用力打造内陆地区改革开放高地”。再往前看，4月9～18日，湖南省委副书记、省长毛伟明聚焦高水平开展“十五五”规划编制工作，连开四场座谈会。
对于各地区谋划“十五五”时期经济社会发展，习近平总书记还要求“加强规划衔接”。目前，我国的规划体系已经形成“三级四类”的内容布局。规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键，也是规划法治化的重要要求。董煜认为，现阶段强化规划的上下贯通，能够试验如何通过规划衔接来更好理顺央地关系，以及如何使中央的意图更好地传递到地方中长期的部署当中去。
当前辽宁民营经济的态势及“十五五”期间高质量发展的对策建议
才经 张满林
一、辽宁省民营经济发展的差距与短板
辽宁省的民营企业主要集中在制造业、建筑业、批发零售业等传统行业。石化、冶金等传统产业占比高达45%，高新技术企业占比仅12%，多数民企处于产业链的中低端，缺乏核心技术和创新能力，转型升级困难［1］。辽宁省龙头民营企业较少，仅有中升（大连）集团有限公司、禾丰食品股份有限公司、福佳集团有限公司3家企业入围500强榜单，且全部集中在传统行业。
从科技创新成果转化效率指标来看，近年来辽宁省研究与实验发展（R&D） 支出占营收比重、新产品开发经费占营业收入比重、新产品销售收入占营业收入比重仍待提升。2021年规上工业企业中辽宁省R&D支出占营收比重为1%，新产品开发经费占营业收入比重为1.04% ， 新产品销售收入占营业收入比重为13.63%，均低于全国水平，在技术市场成交额，辽宁省位列第14位。辽宁省三种专利（发明、实用新型、外观设计）的申请与授权排序常年稳定靠后，2018
—2023年辽宁分别排在全国的第20、18、19、20、19、17位，科技创新能力偏弱。
一是民企用人成本高，招工留工难，特别是技术工人少、高端人才招引难度大等问题依然突出。二是物流成本偏高，全省社会物流总费用占GDP比重为15.35%，高于江苏（14.7%）、山东（14.8%）、吉林（14.0%）等东部和周边省份。三是电力成本高于周边地区，2024年5月辽宁省工业代理电价约412.8元兆瓦时，高于北京（394.8元兆瓦时）、陕西（392.4元/兆瓦时）、黑龙江（404.4 元/兆瓦时）等地。四是民企综合融资成本较高，仅30%中小微企业获得银行贷款，融资成本平均6.5%~7%，高于江浙地区（4%~5%）。辽宁区域直接融资利率高达15%，其中小企业私募债发行利率水平高于全国3~5个百分点。融资难问题仍未根本解决，民企“融资难”与银行“难融资”问题并存。
二、“十五五”期间辽宁省民营经济发展的着力点及高质量发展的建议
强化民营经济政策举措的保障和落实
习近平总书记指出，扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，是当前促进民营经济发展的工作重点。各地各部门要进一步深刻理解和把握党中央关于“两个毫不动摇”“三个没有变”的方针政策，正确认识辽宁省民营经济发展面临的困难问题和机遇挑战，增强发展信心，引导推动辽宁省民营企业和民营企业家用好党和国家在市场准入、营商环境、减税降费、融资支持等方面出台的政策举措，支持民营企业积极参与“两重”建设和“两新”工作，完善支持民营企业参与央地合作重大项目建设长效机制，帮助民营企业与央企开展对接合作，强化项目资金支持等务实举措，持续激发民间投资活力。特别要聚焦民营企业反映的难点堵点问题，提高政策精准度，真正做到“有求必应、无事不扰”。
持续完善法治保障，依法保护民营企业合法权益
一是加强知识产权保护。建立专利执法目标责任机制和专利行政执法常态化机制，与工商、版权、海关等部门建立联合执法机制，加强在保护模式、信息共享、证据采信、保障措施、纠纷调处等环节的衔接互动，有效打击跨区域知识产权侵权行为，并完善知识产权纠纷解决机制。除了传统的诉讼途径外， 积极推广仲裁、调解等多元化纠纷解决方式。建立知识产权仲裁机构，选拔具有丰富知识产权领域法律经验和专业技术背景的仲裁员，为民营企业提供高效、便捷、保密的仲裁服务。同时，加强知识产权调解组织建设，鼓励行业协会、商会等社会组织参与知识产权纠纷调解工作，通过协商调解的方式快速化解矛盾，降低企业维权成本与时间成本。二是规范行政执法行为。建立健全行政执法公示制度，各行政执法部门通过官方网站、政务新媒体等平台，及时、全面地向社会公示行政执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道等信息，确保民营企业能够清晰了解执法部门的权力边界与执法流程。严格执行执法全过程记录制度，对执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全过程进行实时记录，并确保记录资料的完整性、准确性与可追溯性。落实重大执法决定法制审核制度。相关部门要设立专门的法制审核机构或岗位，对于涉及重大行政处罚、行政许可、行政强制等执法决定，必须经过法制审核人员的严格审查，重点审核执法主体是否合法、执法程序是否正当、事实认定是否清楚、法律适用是否准确等内容。建立民营企业执法评价反馈机制，并由民营企业对执法部门的执法行为进行评价，评价内容包括执法态度、执法效率、执法公正性等方面。执法部门将评价结果进行汇总分析，并将其纳入内部绩效考核体系，
对执法评价优秀的部门和个人给予表彰奖励，对评价较差的进行问责整改。
推动民营企业实现数字化转型
一是制定全面系统的数字化转型规划与政策指引。组织相关专家和行业协会深入调研民营企业数字化转型现状与需求，结合辽宁省产业特色和发展战略， 制定出具有前瞻性和可操作性的数字化转型指导意见和实施细则，明确不同行业、不同规模民营企业数字化转型的目标、路径和重点任务［2］。二是加大数字基础设施建设力度，加快5G网络、工业互联网平台、大数据中心等新型基础设施在民营企业聚集区域的布局与建设，提升网络覆盖范围和传输速度，降低企业数字化转型的硬件成本和技术门槛。三是开展数字化转型培训与咨询服务。相关政府部门联合专业培训机构、数字化解决方案提供商等，为民营企业提供定制化的数字化转型培训课程和咨询服务。同时，组织专家团队深入企业进行实地诊断，为企业制订个性化的数字化转型方案，协助企业解决转型过程中遇到的技术难题和管理问题。
推动民营企业实现绿色低碳转型
一是加强绿色发展理念宣传与政策引导。通过举办绿色发展论坛、环保技术研讨会、企业绿色发展培训等活动，向民营企业广泛宣传绿色低碳发展理念和相关政策法规，提高企业对绿色转型重要性和紧迫性的认识。出台一系列鼓励民营企业绿色转型的政策措施，如绿色产业扶持政策、节能减排补贴政策、绿色金融支持政策等，引导企业积极主动地实施绿色低碳发展战略。二是加大对绿色低碳技术研发与应用的支持力度。设立绿色科技专项基金，鼓励民营企业与高校、科研机构联合开展绿色低碳技术研发项目，重点攻克新能源开发利用、节能减排技术、资源循环利用技术等关键领域的技术难题。积极推广应用成熟的绿色低碳技术和装备，为企业提供绿色技术和设备的选型、采购、安装调试等一站式服务。三是引导民营企业发展循环经济。鼓励企业按照循环经济理念优化生产流程，构建企业内部及企业之间的循环经济产业链。在工业园区内构建推动企业之间，形成上下游产业协同共生关系，实现废弃物的相互交换利用和能量的梯级循环利用［3］。
加大融资政策倾斜力度
一是政府部门要进一步搭建金融机构、民营企业信息沟通桥梁，组织民营
企业与银行等金融机构开展多形式融资合作，打造面向民营企业主体、金融机构和政府部门的“三位一体”的全流程融资服务平台。定期举办民营企业家与投融资专家联合座谈会，为辽宁省民营企业家提供融资规划和政策指导。二是建立风险基金补偿机制，从政策和制度上解决金融机构对民营企业“不敢贷、不愿贷、不能贷”问题。三是倡导金融机构适度放宽信贷准入条件，开展民营企业信贷政策导向效果评估，强化对金融机构支持民营经济的激励约束。四是拓宽民营企业的融资渠道。支持符合条件的民营企业在中小板、“新三板”、创业板、科创板等资本市场上市直接融资，并支持民营企业通过发行公司债券在债券市场融资，推动企业与多层次资本市场体系的合作，提高直接融资比重， 降低融资成本。
强化人力资源保障
一是健全人才引进政策。相关部门应制定并优化针对民营经济人才引进的专项政策，健全人事管理、档案管理、社会保障等接续的政策机制，为引进的优秀人才提供有竞争力的薪酬和福利待遇，提高政策吸引力。二是设立人才专项基金，多部门协作完善专项资金管理办法，对引进的优秀人才给予科研经费和创业资金支持，激发人才的积极性和创造力。三是制订“十五五”时期民营经济人才重点培养计划。推动辽宁省民营企业与本地高校、科研机构深入合作， 设立实习和培训基地，开展实践教学等活动，为民营企业储备未来发展所需的人才资源。加强辽宁民营企业内部人才培养，开设培训课程，提升员工的专业技能和综合素质，增加民营企业员工到民营经济发达地区和相关重点民营企业继续学习深造的机会，提高人才业务能力。完善人才激励与管理机制。在薪资水平、住房补贴和社会保障等方面出台优惠政策，并明确优秀人才的职业发展路径，提升人才晋升空间。对于高层次核心人才，适度采取股权激励，更好地调动人才工作积极性。在医疗、教育等方面为人才的家属及子女提供帮助，解决在辽宁创业就业人才的后顾之忧，促使人才在辽宁安心工作和生活。
推动资源要素市场化改革，提升要素成本竞争力
一是优化工业用电成本。依托辽宁电力现货市场试点建设，探索重大节假日深谷电价再下浮20%、延长午间谷段等分时电价措施，与蒙东协商构建合作共赢的辽蒙区域电价形成机制，探索绿电参与直供电交易、电源点与工业园区和用电大户直接交易等新举措，以平价能源优势吸引优质高载能行业向辽宁省转
移集聚。二是进一步降低生产物流成本。降低物流成本，强化物流枢纽网络和交通基础设施建设，扩大口岸开放准入，进一步完善货车通行费减免、铁路货物运输价格浮动、下调降低港口收费标准等降费举措。三是减轻融资和税费负担。推动政府性融资担保、再担保机构发挥更大作用，鼓励本地银行扩大知识产权、应收账款、股权等抵质押物范围。相关部门应进一步优化“辽信通”数据共享和分类征信机制，增强金融机构信贷数据应用信心。提升政府专项基金作用，规定面向民营经济的最低投资比例。打造税费优势，持续向国家争取“双15%”税惠政策。
全力打造法治政府，降低制度性交易成本
一是打造“无事不扰”的营商环境。聚焦插手干预工程项目和企业生产经营活动，着力解决滥用审批权、执法权等破坏营商环境问题，尽快推动“双随机、一公开”全省覆盖，避免多头执法、重复检查。鼓励行政机关制定不予罚款、从轻罚款、从重罚款清单，明确具体事项和认定标准，并落实到具体执法行为之中。二是促进招投标公平竞争。充分保障民营企业参与市场活动的公平竞争性，不打折扣落实国家政策，强制规定200万~400万元、400万元以上工程项目向中小微企业采购的最低比例。降低招投标交易成本，推广电子保函，落实国家发展改革委鼓励全面或阶段性停止收取投标保证金、减免投标保证金的要求，将试点工作从沈阳逐步扩大至全省。
调整、改革和精准化——对某省“十五五”规划思路的咨询建议
刘亭
某省这几个五年规划期的发展势头相当不错，是一个全面追赶、后来居上的态势。给我印象特别深的有两条：一是发展站位高、格局大，有长期主义的思想境界。记得当年我在职时，接触长三角区域合作这一块工作。长三角一开始也就是上海、“苏南+浙北”这一片，后来江浙两省经过努力全境纳入。没想到某省锲而不舍，咬定青山不放松，硬是加入了长三角一体化发展的俱乐部， 拉高自身发展的标杆，更好地融入国家发展大战略，也促进了今天打造“承接沪苏浙、辐射中西部”功能枢纽的地位和作用。二是在北京、上海之外，某省作为一个内陆省份，成为具有全国影响力的科技创新策源地和科创高地。这个很不简单，非常令我们浙江人羡慕。尤其难得的是，某省不但科创走在前列， 而且产业转化能力也很强。一大批战略性新兴产业拔地而起、蓬勃发展。谁又能想到，某省“汽车及新能源车产量均居全国第二位，汽车出口量居全国第一位”！从深化并完善的角度，提几点不成熟的意见和建议：
一是更加清醒地分析形势，从而明确“十五五”规划期主要目标任务。很显然，这是改革开放以来最难制订的一个五年规划，因为不确定因素太多，也太大。个人看法，这五年一定意义上是个“收缩期”、调整期，第一位的任务是“活下来”，与此同时把扩张期无瑕顾及的转型升级任务实质性地启动，从而为进入一个实打实的高质量发展阶段奠定基础。
为此，高增长阶段的习惯性思维和行为方式，都要相应做出一些重大改变。譬如经济增速，强调5%左右是非常必要的。但关键是要货真价实、真金白银， 不要掺杂使假、以次充好。总搞些自欺欺人的东西，最后玩不下去。不如正视困难、勇于面对，多做一点虽不高调但绝对靠谱的事情。现在发展，不要总是想着项目大干快上和土地指标不够，今后要多想想如何优化存量和保持现金流。
二是充分发挥某省科技创新和产业创新融合驱动发展优势，但要深化相关改革，确保这一竞争优势的可持续性。某省有为政府和有效市场的良性互动， 走在全国前列。但面对当下严峻的国内外形势，我觉得也要有一定的危机感。“更好发挥政府作用”，恰恰体现在“使市场对资源配置起决定性作用”上。政府在一定阶段和特定领域“集中力量办大事”具有优越性，但要注意有所节制、有所进退。现在我们要求企业坚持“长期主义”，资本成为“耐心资本”， 但“吏治”却往往变动频繁、急于求成，应当是几者都要力戒浮躁，很好地匹
配起来。
汽车主要是电动车，一味扩量蕴藏巨大风险。以中国的内需，目前市场已非常有限；而到发达国家或“西方阵营”，又会打关税战，把经贸问题政治化。“一带一路”和新型工业化国家虽有较大需求潜力，但支付能力和合规经营存在明显短板。对于废旧电池的无害化处理，自动驾驶技术路线的优化选择，或许都需要保持清醒头脑，“冷眼向洋看世界”，并抓紧推动重大突破。
三是一些提法或许还需斟酌，以利于规划内容更好地为社会和公众所精准把握。譬如在讲到“推动新质生产力加快发展”时，提及“制造业增加值占地区生产总值比重”要“稳中有升”。现在的问题，不是什么制造业比重偏低的问题，而是我们到底需要什么样的制造业？
譬如论述“要素市场化配置改革”中，未曾提及农村宅基地改革，觉得有点遗憾。某省是“大包干”改革的发源地，是中国改革的“吹哨人”，农村改革还要继续往前走。我国土地制度的“城乡两制”，造成了宝贵土地资源的低效利用和极大浪费，也影响了以人为本的新型城镇化实质性推进。农村承包地和宅基地已完成的“三权分设”，为农村土地资源的合法流转和优化配置，创造了基础性的前提条件。只要我们将其纳入审慎包容、试点先行、规范有序的轨道，是能够在这一领域带来巨大生产力解放和社会进步的。
高质量发展推动中部地区崛起：阶段成效与“十五五”时期任务举措
叶振宇
新时代推动中部地区崛起是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署。2019年5月和2024年3月，习近平总书记先后在南昌和长沙召开座谈会研究新时代推动中部地区崛起问题，对中部地区聚焦“三基地一枢纽”战略定位， 推动形成高质量发展合力作出具体的部署。2021年4月，《中共中央、国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》正式印发，这标志着高质量发展推动中部地区崛起是现阶段这个战略实施的逻辑主线。2025年是“十四五”规划收官之年，又是谋划“十五五”规划的关键之年。在总结既有成绩的同时，也有必要针对当前新情况新问题，加快研究“十五五”时期高质量发展推动中部地区崛起的任务举措。
新时代以来学术界对促进中部地区崛起开展了一系列的对策研究成果，形成了许多有价值的学术观点和政策建议。从问题挑战看，有学者认为，中部地区不仅存在区域发展不平衡、产业整体不优不强、城镇化水平不高、区域合作不深入、市场发育不够充分、体制约束较多等问题，还在一体化、开放合作等方面面临不少挑战。①从战略定位看，有学者指出，进入新时代，“三基地一枢纽”这个定位不仅不能改变，而且还要进一步提升，从高质量发展出发对其进行全面赋能。②也有学者认为，中部地区在全国高质量发展大局中的战略定位要从“三基地一枢纽”的基础上进行拓展，比如建设科技创新集聚区、数字经济发展基地。③从实践路径看，有学者认为，中部六省要贯彻落实2024年3月习近平总书记在新时代推动中部地区崛起座谈会上讲话精神，推动产业结构转型升级，持续推进经济发展的“三大变革”，加强与国家重大发展战略衔接， 促进城乡融合和“三化”（工业化、城镇化、农业现代化）协调发展，实施绿色低碳转型，推动深层次改革和高水平开放。①从政策保障看，有学者认为， 要以全方位、系统性、合成式的产业链政策为中心推动中部地区崛起，这不仅能够促进区域之间产业链更高效率协作，还有利于中部获得更多的发展机会来改善发展环境和条件。②从战略成效看，绝大多数学者充分肯定了中部地区崛起取得的重大成就，具体表现为经济总量占全国比重上升、产业结构优化、科技创新能力提高、绿色发展成效凸显等。③
学术研究要立足实践，更要引领实践。在更高起点上扎实推动中部地区崛起，既要深入分析新时代以来中部地区高质量发展取得的成效，又要分析当前
面临的新情况新问题。目前，国内外形势复杂性突变性增多，将对中部地区崛起形成更大的阻滞力量。但应该认识到，推动中部地区加快崛起是中国式现代化的必然要求，也是强国建设、民族复兴的重要任务。“十五五”高质量发展推动中部地区加快崛起意义十分重大，迫切需要进一步推动“三基地一枢纽” 战略定位全面落实到位，加速提升一体化发展步伐，为构建新发展格局和推进全国统一大市场建设实现全面突破创造更加有利的条件。
一、新时代以来中部地区高质量发展取得的积极成效
党的十八大以来，中部六省深入贯彻落实习近平总书记关于新时代推动中部地区崛起的重要讲话和指示批示精神，围绕“三基地一枢纽”定位，壮大发展先进制造业，抢抓机遇培育发展新质生产力，千方百计为人民谋发展谋幸福， 扎实推动内陆高水平开放，大力改善生态环境，稳稳扛起维护国家粮食安全和能源安全的重任，进一步夯实经济高质量发展的基础。
第一，从整体上看，新发展理念引领区域经济高质量发展更深更实。2023 年中部地区生产总值达到269897．8亿元，占全国比重为21．57%，高于2012年； 地区人均地区生产总值为74304．93元，突破1万美元。④现代化产业体系建设加快推进，武汉、郑州、合肥、长沙等城市成为全国重要的先进制造业中心， 合肥、武汉等城市成为新兴的科技创新中心。新型城镇化加快推进，中部地区人口城镇化率从2012年的46．89%上升至2023年的61．69%⑤，武汉都市圈、郑州都市圈和长株潭都市圈已经成为农业转移人口城镇化的重点地区。以自由贸易试验区为代表的各类特殊海关监管区域建设持续推动中部地区内陆开放的创新实践，郑州、武汉等中心城市成为共建“一带一路”的重要战略支点。高水平生态环境保护为区域高质量发展注入了强大的绿色动能，生态文明建设成果绘就“大美中部”崭新画卷。
第二，从创新发展看，产业创新环境明显改善。安徽、湖北等省抓住国家战略科技力量布局建设的重大机遇，整合省内外科技资源，加强对重大科技基础设施布局，形成更加突出的原始创新能力，不断涌现以科技创新带动产业创新的示范样本。合肥、武汉等城市支持高校和科研院所科教资源和创新主体孵化培育量子计算、激光等新兴产业，进而开辟出新质生产力快速成长的苗圃。中部地区发挥产业基础和人才优势，集中优势力量突破关键核心技术，同时也加强创新主体建设。2023年湖北、安徽高新技术企业数分别居全国第6位、第8 位。为满足国家战略需求和地方产业创新需要，中部六省大力推进国家实验室、
全国重点实验室等基础研究支撑平台建设，着力打造一批具有国内外领先水平的创新平台，例如湖南岳麓山实验室、湖北汉江实验室、河南嵩山实验室、江西南昌实验室等。
第三，从协调发展看，区域发展差距出现积极变化。从区域板块差距看， 中部地区人均地区生产总值与东部地区之比从2012年的0．59上升至2023年的0．65。⑥从城乡发展差距看，中部地区城乡居民人均可支配收入比值从2012年的2．59下降至2023年的2．18。⑦从基本公共服务投入看，中部地区人均地方财政一般公共服务支出由2012年的749元增长至2023年的1261元①，教育、医疗卫生、养老、就业等社会事业实现跨越式发展。从基础设施通达程度看，中部地区绝大多数的地级及以上城市设有高铁站或开通民航机场，城乡居民出行通达性便利性显著提高，居民通达程度地区差距大幅缩小。
第四，从绿色发展看，绿色成为新时代中部地区高质量发展的鲜明标识。“美丽中部”建设在较短的时间内就取得令人瞩目的成就，长江、黄河水质稳定保持Ⅱ类，绝大多数城市空气质量优良天数比例超过70%，国控断面劣Ⅴ类水和地级及以上城市建成区黑臭水体基本消除，天蓝地绿水清成为百姓生活的常态。随着各级政府加大生态环境治理投入，污染排放得到有效控制。据统计， 中部地区单位增加值的氮氧化物排放量从2012年的48．58吨亿元下降至2023年的10．63吨亿元，颗粒物排放量从2016年的26．82吨亿元降低至2023年的3．12 吨亿元，废水中的化学需氧量从2012年的28吨亿元减少至2023年的14．99吨亿元。②企业绿色化转型全面提速，绿色公共出行大范围推广，绿色消费广泛提倡。河长制、林长制等制度创新全面施行，生态文明建设的制度保障更加有力。
第五，从开放发展看，内陆开放优势为经济高质量发展注入动力活力。2023 年，中部地区对外进出口总额达到5141．6亿美元，占全国的8．66%，比2012年提高了3．66个百分点。2023年中部地区货物周转量34499．47万吨公里，占全国21．75%，比2012年提高了0．71个百分点。③河南、湖北等地大力推进内陆开放功能平台建设，探索发展开放型经济新模式新形态，内陆开放成为中部地区对外开放的最大亮点。例如，河南把郑州航空港经济综合实验区作为内陆开放的旗舰性平台，建设“一带一路”重要的战略支点。2024年，新郑机场全货机航线拓展至57条，郑州开行的中欧班列累计突破1万列，新郑综保区进出口规模居全国前列。又如，航空枢纽正在成为内陆开放的高地，2024年武汉天河机场、长沙黄花机场和郑州新郑机场旅客吞吐量分别居全国第13位、14位和16位，
鄂州花湖机场和郑州新郑机场货邮吞吐量分别居全国第5位、第6位。④
第六，从共享发展看，各地区城乡居民更加充分共享改革发展成果。从义务教育看，中部地区义务教育全面普及且保持较高的巩固率，义务教育阶段的中小学生师比由2012年的17降至2023年的15．14⑤，这个指标变化从侧面反映了各地区加大义务教育投入，持续改善教育质量。从医疗卫生看，随着各地区城乡公共医疗卫生体系不断健全完善，中部地区医疗卫生服务发展状况出现了从“有没有”向“好不好”转变，每万人拥有执业医师数从2012年的13．76人万人提高至2023年的26．78人万人。⑥从基础设施看，中部具有承东启西、连接南北的区位优势，近年来大力建设现代化基础设施网络，铁路网密度由2012 年的0．37公里平方公里增长至2023年的0．39公里平方公里，高速公路网密度由2012年的0．29公里平方公里上升至2023年的0．41公里平方公里。⑦
第七，从安全发展看，国家粮食安全和能源安全保障有力。近年来，中部各省把粮食安全作为统筹发展和安全的一项重要工作，深入落实藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民，扩大高标准农田面积，尽力保护农民种粮的利益，确保粮食总产量基本稳定。2024年，中部地区粮食总产量为20431．8万吨，占全国粮食总产量的28．92%，继续为我国粮食安全作出了重大的贡献。⑧另一方面，山西作为产煤大省，践行“国之大者”，2023年煤炭产量达到13．78亿吨，外送电量1576亿千瓦时；①2023年三峡电站、葛洲坝电站发电量达到980亿千瓦时， 这些绿电大部分外送东部沿海地区。②
二、当前中部地区高质量发展面临的新情况新问题
随着国内外形势变化，2020—2023年中部地区生产总值占全国比重下降了0．3个百分点，名义地区生产总值增速比全国低0．4个百分点，出现区域内部分化、经济增速放缓、人口外流等现象。③根据实地调研和数据分析，当前中部地区发展面临着一些突出的问题。
第一，区域内部分化趋势明显。党的二十大以来中部省际经济发展差距呈现扩大的趋势。中部六省人均地区生产总值的变异系数由2020年的0．132上升至2023年的0．152，极值比则由2020年的1．443上升至2023年的1．590；居民人均可支配收入的变异系数也由2020年的0．066上升至2023年的0．073，极值比也由2020年的1．184升至2023年的1．199。④⑤进一步看，2023年安徽、湖北和湖南人均地区生产总值与全国平均水平之比都较上年有所上升，山西、河南和江西则出现了下降。湖北人均地区生产总值最高，为全国的107%，河南最
低，为全国的67．2%。⑥中部六省之所以近些年出现区域内部分化，主要的原因是：一方面，工业增加值增速显著放缓，特别是优势产业下行压力较大，且与较低固定资产投资增速、消费需求不振等不利因素相互叠加，进而导致一些省份经济增速下降。如，从2024年山西规模以上工业增加值增速看，制造业同比下降1．1%。⑦另一方面，省域人口基数大、省域发展不平衡。如，2023年河南人口达到9815万人，人口城镇化率58．08%，其中郑州市人口占全省13．26%， 地区生产总值占全省23．03%，人均地区生产总值为105418元，为周口市的2．76 倍。⑧省会城市“一市独大”和较低城镇化率导致了河南省经济发展水平进步较慢，省域差距较大。
第二，发展新质生产力的势头冷热不均。目前，安徽、湖北分别出台了《安徽省未来产业发展行动方案》《湖北省人民政府办公厅关于加快培育新质生产力推动高质量发展的实施意见》，积极探索科技创新引领产业创新的新模式新机制，在量子通信、量子计算、认知大模型、闪存芯片等领域取得了一些突破性的成果。然而，有些省份对发展新质生产力的紧迫感不强，尚未研究制定比较清晰、实质意义的顶层设计。究其原因，主要是：首先，有些省对因地制宜发展新质生产力的理解还不够深入、全面，仍然停留于产业发展思维，且未能从产业创新生态进行整体把握。其次，有些省缺优质企业、缺高层次人才、缺高能级平台、缺创新资金，短期内难以找到发展的切入点。此外，有些省转换发展动能相对滞后，传统产业比重高，工业品出现严重的供过于求矛盾，工业企业经营普遍困难，很难继续投入资金实施技术改造或延伸产业链。
第三，先进制造业没有形成错位发展、互补发展的局面。这几年，中部多个省铆足劲头发展“新三样”等新兴产业领域，上了一批这方面的产业项目， 形成比较大的产能。然而，当前产销矛盾十分突出，市场很难消化这么庞大的产能。造成先进制造业部分行业内卷式竞争、投资过热、重复布局的主要原因是：其一，地方政府没有从根本上扭转短期化的产业发展导向，盲目跟风发展倾向突出，片面强调发展“新三样”等产业，缺少培育未来产业的耐心。其二， 中部六省要素禀赋、区位优势、发展阶段接近，而且长期存在产业联系不紧密、产业雷同度高等问题。其三，中部六省更倾向于发展先进制造业的新兴领域， 但对实施制造业重大技术改造和设备更新重视不够，使得传统制造业难以实现质的提升和量的增长。
第四，省际交界地区协同发展滞后。区域内省际交界地区多是经济欠发达
地区，其中湘赣边、鄂豫皖等省际交界地区还是革命老区，这些地区人口流失大，振兴发展任务重，迫切需要区域协同发展，进而改善发展条件。如，萍乡市地处湘赣交界地区，与长沙、株洲相邻，经济社会联系紧密，长期以来希望融入长株潭都市圈，但中央有关部门批复的长株潭都市圈规划却未能将其列入， 使其发展机会受限。出现上述这样问题的主要原因是：一是现阶段中部六省发展还处于竞争大于合作的阶段，地方政府更多考虑自身发展，不愿意花更多精力去推动区域协同发展。二是中部六省大多跟区外发达地区合作，而区域内省际经济联系松散，产业链供应链互动协作偏少，互补优势也没那么强。三是中央有关部门推动区域内省际协作“重规划、轻协调”，缺少必要的政策引导， 也没有考虑选择合适的地区率先试点，探索区域协同发展。
第五，推动中部地区崛起与其他国家区域战略衔接力度不够。目前，有些省对促进中部地区崛起这个战略的重视程度明显不如长江经济带发展、长三角一体化发展等区域重大战略，没有充分认识到多个国家区域战略形成的叠加优势；山西、河南、江西、湖南等省希望主动融入京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化发展等区域重大战略，但实质性合作不多，收效不及预期； 中部有些地方政府经常把促进中部地区崛起战略与其他国家区域战略之间关系简单化或模糊化处理，于是在贯彻落实国家区域战略的具体工作时容易出现“多张皮”，没有形成战略合力。上述这些现象之所以会出现，很重要的原因是： 首先，中央缺少对中部有关省份融入京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略的顶层设计或有效的政策支持，也没有促进相关省份形成合作共识。其次，有些省主要是通过高层领导互访形式推进省际协作，缺少实质性对接举措融入有关区域重大战略。再次，中部有关省份与京津冀、长三角虽然地理相邻、人缘相通、文缘相近，但承接产业转移的规模偏小， 产业联系不紧密。值得一提的是，京津冀地区产业向山西、河南转移势头不明显，长三角产业向江西、河南、湖北转移势头也不明显。正是这样的客观现实， 有些省看不到短期的效果，就不积极主动地推动这些国家区域战略衔接。
三、“十五五”时期高质量发展推动中部地区崛起的重点任务
“十五五”时期是在更高起点上扎实推动中部地区崛起实现全面突破的关键阶段，中部六省要提高政治站位，深入贯彻落实习近平总书记关于新时代推动中部地区崛起的具体要求，合力推动“三基地一枢纽”取得更大进展，协调推进新型工业化、新型城镇化与农业现代化，培育发展新质生产力，采取创新
性举措推进内陆开放，进一步增强区域高质量发展动力，建成富强中部、幸福中部、美丽中部。
第一，壮大发展先进制造业集群。中部地区已拥有株洲轨道交通装备、长沙工程机械、武汉光电子信息等国家先进制造业集群，也有新能源、白色家电、智能手机、低空飞行器、超硬材料、有色金属等一批在国内有竞争力的产业集群。这些产业集群虽具有集中度高、产能大等优势，但创新能力、组织形态、要素配置等方面还有待于加快提升。下一步，中部各省要针对本地产业集聚特点，完善产业集群发展的顶层设计，大力发展市场化、社会化、网络化的中介组织，深化改革推动营商环境、要素配置和市场环境实质性改善，引导优质的产业链龙头企业发挥以大带小、以大促小的作用，采取基于系统思维研究的政策举措把更多传统产业集群改造成为创新型集群，进而梯度培育世界先进制造业集群“雁阵”。而且中部各省不能画地为牢、自顾“一亩三分地”，要积极推动集群产业链创新链跨地区融合发展，引导有实力企业跨地区整合资源、发展壮大，打破影响要素流动、产品流通和产业转移的体制机制障碍，推动产业集群生产网络、创新网络和社会网络纵深拓展、有机融合。
第二，因地制宜发展新质生产力。中部六省拥有良好的产业基础、较大的人口规模和相对丰富的科教资源，发展新质生产力具有独特优势和条件。从技术革命性突破看，中部地区在量子科学、光电子信息、空间科学、生物技术等前沿技术或科技尖端领域有一些颠覆性技术积累和一批处于产业化前期探索的初创科技企业，如果这些技术能够顺利实现从实验室走向创业车间，则意味着合肥、武汉等城市未来就有可能成为引领世界新质生产力发展高地。从要素创新性优化配置看，中部地区知名高校和科研机构数量众多，人才资源丰富，如能深化人才全链条全周期的体制机制改革，就可以促进人才资源优势向创新优势、产业优势转化，源源不断地释放出巨大的人才红利。从产业深度转型升级看，中部地区产业梯度差较大，既有成长快、引领性强的新兴产业和未来产业， 又有点多面广、附加值不高的传统产业。这种产业现状借助新技术新模式新场景可以实现质量变革、效率变革和动力变革，进而成为经济高质量发展的新动能。
第三，全面融入国家重大战略。中央不仅针对中部地区实施了新时代促进中部地区崛起战略，还实施了涉及中部有关省份的长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略。然而，这些战略
相互衔接、形成合力仍然面临力度不够、途径较少等问题。面向未来，中部各省要因地制宜推动新时代促进中部地区崛起与涉及本省直接相关或利益相关的区域重大战略以及其他国家战略的衔接，梳理出任务清单、项目清单和政策清单，把战略衔接形成的潜在叠加优势视为本地区“十五五”时期重点突破的方向。同时，中部各省也要针对国家战略衔接实施深化区域协同发展的重大举措， 在共同争取中央政策支持、提高基础设施互联互通水平、现代化产业体系建设、能源资源调配重大工程建设等领域中开展高效、务实、共赢合作。
第四，优化人口城镇化的空间形态。人口向优势地区集中是城镇化的基本特征，城市群和都市圈是新型城镇化的重要空间形态。中部地区是我国人口城镇化的主战场，也是农业转移人口市民化的重点地区。面向“十五五”，中部地区要强化省会城市带动作用，以郑州都市圈为核心推动中原城市群一体化发展，以武汉都市圈、长株潭都市圈为双核心推动长江中游城市群协同发展，加快推进太原忻州一体化发展、合肥都市圈建设、南昌九江一体化发展，支持大同、洛阳、襄阳、宜昌、赣州、芜湖等城市建设省域次中心城市。随着人口城镇化率提升速度的放缓，中部地区要把壮大发展县域经济作为新一轮推进人口城镇化的主要抓手，实施精准发展政策，提升县城城市品质，扩大优质、平价商品房和保障房供给，吸引农业转移人口就近城镇化、市民化，因地制宜发展特色优势产业，培育一批工业强县、文旅名县、农业富县，积极探索城乡融合发展的新机制新模式，分类、有序推进乡村振兴发展。
第五，高起点建设内陆开放的产业承接平台。随着全球产业链加速调整布局，中部承接产业转移将面临更加严峻的国内外环境，为此要毫不动摇扩大对内对外开放，在深化体制机制改革中深入推进承接产业转移示范区建设，依托自由贸易试验区、综合保税区、跨境电子商务综合试验区、开放口岸等平台深入探索制度型开放的新体制，继续推进郑州航空港经济综合实验区、鄂州花湖机场航空物流枢纽等重要内陆开放平台建设，大胆试点、创新探索。不仅如此， 中部地区还要加强与东部发达地区深入对接，探索共建共享的飞地园区，共同出资成立专业企业负责园区具体建设、招商、运营和服务，把东部发达地区优质的产业生态和丰富的园区管理经验一并承接过来。此外，中部各省在建设内陆开放产业承接平台时要差异化定位，各展所长，扬长避短，锻长补短，避免内卷式竞争，减少资源浪费和错配。
索。河南、安徽、湖北等省都是传统的粮食主产区，要确保耕地面积不减少、耕地质量不下降，积极深化粮食产、供、销、运、服全链条的体制机制协同改革，有效遏制农民种粮成本过快上涨。选择一批产粮重点县开展农业现代化试点，大力实施科技兴农工程，吸引专业企业开发新技术应用农业生产的新场景， 完善粮食调出的横向利益补偿机制。山西等能源调出省份要稳住电煤保供、电力外供，深入推进致密砂岩气、页岩气、煤层气等非常规天然气的开采利用， 进一步增强对我国能源安全的保障能力。江西赣州等地要着眼于维护国家战略资源安全，规范稀土资源开发秩序，大力发展稀土研发应用产业，建立稀土产业生态圈，完善稀土出口管控，建立商业性的稀土储备基地。
四、“十五五”时期高质量发展推动中部地区崛起的政策举措
针对当前存在的实际问题和未来发展需要，从中国式现代化的战略大局出发，中央有关部门和地方政府要坚持问题导向，积极应对，精准施策，在更高起点上扎实推动中部地区崛起取得更大进展、实现全面突破。
第一，支持能源大省和人口大省高质量发展。中央有关部门要继续支持山西深化资源型经济转型改革，提高地区经济系统韧性，大力发展装备制造、生物医药、文化旅游、绿色食品等非资源性产业，探索建立电煤保供的利益补偿机制。支持山西率先把文化旅游业打造成支柱产业，加快发展全域旅游、数字旅游，建设国际文化旅游目的地。支持河南深入探索新型城镇化、新型工业化与农业现代化协同推进的改革探索，加快中原城市群一体化发展，建设多层次城际轨道交通体系。支持河南、安徽、湖南等人口大省开展新时代县域经济高质量发展试点，大力发展特色优势、产城融合、绿色低碳的县域经济，降低县城商品房首付比例，吸引农业转移人口进城安居乐业。
第二，支持省会城市创建新质生产力示范区、示范城市或示范基地。中央有关部门可以支持武汉都市圈、长株潭都市圈建设新质生产力示范区，侧重探索产业链创新链跨行政区融合发展的新模式新体制。支持合肥、郑州建设新质生产力示范城市，侧重探索科技创新促进产业创新的新场景新机制。支持太原、南昌建设新质生产力示范基地，选择本地首位优势产业集群探索发展产业新生态新动力。各地要健全因地制宜发展新质生产力的体制机制，引导地方财政出资设立的各类产业引导基金稳妥有序地转型为产业创新基金，积极发展各种形态的耐心资本和风险资本，加大对处于孵化阶段创新成果的投资。各地还要大力发展科技服务中介、风险投资机构和科技孵化器，培养一批懂技术和市场的
风险投资人，改善促进新质生产力发展的创新生态。
第三，加大政策供给支持中部地区制造业实施重大技术改造和大规模设备更新。中央有关部门应允许中部各省安排部分中央分配的地方专项债指标用于支持制造业实施技术改造和设备更新。各地要引导金融机构为符合条件的制造业企业提供技术改造和设备更新的中长期低息专项商业贷款。地方产业引导基金以股权融资形式为符合条件的制造业企业提供技术改造和设备更新的融资支持。制造业企业开展技术改造和设备更新可享受简化前期审批手续、用地用能保障、税收优惠等政策支持。各地要鼓励装备制造企业探索工业设备产品分期支付、以租代售、入股分红等销售模式，吸引更多企业实施设备更新。
第四，设立中部省际协同发展示范区。中央有关部门可以考虑将鄂豫皖、湘赣边作为中部省际协同发展示范区，指导有关省份组织编制区域协同发展规划，将规划实施情况报中央区域协调发展领导小组。这些省际交界地区要围绕交通、产业、生态环境治理、公共服务、区域治理等重点领域探索协同发展机制，形成紧密联系、优势互补的高质量发展利益共同体。支持萍乡、晋城分别融入长株潭都市圈、郑州都市圈，将其列入这些现代化都市圈范围，并进行统一规划、统一建设，探索省际协作、同城化发展模式。
第五，加强与其他国家战略的衔接、协同。中央有关部门要完善京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略顶层设计；支持山西和河南对接，融入京津冀协同发展战略；支持江西、河南和湖北对接， 融入长三角一体化发展战略；支持江西和湖南对接，融入粤港澳大湾区建设战略，允许有关省份在协同发展或一体化发展的重点领域方面酌情享受区域重大战略的配套政策支持。研究制定新时代促进中部地区崛起与其他国家战略的衔接机制，支持有条件的城市先行先试，加快体制机制创新，深化区域合作，探索战略叠加优势落地转化的新实践新经验。
关于北大荒集团“十五五”规划编制目标任务的分析
张宝生 王大庆
一、北大荒集团“十五五”规划的重大战略意义
习近平总书记在2020年经济社会领域专家座谈会上指出“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。实践证明，中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”
北大荒集团在改革上，依据2015年《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（中发〔2015〕33号），开启了“垦区集团化、农场企业化” 改革，进行了从政企合一的管理体制到运行高效的现代企业制度的艰难探索， “十四五”时期农垦改革重点任务基本完成，国企改革提升行动取得阶段性成果。“十五五”时期，是北大荒继往开来，接续奋斗，扎实做好农垦改革“后半篇文章”的阶段，是继续建立并完善现代企业制度的阶段，是深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，进一步全面深化改革，推进中国式农业农村现代化的阶段。
北大荒集团在发展上，2016年5月习近平总书记在黑龙江考察期间提出“建设现代农业大基地、大企业、大产业，努力形成农业领域的航母”战粮食，中国饭碗”殷殷嘱托。2023年9月习近平总书记在黑龙江考察时提出，“黑龙江要当好国家粮食安全‘压舱石’。要以发展现代化大农业为主攻方向，加快建设现代农业大基地、大企业、大产业，率先实现农业物质装备现代化、科技现代化、经营管理现代化、农业信息化、资源利用可持续化。统筹推进科技农业、绿色农业、质量农业、品牌农业。”
“十五五”规划要坚定不移地把习近平总书记视察黑龙江省重要讲话重要指示精神作为总纲领、总指针、总遵循。“十五五”时期是北大荒集团砥砺前行、稳中求进，继续向“三大一航母”目标迈进的关键时期。“十五五”规划是基本实现现代化目标承上启下的关键规划，是进一步深化改革加快推进高质量发展的关键规划，是北大荒集团在推进“三大一航母”建设工程进程中进一步赢得战略主动的关键规划。规划目标是使“十五五”规划成为未来五年发展的行动纲领，为实现农业强国、农业强省建设做出北大荒贡献。
二、“十五五”规划的编制主体和主要任务
规划的编制主体包括集团总体战略规划及分略目标，为北大荒的发展建设擘画出了宏伟蓝图。（子）公司、农业股份有限公司、直属企业、事业单2018
年9月习近平总书记亲临北大荒，提出“中国位、集团各部门、农（牧）场有限公司等，涉及集团所属所有经营主体和各级各单位。
规划编制既是自上而下，又是自下而上的，具有“双向性”，其本质是战略目标与基层实践的动态结合，既要符合顶层战略方向，又要贴近实际执行需求。各编制单位应保持战略一致性，规划间相互支持，确保集团战略的有效实施和各单位目标的达成。规划需要各编制主体同步编制的同时，建立起横向和纵向沟通协调、适应调整、动态反馈的机制，实现双向融合和战略协同。编制过程中，各级各单位既要在集团战略框架下，制定符合自身实际的规划，确保与集团目标一致，分解和落实集团战略；也要及时提供相关材料，并反馈集团规划编制中的问题，为集团编制和调整提供依据，以便集团更好地统筹资源分配，确保规划的灵活性和适应性。
开展“十五五”规划重大问题研究——逻辑起点
这部分工作目的是准确认识编制单位当前发展的基础现状、难点堵点和主攻方向，找准发展的重点方向，攻关一批重点问题。起点是对“十四五”时期的工作进行系统总结。
梳理“十四五”时期取得的成就，立足现状，剖析存在的问题，是各级各单位编制规划的逻辑起点。规划编制要遵循目标导向、问题导向和结果导向； 立足全局，查找问题，找准“十五五”时期必须解决、能够解决的问题；认识规律、把握规律，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律。
同时要深入分析国内外形势、规划单位内外部环境、国家战略需求、政策导向等，提炼出“十五五”时期的发展机遇和挑战。在此基础上明确战略方向， 保证规划的科学性和可行性。
开展“十五五”规划基本思路研究——规划灵魂
这部分工作内容是提出规划的指导方针，合理设置发展的目标指标，提出本单位、本领域“十五五”时期发展的基本思路。
在规划中指导思想、发展思路、基本原则、主要目标和总体布局一般统称为总体要求，是规划中的核心和精髓，综合体现了规划编制智慧和编制水平。规划编制的过程中，要充分地领会和对接省委、省政府和农业农村部、财政部
的部署安排，明确上级部门对编制主体的发展方向和要求，充分参考上级和省市县相关规划，并在其中寻找机遇和发展方向，对相关文件的研究深度决定了规划的内容深度。
各规划编制单位要立足自身优势和特色，充分考虑各项要素的支撑条件， 深挖发展潜力，综合考虑前瞻性、引领性和关键性的重大问题，反复论证，形成规划基本思路。要科学设置指标体系，并根据现状和潜力设计指标目标值。
提出“十五五”规划重大战略任务、重大改革举措——务实管用
各编制单位要提出具有全局意义和深远影响，带有方向性和根本性的发展目标和战略任务；提出关系北大荒发展大局的基础性、关键性、突破性重大改革举措和重大建议。
各单位提交的这部分内容既会成为集团规划的主体内容，也是各单位自身规划的主体内容。要适当说明“两个重大”的主要目的、实施重要性、预期效果和提出依据，以便集团规划编制时能更好地把握。
各单位编制规划时，这些任务和举措就是具体的章节。重大战略任务可以笼统地理解为如何发展的内容，如“统筹推进四个农业、构建多元化食物供给体系”，重大改革举措可以理解为如何改革的内容，如“体制机制创新”，有一部分内容可能也会涉及规划的保障措施部分。
谋划“十五五”规划重大工程项目——规划抓手
重大工程项目是规划中最具可操作性的内容，既是推动规划实施的重要支撑，也是对规划目标任务的支撑，是“十五五”时期发展的载体。要谋划提出本区域、本领域具体项目清单、资金来源、实施安排，明确优先顺序。
项目的谋划要围绕区域资源禀赋和特色优势、围绕政府发展规划和投资方向、围绕补短板强弱项、围绕产业链等，各单位的重大项目要争取进入集团项目库，进而进入黑龙江省和财政部“十五五”规划项目库，以便积极争取政策支持。
在有效统筹和整合以上四部分的基础上，就可以编制形成“十五五”规划草案。好的规划编制要站位高、内容全面、重点突出、落地性强，兼具宏观性、战略性、政策性和落地性。
三、主要措施和发展领域
“守土安粮”是北大荒安身立命的根本，要始终坚持农业优先发展，增强
航母核心功能，更好地为国家发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。大基地要高质量发展，提高耕地建设水平，核心是粮食稳产、增产、降本、提质。
“十五五”时期集团粮食综合生产能力力争达到500亿斤，这要求深入落实国家新一轮千亿斤粮9.粮食“优布局”“优结构”。优化调整种植结构，挖掘大豆种植潜能，推进“粮经饲”统筹。在区域上，助力建设松嫩平原和三江平原粮食产业带。
2020年中央经济工作会议和中央农村工作会议首次提出“建设国家粮食安全产业带”的概念，2025年1月中共中央、国务院印发了《乡村全面振兴规划（2024
—2027年）》，提出“加强以‘七区二十三带’为主体的农产品主产区建设， 建设国家粮食安全产业带。”
东北平原地区这一“区”，水稻产业带这一“带”，就在“七区二十三带” 之列。“七区二十三带”的概念是2011年《全国主体功能区规划》中提出的， 关于东北的表述是：东北平原是农产品主产区，要建设优质水稻、专用玉米、大豆和畜产品产业带。北大荒集团应在粮食产业带建设中发挥“领头雁”作用， 承接好国家和黑龙江省的战略。
食产能提升行动方案（2024—2030年）和黑龙江省提品质”。“十五五” 时期应以发展绿色农业“千万吨粮食增产计划”，坚持“五良”融合，着力稳面积、提单产、提品质。主要任务可以从以下方面考虑。
高标准农田建设。2025年3月发布的《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》提出逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。集团应力争适宜地区基本实现全覆盖。
农田水利设施建设，包括新建重点水利工程及大中型灌区续建配套与 现代化改造（如三江平原勤得利、青龙山灌区二期工程建设等），侵蚀沟治理 。 3．全面加强黑土地保护和质量提升，推广黑土地保护旱田“龙江模式”和
水田“三江模式”。
开展单产提升工程和绿色高产创建行动。推进水田规模化格田化改造、旱田推广水肥一体化滴灌系统。
农田防护林网更新修复。
提升农业防灾减灾救灾能力。
农业标准化提升。以农业标准化为核心降低种植成本，“十五五”期间继续推进农业标准制定修订，优化“五良”农业生产模式，形成农业生产全面
积、全要素、全过程的标准化。
合理开发利用后备耕地资源，包括盐碱地综合利用。
为鲜明导向，扩大绿色、有机认证面积，继续创建全国绿色食品（原料） 标准化生产基地。
健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，强化农业环境综合治理，发展生态循环农业，构建低碳循环发展模式。涉及秸秆综合利用、畜禽粪污资源化利用、农业废弃物规范回收处理、农业投入品集团化运营、病虫害统防统治，农药化肥减量增效等。
在农产品质量上，发挥标准引领作用，探索建立特色农产品的区域性团体标准，加强良种选育。
发展定制农业。推广“我在三江有亩田”、宝泉岭“生活有点田”等定制农业品牌，推出附加值高、体验感强及特定功能的定制产品，实施托管定制、认领定制、会员定制等模式，开发APP小程序拓展线上定制渠道，探索打造一批定制农庄和农业共享基地等，实现定制农业产业化。
树立大农业观、大食物观。打造践行大食物观的先行地，建设好以林药、林果、林下养殖业和山野产品、食用菌等为主的生态森林食品供应基地； 以特色果蔬为主的寒地果蔬生产基地；特色农产品生产供应基地和冷水鱼产品生产供应基地；高品质畜产品生产基地和“两牛一猪一禽”为主的肉蛋奶生产基地等。
这些方面会有交叉和协同，要以发展现代化大农业为主攻方向综合施策、一体化推进。
企业是市场竞争的主体，本质上是以盈利为目的。“十五五”期间龙头企业要树立价值创造的鲜明导向，强化价值导向，把发展的重心切实转换到价值创造和内涵型增长上，使企业成为更具竞争力的市场主体，形成更多有利润的收入、有现金流的利润。更好实现国有企业经济属性、政治属性和社会属性的有机统一。
对集团整体而言，要做强龙头企业、做大规模企业，打造一批行业领先企业、国家级农业领域和农业产业链“盟主”“链主”级大型骨干企业。“大企业”要助力黑龙江省“粮头食尾”“农头工尾”发展要求。对于龙头企业个体而言，可以从以下方面考虑。
企业治理能力现代化，提升经营能力和管理水平。按照国务院国资委的要求，加快打造发展方式新、公司治理新、经营机制新、布局结构新的现代新国企。
推进全产业链数字化，推进企业数字化转型、生产的数智化改造升级。重点是数字化车间和智能工厂建设。
生产标准体系提档升级。通过生产标准的提升，降低生产成本、提高生产效率。构建全产业链标准体系，推动构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系标准新格局。
延伸产业链，开发和生产精深加工高值化产品，提升精深加工等级。
品牌建设、市场拓展和营销策划。特别是渠道建设和大力发展新媒体营销，顺应农产品营销网络化趋势。推动企业从资源经济变成产业经济，从产业经济变成品牌经济。
补齐仓储物流短板。
聚焦主责主业，加强企业资源整合、盘活和处置。
培育自主创新能力，提高科技研发投入，推动生产要素向创新链集聚。
提升资金配置和使用效率。资金配置上向农业技术集成应用转化上着力，向营销手段和管理创新上着力，向人才培养上着力。
提升劳动者素质。培育和合理使用新型职业农工、一线产业技术工人、战略科学家、科研工作者和科技人员、国际化市场营销人员和团队。
健全风险防范处置体系，完善内控制度，加强融资管控。
金融市场上市，争取在“十五五”期间能有2~3家上市公司。
各龙头企业根据所属领域、自身实际情况设计“十五五”期间的主要建设任务。一是要紧密围绕国家政策，利用好政策。如“两新”“两重”将是“十五五”时期国家经济政策的重点方向，粮食安全就是重点领域，对俄农业合作等也符合国家“一带一路”倡议。可以在这个战略机遇期进行工业设备、农业机械的大规模设备更新。二是企业间要相互协同，通过自身建设和合作补短板， 延长产业链，形成产业链闭环。如充分发挥北大荒国际、九三供应链公司及北大荒薯业在东南亚市场的物流节点、商贸流通的重要支撑作用。三是采取措施的核心是积极开拓市场，内涵挖潜，增收节支，降本增效，优化业务结构，培育发展新增长点，提升盈利能力和企业竞争力。
“十五五”时期要加快构建北大荒现代化产业体系，推进产业融合、打造产业集群，形成以农业社会化服务业、食品产业、粮食贸易流通业三大产业为主导；以农业特色产业、战略性新兴产业和未来产业等为发展方向的现代农业产业布局。把北大荒集团建设成“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”的大型农业企业集团。
农业社会化（生产性）服务业
农业社会化服务是未来农业生产的方向，也是“三大一航母”建设集团的优势和潜力所在。“十五五”期间要坚持“依托垦区、立足龙江、服务全国” 发展战略，继续落实好农业农村部“农垦社会化服务+地方”和“大面积单产提升”两大行动，巩固扩大黑龙江省“双百双千”行动成果。推动农服集团、家庭农场、村集体经济组织、合作社等市场主体构建纵向联动、横向协同的农服模式。重点推广“农垦+村集体经济组织”，实现经营规模由点到面，向整乡整县推进，形成农服产业集群。可探索农资运营辐射带动垦区外市场及龙头企业伴飞农服，在垦区外部建立加工销售的原粮基地，推进农服产业向全要素、全过程、全产业链方向发展，形成独具北大荒特色和市场竞争力的商业模式。
通过开展农业社会化服务将集团生产方式复制到地方，力争实现“3个50”， 即“粮食作物亩产平均增加50斤、生产成本平均每亩减少50元、销售收入平均每亩增收50元”，创造共赢的利益空间。
食品产业
食品产业是北大荒的核心产业。各产业公司如何发展是“十五五”时期食品产业谋划的重点，做强“米面油薯乳肉”等产业公司，做好酒、水、鲜食玉米、豆腐等产品，研发适合不同人群的营养功能食品，做强“黑土优品•北大荒”电
商基地，构建独具特色的“黑土优品•北大荒”品牌农业体系，打造食品产业集群，
构建从田间到餐桌的现代食品产业体系。
探索开发新兴食品，培育未来食品产业链。开展食品细胞工厂、分子食品创制、食品智能制造等，开发大豆蛋白肉、植物基食品、精准营养食品、预制菜等。
粮食贸易流通业
通过贸易流通业的发展形成粮食产业链闭环，优化仓储布局，提高跨省粮食调运和进口通道衔接能力，建链、补链、延链、强链，促进北大荒集团内外部“四链融合”，培育产购储加销“五优联动”型大企业、大产业。可以从以
下方面考虑。
对现有储备类仓房进行升级改造，推进粮食绿色仓储和加工仓储数字化建设。
争取最低价收购稻谷和调节储备玉米等国家政策性粮食收储资质，优化政策性粮食收储库点布局，积极开展政策性粮食收储。
依法合规开展粮食市场化经营。
建设北大荒粮食交易中心。开展大宗粮食贸易，形成市场化贸易粮仓单，并拓展一些金融期货等衍生服务。
其他产业
“十五五”期间要持续优化布局结构、构建现代化产业体系，农业科技和农业金融产业保持在全国前列，农业特色产业省内省外同步发展，培育和发展战略性新兴产业和未来产业。大产业要助力黑龙江省“4567”现代产业体系的深入推进。
具体可能涉及以下产业：农业金融保险业；农业科技产业；农文旅、医疗康养产业；生物农业；创意农业；低空经济；“双碳”产业。
黑龙江省是新质生产力的首提地，具有资源优势、生态优势、科研优势、产业优势、区位优势。黑龙江省提出打造发展新质生产力实践地，北大荒集团要打造农业新质生产力实践地，形成现代农业创新发展新优势。以“生物技术” “数字技术”“人工智能”等新兴技术赋能农业产业发展。智慧农业、生物育种和高端农机装备制造是北大荒集团农业科技的突出优势和技术创新的源头供给，要继续发挥引领性作用。可以从以下方面考虑。
数字农业、智慧农业。以“AI+农业”引领农业变革，打造智慧农业大脑，推进数字农业产学研一体化建设，数字农场在垦区内大面积铺开，建设一批智慧农场应用场景，全覆盖的“空—天—地—人综合农情监测服务系统”， 创建智慧农业先行区。搭建云计算农业大数据中心，聚焦农业数据治理，挖掘数据资源价值等。
生物育种。加快突破生物育种技术创制新品种，建立完善的商业化育种体系。持续实施垦丰种业“百亿营收”工程，打造具有国内竞争力和国际影响力的民族种业。
农机装备制造。建设大型大马力高端智能农机装备研发制造推广应用先
导区。整合农机产研推资源，形成稳定的推广应用市场。促进高端智能农机装备研发制造、熟化定型和推广应用三位一体协同发展。
创新平台建设。建设好智慧农场技术与系统全国重点实验室、生物育种实验室、北大荒黑土地生态环境保护综合实验室、食品与健康实验室等实验室； 创建国家大豆技术创新中心；打造农业科技创新高地和应用场景，实施农业关键核心技术攻关。
科技园区和基地建设。建设一批规模适宜、功能完备的科技园区，加大园区基础设施和建设投入，特别是建设好佳木斯国家农高区及“人工智能+国家基地（农业）”创建。以科技园区为载体，围绕新技术、新产品、新服务，打造一批新质生产力实践地。
培育壮大农业新质生产力核心市场主体。充分发挥科研机构和创新型 企业作用，农垦科学院、北大荒研究院开展农业独创性研究，信息公司建设智慧农场，垦丰种业开展好生物育种，九三集团、完达山乳业开展好食品研发等。
完善科技管理制度。开发集团科技管理平台，形成集团、分（子）公司和直属企业、农（牧）场，三级联动的科技创新体系。
尽管境外开发面临着一些风险和挑战，同时也蕴含着巨大发展机遇。国家提出构筑向北开放新高地，黑龙江省也积极号召农业企业拓展对俄开发，扩大在俄粮食生产规模和农产品进出口贸易，北大荒集团要形成国际竞争力，培育国际大粮商，要积极发挥自身优势和境外农业开发经验，利用好“两种资源、两个市场”，以俄罗斯远东地区为主，拓展同东南亚国家和地区的境外农业合作，成为对俄农业合作的领军企业。“十五五”时期进一步完善粮食跨境产业链，在充分论证和争取项目政策支持的基础上，开展境内外仓储物流设施建设， 提升对俄合作竞争力和抗风险能力。高质量共建“一带一路”，更好地融入全球市场。可以从以下方面考虑。
适当扩大在俄罗斯远东地区的农业种植面积。
发展农业进出口贸易。黑龙江省提出要实现买全俄卖全国，买全国卖全俄，北大荒也要积极开展进出口贸易业务。
打造农业跨境产业链。
畅通对俄农业合作通道。在充分论证和争取项目政策支持的基础上，审慎开展境内外仓储物流设施建设。
改革是发展的不竭动力，时代课题是理论创新的驱动力。“十五五”时期是进一步全面深化改革的关键时期。各经营主体要在生产、经营和管理上进一步优化生产关系，增强企业活力和发展动能。可以从以下方面考虑。
国企改革深化提升行动，突出现代企业制度建设，实现经营管理现代化。
推动国有资本实现“三个集中”，优化国有企业产业布局，做强主责主业。
生产组织形式创新，发展新型适度规模经营的体制机制，培育与新质生产力相适应的生产关系。
龙头企业和农（牧）场有限公司建立市场化的联系，以订单为主建立双向平等的契约关系，形成合理的利益分配机制。
进一步推进土地承包标准化、规范化管理。强化国有土地经营管理，坚持和完善农业双层经营体制，进一步推进土地承包标准化、规范化管理。
小型农（牧）场有限公司整合，调整优化其所属企业。
推进同类业务企业重组，二级企业联合重组。压减管理层级和法人层级。推动资源向优势企业和“链长”企业集中，形成整体发展优势。以区域营销市场为主体，实现产销一体化运营，融合发展。推动资源资产整合，促进产业优化升级。
围绕有效监督深化改革，健全完善审计监督长效机制。
做好农垦改革“后半篇文章”，明确权责边界
关于国民经济和社会发展“十五五”规划编制的方法论
周丹
学习贯彻落实习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上的重要讲话精神，高质量做好“十五五”规划编制工作，是今年各级各部门的重要工作。按照国民经济和社会发展五年规划的编制程序，根据党的二十届五中全会精神及各级党委关于“十五五”规划建议编制规划纲要，是“十五五” 规划工作的重中之重。切实做好“十五五”规划纲要编制工作，主要包括以下几方面的内容。
一、正确认识国民经济和社会发展规划的定位和功能
国民经济和社会发展规划即五年规划纲要，是以国民经济和社会发展为对象编制，具有战略性、统领性和综合性的特点，是编制专项规划、区域规划、国土空间规划以及年度计划和制定有关政策的重要依据。发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为。在国家规划体系中居于统领地位，是规划期内经济社会发展的蓝图和行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能的重要依据，是其他各级各类规划的总遵循。其主要功能包括：
发展规划是党治国理政的重要方式。科学制定和接续实施中长期发展规划， 是党治国理政的一条重要经验，也是中国特色社会主义的一个重要政治优势。在我国现代化建设探索实践中，形成了在党中央集中统一领导下，由党中央全会提出规划建议、国务院编制规划纲要草案、全国人代会审查批准后向社会公布实施等一整套制度安排，把党的主张有效转化为国家意志和全社会共同行动。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把这一制度安排上升为党治国理政的重要方式，使发展规划成为党中央把方向、谋大局、定政策、促改革的重要手段，成为加强党中央对经济社会发展集中统一领导的重要方式。
发展规划是引导公共资源配置方向的重要依据。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，但政府在公共资源配置中发挥主导性作用。政府可以通过编制和实施中长期发展规划，优化配置财政资金、土地指标、环境容量等公共资源，充分发挥集中力量办大事的优势，推进实施经济社会发展重大项目工程。
发展规划是创新和完善宏观调控的重要手段。改革开放以来，我国经济发
展保持长期持续高速增长，但周期性波动较大。以往的宏观调控政策，主要是运用财政、金融、土地管控等手段，发挥即期调控的作用。通过编制和实施中长期发展规划，推动国家重大战略实施，调整投资、消费和出口结构，优化生产力布局，能够熨平经济增长周期，促进经济长期持续稳定发展。
发展规划是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。中长期发展规划集中体现了国家战略意图、发展目标和阶段性任务，充分发挥明确政府工作重点、优化公共资源配置方向、引导经营主体行为的作用，是社会主义市场经济条件下经济社会治理的有效手段。科学编制和有效实施中长期发展规划， 能够推动有效市场和有为政府结合、跨周期设计和逆周期调节协同、总量提升和结构优化互促，使各类调节手段系统集成、协同高效，持续提升国家治理体系和治理能力现代化的效能和水平。
二、准确把握编制“十五五”规划的基本原则
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。习近平新时代中国特色社会主义思想涵盖了新时代坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤等基本问题， 并不断对经济、政治、法治、科技、文化、教育、民生、社会、生态文明、国家安全、党的建设等各方面作出理论概括和战略指引，构成一个系统完整、逻辑严密的科学理论体系。它是编制“十五五”规划的根本遵循和强大思想武器， 要把它贯彻落实到规划编制的全过程、各领域和各个方面。
正确认识、遵循和运用客观规律。主要包括自然规律、经济规律和社会发展规律。按照人与自然和谐共生的规律，人与自然是生命共同体，人类应该敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。在中长期发展规划中要少一点“人定胜天”，多一点“顺其其然”。在实施资源开发活动和重大建设项目工程中， 一定要经得起时间、实践和历史的检验。按照国际制造业梯度转移的规律，前些年低端制造业已从我国东部沿海地区向东南亚、印度、非洲和“一带一路” 沿线国家等地转移。一方面，要积极支持低端的制造业企业“走出去”，建立原材料基地和生产基地，充分利用国际国内两个市场、两种资源；另一方面， 要抓住新一轮科技革命和产业变革的机遇，加快改造提升传统产业，大力发展新兴产业，不断提高产业层次和国际竞争力。按照“包容性发展”的规律，在中长期发展规划中要坚持以人为本，使经济增长与社会进步同步推进，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步推进作为经济社会发展
的出发点和落脚点。让广大人民群众真切地感受到公平公正，充分保障知情权、参与权、表达权、监督权，并共享发展的成果，形成人人参与、人人有责、人人都有成就感和获得感的和谐局面。
学习借鉴国际上先进的发展理念和规划。联合国大会第七十届会议通过的
《2030年可持续发展议程》，提出17项实现可持续发展目标，涉及社会、经济和环境三个层面，既是一份造福人类和地球的行动清单，也是谋求取得成功的一幅蓝图。由联合国开发计划署提出的人类发展指数，不同于单一的经济指标如人均国内生产总值，它综合人均国民总收入、教育水平、预期寿命三大基础变量，通过特定的计算方法综合评价一个国家或地区的发展水平高低。这些对于编制“十五五”规划都有借鉴作用。西方发达国家城市化、工业化、市场化和信息化比我国走得早，一些成功的做法和经验也值得学习借鉴。如日本产业振兴计划、新加坡城市规划、美国信息高速公路计划、德国工业4.0战略、欧盟
《地平线欧洲战略计划（2025-2027）》、澳大利亚《实现30×30陆地目标的路线图》等。
坚持与时俱进地改革创新。我国的五年规划体制是新中国建立初期向苏联学习的，是计划经济的产物。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，五年规划也在与时俱进地改革，每个五年规划在机制、内涵、方法等方面都进行不断地创新。按照贯彻落实党的二十届三中全会《决定》精神，全面深化改革是“十五五”规划的主旋律。在规划的机制上，通过编制和实施发展规划，采用以中长期发展为导向的全周期宏观调控手段，当经济衰退回落时，实施国家重大战略，加大投资、扩大消费、稳定出口，推进重大项目工程建设，促进经济持续复苏回升；反之亦然。在规划的内涵上，根据“十五五”发展的阶段性要求，坚持问题导向，突出科技创新、扩大内需、加快全面绿色转型、积极应对人口老龄化、推进社会保障制度改革、统筹发展和安全等方面的内容。在规划的方法上，实行开门编规划，进一步扩大公众参与，更多地运用互联网、大数据、云计算、人工智能等先进技术方法和手段，以提高规划编制的透明度和科学性。
更加贴近老百姓的生活。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在规划编制过程中，要坚持以人民为中心的发展理念，充分反映民意、集中民智、体现民生，增加与老百姓生活相关的就业、教育、文化、医疗、养老、社保等民生方面的内容。各级人
代会政府工作报告，每年都有为民办实事的具体事项。“十五五”规划也要提出今后五年为老百姓办实事的内容，切实解决人民群众急难愁盼问题，让老百姓感到发展规划与自己的生活密切相关，让老百姓看得见、摸得着、感受得到规划成果，让人民群众共享发展和改革的成果。
三、深刻分析“十五五”规划的发展环境和基础条件
编制“十五五”规划，首先要前瞻性地分析和把握国内外发展环境变化带来的影响。从全球看，世界百年未有之大变局加速演进，地缘政治紧张因素依然较多，不确定和难以预料因素增多。单边主义、贸易保护主义抬头，特别是美国政府推出的所谓“对等关税”，严重冲击全球产业链供应链稳定，世界经济增长动能不足。同时，新一轮科技革命和产业变革处于加速突破期，人工智能、量子力学等新技术新赛道竞争更加激烈。从国内看，经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足特别是消费不振，部分企业生产经营困难，城乡居民就业增收面临压力，地方财政收支平衡难度增大，社会民生和生态环保等方面还存在短板弱项。经济社会发展长期累积的机制性、周期性和结构性矛盾叠加，市场预期比较敏感脆弱，经济运行仍面临不少困难和问题，社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强。尽管国际环境复杂多变，国内结构调整仍有阵痛，但我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的大势不会改变。
总体上看，“十四五”规划实施情况良好，为“十五五”时期经济社会发展奠定了较好基础。预计规划的主要目标指标大多能够完成或超额完成。创新驱动发展步伐加快，现代产业体系不断完善，新型工业化、城镇化和农业现代化、数字化持续推进，城乡、区域协调发展，生态文明建设取得新进展，全面深化改革迈出新步伐，对外开放水平不断提升，我国的经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的台阶。列入“十四五”规划的重大平台、重大项目、重大政策和重大改革大多能完成，有力支撑了相关领域战略任务的实施。但是，由于新冠疫情、外部打压和自身体制机制等方面因素的影响，少数目标指标和重大项目工程难以如期完成，亟需进一步加大工作力度，在“十五五”规划中接续推进和完成。
四、明确提出“十五五”规划的发展目标和指标体系
“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化承前启后的关键时期。根据党的二十大对全面建成社会主义现代化强国作出的“两步走”战略部署，我国将用“十四五”“十五五”“十六五”三个五年规划，到2035年基本实现社
会主义现代化。“十五五”的2026年至2030年，是承上启下的关键五年。党的二十届三中全会《决定》提出，到2035年要全面建成高水平社会主义市场经济体制。中央《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》中提出， 到2035年高质量发展取得更大成就，基本实现共同富裕。因此，确定“十五五” 规划的总体目标要充分体现和落实上述要求，并提出定性和定量相结合的具体目标。
同时，科学设定“十五五”规划指标体系。随着经济社会发展的阶段性变化，中长期规划的指标也要与时俱进进行调整和完善。“十五五”规划指标体系的设置，既要遵循世界现代化的一般规律，又要体现中国式现代化的基本内涵，还要反映基本实现社会主义现代化的进程，并与国家阶段性战略任务相衔接。国家“十二五”规划提出“两个同步”的目标，即居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，推动劳动报酬在初次分配中比重提高。“十五五”规划要按照扩大内需特别是消费需求的要求，提出提高“两个比重”，即提高居民可支配收入占国民收入的比重、居民消费占总需求的比重。从国家“十一五”规划开始，把节能减排作为约束性指标纳入规划，之后的几个五年规划逐步实施能耗强度和总量双控制度。“十五五”规划要按照应对气候变化的要求，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，确保如期实现碳达峰目标。
在规划指标分类上，从“十一”规划开始已分为预期性指标和约束性指标两类。一般国家和上位规划确定的约束性指标，下位规划都要有，而且要逐级分解落实考核。一些预期性指标则可根据各地实际情况因地制宜设置。在“十五五”规划具体指标设置中，既要有国家和上位规划要求的共性指标，也要有反映当地实际情况的个性指标。指标的选定还要考虑其统计基础，是否具有可获得性。由于“十五五”规划的国内外发展环境和条件存在较大的不确定性， 要科学测算规划的目标指标，部分指标值的确定难度较大，可以考虑有的指标采用定性表述，有的指标采用大于、小于或区间的方式表示，以提高规划目标指标的可达性和准确性。
五、科学制定“十五五”规划的主要任务和载体抓手
发展规划的主要任务是规划的主体部分，在整个规划文本中所占的篇幅最大。在规划编制过程中，要正确把握好以下几个方面：
突出重点，兼顾一般。发展规划的主要任务包括经济社会发展的方方面面，
要把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面进行统筹谋划、一体推进，实现各领域相互支撑、良性互动。同时，要准确把握“十五五”规划的阶段性要求，突出重点领域和关键环节，突破瓶颈堵点，补强短板弱项，提出切实可行的发展思路和具体举措。主要任务部分既要与上位规划对标对表，口径上相对应；又要突出重点，针对当地的优势特色和薄弱环节提出相应的任务和举措。在规划的内容上，既要讲普通话，贯彻落实中央的大政方针和上级的决策部署；又要讲当地话，切合本地实际情况，发挥其优势和特色。【更多写作资料+微信：nu o180914，会 员享受50万+最新公文资料，日日更新】
立足当前，着眼长远。长短结合、综合施策是中长期规划的基本方法。当前内需不足主要是居民消费需求不足，居民消费占国民收入的比重偏低。“十五五”时期要采取一系列即期措施，进一步扩大社会就业，增加城乡居民收入尤其是农民的收入，从需求侧和供给侧双向发力，发挥人口大国和制造业大国的优势和潜力，加快发展消费型产业，提高居民的消费能力和水平。同时实施中长期举措，逐步调整国民收入分配格局，提高居民消费在国民收入中的占比。进一步深化社会保障制度改革，破除影响居民消费的子女教育、医疗、养老“三座大山”，解决居民的后顾之忧，让老百姓放心消费、安心消费，促进扩大国内需求。
问题导向，破解难题。针对美欧发达国家在高科技方面构筑的“小院高墙”， “十五五”时期要深化科技体制改革，加强基础研究，强化关键核心技术的研发，大力发展高新技术产业，营造有利于科技创新和产业发展的生态环境。新一届美国政府提高进口关税后，对我国的外贸出口影响较大，“十五五”时期要调整和优化产业结构，在顺应低端制造业梯度转移的同时，加快传统产业提升改造，大力发展高新技术产业和高端制造业，推进内外贸一体化改革，进一步扩大国内市场需求，不断提高国际市场竞争力，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的发展格局。
区分政府职能和市场机制。在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中发挥决定性作用，同时政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等职能。在规划主要任务表述上，要正确区分政府职能与市场机制的不同功能和职责，采用两种不同的表述方式，不能把两者混为一谈。在规划文本中将政府职能和市场机制两者分别阐述是一种创新。
强化规划的载体和抓手。发展规划的载体和抓手主要包括行动方案、发展
平台、建设项目、改革方案、政策举措、民生实事等，一般以专栏和图件的形式表示。各级国土空间规划已明确区域空间总体布局和“三区三线”管控范围， “十五五”规划文本中可进一步细化三次产业和资源环境保护等方面的重点区块和点位。
关于系统推进“十五五”住房发展规划工作的研究与思考
卢华翔
当前我国房地产市场供求关系发生重大变化，城镇化从较快发展的中后期向成熟期过渡，全国城镇新增住房需求量仍有较大潜力但需求结构和空间分布发生深刻变化，区域之间、城市之间和城市内部房地产市场发展不断分化。在新的形势背景下，要特别警惕住房供需错配带来的系统性风险。为此，城市政府全面摸清和掌握居民住房现状和真实需求，科学制定和实施城市住房发展规划和年度计划，促进住房供给和需求在多维度的精准匹配，具有很强的现实性和紧迫性。2024年2月，住房城乡建设部发布了《关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》（建房函〔2024〕20号，下称《通知》）。2025年3月， 住房城乡建设部印发了《城市住房发展规划和年度计划编制导则（试行）》（建办房〔2025〕11号，下称《导则》）。《通知》和《导则》的相继出台为“十五五”时期住房发展规划工作指明了方向，提供了重要依据和遵循。
一、制定和实施住房发展规划是构建房地产发展新模式的重要组成内容
构建房地产发展新模式，是破解房地产发展难题、促进房地产市场平稳健康发展的治本之策。以住房发展规划为抓手，建立“人房地钱”要素联动新机制是构建新模式的重要组成内容。
所谓新模式就是要突出问题导向，解决旧模式中存在的各种遗留积弊。据中国城市规划设计研究院（以下简称“中规院”）调研，当前不少城市住宅用地供应更多从土地出让收入补充财政收支缺口出发，而不是根据实际住房需求来确定住宅用地供给规模、结构和空间分布，导致城市住宅用地供给总量与结构缺乏科学管控、空间分布缺乏合理引导。今后，应当科学制定实施住房发展规划，根据人口变化趋势预测住房需求；根据住房需求科学安排土地供应、引导配置金融资源，实现“以人定房，以房定地、以房定钱”，确保城市住房供给和需求在总量规模、结构类型、空间布局和时序安排等多维度的精准匹配， 从而有效防范住房供需失衡风险、稳定市场预期、防止大起大落。
二、“十四五”住房发展规划工作开展情况和存在问题
根据中规院持续跟踪调查和研究，相关情况如下：
一是国家、省（自治区）、城市三级住房发展规划体系和规划传导反馈机制尚未真正建立。“十四五”全国城镇住房发展规划未能顺利出台，
各省完成住房发展规划制定和发布的寥寥无几，上下位规划的传导反馈机
制难以建立。借鉴住房规划体系相对健全的日本，其《住房基本法》中明确在全国住房规划公布后，各都道府县以此为依据编制本地住房基本规划。
二是上级政府主管部门对下级政府住房发展规划制定和实施工作的指导和监督尚需加强。据统计截至2024年12月，22个房地产市场长效机制试点城市中只有16个完成了“十四五”城市住房发展规划，20个完成了2024年度计划并向住房城乡建设部备案（其中只有6个对社会公布）。其他城市的完成率更低。与
《通知》要求存在较大差距。规划成果的整体质量和规划实施情况也不尽理想。
三是住房发展规划编制的科学性和可操作性亟待加强。据调研，城市住房发展规划编制中常常存在以下问题：一是很多城市反映难以获取全面准确的住房和住宅用地现状基础数据，对自然灾害综合风险普查房屋建筑数据的分析利用不足，城市住房和土地存量底数不清（只有杭州等少数建成人房地一体化智慧平台的城市除外）；二是部分城市人口和城镇化预测过于乐观，远高于实际增长，对城镇化中后期的人口流动规律研究不足（如某城市“十四五”人口规划中预测2025年城市常住人口1500万人，年均增长约23万，但近几年常住人口基本稳定在1370万人左右，甚至相比2020年1386万人是负增长）；三是住房需求预测中对人口增长带来的刚性需求更为关注，对多样化的改善需求以及少子化、老龄化趋势下特定人群（如育儿家庭、老年家庭等）的差异化住房需求研究不足；四是对城市住房和土地增量需求更加关注，对已供地未开工、已开工未售出，以及各类闲置和低效利用存量资源的盘活利用研究不足（如某城市“十四五”前期保障性租赁住房主要以新增国有建设用地新建和配建为主，导致筹集难度大、项目选址偏远和部分项目空置等，后期采纳中规院建议，转变思路， 以挖掘存量为主，充分利用产业园区配套用地、存量闲置房屋改建等方式筹集， 取得较好效果）；五是对都市圈层面的住房协同发展需求和城市内部的住房市场分化关注不够，住房研究的区域视野和城市内部空间“颗粒度”不足（这对广佛、深莞等都市圈同城化地区，以及一二线超大特大城市尤为重要）；六是住房发展规划的中长期公共政策属性与房地产市场的短期调控政策关系不清， 规划中往往因纳入了大量短期调控优化政策导致规划难以适应房地产形势的快速变化；七是对住房发展本身研究较多，面向落实“人房地钱”要素联动新机制要求，对土地资源、各类资金的需求以及筹措机制，以及住房发展与经济社会发展目标战略的支撑关系等研究不足。此外，住房发展规划与建设规划脱节， 住房政策、土地利用、城市空间规划、金融财税、社会治理等多专业的协同研
究不足。
四是住房发展规划的实施缺乏有效抓手。据调研，不少城市虽然编制了“十四五”城市住房发展规划，但自然资源部门的年度土地出让计划与住建部门的住房发展规划和年度计划缺乏有效联动协同机制。住房发展规划和年度计划确定的住房供应总量规模、供应结构、空间分布、供应时序只是自然资源部门制定年度土地出让计划中的一般参考而非重要影响因素。这极容易导致城市之间和城市内部住房供需的空间错配。主要体现在：一是一二线城市和三四线城市市场分化更加明显，三四线城市供给过剩风险显现。根据克尔瑞和易居研究院的数据，截至2024年12月，100个城市中一、二、三四线的新建商品住宅去化周期分别为12.8、18.0和30.6个月，三四线城市的去化周期已经明显超过合理区间，这也是前期大量投资三四线城市的房企率先出现债务危机的重要原因。二是大城市内部住房空间错配，城市核心区以外地区住房总体供大于求问题突出。例如：深圳市房地产市场“东冷西热”的现象突出，新供应的住宅用地主要集中在坪山区、龙岗区、盐田区等东部外围地区，但这些地区住房需求少，去化周期远超合理区间，曾出现持续挂牌但持续流拍现象。成都市房地产市场则“外冷内热”的现象突出，自2019年以来，位于第三圈层的外围县市人口几乎没有增长，但总的住宅用地供应占全市比例接近30%。
三、新版《导则》的主要内容和核心要义
由中规院主编的新版《导则》是在2012版《城市住房建设规划编制导则》的基础上修订完成，《导则》主要内容包括总则、制定要求、城市住房发展规划编制内容及技术要点、城市住房发展年度计划编制内容及技术要点、成果形式共五个部分。《导则》对规范规划制定程序和要求、提高规划编制质量和水平具有重要指导作用，对构建房地产发展新模式，推动房地产高质量发展具有重要意义。新版《导则》的主要特色和核心要义包括：
城市住房发展规划是全国、省、城市三级住房发展规划体系的重要组成部分，是一定时期城市住房发展的总纲，主要明确城市住房发展的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务、分区指引和政策举措等，旨在促进城市住房供需匹配，稳定市场预期，加快建立“人房地钱”要素联动新机制。
城市住房发展年度计划是住房发展规划在年度内的具体落实，是制定年度土地供应计划的重要依据，是引导房地产各类资金配置的重要参考，主要明确
计划年度内住房发展目标、重点任务、工作要求等。
规划编制的基本原则，即：（一条主线）坚持问题导向和目标导向相结合， 确定规划期内住房发展主题主线；（两个体系）坚持完善保障和市场两个体系， 更好满足居民合理住房需求；（三量统筹）坚持统筹增量和存量，提高质量；
（四项要素联动）坚持“人房地钱”要素联动；（四类空间协同）坚持“职住交服”空间协同。
规划编制的八字方针，即：坚持“人房地钱”要素联动，就是要根据住房现状、人口变化、产业布局等确定住房需求，明确住房供应规模、结构、空间布局和时序安排，科学安排土地供应，引导配置金融、财政资源，实现以人定房，以房定地、以房定钱，实现住房供需多维度的精准匹配。坚持“职住交服” 空间协同，就是要在符合城市居住用地规划布局要求前提下，做好住宅项目用地特别是保障性住房项目用地选址适宜性评价，促进职住平衡，保障居民日常交通出行便捷、生活服务便利，满足人民群众对美好居住生活的需要。规划编制八字方针，促进了发展规划和建设规划有机深度融合。
（三）规划编制内容要求与时俱进，新版《导则》增加的规划内容特别关注三大方面，对重点人群住房困难解决、重点空间规划布局指引和重大住房改革要求规划落实应对大城市新市民、青年人住房困难问题突出，少子化、老龄化的未来趋势，以及居住领域存量更新面临的挑战，《导则》要求根据城市发展实际，有针对性地研究新市民和青年人、育儿家庭、老年家庭等重点群体对“好房子”的需求和配套住房支持政策。此外还应研究居住在城镇老旧小区、城中村、城市危旧房等人群对“好房子”的需求和支持政策，鼓励探索居民原拆原建自主更新老旧住宅。
应对城市内部的住房市场分化日益加剧和都市圈层面的住房协同发展需求，《导则》拓展了住房发展规划研究的区域视野和城市内部空间“颗粒度”， 要求从市域、中心城区、都市圈等不同层面重点空间强化对住房发展规划布局指引。
应对构建房地产发展新模式，《导则》要求规划中应分别提出推进商品住房与保障性住房、新建住房与存量住房等适合各自特点的“好房子”的发展目
标和主要举措，做好新老住宅设计规范的过渡衔接。要对建立健全房屋全生命周期安全管理制度，以及改革完善城市房地产开发、交易和使用管理等基础性制度提出规划指引。
四、推进“十五五”住房发展规划工作的主要政策建议
制定和实施住房发展规划不仅是技术工作，更是重要的公共政策。一方面要发挥编制单位的技术支撑作用，另一方面要强化政府主管部门的行政推动作用。针对“十四五”住房发展规划工作开展中存在的问题，为落实新版《导则》要求，切实做好住房发展规划，提出以下主要政策建议：
摸清人口的总量、结构和趋势，以及住房和土地的相关现状底数，建立底图，是识别核心问题、研判未来住房需求、确立住房发展目标的基础。借鉴国
际经验，日本和美国都长期开展持续深入的住房调查，包括日本五年一次的“住宅•土地调查统计”（总务省，1948年开始）和“居住生活综合调查”（国土交通省，1960年开始）、美国两年一次的美国住房调查（AmericanHousingSurvey，
AHS）等。持续深入的住房调查为住房规划编制中重点问题识别提供了有效决策支持。
结合我国实际情况，要充分利用好各类统计普查数据，包括但不限于：一是近两次人口普查资料，包括短表和长表相关的人口和住房数据资料等；二是地理国情普查及地理国情监测数据库中关于地表覆盖物的房屋建筑数据，包括其类别、位置、范围、面积等地理信息及其空间分布现状等；三是全国自然灾害综合风险普查资料，包括以全国、省（自治区、直辖市）、地级及以上城市
（州、盟）、各县（市、区、旗）为单位统计汇总的城镇住宅总栋数、总套数、总建筑面积，有产权和无产权的，不同高度的城镇住宅栋数、套数、建筑面积， 不同建造时期的城镇住宅栋数、套数和建筑面积，以及有物业管理的城镇住宅栋数和建筑面积等。加强对自然灾害综合风险普查房屋建筑数据的深度挖掘和分析利用，并建立数据更新的长效机制。有条件的城市，可借鉴杭州市经验， 开展人房地钱智慧平台建设。
一是建立完善国家、省（自治区）、城市三级联动的住房发展规划体系。明确住房发展规划定位，将城镇住房发展规划作为国民经济和社会发展规划的
专项规划，与经济社会发展规划同步编制、同步实施，将规划制定和实施情况纳入政府督查考核工作。全国城镇住房发展规划侧重战略性和导向性，省（自治区）城镇住房发展规划承上启下、侧重综合性和协调性，城市住房发展规划侧重针对性和可操作性，城市住房发展年度计划侧重实施性和落地性。三级住房发展规划上下联动，上位规划为下位规划提供指导，下位规划为上位规划提供支撑和反馈。住房发展规划编制要处理好市场和保障的关系，坚持优化市场配置和强化政府保障相结合；要处理好中央事权和地方事权的关系，坚持顶层设计和因城施策相统筹；要坚持问题导向和目标导向相结合，准确识别当前住房发展的核心问题，明确未来住房发展的主题主线。围绕发展目标和主题主线统筹住房领域重点工作，建立和强化问题-目标-指标-重点任务-重点工程-政策措施等之间的逻辑关联，提高住房发展规划的可操作性。各级住房发展规划制定和实施中既要保持足够弹性，也要有一定刚性。
二是通过目标指标，建立上位住房发展规划对下位住房发展规划的指导、约束、传导与反馈机制。住房发展规划的指标设置应区分约束性指标和预期性指标。体现政府公共服务职责，具有财政资金支持的，如“新增住房保障人群规模”或“住房保障覆盖率”等，可列为约束性指标并纳入绩效考核；由市场主导形成的，如“新建商品住房规模”等，明确引导方向和预期达成程度，以指导为主，可列为预期性指标。指标设置还应明确传导与反馈要求，区分基本型指标和特色型指标。约束性指标和部分重要预期性指标应作为基本型指标， 如“人均住房建筑面积”等，可要求各级住房发展规划中均须设置，从而实现规划目标的逐级传导与反馈，也有利于基本型指标的横向、纵向监测比较；同时也鼓励各地因地制宜、因城施策，结合实际设立自主选择的特色型指标，如“新增住宅用地轨道交通800米覆盖率”等。住房发展规划的关键指标确定，既不能强制性地层层分解，也不是简单地自下而上的统计汇总，应该是自上而下和自下而上的有机结合。
当前我国城镇化增速放缓，房地产市场供求关系发生重大变化，住房发展规划编制的理念、内容和技术方法需要不断迭代创新。为增强“十五五”住房发展规划的科学性，切实推动“人房地钱”要素联动新机制建设，建议：
一是从人的需求出发，研究建立“以人定房、以房定地、以房定钱”的技术逻辑和方法。满足人的合理需求，是住房发展的出发点。城镇人口趋势和住
房现状是“人房地钱”要素联动新机制的起点，住建部门根据经济社会发展、住房现状和人口变化趋势等科学研判住房需求，包括住房总量规模、供应结构、空间分布、供应时序等；住建部门会同自然资源部门根据住房需求，共同确定住宅用地供应的总量规模、用地结构、投放重点区域和投放时序；金融部门根据住房供需情况确定房地产融资规模；财政部门根据保障性住房建设筹集规模确定财政资金投入规模（图1）。
二是积极推进新版《导则》的宣贯和应用。发挥导则对城市住房发展规划和年度计划编制工作的积极指导作用。规范规划制定程序和要求、主要编制内容和成果形式等。促进住房发展规划和建设规划有机融合。特别是要增强对重点难点问题的技术方法研究，如城市住房发展现状评估和规划实施评估方法、住房需求预测方法、存量土地开发潜力评估分析方法和住房建设项目资金需求测算方法等。
三是可选择部分先发省、市开展住房发展规划编制技术创新示范。通过强有力的技术支持，破难题、立标杆，以点带面，促进各地住房发展规划编制水平和成果质量的全面提升。预期通过示范城市的积极探索，可形成“4+N”的工作成果。即：一套行之有效的部门联动工作组织机制，一套“人房地钱”要素联动的规划关键技术方法，一套高质量住房发展规划成果，有条件的城市还可形成一套“人房地钱”要素联动的“数字住房”基础平台。同时，各地可因地制宜、各有侧重，研究解决住房发展新阶段面临的N个重点难点问题。
制定实施住房发展规划和年度计划，是“充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权”之后，住建部统筹全国房地产工作，防范房地产市场供需失衡风险的新抓手。“人房地钱”联动新机制实施涉及多行政部门事权，能否建立和强化多部门联动协同工作机制，是“人房地钱”联动新机制成功的关键核心所在。住建部门要实现从“答卷人”转变为“出卷人”，其中两点特别重要：
一是建立以住房发展规划和年度计划为依据的住宅用地供应机制，是落实“以人定房、以房定地”的关键环节。做好住房发展规划和年度计划与国土空间规划、土地利用年度计划的有机衔接。自然资源部办公厅《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》（自然资办函〔2024〕918号）明确要求，“各地要立足当地经济社会发展、市场实际需求以及资源、环境、人口等约束条件， 以人定房，以房定地，统筹‘市场+保障’的住宅用地供应安排。市、县自然资
源主管部门要在本级党委政府领导下，积极配合做好住房发展年度计划的编制和实施，要依据住房发展年度计划确定的住房建设需求，编制2024年度住宅用地供应计划”。住建部门和自然资源部门应通过联合发文的方式将该文件主要精神进一步制度化和长期化，即依据城市住房发展规划和年度计划确定的住房建设需求（包括住房供应规模、供应结构、空间分布和供应时序等），编制年度住宅用地供应计划。
二是建立以住房发展规划和年度计划为基础的中央政策性资金和融资、地方专项债券等住房相关资金引导投放机制，是落实“以房定钱”的重要保障。根据日本和美国等住房发展相关国际经验，尽管各国国情和体制不同决定了中央政府在住房发展，尤其是在社会住房建设上投入力度不同，但中央财政资金的直接投入、或由中央政府财政支持的住房相关项目投入都是各国住房规划实施的重要抓手。建议我国各类与住房相关的中央政策性资金（如保障性安居工程专项资金、中央预算内投资专项资金、超长期特别国债等）和中央政策性融资（如保障性住房再贷款、抵押补充贷款PSL、政策性银行保障房专项贷款等）， 以及地方政府专项债券（如专项债券筹建保障房），地方计提住宅、商业土地出让金用作保障房资金等的申请与使用，其项目应符合已批准的住房发展规划和年度计划，以增强住房发展规划对财政、金融资源配置的引导作用，保障资金使用合规且有效。
研究建立健全住房发展规划和年度计划的编制、审查、审批、备案、公开、实施评估、动态调整和监督检查机制，形成工作闭环。其中两点特别重要：
一是研究建立健全规划审查和备案机制。中规院调研中，各地普遍反映希望在规划制定过程中得到住房城乡建设部和高水平专家组的指导，进一步提高规划制定的规范性和科学性。日本《住房基本法》中明确国土交通省在制定全国住房规划过程中，要听取社会资本整备审议会和各都道府县的意见。在日本全国住房规划公布后，各都道府县以此为依据编制本地住房基本规划，各都道府县在本层级基本住房规划中确定公营住房目标供给量，需在发布前获得国土交通省的同意。美国住房和城市发展部制定战略规划后，地方政府以此为依据编制综合规划也有类似的审查制度安排。可借鉴上述国际经验和我国历史文化名城保护规划相关成熟做法，在城市住房发展规划审批前，应当由城市人民政府提请所在省、自治区、直辖市人民政府住房和房地产主管部门对规划成果进
行预审和组织专家评审。城区常住人口300万以上的大城市，在规划审批前，还应当由城市人民政府提请住房和城乡建设部对规划成果进行预审和组织专家评审。此外，根据《通知》要求，各省和自治区住房发展规划、各城市住房发展规划和年度计划经同级人民政府审定后实施，并报上一级住房城乡建设部门备案。城区常住人口300万以上的大城市将住房发展规划和年度计划同步报住房城乡建设部备案。
二是研究建立专项评估机制。可借鉴历史文化保护传承工作中，由住房城乡建设部委托第三方权威机构对140余座国家历史文化名城分批次、全覆盖开展专项评估的成功经验，研究推动建立住房发展工作专项评估等配套制度。对各省和自治区、城区常住人口300万以上大城市的住房发展规划计划的制定和实施情况，“人房地钱”要素联动机制运行情况等开展专项评估，确保各级住房发展规划编制的科学性、审批的规范性和实施的有效性。对评估中发现的供需错配问题及时调整规划计划，对发现的落实不到位问题进行督促整改，对好经验、好做法及时宣传推广。
通过以上政策措施，系统推动住房发展规划的“建章立制”，让住房城乡建设部门由被动到主动，从“答卷人”转变为“出卷人”，让住房发展规划真正有用、好用、管用。
河北省就业服务体系优化：面向“十五五”时期的战略思考
苏卫涛 徐磊 王玉
2020年全国两会《政府工作报告》中“就业”这一词汇共出现了39次，反映了国家对就业、民生问题的高度重视。为解决民生问题，促进居民就业，推动社会稳定发展，我国“强化就业优先政策”和“健全就业公共服务体系”被列入“十四五”规划和2035远景目标纲要。“十五五”时期（2026—2030年） 是实现第二个百年奋斗目标第一阶段任务。根据当前社会背景与政策文件能够合理预测到，就业也将会是“十五五”时期重要发展建设的一项工作。为推动社会现代化发展，尽早实现第二个百年奋斗目标，河北省需要在加强经济建设的过程中关注就业。农民与城镇居民是就业的重要对象，也是就业服务的主体。基于此，河北省有必要围绕着农民与城镇居民，持续优化就业服务体系，提高就业服务能力，满足农民与城镇居民就业需求，保证他们充分就业，提高他们经济收入水平。
一、优化农民与城镇居民就业服务体系的价值意蕴
农民群众长期面临着就业渠道狭窄、岗位信息匮乏等难题，以致农村闲置了大量的劳动力。随着社会经济发展与产业升级转型，城镇居民因技术水平低难以适应现代社会经济与产业发展环境，导致再就业困难。例如，在高端装备制造产业发展的背景下，产业对智能技术人才存在很大需求，但是城镇下岗的居民并不了解智能技术，何谈能够将智能技术应用在生产活动中，所以在求职的过程中屡屡受挫。一方面，优化就业服务体系能够精准对接农村劳动力与城镇多元产业需求。例如，在科学就业服务体系的作用下，可以拓宽农民就业渠道，引导他们参与城市周边农业观光、农产品深加工等特色产业项目，提高他们经济收入水平；另一方面，优化就业服务体系能够引导城镇居民结合经济发展环境与产业对人力资源的需求学习新技术、新技能。例如，可以引导他们学习电子商务技术、智能生产技术，从而使他们在高效再就业的同时促进新兴产业发展。随着农民就业渠道、增收渠道的拓展，城镇居民新技能与再就业率的提升，不仅可以在很大程度上解决就业这个民生问题，而且可缩小城乡居民在就业机会、收入获取上的差距，为城乡融合发展筑牢根基，确保全面共享发展成果，增强全民的获得感、幸福感、安全感[1]。
就业服务与经济发展关系密切。在农民与城镇居民就业服务体系得到持续优化改进的情况下，就容易推动社会经济发展，激发社会经济发展活力[2]。当前，河北省处于产业升级转型关键期，对高素质人才的需求量不断增加。通过优化农民与城镇居民就业服务体系，则容易为河北省产业转型与发展提供高素质人才支持。从农民的角度分析，在科学就业服务体系的支撑下，农民能够更好地学习现代农业科学技术、智能农机操作技术等，提高技术素养，成为新型农业从业者，为农业产业现代化提供智力支持，提高农业经济效益。从城镇居民的角度分析，随着服务就业体系的不断完善，城镇居民能够得到良好的产业技能培训教育，从而为生物医药研发、新能源技术创新等新兴产业提供人才， 满足企业对人才的需求，提高新兴产业发展水平。
促进社会和谐稳定发展是社会发展的重要目标。若是难以保障农民、城乡居民就业，就容易引发社会矛盾与冲突，制约社会稳定与健康发展。例如，当农民的就业难以得到保障的情况下，他们的失业率将会提高，以致缺乏获得稳定的收入来源，陷入贫困的境地，甚至会为农村社会治安埋下隐患。通过优化农民与城镇居民就业服务体系，能够在很大的程度上解决他们的失业问题，促进社会和谐稳定发展。从农民的角度分析，通过优化就业服务体系，可以得到关于农业机械操作与维修、农产品电商营销等方面的职业技能培训教育，增加收入来源。从城镇居民的角度分析，在科学完善的就业服务体系的支撑下，可以更好地为城镇居民排忧解难，减轻生活压力，增强幸福感，提高他们对生活的自信心，进而重新寻找工作。这样一来，无论是农民还是城镇居民，都能够以更加积极的心态对待工作、生活，确保经济收入水平，从而在很大的程度上减少与消除不和谐稳定的因素。所以说，优化农民与城镇居民就业服务体系对于促进社会和谐稳定发展具有积极意义[3]。
二、面向“十五五”时期河北省农民与城镇居民就业服务体系优化建议
随着社会发展与“十五五”时期的即将开启，河北省积极出台了与促进农民与城镇居民就业相关的政策。例如，2020年，河北省人民政府办公厅印发了
《河北省人民政府关于进一步做好稳就业工作的实施意见》，并从就业岗位开发、引导就业创业扶持、就业创业服务援助引导、分级分区促就业、基本生活保障等角度出发对就业工作进行了指示。2023年，河北省人社厅等五部门联合
印发《关于进一步支持农民工就业创业工作的实施意见》，将“促进农民工就业创业，强化农民工就业服务保障，巩固脱贫攻坚成果”作为目标任务。同时， 还从就业创业平台建设、技能培训、安置脱贫劳动力、公共就业服务等层面为农民工就业创业提供了科学的支持与引导。
为贯彻落实就业政策，让农民与城镇居民享受就业政策带来的利好，河北省有必要做好这些政策的宣传引导工作。一是做好日常宣传。为强化日常宣传效果，扩大就业政策影响力，可以采取线上线下相结合的方式，开展就业政策宣传活动。例如，在线上宣传时，可以利用抖音、微信、微博等新媒体平台， 面向农民与城镇居民宣传就业政策，提高他们对政策的知晓度，深化他们对政策的认识，确保他们抓住政策机遇。在线下宣传时，可以利用基层公共就业服务机构（平台）点多面广、贴近群众的优势，推进服务宣传线下宣传工作，扩大政策的影响力。二是积极分类宣传。为强化就业政策宣传效果，可以针对用人单位、培训服务机构、农民与城镇居民就业重点群体，构建不同的宣传方案， 编写不同的宣传手册，进而对其开展分类宣传工作。其中，针对农民与城镇居民就业重点群体，可以通过发放宣传手册，举办就业政策讲座活动等方式，加强政策宣传。三是加强政策培训。就业政策的执行离不开各级工作人员的配合与支持[4]。为保证政策执行效果，还需要面向他们开展培训教育工作，使他们领悟政策的思想内涵，了解政策执行方法、手段，以有效执行政策。
为更好地迈向新的发展阶段，河北省需要为农民与城镇居民提供优质的就业指导服务，帮助他们提升技能，增强就业竞争力。
一方面，推进全流程就业服务指导工作，创新就业服务指导的方式方法。为提高就业服务指导水平和就业服务质量，需要对农民与城镇居民进行全流程化指导。具体来讲，可以针对就业服务咨询者提供贯穿求职准备、求职过程、入职后等各环节的就业服务。例如，在求职环节，可以帮助他们了解职业要求， 引导他们学习职业技能，对他们的职业素养进行测评，确保他们符合岗位需求。在求职过程中，可以指导他们学习面试技巧，提高他们求职成功率。在入职后， 可以结合企业岗位要求、发展规划等，对他们进行入职后的就业教育与引导， 增强他们对岗位工作的适应能力。另外，有必要采取主动寻访和被动咨询相结合的就业指导模式。各地基层公共就业服务机构（平台）应当定期开展调查研究与访谈活动，了解农民与城镇居民对就业指导的需求，进而为他们提供针对
性的就业指导。一些农民与城镇居民对就业指导本身就有需求，并通过实际行动主动寻找基层公共就业服务机构（平台）的帮助。针对该群体，基层公共就业服务机构（平台）可以公开专家团队的咨询方式，使他们及时得到科学的就业服务指导，以解决他们在就业方面的困惑，提高他们对就业服务的满意度， 保证他们从就业服务指导中获得丰富的收获，确保他们快速就业。
另一方面，搭建起覆盖终身的职业技能培训体系，增强农民与城镇居民对社会环境的适应能力。时代在发展、社会在变化。倘若农民与城镇居民的技能得不到更新，就难以提高就业竞争力，不利于顺利就业[5]。为避免出现这些问题，公共就业服务管理部门有必要对农民与城镇居民提供终身职业技能培训服务。其中，有必要在信息技术、网络技术、数字技术等多种先进技术的支撑下对咨询、参与培训教育活动的农民、城镇居民建立个性化的终身职业培训电子档案，进而跟踪他们的就业信息，了解他们在工作中遇到的问题。之后，就可以为他们提供职业技能方面的培训服务，保证他们掌握先进的技术，以提高他们的技术素养，充分适应复杂的产业发展环境。例如，河北省部分城镇居民在新能源汽车与智能网联汽车产业、电子信息产业、生物医药产业发展的过程中遇到了就业问题。针对该问题，可以对他们进行现代化技术培训，引导他们将智能技术、大数据等应用在新兴产业中，提升其就业竞争力。
河北省在面向“十五五”时期的过程中需要围绕着农民与城镇居民就业服务，加大就业服务队伍建设力度，提高就业服务队伍建设水平，保证就业服务效果。
其一，聚焦专职人员队伍的优化与充实，夯实基层服务队伍。各级公共就业服务机构的工作人员是就业政策执行者，也是就业服务提供的重要主体。而街道、社区的基层公共就业服务机构（平台）的工作人员也负责提供政策的执行，与农民、城镇居民联系密切。而基层工作队伍的建设水平更是在很大程度上影响着农民与城镇居民的就业服务效果。为提高就业服务体系建设水平，保证农民与城镇居民获得优质的就业服务，需要高度重视基层队伍建设工作，有效推进队伍建设活动[6]。例如，可以通过提高基层人员薪酬待遇水平，加强人才引进，畅通晋升渠道等方式，提高基层服务队伍整体素质，保证队伍的稳定性，使他们主动参与面向农民与城镇居民就业服务工作。为提高他们服务能力， 有效解决农民与城镇居民在就业中遇到的问题，还需要对他们进行培训教育，
深化他们对农民与城镇居民就业服务工作的认识，提高他们专业素养与服务能力。除此之外，还可以组织街道、社区的基层公共就业服务机构的工作人员到其他地区机构参观、学习与交流，确保他们充分吸收与借鉴其他机构的就业服务经验，提高他们就业服务水平。
其二，吸纳专业志愿者投身就业服务领域，提高社会对就业服务的参与度。具有就业指导需求的农民与城镇居民数量是比较大的。仅仅依靠专职人员难以为大量的农民与城镇居民解决就业问题，也在一定程度上影响就业服务质量。基于此，有必要引进社会人员参与就业服务工作，壮大就业服务力量。由于专业志愿者服务人员对农民与城镇居民就业服务与就业指导等具有一定的认识， 也具有一定的工作经验与工作能力，所以可以加强专业志愿者服务人员的引入。例如，可以面向河北省内的高校，如河北大学、燕山大学、河北农业大学、河北师范大学等招募从事就业指导工作的教师，以加强就业服务队伍建设。同时， 还可以引入社会培训机构的工作人员，以便为农民、城镇居民提供专业化的培训教育，提高他们的职业素养，促进其高效就业。此外，还可以鼓励创业成功人士参与到农民、城镇居民的就业服务工作中。为提高服务效能，还可以在引入这些志愿者服务人员后对他们进行针对性与专业性的培训教育，保证他们高度配合与落实就业服务指导任务。
三、结语
综上所述，就业是重要的民生问题。为提高农民与城镇居民的就业率，保证他们获得稳定的收入来源，提高他们的生活质量，促进社会和谐稳定发展， 河北省需要高度关注就业服务，积极从农民与城镇居民的角度出发完善就业服务体系，同时还需要立足社会发展现实、发展需求，持续优化改进就业服务体系，使农民与城镇居民得到良好的就业服务，以筑牢民生之本，夯实发展之基。
激发“十五五”地方银发经济发展新动能
李佳 苏世一
2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的布局之年。“十五五”期间，我国人口老龄化趋势更为显著，人口结构变化更为剧烈。因此，深入剖析“十五五”时期银发经济的发展策略，对于地方推动新时代背景下的经济转型和高质量发展具有特殊的现实意义和实践价值。
一、“十五五”是银发经济发展的黄金时期
国外银发经济发展进程显示，银发经济的兴起与人口老龄化的进程密不可分。一般都是在进入中度老龄化（65岁及以上人口占总人口比重超过14%）后， 各行各业才出现相应的变化。例如，日本在1994年进入中度老龄化后，关于“老、病、死”的书籍开始热卖。当年，以“死亡”为主题的《大往生》、以“疾病” 为主题的《癌症重发》、以“代际关系”为主题的《日本最短的写给母亲的信》等3本书全部入选日本畅销书榜。此后，临终关怀医院医生撰写的《人生应该这样度过》，百岁作家撰写的《103岁之后明白的事情》，预测日本老龄化影响的
《未来年表》等书相继入选日本年度畅销书，引发了一轮又一轮的热潮。更有意思的是，日本一些畅销书的作者都是60岁之后才发表处女作的“老龄”新作家。
于我国而言，新一代老龄群体为发展银发经济提供了契机。“十五五”期间，生于我国第二次出生高峰时的人口大量进入60岁老龄期。60岁及以上老龄人口年增长突破1000万人，增幅接近1个百分点。与以40后、50后为主要群体的传统老人相比，以60后为主要群体的新一代老龄群体寿命更长、身体更好、收入更高、教育更好、期待更多，有更强的消费能力与消费意愿。如，携程发现银发族的人均消费水平是年轻用户的3倍左右，并于2024年第一季度推出了“老友会”这个专注为50岁以上的长者用户提供旅游服务的新品牌，到当年9月，用户规模已将近百万，整体商品交易总额超过16亿元。
特别需要注意的是，银发经济的背景不是单纯意义上老龄人口数量的增加， 而是人口规模、年龄结构、再生产、受教育程度、分布和流动等方面出现的一系列重大转向。也就是说，银发经济的核心不是老人的增多，而是人的变化。如四川省提出的“四个转变”：从窄化老年人视角向全域老年人视野转变；从关注显性养老民生问题向隐性老龄社会问题转变；从单一化的服务供给模式向系统性的服务供给体系转变；从被动应对建立服务保障型老龄社会向主动探索
建立活力发展型老龄社会转变。
二、立新破旧是银发经济发展的基本原则
破旧立新是一个汉语成语，意思是破除旧的，建立新的。而在这里，我们用的却是“立新破旧”。二者之间虽然字面上只是前后顺序不同，但含义却大相径庭。“破旧立新”的意思是：旧有的固定的模式被打破，创造新的，这种思维方式和行为方式是在对旧的否定中实现自我更新，从而实现质的飞跃。在发展、进步和改革中，先要打破旧的框框和条条的束缚，才能推动事业不断取得新突破和新进步。“立新破旧”则是另外一种意思。首先确立新的模式和框架，然后再去打破旧的框框和条条的束缚。这种思维方式和行为方式是在对新的肯定中实现自我超越，从而实现质的飞跃。这种思维方式更注重创新和突破， 更注重从整体上把握事物的发展趋势和规律，更注重从实际出发去解决问题。
简单而言，“破旧立新”是在否定中实现自我更新，而“立新破旧”则是在肯定中实现自我超越。例如，我国养老服务体系建设的侧重点正在从机构养老转向社区养老。为此，很多地方推出了“六助”“八助”“十四助”等推动措施。但问题在于，无论是多少“助”，采取的都是正面清单制，即为规定对象提供规定动作。例如，只能为60岁以上老龄群体服务，年轻人不能使用；只能提供规定内的助餐、助洁等服务项目，连拐杖、成人尿不湿等老年用品也不能售卖。这就造成社区养老服务对象少、服务内容弱，可持续性不强。许多社区养老机构都感觉无法建立商业模式，只能依靠政府输血和提供各类补贴勉强维持。
“十四五”期间，北京率先推行了养老驿站管理的负面清单制，明确驿站内的“十个严禁”，包括禁止发生殴打、辱骂老年人等欺老、骗老、虐老行为， 禁止向老年人推销基金、信托、第三方理财、P2P网络借贷，禁止向老年人收取高额会员费、保证金或者为会员卡充值等。驿站只要不违反管理负面清单，都可依法自主开展各类市场化养老服务。
负面清单制的推出，为社区养老机构松了绑，提供了创新的环境和可能性， 一些别具特色的实践得以在“十四五”期间出现和发展。
一是民营诊所做社区养老。医疗机构做驿站绝对是一个降维打击，特别是医疗机构的专业能力，远远超过一般的社区养老机构。而民营诊所通过为老人提供服务，可以迅速与老人建立起信任感和依赖感，为后续开展收费的医疗服务打下基础。
二是养老院做社区养老。养老院的服务能力，也是一般社区养老机构不具备的。养老院做社区养老，既可以增加养老院的收入，还可以提升养老院的口
碑，增加客源。三是物业机构做社区养老。物业机构做社区养老的优势，在于其距离上的天然优势和保安、保洁、保修等方面的专业能力。物业可以通过在社区养老上的拓展，获得更多的收入。
四是社群电商做社区养老。社群电商擅于利用社会化媒体工具充分调动社群成员的活跃度和传播力，能够迅速将单独的老人通过社交网络工具进行社群化。养老社群的活跃，无疑为社群电商带来了更高的收入。
五是食堂做社区养老。民以食为天，在获取营养的同时，餐桌也是我们最自然和最熟悉的交流场所。有的食堂以老年餐为切入点，或是通过覆盖周边区域，或是通过面向全年龄群体，有效增加了收入，也为老人提供了社区养老服务。
六是农场菜园做社区养老。农场菜园做社区养老，一方面是为老人提供新鲜的蔬菜水果；另一方面是组织老人到农场菜园采摘。毫无疑问，这两种方式都会为农场菜园增加收入。
三、数据要素是银发经济发展的重要支撑
提起我国人口老龄化的特点，几乎每个人都会首先想到四个字—“未富先老”。与西方发达国家相比，我国在更早的发展阶段开始出现人口老龄化。不过，现在比“未富先老”更严峻的是“未备先老”。其中，“未备”既体现在教育、医疗、住房、社会保障、养老服务体系上的准备不足，还体现在研究方法、研究理论和相关数据上的储备不足。
当我们要选址开设一家养老院时，首先要了解人口数据，特别是不同年龄群体的分布、健康、家庭、收支等具体数据；其次要了解的是周边配套，包括交通、医院、银行、商场、超市、餐馆、公园等，特别是步行15分钟、骑车15 分钟、开车15分钟这三个不同“15分钟”范围内的各种资源；再次要了解的是建筑的具体情况，包括土地性质、租金、面积以及运营成本等。只有充分了解了以上三方面的具体数据，才能开始进行养老院运营模式的设计。
而以上这些数据，特别是老龄人口相关数据，市场对此长期缺乏关注。结果就是调查的数据，甚至是方法、对象、内容、路径都存在局限。例如，很多人在调研老年餐时，往往将目光聚焦于特困、低保、孤寡、高龄和失能失智老人，其实研究的只是特殊老龄群体的特殊餐饮需求，并不是整个老龄群体的整
体餐饮需求。
2022年度我国电影总票房为300.67亿元。如果全国2.8亿老龄人口中能有
80%每年看一次电影，按照普通电影发行价30元来算，全年票房潜力可以超过67 亿，增幅超过五分之一。但是现在的票房数据中只是将40岁及以上的观众划为一个年龄段。这样一来，我们连老龄观众在看哪部电影都不知道，又如何能进行研究和分析，更何谈如何制作一部能够受到老龄群体欢迎的电影呢？没有具体数据的支持，企业必然不愿贸然行动，特别是规模越大的企业越不愿意承担这样的风险，而小微企业即使经历“九死一生”，没有数据的支持也无法做大做强。
对此，国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》专门提出健全数据要素支撑，要求建立银发经济领域数据有序开放和合理开发利用机制，统筹政务和社会数据资源，加强国家层面养老相关数据共享，推动数据要素赋能产业发展。依法规范智能化产品和服务中的个人信息收集、使用等活动，加强技术监测和监督检查，做好安全防护和风险控制。
下一步，地方政府要推动银发经济发展，授人以“鱼”不如授人以“渔”， 即比提供补贴和各种优惠更重要的是提供全面详尽的具体数据，如当地老龄人口的数量、占比、健康状况、收入水平、消费结构等。例如，奥地利的50+商场
（以方便老人购物为特色的商场），必须要开在老龄人口占比超过40%的深度老龄化地区，否则很多特殊的设计（更明亮的灯光、大字体价签、商品旁的放大镜）就失去了意义。日本自1994年进入中度老龄化社会后，就开始进行老龄社
会相关调查。调查围绕“就业•收入”“健康•福利”“学习•社会参与”“生活
环境”等主题，每年少则1次、多则3次，至2024年共进行了46次。这些调查为日本政府制定和实施各种举措提供了重要参考。如，日本2023年关于老龄群体住宅和生活环境的调查就发现，老人对住宅和生活环境的满意度与幸福感存在很强的正相关。与以往调查结果相比，老人更加关注住宅的防灾性和环保节能程度；在厨房、浴室感到更多不便；疫情造成很多老人交往减少、孤独感增强； 老人对生活环境最不满意的是看病不便、交通工具使用困难和购物不便。日本2021年关于老龄群体参加地域社会状况的调查发现：朋友越多的老人精神越愉快；外出越多的老人精神越愉快；越健康的老人精神越愉快；从事有收入工作的老人精神更愉快。因此，需要改造物理环境和就业环境，鼓励老人更多交往、更多出门、更多社会参与。日本2020年关于老龄群体生活的国际比较调查重点
比较了新冠疫情对日本、美国、德国、瑞典四国老人的影响。调查主要发现： 一是四国老人普遍满意现在的生活，但与疫情前的2015年相比有所下降。美国从95.2%降至94.6%，瑞典从97.1%降至92.2%，德国从91.9%降至91.6%，
日本从88.3%降至81.6%。二是与疫情前的2015年相比，日本、美国、瑞典三国想要继续从事有收入工作的老人普遍减少。日本从44.9%降至40.2%，美国从39.4%降至29.9%，瑞典从36.6%降至26.6%。只有德国从22.7%增至28.1%。三是围绕老人为什么愿意继续从事有收入的工作，日本老人首选“想要获得收入”，其他三国老人首选“因为有趣的工作可以保持活力”。四是在社交方面，四国老人受疫情影响，外出购物、旅行的情况有所减少，与家人、朋友和邻居的交往也变少了，通过邮件、电话和线上的联系增加。五是在信息获取渠道上，四国老人最常用的都是电视。关于为什么不使用互联网、智能手机等设备，日本和瑞典老人的最大原因是“不会用，很麻烦”，美国和德国老人的最大的原因是“感觉没有必要”。总体来看，日本政府这些关于老龄社会的调查覆盖面广、连续性强，并且调查结果按照年度公开发布在日本内阁府官网上。此举方便了各类研究机构、社会组织和企业商家更好地认识和理解老龄社会，进一步推动了老龄社会的整体研究、社会组织的筹备建设和老龄产业的市场开拓。同时， 以数据代替补贴的好处还在于，可以避开那些奔着补贴而来、想要滥竽充数的南郭先生，找到真正想要从事银发经济的企业和机构。
四、转变认知是银发经济发展的重中之重
未来充满挑战，未来同样充满机遇。能否抓住机遇实现突破，关键在于我们以什么样的态度来看待它。只有认知到位了，我们才能冲破传统观念的束缚。要想抓住银发经济的机遇，必须将老龄群体视为高品质和高价值的消费者和有经验的供给者。只有这样，我们才能促进银发经济在老龄社会获得可持续发展的机会和可能。
发展银发经济，要认清人口老龄化难以逆转的发展特征。人口是经济社会发展的长期性、全局性、基础性和战略性因素，人口老龄化正同工业化、城市化、信息化、全球化一道，构成重塑人类社会的认知背景和基础力量。必须走出年轻社会的传统思维定势，重新认识和界定养老、老龄化、老龄社会等相关认知，从多学科、多领域、多视角，加强国家、区域、国际等多层次交流与合作，深入研讨老龄社会的发展趋势和主要特点，对老龄社会的经济、社会、文化、科技和制度变化展开全方位、大视野、整体性、前瞻性研究。
发展银发经济，必须始终坚持以人为本的核心理念。人口老龄化的最大挑战，是传统的经济社会发展模式难以为继。但经济社会实现可持续发展的前提， 正是人类自身的可持续发展。因此，需要理性审视老龄社会带来的全局性、长期性变革，立足于更全面、更系统、更复杂、更长远的科学认识，建立跨代际、全龄化的思考和参与通道，积极应对人口老龄化进程中经济上未富先老、社会上未备先老、区域上农村先老、身体上未健先老等难题，以及由此产生的年龄歧视、代际矛盾、供给失衡、发展受限等诸多不适应。
发展银发经济，推动全面创新至关重要。应对新的挑战，把握新的机遇， 离不开新的思维。老龄社会是对年轻社会所有领域、所有层面的重塑与新建。因此，要充分运用老龄社会更加丰裕的智慧资源，变革增长动力、经济模式、产业结构和分配体系，推动市场创新、经济创新、社会创新、政务创新、公共政策创新，以及认知创新、理论创新等各个领域、各个层面的全面创新，催生适应老龄社会的创新平台、创新模式、创新产品和创新生活方式，以新思维催生新观点、新范式，为老龄社会提供新理解、新想象和新动力。
加快推进江西“十五五”科技强省建设路径探究
曾开
为贯彻落实党的二十大精神和党的二十届二中、三中全会精神，江西省需深入落实科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，尤其要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动，通过理念、制度、区域、技术、人才五大创新，全力以赴打造中部地区重要区域科技创新中心，努力在“十五五” 期间建成科技强省和具有更大影响力、更强竞争力的创新江西，为江西省高质量跨越式发展构筑强大创新引擎。
树立“三个第一”理念，指引科技强省建设。建设科技强省，江西省各级党委、政府和社会各界要树立“科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力”的“三个第一”思想理念，并将其内化于心、外化于行，以理念的提升指引创新实践的突破。坚定创新自信，紧抓创新机遇，聚集创新要素，强化创新驱动力，加快实现科技自立自强。坚持开放创新理念，主动融入国际和国内创新网络，加强与粤港澳大湾区、长三角地区及国家相关“大院大所”科技创新合作，以合作促创新。坚持人才为本理念，大力弘扬科学家精神、企业家精神、工匠精神，通过教育、科技、人才一体化布局和推进，构建一流科技创新生态，加快塑造创新的新动能新优势。尤其要加强科普教育，依托科技馆、科普基地等平台开展全民科普活动，通过线上与线下相结合的方式提升全民科学素养，营造全社会崇尚创新、尊重知识的浓厚氛围。
强化科学制度供给，保障科技强省建设。为建设科技强省提供保障，要坚持科技创新与制度创新双轮驱动，以制度创新促进科技创新。破除制约创新的各种体制机制障碍，开展科研人员减负行动，激发省内广大科技人员的创新活力。加大财政科技资金投入和引导，加快发展科技金融，引导社会资本投入科技创新，形成多元化科技投入机制。优化创新资源配置，实施多样化、合理化的项目组织形式，健全产学研用金深度融合的协同攻关机制。完善科技成果评价机制。促进税收优惠等创新政策扎实落地，激发企业创新积极性。完善科技管理机构体系，健全各级科技管理机构设置，加强基层科技管理队伍建设，形成省、市、县三级科技创新工作合力。
构建区域战略创新，推动科技强省建设。推动科技强省建设，要构建立足禀赋、统筹布局的战略方针，充分挖掘省内资源。大力推进鄱阳湖国家自主创新示范区建设，加快升建井冈山国家农业高新技术示范区，推动全省高新区高
质量发展，打造区域创新驱动的示范引领高地。大力推进中部区域科技创新中心建设，把南昌打造成全省科技创新的“头雁”，充分发挥赣江新区创新支撑作用。加强研究型一流大学和一流学科建设，发挥中国科学院赣江创新研究院、中国中医科学院中医药健康产业研究所等“大院大所”引领创新作用，开展科研院所优化重组，强化国有骨干企业和创新领军企业创新龙头作用。加快创建国家重点实验室、国家技术创新中心以及省实验室等高能级创新平台，推动建设重大科技基础设施，不断提升原始创新策源能力。
完善产业创新体系，支撑科技强省建设。为科技强省建设提供支撑力，需要立足江西优势和产业发展需求，服务国家战略，实施“2030启航计划”，推进前瞻性、原创性应用基础研究和前沿交叉研究，不断增强源头创新供给能力。以增强“1269”（全力做强做大12条制造业重点产业链条、打造6个先进制造业集群、实现年均9%左右的规模以上工业营业收入增长目标）重点制造业产业核心竞争力为目标，实施重大科技专项“2030先锋工程”，实施一批重大科技攻关项目，全力打赢关键核心技术攻坚战。强化“基础研究—技术攻关—成果转化—产业化创新”链条，培育新产品、新业态、新产业、新动能，以技术突破开辟新赛道、塑造新优势。充分发挥产业链科技创新联合体关键作用，提升产业创新能力。加快“科技型中小企业—高新技术企业—高成长性企业—科技领军企业”的科技型企业梯次培育，建设一批具有国际竞争力的科技型企业集群。加快孵化器、众创空间等创新载体高质量发展。
打造优质人才生态，驱动科技强省建设。为科技强省建设提供驱动力，需要持续打造优质人才生态。江西省要落实充分体现创新价值、能力、贡献的收益分配机制，制定实施有吸引力的引才育才用才政策，构建具有竞争力的人才生态，打造天下英才重要首选地，强化人才引领驱动力。建好高层次人才产业园。创新人才引进工作模式，坚持产业（学科）、平台、项目、人才一体化布局，围绕产业需求，多渠道、多平台、多维度引入高端人才。统筹推进全省重大人才工程，大力培育高端科技人才、高技能人才，加大青年科技拔尖人才培养力度。进一步完善人才服务体系，建立一站式人才服务平台，着力解决人才关心的各类问题，留住人才，用好人才。
金融高质量发展：“十四五”回顾与“十五五”展望
胡海峰 李亚茹
金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。金融高质量发展既关乎强国建设，也关乎民族复兴伟业。2023年10月召开的首次中央金融工作会议指出，要“以金融高质量发展助力强国建设、民族复兴伟业”。[1]2024 年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上强调：“坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展。” [2]2024年7月，党的二十届三中全会对深化金融体制改革作出重大部署，为推动金融高质量发展、加快建设金融强国指明方向、注入动力。
关于“金融高质量发展”，已有研究分别从理论内涵和指标测度进行了讨论。白钦先和丁志杰认为，仅仅有“质”是不够的，金融发展还应包括对“量” 的定义。其中，“质”是指金融效率的提高、资产替代性、对经济活动的渗透性以及金融与经济的融合程度等，“量”是指金融工具、金融机构和金融资产规模的变化，“质”和“量”的统一才能更全面地描述金融高质量发展。[3]高一铭等从“效率”“公平”“可持续”三个维度对金融高质量发展进行了概括， 强调金融资源配置不仅要注重效率，还需兼顾公平性与可持续性。[4]黄凌云等认为，金融高质量发展是金融体系的规模、结构、效率持续提升，且具备随实体经济动态调整的能力，突出了金融与实体经济的适配性。[5]
2023年10月中央金融工作会议后，金融高质量发展的内涵得到了进一步丰富。何德旭和张雪兰指出，金融高质量发展首先要坚持党的领导，以人民为中心，与经济建设共生共荣，具有政治性、人民性、安全性、效益性、创新性、开放性。[6]徐明棋结合金融强国的六大核心要素和六大体系建设任务，明确了中国特色金融高质量发展的目标。[7]欧阳日辉和李晓壮从数据驱动、科技创新、跨界融合以及开放协同的金融新质生产力视角理解金融高质量发展。[8]吴茂光等则认为，金融高质量发展是以市场化为导向、以服务实体经济为落脚点、以金融结构优化为体现的金融可持续发展。[9]
在指标体系构建方面，不同学者依据各自理论构建了差异化的指标体系。徐璋勇从金融规模、结构、效率、功能以及稳健性等五个维度搭建了金融发展质量评价体系。[10]殷越从五大发展理念出发，分别从创新、协调、绿色、开放、共享等五个方面构建了金融高质量发展测度指标体系。[11]郭卫军和田素华从金融服务、金融安全、金融监管有效性、金融开放、金融市场化等五个维
度构建了金融高质量发展评价指标体系。[12]
结合习近平总书记对金融高质量发展的重要论述及已有文献，本文认为， 金融高质量发展的目标是加快建设金融强国，其科学指引是走中国特色金融之路，具体体现为四点关键特性：一是政治性与人民性，强调坚持党中央对金融工作的集中统一领导，坚持以人民为中心的价值取向；二是坚持服务实体经济， 回归金融本源，优化资源配置；三是坚持防控化解金融风险，维护金融安全； 四是坚持扩大对外开放，增强金融国际竞争力和规则影响力。
接下来，本文首先回顾“十四五”时期金融高质量发展的主要进展，之后分析当前金融高质量发展面临的主要问题和挑战，在此基础上提出“十五五” 时期推动我国金融高质量发展的重点路径，以期为“十五五”乃至更长时期推动我国金融高质量发展和金融强国建设提供理论参考。
一、“十四五”时期金融高质量发展的主要进展
“十四五”时期，面对错综复杂的国内国际环境，我国坚持走中国特色金融发展之路，加快构建中国特色现代金融体系，金融高质量发展取得重要进展： 金融服务实体经济质效不断提升，金融监管体系不断完善，防范化解金融风险能力持续提升，持续深化金融改革开放，扎实推进金融稳定、发展、创新等各项工作。
“十四五”时期，我国社会融资规模稳步增长，融资总量合理充裕。据中国人民银行统计，2025年5月末，我国社会融资规模存量为426.16万亿元，同比增长8.7%。其中，对实体经济发放的人民币贷款余额为262.86万亿元，同比增长7.0%。资本市场同样展现出活力与韧性。据中国上市公司协会统计，截至2025 年4月底，我国全市场上市企业总数为5420家，较2021年增加了738家。与此同时，不断健全金融“五篇大文章”政策体系，提升对重点领域和薄弱环节的融资服务质效。
科技金融方面，金融和科技部门通力协作，在债权、股权、保险等方面取得了长足进步，科技金融服务的多样性和支持强度明显提升。科技贷款持续保持较高增速，股票市场、债券市场支持科技创新的力度不断加大，私募股权投资和创业投资服务质效提升，科技保险服务模式不断优化，科创属性评价、融资对接、风险分担等配套政策逐步健全。
绿色金融方面，出台强化金融支持绿色低碳发展、美丽中国建设等相关政
策法规。据中央结算公司统计，截至2024年底，我国累计发行绿色债券4.1万亿元。金融机构绿色专业能力显著提高，碳核算逐步展开，环境信息披露常态化， 孵化并培育了一批特色绿色金融机构；绿色金融市场发展壮大，市场参与主体增加，碳中和债、可持续发展挂钩债、转型债等发行规模稳步增长，针对碳市场的碳资产抵押融资、碳期权以及碳保险等权益类金融产品被逐步开发出来。
普惠金融方面，在服务体系、服务覆盖面、产品创新等方面取得了显著成就。商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互补充， 不断发挥自身优势，服务乡村振兴、小微和民营企业等。借助互联网、云计算、大数据技术等手段，打破物理网点约束，提高普惠金融服务的覆盖面、可得性和便利度。金融机构从抵押担保机制、风险分担机制、增信方式、支付结算方式等方面进行创新，借助现代信息技术手段提高服务质量和效率，降低运营成本和信贷成本。
例如，西双版纳州融资担保公司创新推出“科新贷”专项产品，通过“科技企业+信用+银行”模式，为科技型企业开辟新的融资渠道。
养老金融方面，个人养老金制度从2022年的36个城市试点扩展到2024年底的全面推广，完成了制度性突破。搭配金融机构推出的养老理财、养老保险等产品，形成了多层次、广覆盖、可持续的发展格局，为应对人口老龄化提供了坚实的金融支撑。据《2024年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》统计， 截至2024年末，全国基本养老保险基金累计结余8.7226万亿元。
数字金融方面，数字人民币、区块链、人工智能等技术深度渗透金融全流程，保障了支付、融资、风控等环节的安全性、可控性和高效率。[13]如，建设银行与上海数据交易所合作推出的“区块链+数字人民币”贷款，基于数据资产交易信息为科技企业提供融资，实现资金流与数据流全链条可追溯。数字人民币试点规模与场景逐步拓展。据中国人民银行统计，截至2024年7月，数字人民币试点覆盖17个省份26个地区，累计开立个人钱包1.8亿个，累计交易金额7.3 万亿元。
金融监管框架优化，制度体系不断完善。2023年3月，我国金融监管框架进行改革、调整与优化，由“一委一行两会”的金融监管模式转变为以中国人民银行、国家金融监管总局、中国证监会为主体的“一行一局一会”金融监管新格局。既有利于统筹监管交叉混业的金融业，增强金融监管的科学性、合理性
和有序性，又能提升金融管理效能，从宏观管理、监管体系、网络构建、隐患排查、体制保障等方面筑牢制度“防火墙”，前移和下移监管关口，降低风险。
全面实行股票发行注册制制度规则以及配套制度。全面实行股票发行注册制制度规则于2023年2月17日起施行。此次发布的制度规则共165部，聚焦上市发行的各个重要环节，具体包括：持续优化发行上市门槛条件，提高主板市场企业首次公开募股（IPO）的效率；完善发行、审批以及注册程序，提高业务流程的透明度和规范性水平；完善上市公司重大资产重组制度；更好保护中小投资者的合法权益，全面加大对财务造假、虚假陈述和欺诈发行等现象的打击力度，提高惩罚金额，必要时移送公安处理。①以注册制改革为“牛鼻子”，股票市场在完善各项基础制度的同时也加快健全了市场基础功能，改革由融资端向投资端传导，投融资并重的股票市场生态正在加速形成。
完善金融监管体系建设，多维度发力实现全面升级。上市公司股东减持、债券市场监管、外汇跨境交易真实性管理等制度持续优化。通过细化减持条件与程序，抑制“无序减持”；强化债券市场信息披露与评级监管，提升市场透明度；完善外汇交易真实性审核，加强跨境资金监测，保障金融市场稳定运行。央地监管协同机制不断健全，通过信息共享、联合执法形成监管合力。《消费金融公司管理办法》与《非银行支付机构监督管理条例》相继落地，明确核心监管指标，引导行业聚焦服务消费，同时构建全流程监管体系，筑牢支付风险防线。针对非法集资等非法金融活动，建立跨部门、跨区域常态化打击机制， 及时阻断风险传播。金融消费者保护服务平台与金融产品查询平台建设稳步推进。
重点领域风险得到了有效防控。多维度政策组合拳化解地方政府债务风险。通过债务置换优化债务结构，2024年增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务；遏制新增隐性债务，建立全口径债务监测体系，将融资平台经营性债务纳入监管范围，对违规举债“零容忍”，同时严格政府投资项目审批，硬化相关预算约束；推动融资平台向市场化主体转型，剥离政府融资功能，通过注入经营性资产、混改等方式提升自主经营能力；通过金融供给创新缓释金融风险，发行基础设施不动产投资信托基金（REITs）盘活资金，并拓宽专项债用途。
支持房地产市场平稳健康发展。房地产金融管理持续加强，坚持“房住不炒”定位，落实房地产长效机制，加强房地产贷款集中管理，规范房地产企业
融资行为，遏制房地产泡沫化、金融化倾向。通过因城施策，合理调节房地产市场供需关系，稳定房地产市场预期，防范房地产市场风险向金融体系传导。通过“保交楼”专项借款、房企白名单等政策稳定市场预期。稳妥化解中小金融机构风险。一体推进地方中小金融机构风险处置和转型发展，综合采取补充资本金、兼并重组、市场退出等方式分类化解风险，推进省联社改革，增强机构内生发展能力。
有效应对外部风险冲击。面对地缘政治冲突、美联储加息周期等多重外部风险冲击，我国建立“宏观审慎+微观监管”双支柱框架，针对跨境资本流动、汇率波动等外部冲击设置“防火墙”；运用外汇存款准备金率、跨境融资宏观审慎系数等工具，动态调节跨境资金流动规模与节奏。强化金融机构跨境风险敞口管理，要求银行、证券等机构建立全球化风险监测模型；普及企业汇率风险管理，推广外汇衍生品工具，降低外贸企业汇率波动损失。积极参与国际合作，构建风险应对网络。深化与国际货币基金组织（IMF）、国际清算银行（BIS） 等国际组织合作，参与全球金融安全网建设，提升危机应对话语权；通过双边货币互换协议、“一带一路”金融合作等机制，增强区域金融稳定性。
市场准入大幅放宽，外资金融机构加速布局。“十四五”时期，我国逐步取消银行、证券、基金管理等领域的外资持股比例限制，降低放宽外资股东资质要求，极大地激发了外资金融机构进入中国市场的热情。据中国银行业协会统计，截至2023年末，共有来自52个国家和地区的银行在华设立了机构，外资银行营业性机构总数已达888家，覆盖27个省级行政区。
境内外金融市场互联互通不断深化。据香港证券交易所统计，2024年，沪深港通北向及南向交易的日均成交额分别达到1501亿元人民币和482亿港元。同时，配套推出的利率互换、外汇掉期等对冲工具，能有效管理投资风险，降低交易成本和不确定性。逐步开放股指期货、国债期货等品种的境外投资者参与， 丰富了境外投资者的风险管理手段。上海期货交易所、大连商品交易所和郑州商品交易所的特定品种引入境外交易者，推动我国期货市场国际化进程。
人民币国际化稳慎扎实推进。不断完善跨境人民币政策框架，拓展人民币在跨境贸易、投资、融资等领域的应用场景。据中国人民银行统计，2024年跨境人民币结算规模达16.27万亿元，直接投资跨境人民币结算金额为8.25万亿元。金融国际合作机制日益健全，人民币跨境支付系统的参与者数量、业务量、
影响力逐步提升。据中国人民银行统计，截至2025年5月底，中国人民银行与32 个国家和地区的中央银行或货币当局签署双边本币互换协议，境外央行或货币当局动用人民币未到期余额818亿元。
国际金融中心建设成效显著。上海持续增强在全球金融市场的资源配置能力、人民币国际地位、金融创新能力和风险管理能力，全球地位显著提升。在政策与制度创新、离岸金融市场建设、跨境金融服务优化等方面成果斐然。例如，发行绿色双币种自贸区离岸债券等联合金融创新。香港作为重要的离岸人民币市场，在人民币国际化进程中发挥独特作用，为全球投资者提供丰富的人民币金融产品与服务。粤港澳大湾区金融市场互联互通持续深化，“跨境理财通”“债券通”等机制不断完善，促进区域资金高效流动与金融协同发展。
二、当前金融高质量发展面临的主要问题和挑战
“十四五”时期，我国金融业积极践行创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，坚持走中国特色金融发展之路，既实现了金融高质量发展，也为经济高质量发展奠定了坚实基础。然而，也要看到金融高质量发展面临的各种问题和挑战。当前，金融服务实体经济的质效仍需提高，经济金融风险隐患仍然较多。与此同时，金融新业态对金融监管和治理提出了新要求，国际新形势对金融业高水平开放也提出了更高要求。
金融服务实体经济面临双重困境，一是金融体系自身运行效率仍需提升， 二是服务实体经济的质效需进一步提高。作为宏观调控关键工具的货币政策， 传导链条仍存在多处堵点。例如，基层金融机构政策响应灵活性的欠缺，导致政策难以精准触达中小微企业、科创企业等新兴行业；市场利率传导机制不畅会降低存贷款市场对货币市场利率的反应，削弱货币政策对实体经济的预期效果。金融机构服务同质化严重，多数金融机构依赖传统存贷业务，在利率市场化背景下，难以针对不同客户群体和风险特征形成差异化定价，信贷资源配置效率不高。对外开放层面，人民币与美元、欧元等国际货币相比，在国际支付、储备资产、计价结算等领域的份额仍较低，且离岸市场建设滞后、金融产品创新不足，限制了人民币国际循环的广度与深度。
金融服务实体经济的质效仍需提高则体现在结构失衡与供需错配。我国金融结构不甚合理，占主导地位的依旧是以银行为代表的间接融资。该模式在资本积累期有效助力了经济高速发展，但面对新经济浪潮中的新模式、新业态则
明显适应性不足。基于抵押物的风险管理模式，难以满足轻资产、高成长企业的融资需求，创新型企业不得不转向民间借贷或境外资本市场，融资成本与风险激增。金融资源配置的“路径依赖”现象导致资源被桎梏于“僵尸企业”， 严重制约了处于发展前沿、急需资源灌溉的领域。这种资源错配不仅加剧了经济结构失衡，还威胁到国家战略安全领域的供应链稳定，阻碍了关键核心技术的突破与产业升级进程。[14]
我国金融业整体保持运行稳定、风险可控的态势，但在历史性、周期性、结构性与体制性因素的共同影响下，潜在问题与风险呈多维度复杂特征。部分机构为追求短期利益，违反监管规定开展通道业务、资金池运作，导致资产运营效率持续低迷，资金在金融体系内空转套利，实体企业依然面临融资难的困境。呆账坏账比例居高不下，金融欺诈行为日益隐蔽化。
在经济转型的宏观背景下，金融体系面临诸多新挑战。市场准入机制不完善导致非银行金融机构野蛮生长，部分融资租赁公司、商业保理机构存在“重牌照、轻风控”现象，资本充足率严重不足。区域金融机构布局失衡加剧市场恶性竞争，东部沿海地区金融资源过度集中，而中西部县域金融服务覆盖率严重不足，形成“虹吸效应”与“金融荒漠”并存的局面。国有商业银行不良贷款率持续偏高。2024年末，国有大行不良贷款率虽控制在1.5%以内，但次级类贷款迁徙率上升，潜在风险敞口不容忽视。若经济下行压力持续，这些风险可能通过担保链、同业业务等渠道交叉传染，威胁金融体系整体安全。
监管体系面临着权责不清、协调困难的困境。由于混业经营下业务交叉性强，涉及多部门监管，常出现“多头监管”与“监管真空”并存的局面。[15] 例如，对金融科技企业的监管，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会等部门均有管辖权，但在实际操作中存在权责划分不明确的问题。此外，监管部门既要承担维护金融稳定的重任，又要推动金融创新发展，双重任务叠加致使监管资源紧张，监管成本居高不下，监管效率难以有效提升。[16]
随着金融创新的加速推进，金融产品与服务日新月异，金融活动跨越机构、行业与市场的界限日益普遍，然而，与之相匹配的监管主体与制度体系却显得滞后与不足。智能投顾、供应链金融、虚拟资产交易等新业态不断突破传统监
管边界，资金嵌套、风险传导呈现复杂化特征。然而，监管主体的职责划分仍停留于分业监管框架，对混业经营的穿透式监管存在真空地带。制度体系也面临规则滞后问题，如数字人民币跨境流动、加密货币交易等领域缺乏明确规范， 导致监管套利与风险隐蔽性增强。这种监管滞后与金融创新的错配，不仅可能放大系统性风险，更对金融稳定与消费者权益保护构成挑战，亟需构建动态适配的现代金融监管体系。
外部环境的不确定性显著增加。当前，国际形势正经历深刻复杂变化，地缘政治冲突加剧，部分国家推行贸易保护主义，全球产业链供应链加速重构， 国际金融市场波动加剧。以俄乌冲突为例，它引发了全球能源价格大幅震荡、国际大宗商品市场剧烈波动和汇率市场剧烈动荡。在此背景下，外资流入规模和结构极易受到国际局势的变化冲击，跨境资本大进大出、短期投机性资金频繁流动严重威胁了我国金融市场的稳定。
技术进步对金融开放提出了新要求。跨境交易的便捷性伴生着网络攻击、数据泄露等新型风险，金融开放在拓宽国际市场准入的同时，要强化跨境资本流动监测预警，健全外部风险防控机制。分布式金融（DeFi）与链上金融的兴起暴露了全球监管科技的不足，业界需要重新构建技术标准、数据治理、风险联防的跨境协同框架。量子计算对密码学的挑战，要求在金融开放中嵌入技术安全评估机制，在API开放、跨境云服务等场景中建立技术韧性标准，推动兼顾创新效率与风险防控新型开放生态的形成。
三、“十五五”时期推动金融高质量发展的重点路径
“十五五”时期，针对上述当前金融高质量发展面临的主要问题和挑战， 要坚定不移走中国特色金融发展之路，坚持和加强党的全面领导，深刻把握金融工作的政治性、人民性，坚持金融回归服务实体经济本源，坚持防范金融风险，继续扩大金融高水平对外开放，以加快建设金融强国为目标，以高质量服务为中国式现代化建设贡献金融力量。
“十五五”时期，应从营造良好的货币金融环境、打造现代金融市场体系和金融机构、聚焦国家发展重点领域等三方面，进一步提升金融服务实体经济的质效。
坚定不移地执行稳健型货币政策策略，同时不断充实与强化货币政策工具库， 确保其灵活应对各类经济挑战。在稳经济增长、降融资成本、防系统风险的多重目标驱动下，货币政策应更加注重逆周期调节与跨周期设计的有机结合，实现松紧相宜，灵活预调微调，确保货币政策效能的持续稳定发挥。深化货币政策工具箱的多元化与精细化，充分发挥其在总量调控与结构引导方面的双重作用。在总量调控方面，需精准把握货币信贷的供需动态，精准施策，将多种货币政策工具协同运用；在结构优化方面，进一步强化货币信贷政策的靶向性， 精准施策于关键领域与薄弱环节，引导金融资源高效流向国家重大战略项目、创新驱动发展、绿色转型及普惠金融等领域。利率政策需兼顾国内外经济环境， 深化市场化利率形成机制，完善利率调控与传导体系，优化央行政策利率架构， 增强金融服务的普惠性与可获得性。加强外汇市场管理，维护人民币汇率在合理均衡区间的基本稳定。在传导机制上，强化政策间的协同配合，构建高效畅通的政策传导路径，为经济发展营造稳定可预期的货币金融环境，为实体经济的高质量发展注入强劲动力。
二是着力打造现代金融市场体系和金融机构。首先，发展全方位、多层次的金融市场体系。加速推动股票市场的规范化与法治化步伐，从根本上提升上市公司的整体素质与治理水平，激发资本市场参与者的信心与活力。持续拓展债券市场广度与深度，构建多元化的债券产品体系，为企业开辟更加灵活、高效的融资渠道。深化期货市场的创新与应用，充分发挥其价格发现与风险管理功能，为实体经济提供强有力的风险对冲工具。其次，明确各类金融机构的功能定位和发展导向。全力推动国有大型金融机构的优化升级，强化其市场领导地位，激励中小金融机构深入挖掘本土资源，开展特色化、精准化的金融服务， 以此双轮驱动，坚实地扮演起实体经济稳定发展的“压舱石”角色。充分调动并发挥各类金融机构的独特作用，如政策性金融机构巩固其作为金融扶贫领域“先锋队”的地位，保险业机构则需精准定位为经济风险的“缓冲垫”等。最后，强化市场规则，打造规则统一、监管协同的金融市场。细化并规范资本市场发行、交易等各个环节，加快基础制度改革。加大监管力度，全方位、多角度地打击信息操纵、财务造假、欺诈发行、内幕违法违规行为，维护市场信息的真实性与透明度，为投资者提供可靠的决策依据，确保资本市场的健康、稳定与可持续发展，为实体经济提供更加坚实的金融支持。
金融、数字金融五篇大文章。科技金融方面，加大对科创企业的扶持力度，大力发展创业投资、耐心资本；鼓励各金融机构建立有针对性的科创信用评价体系，更准确地评估投资风险。[17]绿色金融方面，充分利用信贷、债券、发展基金、保险等金融工具，为绿色低碳转型提供融资便利；发展ESG投融资理念， 促进企业高质量可持续发展。普惠金融需要加大产品创新力度，增强服务与产品的普适性、可及性；确立以政府为引领的小微企业信贷担保架构，优化风险缓释机制。[18]养老金融方面，推动养老保险业务的多样化发展；支持金融机构聚焦老年客户需求，针对不同类型养老机构特点提供定制化信贷产品，做实、做优老年客户群体金融服务工作，提高金融“适老化”水平。数字金融方面， 积极推进金融机构数字化转型，打造多元主体的数字共同体，提供“有个性” “有温度”的综合金融服务；鼓励企业利用数字技术，提升自身风险管理能力， 提高科技监管能力，加强对风险的预防和控制。
统筹发展和安全，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。“十五五”时期，需多措并举织密安全防护网，提高金融体系韧性，坚决守住不发生系统性金融风险的底线，实现以金融高质量发展助力金融强国建设，推进中国式现代化进程的宏伟目标。
一是切实提升金融监管效能，并从监管主体、监管目标、监管工具几个方向共同施力。监管主体上，确保中央与各地方、各部门的相互配合、衔接紧密， 充分发挥央地积极性。发挥中央金融委员会的顶层设计职能，统筹性和系统性地部署工作，理清地方监管权限，构建边界清晰且富有弹性的监管格局。监管目标上，要实现监管多元化目标的均衡。通过对长期经济和国际形势的准确判断，结合经济周期、人口和社会结构等周期性变动因素，审慎地调整和平衡金融监管目标。监管工具方面，推动金融监管领域的立法完善，构建化解金融风险的长效机制。在金融机构履责、金融市场建设等方面，针对现行政策法规、部门制度，完善其立法机制，提高其法律层次。借助科技力量完善更新监管手段。积极推进金融监管数字化转型，鼓励金融机构与监管部门运用大数据、人工智能和云计算等技术促进信息传递、共享，强化数据综合统计与风险监测能力，提升监管的智能化、精准化水平。通过依法将所有金融活动纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，构建覆盖事前预防、事中监控、事后处置的全链条风险防控体系，切实提高监管的前瞻性、
精准性、协同性、有效性。
二是防范化解金融风险，筑牢防控底线。对于中小金融机构，应将重点放在推动机构改革、完善内部治理结构上，提高其防御风险的能力；鼓励社会资本进入中小金融机构，为提升中小金融机构稳健性提供资金帮助。[19]对于政府债务，短期全力化解局部债务风险的基础上建立化债长效机制，建立符合高质量发展要求的政府债务管理体系，处理好债务与发展间的关系，实现“化债” 和“高质量”的统一。对于房地产风险，核心应聚焦于推动金融与房地产业之间的良性互动循环机制的构建。在加强对领军房企的预售资金监管、杠杆比率控制及资金流动性的严密监测的基础上，灵活施策，依据不同区域、城市的实际情况精准运用政策工具箱，保障居民的基本住房需求及改善性住房需求，以“三大支柱工程”推动房地产发展模式转型升级。[20]
金融开放是我国对外开放的重要组成部分，也是实现加快建设金融强国目标的必由之路。“十五五”时期，要以制度型开放为重点推进金融高水平对外开放，不断增强我国金融业的国际竞争力和规则影响力。
一是要营造一个公开、稳定和透明的金融环境。在基础设施与政策设计层面，努力加快金融基建进程，如支付清算系统、金融信息中心等的建设，为跨境金融活动“铺路搭桥”。完善税收优惠、资金流动便利等政策措施，减少国际投资者和跨国企业的经营成本。加大人才引进与培养力度，聚集世界金融人才，为推进金融开放提供充足的人力资源保障。大力推进资本市场互联互通， 包括推进“深港通”“沪港通”机制稳健运行，提高市场的透明度与效率，为投资者提供更加安全的投资环境。同时还应鼓励国内金融机构积极加入国际市场的合作与竞争，拓展其国际经营规模。[21]
二是要持续推进规则、标准等制度型开放，不断深化改革。在金融“引进来”的过程中，不断改进“准入前国民待遇+负面清单”的管理方式，缩减负面清单，保持外资政策稳定、透明、可预期；不断优化外资准入条件，提高跨境投融资的便利度，吸引更多外国产业资本、长期资本来华投资、展业兴业；在引进国际资本后，还需为其提供高质量金融服务和支持，缩短外国投资者在华投资的“适应期”。在助力金融机构与企业“走出去”的进程中，进一步优化跨境人民币基础制度安排，以稳慎有序的方式推动人民币国际化进程，逐步增强人民币支付、投融资、计价、储备的货币功能，增强其在国际市场的影响力
和话语权。[22]坚持汇率市场化机制，谨慎运用外汇宏观审慎政策，保持人民币汇率在合理范围内的基本稳定。[23]积极参与全球经济金融合作与治理，推动中国方案、中国规则、中国标准走向世界。例如，鼓励人民币通过“一带一路”及RCEP框架下开展多层次、多形式的合作，提高中国企业在全球分工和区域一体化中的参与度。
在扎实推动金融高水平开放的过程中，必须牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。尤其是当前国际局势错综复杂，不确定因素日益增加，金融工作的重点不仅在于保持国内金融市场安全，亦需加强在宏观审慎管理框架下的跨境资本监管，防范跨境风险传导至境内对股市、汇市造成影响。坚持“宏观审慎+ 微观监管”两位一体的金融管理体系，强化对短期投机资本和跨境金融衍生品交易的监控，充分发挥货币政策和国际资金流的逆周期调节功能，为国内金融市场的稳定运转保驾护航。
聚焦“两高四着力”河南谋篇“十五五”
近日，习近平总书记在赴河南考察之际，对“十五五”规划编制工作作出重要指示。考察期间，在听取省委和省政府工作汇报时，总书记又谈及五年规划、提出明确要求。
凡事预则立。贯彻好党的二十大精神和党中央决策部署，谋划好“十五五” 时期经济社会发展，意义重大。谋篇“十五五”，河南怎么做？河南省“十五五”规划编制工作推进会议作了具体部署。
一、谋得早，把握战略主动
习近平总书记高度重视“十五五”规划编制工作，在党的二十届三中全会、中央经济工作会议、中央政治局会议等重要会议上，对及早谋划“十五五”发展提出一系列重要要求。【更多写作资料+微 信：nuo180914，会员享受50万+最新公文 资料，日日更新】
早行动、早谋划，去年12月，国家发展改革委就已启动“十五五”规划前期研究，河南的规划编制工作始终与党中央步调一致。省委、省政府主要领导高度重视，深入调查研究，召开会议部署，并赴国家相关部委沟通衔接。同时， 聚焦“十五五”时期事关河南中长期发展的全局性、关键性、深层次问题，我省邀请中国宏观经济研究院等知名研究机构，完成了高质量发展、落实重大国家战略、农业强省建设等一批重大课题研究。
善谋者胜，远谋者兴。我省自制定实施“一五”计划以来，历经70余年， 实现了从“百废待兴”到“百业兴旺”、从传统农业大省到新兴工业大省等诸多翻天覆地的变化。习近平总书记刚刚考察过的洛阳轴承集团股份有限公司， 就是其中的代表。该公司前身是“一五”期间建成的洛阳轴承厂，从田野里立起的第一根测标，到如今成为工业的“关节”，洛轴挺起了民族轴承工业的脊梁。
当前，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的改革发展稳定任务，谋篇“十五五”，要做足提前量，用稳定的规划提供稳定的预期，用科学的蓝图提供科学的指引，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性。
二、谋得准，突破发展瓶颈
近期，广西、甘肃、黑龙江等地相继召开会议，研究部署“十五五”规划编制工作。其中，“科学精准”四字被反复提及。
科学就是要遵循发展规律，精准就是要立足当地实际。怎么谋得准？把准优势、找准定位。
经济大省、人口大省、农业大省、文化大省、资源大省和综合交通枢纽， 中部地区加快崛起、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略叠加这些都是我省的优势所在，也是河南的坐标定位。
如何立足自身特色、发挥比较优势，在谋好一域中为全局作贡献？河南要把国家所需、河南所能紧密结合起来，把准“十五五”时期的阶段性要求，聚焦“两高四着力”，编制出经得起时间、历史、实践和人民检验的发展规划， 奋力谱写中原大地推进中国式现代化新篇章。
三、谋得实，造福人民群众
自5月20日起，“十五五”规划编制工作开展网络征求意见活动，开门问策、集思广益。习近平总书记强调，谋划“十五五”时期经济社会发展，要不忘初心，把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕。
规划的指引性、操作性强不强，关键看落点准不准、措施实不实，最终要看人民满意不满意。大到国家战略实施，小到群众日常消费，每一项措施都要扎扎实实。为此，必须全面对接国家“十五五”时期发展的重点方向、重点任务、重点举措等，找准工作的着力点、关键点、突破口，围绕建设现代化产业体系、融入服务全国统一大市场、农业强省、改善民生、高效能治理等关键领域，推出一批创新性、牵引性、标志性举措。
谋划“十五五”，河南正当思：面对世界之变、时代之变、历史之变，把准“形”与“势”；面对新一轮科技革命和产业变革，看准“危”与“机”； 面对人民群众新期待，对准“供”与“需”。坚持科学决策、民主决策、依法决策，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，确保规划编制各项工作有力有序、高质量完成。
科学谋划“十五五”时期经济社会发展
科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。谋划“十五五”时期经济社会发展，必须准确把握“十五五”时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措。对各方面的目标任务，要深入分析论证，确保科学精准、能够如期实现。要统筹谋划，抓住关键性、决定性因素，把握好节奏和进度，注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益，与整体目标保持取向一致性。
谋划“十五五”时期经济社会发展，要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化。要坚定不移办好自己的事，坚定不移扩大高水平对外开放，多措并举稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，有效稳住经济基本盘，加快构建新发展格局，全面推动高质量发展。要更加注重统筹发展和安全，通盘考虑内外部风险挑战，健全国家安全体系，增强维护安全能力，以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动，以新安全格局保障新发展格局。
“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，以科技创新为引领、以实体经济为根基，坚持全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产业、超前布局未来产业并举，加快建设现代化产业体系。要完善国家创新体系，激发各类创新主体活力，瞄准世界科技前沿，在加强基础研究、提高原始创新能力上持续用力，在突破关键核心技术、前沿技术上抓紧攻关。要统筹推进教育科技人才一体发展，筑牢新质生产力发展的基础性、战略性支撑。
中国式现代化是全体人民共同富裕的社会主义现代化。谋划“十五五”时期经济社会发展，要不忘初心，把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕。要深入研究优化区域布局、促进区域协调发展和巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴和城乡融合发展、加快农业农村现代化等方面的有效措施，稳步增加城乡群众收入。要研究推出一批均衡性可及性强的民生政策举措，着力解决群众急难愁盼问题。涉及老百姓的事情关键在实，各项政策举措要实实在在、富有实效，坚持尽力而为、量力而行。
今年是“十四五”规划收官之年，在加紧落实规划目标任务的同时，科学
谋划好“十五五”时期经济社会发展，对于推动经济社会高质量发展具有重要战略意义。4月30日，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话，近日又对“十五五”规划编制工作作出重要指示。我们要深刻领会习近平总书记重要讲话和重要指示精神，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措，确保“十五五”时期经济社会发展正确方向。
科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。从1953年起，我国先后编制和实施了十四个五年规划（计划）。其中，计划经济时期的第一至第五个五年计划，虽然在制定和实施过程中存在一些曲折，但总体上发挥了十分重要的作用，有力推动我国初步建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来编制的九个五年计划（规划），都较好实现和完成，有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善，创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。特别是新时代以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们先后制定实施了第十三、第十四个五年规划。2016年至2020年，“十三五”规划的胜利完成，使我国经济实力、科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的大台阶，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。2021年至今，“十四五”规划稳步推进，各项目标任务进展符合预期，我国综合国力、产业竞争力、科技创新能力、民生保障能力、安全基础能力、大国形象和影响力都得到大幅度提升。实践充分证明，制定并实施五年规划（计划）等中长期发展规划，既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用，既能加强战略规划和引领，又有利于保持宏观经济稳定运行，是社会主义市场经济条件下党领导经济社会发展的一种重要方式，也是中国特色社会主义的一个重要政治优势。
一、“十五五”时期要因势利导对经济布局进行调整优化
习近平总书记指出：“谋划‘十五五’时期经济社会发展，要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化。”当前， 我国发展环境面临着深刻复杂变化，世界百年未有之大变局加速演进，世界经济深度调整，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇波折，多边主义和自由贸易体制受到冲击，不稳定不确定因素明显增多，风险挑战加剧。面对纷繁复杂的局势，必须坚持系统观念，加强对各领域发展的前瞻性思考、全局性谋
划、战略性布局、整体性推进。要辩证看待国际环境和国内条件的变化，保持战略定力，继续抓住并用好我国发展的重要战略机遇期，坚定不移办好自己的事，注重巩固拓展优势、突破瓶颈堵点、补强短板弱项、提高质量效益，实现经济行稳致远。“十五五”时期，要把扩大国内需求放在更加突出的位置，加快培育完整内需体系，完善扩大居民消费的长效机制，拓展有效投资空间，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。要坚持对外开放基本国策，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，优化区域开放布局，实施自由贸易试验区提升战略，高质量推进“一带一路”建设，深度参与全球产业分工和合作，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，以高水平开放拓展发展新空间。要更加注重统筹发展和安全，通盘考虑内外部风险挑战，健全国家安全体系， 增强维护国家安全能力，以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动， 以新安全格局保障新发展格局。
二、把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置
2023年7月以来，习近平总书记围绕什么是新质生产力、如何发展新质生产力发表一系列重要论述，创造性提出新质生产力这个重要概念和发展新质生产力这一重要任务。新质生产力是创新起主导作用的先进生产力质态，科技创新是发展新质生产力的核心要素。近年来，新一轮科技革命和产业变革深入发展， 技术创新进入前所未有的密集活动期，大数据、区块链、人工智能、新能源、先进制造、新一代生物技术等前沿技术集中涌现并快速实现产业化，成为推动经济增长的重要动力源。“十五五”时期，创新引领发展的第一动力作用将进一步凸显，这要求我们必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，不断塑造推动经济社会高质量发展的新动能新优势。要大力推进科技创新， 用好新型举国体制优势、超大规模市场优势，坚持“四个面向”，强化国家战略科技力量，打好关键核心技术攻坚战，加快实现高水平科技自立自强。要以科技创新推动产业创新，围绕发展新质生产力布局产业链，推动传统产业转型升级，积极发展新兴产业，超前布局未来产业，加快建设现代化产业体系。要统筹推进教育科技人才一体发展，深化教育、科技、人才体制机制改革，完善国家创新体系，激发各类创新主体活力，建立健全同发展新质生产力相符合的人才培养和使用机制，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，促进各类先进要素加快向发展新质生产力集聚。
三、把造福人民作为根本价值取向
坚持人民至上，把为民造福作为最重要的政绩，是我们党始终遵循的重大原则。“十五五”规划将是我国迈入高收入国家行列后的第一个五年规划。随着经济发展水平的提高，人民群众对美好生活的向往将更加强烈，民生需求会呈现出更加多样化多层次的特点。与此同时，党中央提出，到2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。实现这一目标，“十五五”时期需要付出艰苦努力、取得重要阶段性进展。要准确把握进入高收入国家行列后民生保障工作的新情况新特点，坚持在发展中保障和改善民生，坚持民生保障水平同经济发展水平相适应、相同步，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增加人民群众的获得感幸福感安全感。要深入研究优化区域布局、促进区域协调发展和城乡融合发展、加快农业农村现代化等方面的有效措施，加大对欠发达地区的支持力度，持续缩小城乡差距，不断提高发展平衡性、协调性、包容性。要把扩大中等收入群体规模作为重要政策目标，优化收入分配结构，提高劳动报酬在初次分配中的比重，运用好二次分配调节手段，扎实做好重点群体就业工作，切实维护劳动者权益，拓展增加居民财产性收入有效渠道。要坚持尽力而为、量力而行，稳步提升基本公共服务均等化水平，在教育、社保、医疗、住房、养老、托幼等方面推出一批均衡性可及性强的民生政策举措，着力解决群众急难愁盼问题，兜住兜牢基本民生底线。
科学谋划“十五五”时期经济社会发展
群仲平
今年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。4月30日，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时提出，适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展。此后不久，总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示，强调要坚持科学决策民主决策依法决策，高质量完成“十五五”规划编制工作。这为谋划“十五五”时期经济社会发展指明方向。
“五年规划”在国家规划体系中居于统领地位。科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。从1953年开始，我国已经编制实施了14个五年规划（计划），同时逐步形成了由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后公布实施的制度安排。正是科学制定实施这些规划，我国创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。
当前，我们正处在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。编制和实施“十五五”规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。高质量完成规划编制工作，要准确把握“十五五” 时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，科学精准确定具体领域目标任务，与整体目标保持取向一致性。同时要放眼全球，前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化，牢牢把握发展的主动权。
抓住关键性、决定性因素，规划编制方能纲举目张、带动全局。发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。“十五五”时期必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，以科技创新为引领、以实体经济为根基，坚持全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产业、超前布局未来产业并举，加快建设现代化产业体系。中国式现代化是全体人民共同富裕的社会主义现代化，这要求我们始终坚持人民立场，把造福人民作为规划编制的根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕，更好满足人民群众美好生活向往。
论法治国家、法治政府、法治社会一体建设
——从“十四五”到“十五五”的法治建设规划李少文
一、引言
坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是全面依法治国整体工作布局的重要内容。这一布局是以习近平同志为核心的党中央在规划新时代法治中国建设过程中提出的创造性方案，是在系统观念指导下整体推进全面依法治国方略的具体表达，是习近平法治思想的重要组成部分。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上，习近平总书记首次提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2013年，党的十八届中央政治局第四次集体学习时，习近平总书记再次强调了这一布局安排。
从横向上看，法治国家、法治政府、法治社会一体建设是社会主义法治建设在工作层次布局方面的基本构想与实践方略。社会主义法治建设作为一个庞大的系统性工程，需在建设法治中国的目标引领下，协调统一好法治政府、法治社会涉及的各个环节、流程、步骤，做到整体规划与抓住关键的有机结合。法治国家、法治政府、法治社会一体建设的思路贯穿在党的十八大以来全面依法治国的部署中，体现了习近平法治思想将“国家—政府—社会”统一于法治中国建设的深刻内涵。
从纵向上看，法治中国建设根据国民经济和社会发展的阶段性规划，也编列了相应阶段性规划。在我国“国民经济和社会发展第十四个五年规划”（以下简称“十四五”规划）期间（2020—2025年），中央相继出台了推动中国特色社会主义法治建设的“一规划两纲要”，即《法治中国建设规划（2020—2025 年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《法治社会建设实施纲要
（2020—2025年）》。它们共同构成了全面依法治国的顶层设计，是“十四五” 时期统筹推进社会主义法治建设的总蓝图、路线图、施工图，意味着中国迈入了法治中国建设的“规划”时代。3随着“十四五”规划进入收尾时期，法治中国建设也迎来了阶段性收官和总结。“十五五”规划到来，法治国家、法治政府、法治社会一体建设还有新的阶段性安排，中央还将编列下一时期法治建设规划，继续推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，出台“十五五”时期的法治建设新方案。这一方案应当更加注重系统集成，更加全面贯彻法治一
体建设的方法论，形成一个融合了法治国家、法治政府、法治社会建设的整体性规划，有力推动“十五五”时期社会主义法治建设，为2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会打下坚实基础。
本文以“十四五”时期实践及成就为基础，分析坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的法治意涵、内在逻辑及具体路径，并初步考虑谋划“十五五”时期的法治建设任务以及编列制定新的法治建设规划的思路。
二、法治中国目标下的法治一体建设方案
法治中国是建设社会主义法治国家的目标，其内容就包括“法治国家、法治政府、法治社会全面建成”4。为了实现这一整体性目标，必须做好顶层设计， 加强战略统筹。
法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是指整体层面的法治国家建设与具体层面的法治政府建设、法治社会建设同步开展、推进，在建设社会主义法治国家中实现一体化。法治一体建设需要对法治国家、法治政府、法治社会这三个层面的工作任务进行统筹协调。1法治政府和法治社会作为基本目标下的重点任务、主体工程和基础任务，是新时代在法治轨道上不断提升国家治理体系和治理能力现代化水平的关键抓手，核心内容就是让政府权力在法治轨道上运行，推动社会的内生性法治力量，夯实法治国家的基础。
法治是现代化的基本标志，法治中国是中国式现代化所蕴含的重要治理形态。从属性上看，中国式现代化离不开法治。坚持全面依法治国，推进法治中国建设，是中国式现代化的重要任务。从来源上看，法治中国借鉴吸收了人类共同的法治文化遗产，并结合中国现实国情民意进行创造性转换，反映了法治发展规律、契合了法治普遍原理，2体现了中国式现代化的深刻内涵。从内容上看，中国共产党历来重视法治建设，将法治作为社会主义现代化建设的重要任务，党的十五大将“依法治国”确定为党领导人民治理国家的基本方略，将“建设社会主义法治国家”作为建设社会主义现代化国家的重要目标。党的十六大、十七大、十八大就落实依法治国提出了具体要求，社会主义法治建设持续推进。党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“法治中国”概念首次得到了中央全会文件的确认，“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“法治国家、法治政府、
法治社会一体建设”也成为建设法治中国的核心要求和路线指引。2022年，党的二十大掀开了法治中国建设新篇章，二十大报告对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章论述、专门部署，提出一系列新论断、新举措、新要求，为推动新时代法治建设指明了前进方向、提供了根本遵循。二十届三中全会进一步提出完善中国特色社会主义法治体系的要求。
法治是现代国家的基本特征
法治是现代文明的基本标志。现代化强国必定是一个良法善治、法治昌明的国家。“法治中国”这一命题就是基于世界各国治理模式变迁史、现代化发展史得出的宝贵结论。在人类文明演进史上，先后出现过包括神治、德治等在内的不同治理方式。法治的治理方式是人类进入文明社会的重要标志，是人类进入理性主导的时代后，为大多数统治集团选择和建构的、为大家所理解的、用于共同遵守的规则制度体系和治理方式。现代法治内涵丰富，在人类的现代化进程中逐步形成，3无论是西方近代理性主义和科学主义哲学，还是中华文明传统，都为现代法治注入了思想资源。
实际上，近代意义的法治历史并不久远。16、17世纪以来，日益壮大的西方资产阶级为了对抗封建君主专制，寄希望于复兴和发展法治。启蒙时代思想家洛克、孟德斯鸠、卢梭等对于法治思想均有论及。随着理性主义的崛起，法治在国家治理中发挥了越来越重要的作用，经由启蒙运动和资产阶级革命最终取得了主导地位，成为现代国家治理的基本形式。
法治通过确立国家治理的基本模式、主要路径和根本规则，为国家治理和个体行为设置了确定的运行模式，也为国家治理行为、社会治理行为、个体行为树立了各自的合理边界，让国家、社会、个体都能够在合法范围内活动。在国家治理层面，法治通过设定国家机关的运行规则以及监督制约关系，防范公权力的滥用、腐败，保障个人权利，进而维护国家政权的良好运行和长治久安。法治也能够通过创设国家和社会治理的激励机制，来塑造一个有利于现代国家建设与发展的良性环境，培养具有法治思维和法治素养的治国理政人才。此外， 法治还能够通过法律规定的实施和执行影响个体的行为和思想，在此过程中助力个体法治意识、法治思维、法治素养的提升，在教育的潜移默化中进一步引导人们在法治轨道上行动。
对于新时代社会主义现代化建设事业，法治发挥着固根本、稳预期、利长远的积极功能。其中，固根本是指社会主义法治能够不断地对社会主义制度进
行巩固和完善。宪法法律能够对国体、政体等具有根本意义的国家制度以及一系列的基本制度和重要制度予以确认和固定，还能运用法律的力量巩固这些制度，保障中国共产党领导下的社会主义国家制度和国家治理体系。稳预期是法律基本功能的体现。党带领人民制定法律，通过法律明确经济和社会运行的一系列规则和制度，确保全社会各项活动在法律框架内开展，有章可循、有法可依；同时，党自身也在法律框架内活动，能够进一步巩固公民、企业等市场主体的预期与信心。一言以蔽之，法治能够确立和实施稳定的、公开的、规范的制度机制和行为规范，为国家、社会、公民提供行为环境、自由空间和良性秩序。利长远是指法治对于国家和社会的未来发展来说是有利的、正确的治理选择，其不仅可以解决当下的问题，也有利于国家的长治久安。社会主义现代化国家必然是法治国家，只有法治才能保障国家和社会的长期稳定发展。党带领人民推进全面依法治国，要始终在法治轨道上实现国家治理能力和治理体系现代化，结合发展实际情况，在法治框架内推进改革，确保法治适应时代发展需要，起到利长远的作用。
法治中国的中国性
在法治作为共同价值的基础上，“法治中国”并非法治概念的简单套用， 不能直接等于历史上德国法中的“法治国”概念，也不同于英美法系中的“法治”概念，而是有着厚重的本土性、民族性和特殊性，有着自身特有的历史经验与社会文化。作为不同于西方法治模式的特色概念，“法治中国”这一命题具有“法治”和“中国”两个面向：一面是法治的中国，一面是中国的法治。可以说，“法治”指向了现代各国法治的共性，“中国”则强调了中国特色社会主义法治的鲜明品格和显著优势。“法治中国”是中国法治理论与实践的集成性概念，回应了法治的中国之问、时代之问。新时代中国法治建设是法治普遍性与特殊性的辩证统一，其不仅负担着“法治”的一般价值，也承载着“中国”的具体诉求。尽管现代法治概念肇始于西方，法治国家的普遍性特征也在西方先发生，但中国的法治建设并不能照搬西方法治模式，而是要回到本土法治建设的问题意识和价值需求中。
法治中国意味着必须走中国特色社会主义道路。习近平总书记指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”1“在坚持和拓展中国特色社会主义法治道路这个根本问题上，我们要树立自信、保持定力。走中国特色社会主义法
治道路是一个重大课题，有许多东西需要深入探索，但基本的东西必须长期坚持。”2中国特色社会主义法治道路，一是要坚持中国共产党领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是全面依法治国的根本保证。二是要坚持中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，国家治理的一切工作和活动也都要依照中国特色社会主义制度展开，法治建设也不例外。习近平总书记指出：“实践证明，我国政治制度和法治体系是适合我国国情和实际的制度，具有显著优越性。”3三是要贯彻中国特色社会主义法治理论。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑。这是一套符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的理论，是全面推进依法治国的行动指南。
法治中国的具体部署
习近平总书记指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”4《法治中国建设规划（2020—2025年）》以中国特色社会主义法治体系的“五大体系”为主体框架，作出了建设法治中国的具体部署。具体来说，建设法治中国， 全面依法治国，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，把科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等各个法治环节有机贯通起来，真正使全面依法治国的各个方面、各个环节有机融合、运行顺畅，更好发挥法治引领、规范、保障改革发展稳定的系统性功能。
在中国特色社会主义法治体系这个抓手的牵引下，法治中国建设形成了一系列实践部署，体现为全面依法治国的系统工程，其中就包括坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家、法治政府、法治社会一体建设既是对全面依法治国的工作布局，也是走中国特色社会主义法治道路的具体方略。
在法治中国目标下，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，是习近平法治思想的原创性贡献。全面依法治国要坚持“在共同推进上着力，在一体建设上用劲”1，综合考虑法治系统内外部各方面因素及其辩证关系，体现了对系统观念和辩证思维的灵活运用。一体建设的工作布局蕴含着深刻的历史、
理论与实践理由，是坚持走中国特色社会主义道路的具体表现。从理论上看， 一体建设是马克思主义系统观念和辩证法的具体体现，反映了法治国家、法治政府、法治社会三者之间的内在一致性。从历史上看，整体、系统地把握法治国家、法治政府、法治社会建设的关系，能够更有效地推进法治中国建设。从实践上看，一体建设揭示了法治中国建设的目标以及重点任务、基础任务，构成一幅法治建设的立体图景。
一体建设为理解中国特色社会主义法治道路提供更为全面、深刻的视角。一方面，法治国家、法治政府、法治社会作为一个有机整体而存在，三者本质一致、目标一体、成效相关，缺少任何一个，法治中国建设都难以有效推进。因此，有必要同时进行统筹规划、整体推进、协调发展，通过一体建设的提升和带动，以最为合理的资源投入带来最大的建设成效。另一方面，法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，在一体建设中的角色相对清晰独立：法治国家是建成法治中国的顶层设计，是法治建设的根本任务与远大目标；法治政府、法治社会建设包含于法治国家建设之中，法治政府是建设法治国家的重点任务与关键环节，法治社会是构筑法治国家的基础任务与普遍要求。2因此，既需要在系统观念指导下对三者从整体论角度予以把握，也应坚持重点论，对构成整体的各部分要素之间的关系进行分析，从而全面推进国家各方面工作实现法治化。
“十四五”时期，中央先后制定了法治建设的“一规划两纲要”，这是“十四五”规划中全面依法治国的重要方案和指导性文件。具体来说：2021年1月， 中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，总结了党中央自十八大以来的法治建设实践和成就，站在全面建设社会主义现代化、全面依法治国新局面的起点上，对新时代法治中国建设作出了全局性、战略性、基础性和保障性安排。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021
—2025年）》，标志着我国法治政府建设进入全面提速期和全面突破期。2020 年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，为构建信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的法治社会作出了具体安排，提出了有效措施。“一规划两纲要”的制定和实施，标志着新时代全面依法治国开启了新征程。
经过五年建设，“中国特色社会主义法治体系不断健全，法治中国建设迈
出坚实步伐，法治固根本、稳预期、利长远的保障作用进一步发挥，党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强”1。党的二十大报告明确指出：“社会主义法治国家建设深入推进，全面依法治国总体格局基本形成，中国特色社会主义法治体系加快建设，司法体制改革取得重大进展，社会公平正义保障更为坚实，法治中国建设开创新局面。”2
三、法治一体建设的内在逻辑
习近平总书记指出：“法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。”3这揭示了法治中国建设的具体布局及其内在关系。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，就是要以建设法治国家为目标，以建设法治政府为重点任务，以建设法治社会为基础任务。法治国家是社会主义法治一体建设的目标，统合着法治政府和法治社会建设。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，法治社会是构筑法治国家的基础，它们共同构成了法治一体建设框架的“重点论”的内容。
法治国家建设是社会主义法治建设总目标的具体化。党的十八届四中全会通过全面依法治国的决定，明确提出全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这一总目标贯穿于党的十八大以来社会主义法治的建设历程，指明了全面依法治国的正确方向，是全面依法治国工作的主线。新时代新征程上，把握这一总目标，对于党的二十大报告提出的“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的工作要求具有纲举目张的意义。1在法治一体建设的工作布局中，将法治国家确立为社会主义法治建设的目标，具有以下丰富内涵：
其一，法治国家意味着法治是治国理政的基本方式。这就阐明了法治与现代国家治理之间存在必然联系。法治是国家治理体系与治理能力现代化的重要依托。习近平总书记指出：“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持依法治国，为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”2法治为国家治理提供了基本遵循，以最权威最广泛的规范体系保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，以最稳定最可靠的制度机制保障国家治理的效能。在推进中国式现代化进程中，要继续发挥法治的保
障作用，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为国家治理现代化奠法治之基、修法治之路、铺法治之轨、畅法治之道，更好发挥法治轨道对国家治理现代化的规范、引导和保障作用。3
其二，法治国家意味着国家治理要遵循法治权威。权威是一种不令而行的力量，具有正当性的内涵和人民自愿遵从的特征。法治权威就是指法律制度得到了人民的普遍认可、同意和遵守。确立了法治权威，则人人普遍尊重和奉守宪法法律，宪法法律之外无特权。为什么社会主义国家治理需要法治权威？这与什么是法、法有什么作用紧密相关。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”4国家通过确立法律规则、原则，明确各个主体的权利与义务。这一治理方式以明定的国家规范、公开的官方行为来实现必要强制，从而让民众认同和接受统治。这种权威本质上是通过发挥法治自身独有的、不同于神治和德治的可预测性来生成和实现的。法律的目的不是取消或限制自由，而是维护和扩大自由。在现代社会中，法律通常具有确定后果、校正失序、稳定预期等基本功能，通过塑造人们的共同一致行为，形成社会秩序。法治以理性为基础。法虽带有强制性，但根源于理性，符合人的基本思维模式和行动的内在规律，因此人们对法律的遵守并不是服从他人的、个别的意志，而是服从公开的、明确的、普遍适用的规则，这并不构成强制或奴役。
其三，法治国家意味着国家权力纳入了法治轨道。国家机关的权力由法律规定，得到法律授权，受到法律约束。这是法治约束公权力的基本逻辑。法治发挥其可预测性的功能，实现稳定的社会预期，从而维护社会的有效运作。其中，就包括了对权力的授权和约束所带来的稳定预期。通过合理地分配与授予权力，不同类型权力的基本边界得以划定；国家权力被纳入限定边界内，国家机关及其工作人员必须按照法律规定行使权力，由此形成的工作程序和权力运行模式促使国家权力成为受约束的、有预期的权力。因此，法治具有防止公权力滥用的功能。党的十九届六中全会决议指出：“党深刻认识到，权力是一把‘双刃剑’，依法依规行使可以造福人民，违法违规行使必然祸害国家和人民。” 1法治不仅直接保障了推进中国式现代化的各项工作任务，也保障了党的自我革命。在中国式现代化进程中始终坚持法治，通过法律规范权力、加强权力监督， 可以有效确保公权力正确行使。
其四，法治国家意味着人民权利得到法律保障。坚持以人民为中心，是中国式法治现代化的精髓要义，也是坚定不移走中国式法治现代化道路的根本立
场。习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。……推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”2这一重要论断回答了法治为了谁、依靠谁、保障谁的立场问题，对于全面依法治国而言具有根本指导意义。推进全面依法治国，必须坚持以人民中心，解决人民群众的实际问题，保护人民群众的切身权益。坚持法律面前人人平等，把尊重和保障人权贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面的权利得到落实，努力维护最广大人民群众对美好生活的向往和追求，不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感。
法治政府建设既是全面依法治国的重点任务，也是主体工程。2015年，我国制定发布《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，2021年再次制定发布《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》。这两个“纲要”提出了不同时期法治政府建设的具体任务。党的二十大报告提出要扎实推进依法行政，对法治政府建设作出了新安排。党的二十届三中全会通过的决定进一步提出，深入推进依法行政，健全公正执法司法体制机制。这些都是法治政府建设的具体要求。在一体建设框架下，法治政府是建设社会主义法治国家的重点，与法治国家建设、法治社会建设紧密相关。
法治政府的内涵与建设任务
《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》对什么是法治政府、法治政府的具体标准作出了规定，要求加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系， 全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府，具体从机构职能设置、依法行政制度、行政决策、行政执法、突发事件应对、社会矛盾纠纷行政预防调处化解、行政权力制约和监督、科技保障以及党的领导等方面着手。
作为全面依法治国的重点任务和主体工程，法治政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，对于法治国家建设具有突破作用，对于法治社会建设具有示范带头作用。既要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，同时也要求作为主体工程的法治政府建设率先突破。法治政府建设在一体建设中居于带动整体的枢纽位置，必须作为重点任务和主体工程加大力度。1 将法治政府建设作为重点工程率先予以突破，是由政府工作的使命与工作特点
决定的。从一体建设角度看，政府守法为整个国家的依法运转提供了重要条件。如果没有法治政府，党的决策和国家立法就可能无法得到有效执行，成为一纸空文；如果没有法治政府，行政权就可能干预司法，公正司法则无从保障；如果没有法治政府，社会就难有发展空间，因为没有政府守法和政府诚信，也就不可能有全民守法和全民诚信，从而不可能有法治社会。
首先，政府拥有的行政权力是整个国家权力体系中最广泛、最日常、最集中的权力。“政府机关体量大、任务重、范围广、应急性强，由此决定了政府工作的广泛性、直接性、应急性。”3改革开放以来，我国政府经历了从统治型到管理型再到服务型的职能转变。公共性是服务型政府的基本特征与内在属性， 公民需求成为政府治理的优先选项，政府治理的核心任务是为公民提供无缝隙而非分离的服务。4政府管理范围广，拥有包含经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等在内的与人民群众息息相关的职能权限。“任何一位公民或企业，它或许一辈子可以不和立法机关、监察机关、司法机关和军事机关打交道，但它做不到不和政府机关相联系。”5
其次，行政机关是国家权力机关的执行机关，需要执行国家法律，履行宪法法律赋予的职责，宪法和法律是政府一切工作的根本原则。行政机关掌握着公权力，连接人民群众等行政相对人，所以政府的行政执法系统贯穿了将国家法律应用于社会实际的通道，是将法治体系的构建和法律规范由“文本”变为“现实”、将国家法律规范与社会实际相结合的中间环节。行政机关是实施法律法规的重要主体，遍及经济、文化、民生保障、社会治理、生态文明等各个领域。实际上，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的，1可见，政府依法履行职能是法治实施体系的重中之重。只有作为国家和社会事务管理者的各级政府充分发挥引领和表率作用，带头信仰法治、坚守法治，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，做到所有行政行为都于法有据、程序正当，才能在全社会牢固树立法律的尊严和权威，使人们充分相信法律、自觉运用法律，形成全社会对法律的信仰，从根本上保证法律得到有效实施。
最后，法治政府是指严格按照法定权限和程序行使行政权力、履行管理职责的政府。“良法”“善治”“有为”是中国法治政府的精神特质与内在要求。3良法善治不仅意味着授予政府权力，要求政府积极作为，让政府把该管的事管好、管到位，同时也要求政府不能滥用权力。习近平总书记强调：“只要公权
力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”4法的核心内容之一就是权力与权利的关系，行政法治的核心问题就在于公权力与私权利的关系，行政法的绝大多数问题都围绕着制约公权力与保障私权利展开。建设法治政府，关键是政府要做到依法行政，约束政府权力。习近平总书记指出： “要用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，健全政府守信践诺机制，提高依法行政水平。”5依法行政意味着要将政府的行政行为全面纳入法治轨道，防范“违法行政”行为的发生，其中不仅要防范行政行为在法律上无依据、无权限、适用法律错误、滥用职权、程序违法、内容不当等情形，也要防范行政机关的不作为、不履行法定义务的风险，最终实现合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一的法治政府这一理想目标。
法治政府建设的主要范畴
法治政府是一个具有鲜明中国特色的概念。一体建设框架下的法治政府建设，意味着把法治政府建设放在党和国家事业发展全局中统筹谋划，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治政府保障。这就确立了法治政府建设的一系列原则，包括坚持党的全面领导，确保法治政府建设正确方向；坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督；坚持问题导向，用法治给行政权力定规矩、划界限， 切实解决制约法治政府建设的突出问题；坚持改革创新，积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径；坚持统筹推进，强化法治政府建设的整体推动、协同发展。同时，法治政府建设还设定了一系列目标，要求从机构职能设置、依法行政制度、行政决策、行政执法、突发事件应对、社会矛盾纠纷行政预防调处化解、行政权力制约和监督、科技保障以及党的领导等方面展开。特别是， 加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。依法行政意味着政府的行政行为要全面纳入法治轨道，其标准包括合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责统一，关键是依法保护相对人合法权利。
法治社会是构筑法治国家的基础，法治国家的建成有赖于在全社会形成浓厚的法治氛围。习近平总书记指出：“只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。”1进入新时代，我们要建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会。
法治社会的内涵与建设任务
法治社会有广义和狭义之分。在广义上，法治社会可以等同于法治国家， 是对一个国家社会状态的整体描述。在一体建设框架下，法治社会是与法治政府并列的概念，其核心内涵应当被限缩界定为“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”，旨在推动社会成员形成法制观念和行为习惯，在法治框架下维持平等与自治的社会关系，维持管理、服务、合作多元的社会治理关系。2法治社会具有一系列特征，包括全社会信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强。从具体指标上看，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出： “到2025年，‘八五’普法规划实施完成，法治观念深入人心，社会领域制度规范更加健全，社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理成效显著， 公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，社会治理法治化水平显著提高， 形成符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设生动局面，为2035 年基本建成法治社会奠定坚实基础。”
“建设法治社会是法治建设的夯基固本，是破解法治瓶颈的有效路径，是对人情社会的反思重构和对公共理性的培育与提升，有助于弥合转型中国的社会共识。”法治社会的良好运行根源于民众对法律与法治发自内心的支持、认同、遵循和信仰。通过引导全体人民树立法治观念，法治权威就能够得到全社会的自觉维护，遇事找法、解决问题靠法的法治意识能够得到进一步发扬，良好法治环境得以逐步形成，进一步化解包括法治失衡、法治失调、法治失信和法治失重等在内的法治危机。不断提升全体公民的法治意识和素养、培育全社会的法治信仰、推动全社会增强法治观念，共同构成了法治社会建设的基本条件。究其原因，法律的权威源于人民内心的真挚拥护和真诚信仰，要使法律发挥作用，就必须让全社会对法律产生发自内心的信仰。只有大力提升全社会层面对法治的信仰，让法治内化为人民的思维方式、外化为人民的行为习惯，才能从根本上全面地推动法治社会建设，减少社会层面的法治危机。
法治社会建设的主要范畴
相较于法治政府来说，法治社会的范围更加宽泛。在法治一体建设框架下建设法治社会，表明社会主义法治建设迫切需要稳固基础。
一是需要推动全社会增强法治观念。具体包括：维护宪法权威，通过深入宣传宪法和广泛开展宪法教育增强全民法治观念，全民守法构成了法治社会的
基础工程；健全压实“谁执法谁普法”的普法责任制，建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，要求领导干部发挥示范带头作用，并能在工作过程中通过法律法规与政策宣讲提升公民法治意识，积极引导社会各方面广泛参与立法流程， 实现人民群众广泛参与普法活动的实践格局，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风；建设社会主义法治文化，弘扬社会主义法治精神，传播法治理念， 恪守法治原则，注重对法治理念、法治思维的培育，充分发挥法治文化的引领、熏陶作用。
二是不断健全社会领域制度规范，以良法促进社会建设、保障社会善治。首先是要对社会重要领域的立法进行完善，通过立法形式对关乎民众切身利益的民生和社会保障等重要问题予以回应。2其次是促进多层次多领域的社会规范建设。社会规范在协调社会关系、约束社会行动和维护社会秩序等方面发挥着不可或缺的积极作用，一方面应积极鼓励社会成员以居民公约等社会规范对自我行为进行约束、管理和规范，另一方面也要对社会规范文本的形成和实施过程进行必要监督，以使其符合法治原则和精神。再次是要强化道德规范建设。中国特色社会主义法治道路的鲜明特点是坚持依法治国与以德治国相结合。法律与道德相辅相成、相得益彰、互为补充、相互促进。要将符合社会主义核心价值观要求的基本道德规范转化为法律，以法律权威触发民众日常生活行为知法、守法、用法的自觉性。最后要深入推进诚信建设制度化，完善诚信建设长效机制。
第三，加强权利保护，切实保障公民基本权利，有效维护各类社会主体合法权益。首先要健全公众参与重大公共决策机制。畅通公众参与重大公共决策的渠道，不断拓展人民群众有序参与重大公共决策的途径。其次要依法保障人民合法权益。在现实当中，公权力因其具有的天然的自我扩张性容易不断地扩大权力边界进而侵犯作为其本源的私权利。因此公权力机关在行政执法中应当对自身的执法行为进行规范、改进和完善，尊重和维护人民群众的合法权益。最后也要加强对公民人权的司法保护。“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”1努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，就一定要重视人权司法保障制度建设与机制完善。
第四，推进社会治理法治化。社会治理构成了国家治理的基础，社会治理法治化属于国家治理现代化中的重要部分。对我国来说，法治建设既要“抓末端、治已病”，更要“抓前端、治未病”，这就要求更加重视预防性法律制度
体系建设，做到“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”。2实现社会治理法治化，应当对当前的社会治理体制机制进行多层次、多领域的完善。实现由传统管理模式向新型治理模式的转型，有必要重视制度建设的前端引领作用， 通过加快推进社会治理制度化、规范化、程序化，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。此外，坚持和发展新时代“枫桥经验”对多元社会矛盾和纠纷进行多元化解，解决好群众的身边问题，有助于防范可能产生的纠纷和风险，从而为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安创造条件。
四、“十五五”时期法治一体建设的路径
随着“十四五”规划即将圆满收官，编列“十五五”规划，出台新的法治建设规划，推动法治中国建设，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设， 要在习近平法治思想的科学引领下，坚持系统观念，不仅在顶层设计上充分体现前瞻性思考、全局性谋划和战略性布局，而且在具体实施方案上也要进行整体性、协同性的部署与推进。特别是，基于法治一体建设的成功经验和优势， 坚持系统观念，同时参考“十四五”时期制定实施“一规划两纲要”的做法， “十五五”时期法治建设规划应当更加注重系统集成，突出法治一体建设，将法治国家、法治政府、法治社会建设共同融入统一规划中，形成具有权威性、整体性、协同性、长远性的规划。这将是“十五五”时期法治建设的行动指引， 丰富了法治规划的内容，充实了法治建设的任务，有利于法治建设实践，更好指引各地方各部门各领域开展法治建设工作，减少重复建设、减低考核压力、减轻基层负担。
法治国家、法治政府、法治社会一体建设贯彻了全面依法治国整体部署、统筹安排、协同推进的系统思维，展示了新时代全面依法治国全局性谋划、战略性布局和整体性推进的鲜明特色，是党的十八大以来全面依法治国的重要经验和成就，也将是“十五五”时期社会主义法治建设的重要内容。制定出台“十五五”时期新的法治建设规划，也要坚持一体建设的方法论，将法治国家、法治政府、法治社会建设融为一体，既作整体性安排，又突出重点内容。系统观念是辩证唯物主义的重要认识论与方法论，中国共产党人始终把建设中国特色社会主义法治国家作为宏大系统工程进行谋划。要坚持系统观念，在党的领导
下准确把握一体建设工作布局的战略意义、科学方法、实践要求，做好顶层设计与统筹协调，深入推进法治政府建设、法治社会建设。具体来说：
其一，坚持系统观念是习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论的重要内容。坚持系统观念体现了坚持辩证唯物主义系统观的要求。马克思与恩格斯的辩证自然观克服了传统机械唯物主义自然观孤立、隔离地看待世界的观点，将整个自然界视为相互联系、相互作用的有机整体，整个世界是分层次、有结构的系统。层次表明了差异性、递进性和等级性，同时也代表不同要素之间相互联系、相互依存、相互协同的关系。1马克思、恩格斯秉承的唯物史观强调人类社会同样也是一个有机整体，需要从构成社会具体的相互作用、相互关联的结构及其内在本质、持续变化中对其进行理解。
其二，坚持唯物辩证法，在两点论和重点论相统一的背景下突出重点。这要求在研究一个复杂的事物发展时，既把握主要矛盾，又把握次要矛盾；在研究某一矛盾时，既研究矛盾的主要方面，又研究矛盾的次要方面。这种工作方法在顾及全面性时，也突出了针对性，指明了工作的重点。问题是时代的声音， 回答并指导解决问题是理论的根本任务。全面依法治国体现了鲜明的问题导向， “共同推进”“一体建设”的工作布局要求始终坚持两点论和重点论相统一的马克思主义唯物辩证法。两点论要求以全局视野看待法治建设目标，在法治国家这一整体性目标和框架下对法治政府和法治社会予以整体谋划、协同推进。重点论则要求以法治政府、法治社会两大关键领域为着力点，以重点问题突破带领全局工作发展。特别是，法治政府的建设对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，在一体建设中居于带动整体的枢纽位置，必须作为重点任务和主体工程，加大建设力度。
法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设，要坚持以制度建设为主线任务，以法治一体建设为目标导向进行顶层设计、总体谋划，以法治方式推动国家制度和治理体系深刻变革。“十五五”时期编列法治建设规划，在设计一体建设路径时，把握“国家—政府—社会”各自的功能指向与建设重点，注重系统集成，兼顾顶层设计与分层对接，搞好上下左右、方方面面的配套，系统推动法治建设的规划落实到位、协同高效。1相关规划安排必须把握法治一体建设的重要原则，并且将原则要求具体体现在相关规划措施中。具体来说：
坚持党的领导
党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。习近平总书记指出：“全面推进依法治国这件大事能不能办好， 最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。”2坚持党对全面依法治国的领导，是习近平法治思想的核心要义，是“十一个坚持” 的首要内容。法治国家、法治政府、法治社会一体建设，首要的就是坚持党的领导核心地位，加强党对全面依法治国的统一领导、统一部署、统筹协调，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，开展党领导下的法治建设。
首先，坚决维护党中央权威及其集中统一领导，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系。党的十九大以后，中央成立全面依法治国委员会，并组建新的司法部，承担中央全面依法治国委员会办公室工作。这就对党领导全面依法治国作出了组织和体制机制的安排，既有力推进了全面依法治国工作，又有效加强了党对全面依法治国的领导。
其次，加强党对法治政府建设的领导，完善法治政府建设推进机制。党的领导是全面依法治国、建设法治政府的根本保证。建设法治政府，必须发挥各级党委的领导作用，在全局工作中，坚持把法治政府建设摆到更加突出的位置， 切实发挥党委特别是党委主要负责人的作用。在建设法治政府过程中，各级党委要履行好推进法治建设的领导职责，具体任务包括：听取人大、政府等有关工作汇报，及时研究解决影响法治政府建设的重大问题；领导督促政府履行法治政府建设主体责任，谋划落实好法治政府建设各项任务；各地区党委法治建设议事协调机构及其办事机构要加强法治政府建设的协调督促推动。
再次，坚持党对法治社会建设的集中统一领导，凝聚全社会力量，扎实有序推进法治社会建设。“十五五”时期加快建设法治社会离不开党的领导。为此，编列法治建设规划，中央全面依法治国委员会和办公室要加强顶层设计和整体谋划，提出新征程上法治社会建设的重点任务。同时，“地方各级党委要落实推进本地区法治社会建设的领导责任，推动解决法治社会建设过程中的重点难点问题。地方各级政府要在党委统一领导下，将法治社会建设摆在重要位置，纳入经济社会发展总体规划，落实好法治社会建设各项任务。充分发挥基层党组织在法治社会建设中的战斗堡垒作用。”
最后，把党的领导落实到法治国家、法治政府、法治社会一体建设的各个方面。“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保
证执法、支持司法、带头守法上。”2如何领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，也要体现在“十五五”时期的法治建设规划上，明确党的领导的具体内容方式。党领导立法，就是要领导和推动国家立法机关将党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的法律规则，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。保证执法，就是要推进严格执法，理顺执法体制，完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制，领导和推动各级政府加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。支持司法，就是支持和保障司法机关依法独立公正行使司法权，不受行政机关、社会团体和任何个人的非法干涉，切实维护司法的公正性和权威性， 健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排。带头守法，就是各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，要带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
坚持以人民为中心
人民性是社会主义法治价值内涵的核心。习近平法治思想坚持以人民为中心，主张中国特色社会主义法治要依靠人民、为了人民，奠定了法治的政治价值基础。“十五五”时期的法治建设规划，必须坚持以人民为中心的原则，统筹安排法治国家、法治政府、法治社会为了人民、依靠人民和保障人民权益的具体措施。
在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中，必须坚持以人民为中心， 牢牢把握社会主义法治的人民性立场。具体来说：一是要认识到人民是全面依法治国的根基。全心全意为人民服务是中国共产党人的宗旨。历史唯物主义认为，人民群众是历史的创造者。紧紧依靠人民，是党取得革命、建设、改革事业胜利的保证。失去人民支持，党就失去了根基，最终必然失败。全面依法治国有效防止权力滥用，有力保障人民权益，是党争取人民支持、守住民心的具体途径。二是要保证人民在全面依法治国中的主体地位。“要保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”1全面依法治国也要依靠人民。习近平总书记指出：“我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别
于资本主义法治的根本所在。”2三是要保障人民合法权益。这就要求把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。特别是，从法治所保障和贯彻的价值理念来说，必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求。
一方面，在法治政府建设中，要将法治政府与服务型政府紧密结合在一起。我们的政府是人民政府，各项工作都与人民群众利益紧密相关，只有坚持依法行政、建设法治政府，才能更好地服务于人民。建设法治政府，要求政府职权法定、依法履职，各项行政行为于法有据。特别是，正确处理政府与市场、社会的关系，依法行政就是要能够用法治给行政权力定规矩、划界限，从而有利于克服政府职能错位、越位、缺位现象，既有助于政府履行职责，又有助于市场繁荣和社会发展，让政府和社会各归其位、各展其长，更好发挥二者作用。3 深化行政体制改革、转变政府职能，要约束政府权力，充分发挥市场作用和社会力量，保护人民合法权益。更好地发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，打造服务型政府，管理好社会事务，既要运用行政权力集中解决人民的急难愁盼问题，同时也要把握好行政权力介入人民生活的边界。
另一方面，在法治社会建设中，要牢牢把握实现公平正义这一根本宗旨， 切实保障公民基本权利，有效维护各类社会主体合法权益。尊重和保障人权是社会公平正义法治化、权利化和具体化的集中体现，也是法治社会建设的题中应有之义。“十五五”时期的法治建设规划，必须增强人民群众对社会公平正义的认同感和获得感，不断满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求，不断满足人民群众对美好生活的向往。为此，在法治社会建设方面，可以设定如下任务：不断完善社会领域立法，健全社会领域制度规范，推动一系列重要社会立法，突出发展成果共享的立法理念；4健全公众参与重大公共决策机制，制定与人民生产生活和现实利益密切相关的经济社会政策以及出台重大改革措施，要充分体现公平正义和社会责任，畅通公众参与重大公共决策的渠道，采取多种形式广泛听取群众意见，切实保障公民、法人和其他组织合法权益；保障行政执法中当事人合法权益，规范执法行为， 完善执法程序，改进执法方式，尊重和维护人民群众合法权益；加强人权司法保障，加强对公民合法权益的司法保护；加大涉民生案件查办力度，通过具体案件办理，保障人民群众合法权益；为群众提供便捷高效的公共法律服务，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系，保证人民群
众获得及时有效的法律帮助；引导社会主体履行法定义务、承担社会责任，公民、法人和其他组织享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。
坚持自上而下与自下而上相结合
坚持走中国特色社会主义法治道路，是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的根本要求。中国特色社会主义法治道路既不同于英美国家也不同于德日等国家的法治发展路径，在法治发展模式上，体现了自上而下、理性建构与自下而上、内生演进的结合，将党的领导所体现的领导力、规划力、推动力， 与中华文明的优秀文化内涵、人民群众对法治的要求、社会对法治的助推结合在一起。所谓自上而下，主要是党政主导推进，通过立法、法律实施等路径强力推进和引导；所谓自下而上，主要是发挥市场力量、社会力量、群众力量， 充分发挥基层自治和行业、社会组织自治的作用，推动法治在社会、在基层的演进式发展。
习近平总书记指出：“就我国而言，我们要在短短几十年时间内……实现社会主义现代化，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化。”2回顾我国的现代化进程，法治政府与法治社会无法单纯地自发实现，而是需要通过国家自上而下的规划建构予以推进；同时，法治具有社会基础、群众基础，也需要充分发挥社会的作用。实现国家治理体系和治理能力现代化，一体建设法治国家、法治政府、法治社会，就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化。在“十五五”时期法治建设规划中，这种双向互动的安排必须更加清晰明确。
推进法治政府建设，集中体现了社会主义法治建设的全面规划，贯彻了新时代全面依法治国自上而下的动力机制。实际上，法治政府建设需要遵循一定方式。这在世界各国法治发展历程中也有相关经验。英美等国家或者地区的法治建设具有内生演进特征，呈现出自下而上、逐步发展等特点。德国、法国等大陆法系国家或者地区的法治建设，具有组织建构特征，呈现出理性设计、人为建构了法治政府建设的逻辑差异。这种差异性主要体现在政府发挥的作用以及政府自身建设的逻辑上。我国推进法治政府建设贯彻了自上而下的原理，坚持科学规划、整体推动，既依靠党中央的决策部署和国务院的具体安排，又依靠督促机制，发挥法治政府建设示范创建的引导和激励作用，设定科学合理的指标体系和评估标准，调动地方的积极性、主动性，同时坚决杜绝官僚主义、
形式主义，避免为基层增加负担。
推进法治社会建设，则是自下而上推进法治建设的具体体现。在一体建设框架下推进法治社会建设，克服了把法治建设动力完全寄托于国家机关的不足， 特别是过分倚重政府推动可能带来的问题，从而能够保证现实的法治实践符合法治的核心要义。1法治政府是法治社会的前提和保障，法治社会则是法治政府的基础和动力。仅仅依靠法治政府强力推行，法治就成了无源之水、无本之木， 而法治社会建设恰恰体现了社会主义法治的基础性动力机制。因此，需要以法治形式恰当界定政府与其他社会主体的互动关系，依法规范政府与社会共治的内容、形式、程序，使治理权的授予和取得实现制度化和规范化。“社会”是由人组成的，人参与法治活动和法治建设，将法治观念植根于民心，全民守法才具有坚实的社会基础。法治社会的形成有赖于我国公民法治素养的逐步提升， 而党依法执政、政府依法行政、司法机关依法办案，则有助于提升人民群众对法治的信任感和归属感。公权力机关的工作人员能否带头做到尊法学法守法用法，直接影响着人民群众的法治信仰与行为选择，直接决定着法治社会建设的速度和成效。反过来，公民的法治意识与参与公共事务的积极性、主动性、创造性的提升，则有助于为形成法治社会进而为法治政府、法治国家提供动力， 真正实现法治国家、法治政府、法治社会的一体建设、上下联动。
五、结语
新时代法治一体建设，体现了法治中国建设内容的丰富性。法治国家、法治政府、法治社会相互联系、相互支撑、相辅相成，是法治中国建设的三根支柱。从逻辑上看，一体建设呈现了法治中国一体化建设布局的层次性：法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。从路径上看，一体建设要坚持以制度建设为主线任务，按照系统观念、整体推进、一体建设的思路进行顶层设计、总体谋划，以法治方式推动国家制度和治理体系深刻变革。从“十四五”到“十五五”，法治中国建设进入规划时期，具有明确的指引。展望新征程，“十五五”时期还要继续设计法治一体建设的路径，把握“国家—政府—社会”各自的功能指向与建设重点， 注重系统集成，兼顾顶层设计与分层对接，搞好上下左右、方方面面的配套， 推动“十五五”时期的法治建设规划落实到位、协同高效。按照法治一体建设的方法论，在“十四五”时期“一规划两纲要”的做法基础上，编列制定“十五五”时期法治建设规划，可以考虑进一步整合法治国家、法治政府、法治社
会建设的任务，出台一个融合了法治一体建设思路和内容的整体规划，既丰富规划的内容，又强化规划的作用，同时减少基层法治建设措施安排的繁复重叠， 从而更好指引新征程上的法治中国建设。
面向“十五五”的中部地区崛起战略的前景展望*
王新涛 易雪琴 金东
改革开放以来，我国东部沿海地区充分利用地缘优势和政策红利，经过“七五”到“九五”三个国家五年计划，乘势而上率先成为经济高地，沿海与内地的发展差距逐渐拉大。因此，我国在2000年和2003年相继启动了西部大开发战略和振兴东北战略，这两个板块获得了大量“含金量”高的支持政策。在此背景下，如何谋划中部地区发展，成为学术界和政府部门探讨和关注的焦点问题， 中部地区崛起战略应运而生。中部地区崛起战略实施以来，中部地区经济社会发展取得重大成就，中部“脊梁”在区域协调发展过程中的支撑作用愈发明显， 但同时也面临新的问题和挑战。2024年3月，习近平总书记在湖南长沙主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会，中部地区发展站在新的历史起点上。
2025年是“十四五”规划实施收官之年，也是“十五五”规划酝酿谋划之年，立足中国式现代化大背景，总结中部地区崛起战略的实施经验，分析中部地区面临的发展环境及需要解决的重大问题，展望新时代推进中部地区发展的路径，对于推动中部地区实现高质量崛起，进而更好地服务国家发展大局，具有重要的历史和战略意义。
一、中部地区崛起战略实施回顾
中部地区崛起战略从构想提出，到正式启动，再到全面实施，已经走过了20年的历程，每个发展阶段的重点任务都呼应了区域发展规律和时代发展需要。在这20年中，中部地区以约占全国十分之一的国土面积，承载约占全国四分之一的人口数量，创造了约占全国五分之一的经济总量。作为区域战略板块，中部地区与先进地区的发展差距不断缩小，在区域协调发展中的战略支撑作用越来越明显。
综合来看，中部地区崛起战略从形成到发展可划分为以下几个阶段。1．2004年3月—2006年3月：“中部塌陷”争论下的谋划酝酿阶段
2004年3月，国务院政府工作报告指出，加快中部地区发展是区域协调发展的重要方面，提出要促进中部地区崛起。这是首次从国家层面明确提出中部地区崛起的构想。随后，在2004年12月召开的中央经济工作会议和2005年国务院政府工作报告中，中部地区崛起再次被提及，强调要将中部地区崛起与西部大开发、振兴东北及东部率先发展一并作为区域经济结构调整的重大任务，提出
要加快研究制定促进中部地区崛起的规划和措施。在此期间，中部六省的政协共同开展了相关专题调研，并在2005年“两会”期间联名提交了《关于促进中部地区崛起、实现区域经济协调发展的提案》，随后全国政协提案委员会召集十家部级单位召开了相关提案协商现场办理座谈会，并形成了关于促进中部地区崛起的30条建议，引起国家层面的高度重视。2005年8月，时任国家主席胡锦涛、国务院总理温家宝就中部地区崛起问题先后亲临中部省份进行专题调研。2006年3月，中共中央政治局召开研究中部地区发展的专题会议，提出促进中部地区崛起是事关现代化建设全局的重大决策和落实区域协调发展总体战略的重大任务，这一精神在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中得到具体体现。这一阶段的中部地区发展逐渐进入国家视野，但很大程度上是为了回应关于“中部塌陷”、中部地区是不是问题区域等方面焦虑和呼声，并未上升到国家重大战略层面，也未出台具体的指导意见和支持政策。
2006年4月，中共中央、国务院出台《关于促进中部地区崛起的若干意见》， 提出将中部地区建设成为全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高新技术产业基地和综合交通枢纽（“三基地一枢纽”）。这是首个从国家层面支持中部地区发展的正式文件，标志着中部地区的战略定位得以明确，作为国家区域发展战略中的战略板块正式启航。2006年5月和2007年1月， 国务院办公厅先后出台《关于落实中共中央、国务院关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施的通知》《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，提出了一系列支持中部地区发展的具体举措。随后，在党的十七大报告中，再次强调将中部地区崛起战略与其他三大区域战略共同作为区域发展总体战略的组成部分。2007年4月，国家促进中部地区崛起办公室在国家发展和改革委员会正式挂牌；2008年1月，由国家发展和改革委员会联合18个部委（局）建立促进中部地区崛起工作部际联席会议制度，这标志着国家层面促进中部崛起的组织机构和协调机制正式建立。在这一阶段，中部地区崛起正式上升为国家重大战略，并获得了一系列政策举措的支持，崛起成为中部地区发展的专属时代使命（喻新安等，2014）。
2009年9月，《促进中部地区崛起规划（2009—2015年）》获批实施，明确了中部地区的战略定位、目标任务和工作重点，并对有关重大建设项目做出部
署。这是首个指引中部地区发展的详细规划。2010年5月和8月，国家发展和改革委员会先后印发《关于促进中部地区城市群发展的指导意见的通知》《促进中部地区崛起规划实施意见的通知》等文件，进一步细化了中部地区崛起的目标、任务和要求，并强调要以城市群带动中部地区发展。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》印发，明确提出要充分发挥中部地区承东启西的区位优势，壮大优势产业，发展现代产业体系，巩固提升“三基地一枢纽”地位，推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展。在此期间，《鄱阳湖生态经济区规划》《皖江城市带承接产业转移示范区规划》等规划以及国家资源型经济转型综合配套改革试验区先后获批，中部各省结合各自实际分别编制了相应规划或实施方案。一系列相关规划及政策举措的出台，标志着中部地区崛起战略进入规划引领的发展轨道，进入全面实施阶段。
2012年8月，国务院印发《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》，指出中部地区崛起战略实施以来，中部地区综合实力显著提升，发展迈上新台阶，但仍存在经济结构不合理、城镇化水平偏低、资源环境约束强化等问题，并指出中部地区是我国“三农”问题最突出的区域、新一轮工业化和城镇化的重点区域、内需增长极具潜力的区域，同时强调要以加快转变发展方式为主线，以扩大内需为战略基点，以深化改革开放为动力，更加注重转型发展、创新发展、协调发展、可持续发展、和谐发展，努力实现全面崛起，在支撑全国发展中发挥更大作用。这是时隔6年再次从国家层面出台的一份纲领性文件。随后，在党的十八大、十九大报告中再次强调要充分发挥优势，大力促进中部地区崛起。2016年3月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》印发， 提出要制定实施新时期促进中部地区崛起规划，完善支持政策体系，推动城镇化与产业支撑、人口集聚有机结合，形成重要战略支撑区；12月，《促进中部地区崛起“十三五”规划》印发，将中部地区的战略定位从“三基地一枢纽” 提升为全国重要先进制造业中心、全国新型城镇化重点区、全国现代农业发展核心区、全国生态文明建设示范区和全方位开放重要支撑区（“一中心四区”）。在此期间，国务院相关部门和中部各省为了贯彻落实国家区域发展战略，先后出台了《中原经济区规划（2012—2020年）》《长江中游城市群发展规划》《长江经济带发展规划纲要》等专题规划和一系列政策举措。在这一阶段，从国家
层面再次出台支持中部崛起的纲领性文件，再到各类专题规划的实施，中部地区获得诸多战略机遇和政策红利，进而加速崛起。
随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，2019年5月，习近平总书记在江西南昌主持召开推动中部地区崛起工作座谈会，发出历史性“三问”， 即中部地区发展势头能否持续？在先进技术、重点领域、关键环节能否实现更大突破？在高质量发展、新旧动能转换的道路上能否越走越好？①，强调要紧扣高质量发展要求，不断增强中部地区综合实力和竞争力，推动中部地区崛起再上新台阶，奋力开创中部地区崛起新局面。2021年3月，中共中央、国务院印发《关于新时代推动中部地区高质量发展的指导意见》，提出中部地区要顺应新时代新要求，贯彻新发展理念，推动中部地区加快崛起，在全面建设社会主义现代化国家新征程中作出更大贡献。这是时隔9年，再次从国家层面出台新时代新要求背景下推动中部地区发展的一份纲领性文件。2022年10月，党的二十大召开，标志着我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程。党的二十大报告明确提出要坚持以推动高质量发展为主题，着力推进城乡融合和区域协调发展，并强调要促进中部地区加快崛起。2024年3月，习近平总书记在湖南长沙主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会，再次明确中部地区“三基地一枢纽” 的战略定位，强调要一以贯之抓好党中央推动中部地区崛起一系列政策举措的贯彻落实，形成推动高质量发展的合力，在中国式现代化建设中奋力谱写中部地区崛起新篇章。
中部地区崛起战略实施以来，特别是党的十八大以来，中部地区在各个发展阶段确立的战略目标正逐步实现，“三基地一枢纽”地位持续巩固，与先进地区的发展差距不断缩小，在区域协调发展过程中的支撑作用愈发明显。
以科技创新为引领构建现代产业体系，经济综合实力稳步提升
中部地区崛起战略实施以来，中部各省深入实施创新驱动发展战略，加快产业转型升级，逐步构建具有中部特色的现代产业体系，综合实力稳步提升。从创新来看，2006—2022年，中部地区的研发经费投入强度从0.84%提升到2.08%，与全国平均水平的差距从0.58个百分点降低到0.46个百分点②；截至
2023年12月，中部地区优化重组近40个全国重点实验室，推进12个国家重大科技基础设施建设，在量子通信、自主安全计算机等关键核心技术领域取得重大
突破③。从产业来看，在一系列创新政策举措的支持下，中部地区加快推动制造业向高端、智能、绿色、服务、集群方向发展，大力发展先进制造业和战略性新兴产业，培育壮大了一大批产业集群和新型工业化示范基地，形成了如安徽汽车、湖南重工、河南盾构、湖北电子、江西航空等制造业“名片”，光电子、汽车制造、新型显示等产业在全国乃至全球拥有了重要战略地位。截至2023 年12
月，中部地区累计培育了8个优势领域国家先进制造业集群④，制造业增加值规模达到6.8万亿元，约占全国的五分之一⑤，国家级战略性新兴产业集群和国家先进制造业集群占全国的比重分别达到27.3%和17.8%⑥。同时，中部地区围绕全国重要粮食生产基地的战略定位，大规模推进高标准农田建设，完善农业科技创新体系，2005—2023年粮食作物播种面积和粮食产量占全国的比重均基本稳定在30%左右⑦，农产品供给质量和效率也显著提高。综合来看，2005— 2023年，中部地区生产总值从3.8万亿元增长到27.0万亿元，占全国地区生产总值的比重从19.5%提升到21.6%（见图1），名义GDP年均增长率达到12.0%，比全国和东部地区分别高出0.6个和0.9个百分点，河南、湖北、湖南经济总量跻身全国前十；人均地区生产总值从0.9万元上升到7.4万元，人均地区生产总值占全国人均地区生产总值的比例从0.70上升到0.83，人均地区生产总值占东部地区人均地区生产总值的比例从0.45上升到0.65，差距明显收窄⑧。
以人为核心推进新型城镇化，区域协调发展格局加快形成
在提升经济综合实力的同时，中部地区坚持以人为核心，以城市群为主体形态，以城市综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，强化县域城乡统筹载体作用，促进农业转移人口市民化，推动城镇基础设施和公共服务向农村延伸，大幅提高城镇化发展速度和质量，正在加快形成城乡统筹、分工合理、优势互补的区域协调发展格局。2005—2023年，中部地区常住人口城镇化率从36.54%提升到61.69%，平均每年提高1.3个百分点，与全国平均水平的差距从6.4 个百分点缩小到4.5个百分点，与东部地区的差距从16.6个百分点缩小到10.1个百分点，城镇化速度快于全国平均水平和东部地区；2005—2023年，中部地区城市建成区面积从0.67万平方千米增加到1.41万平方千米，增长了110.4%⑨。此外，武汉、郑州获批建设国家中心城市，武汉、长沙、郑州、合肥4个省会城市地区生产总值进入万亿元行列，襄阳、宜昌、洛阳等地级市地区生产总值迈入5000亿元行列，辐射带动各省经济发展的作用明显增强；长株潭都市圈、武
汉都市圈、郑州都市圈以及长江中游城市群、中原城市群分别跻身国家级都市圈和国家级城市群建设行列，合肥都市圈、大南昌都市圈、太原都市区及皖江城市带、山西中部城市群加快建设，正成为引领区域发展的核心增长极。
以“两型”为导向加快绿色发展，生态文明建设取得明显成效
中部地区是全国重要的能源原材料基地，钢铁、煤炭、有色金属等传统产业占比较大，也是长江、黄河、淮河、海河等重点流域治理的重点区域，资源环境压力较大，这就决定了中部地区必须坚持绿色发展理念，加快推动实现“绿色崛起”。中部地区崛起战略实施以来，中部各省严格落实国家主体功能区环境政策，加大环境治理力度，大力发展绿色低碳循环经济，提升资源节约集约循环利用水平，改善生态环境质量，推动实现发展方式从传统粗放型向资源节约型、环境友好型转变，生态文明建设取得显著成效，为中部地区崛起注入了更多“绿色动力”。从空气质量来看，2023年，中部六省城市平均空气质量优良天数比例的中位数为83.1%，接近全国平均水平（85.5%）；从水生态治理来看，2005—2023年，中部六省地表水断面水质优良（Ⅰ—Ⅲ类）比例的中位数从62.9%提升到90.9%，2023年中位数高出全国平均水平1.5个百分点，且除山西、河南外，其他省份2023年水质优良（Ⅰ—Ⅲ类）断面占比高于全国平均水平⑩； 从绿化来看，2005—2023年，中部地区森林覆盖率中位数从28.6%提升到34.2%， 2023年中位数高出全国平均水平11.2个百分点，且除山西外，其他省份2023年森林覆盖率均超过全国平均水平0I1；从降碳来看，2005—2021年，中部六省单位GDP二氧化碳排放的中位数从3.17吨二氧化碳当量万元下降到1.17吨二氧化碳当量万元，减碳效果较为明显0I2（见表1）。
以内联外畅为支撑不断拓展发展空间，双向开放水平显著提升
中部地处内陆，不靠海、不沿边，但处于承东启西、连接南北的地理区位。随着中部地区崛起战略的深入实施，中部各省将多式联运作为建设综合交通运输体系、发展现代物流的主攻方向和战略重点，加快推动交通等基础设施体系“联网、补网、强链”，打造“通道+枢纽+网络”物流体系，正在将区位优势转化为“上下联通、左右逢源”的发展优势。中部地区崛起战略实施以来，全国十纵十横综合运输大通道中的12条在中部地区交汇，且中部地区拥有郑州、武汉等两个国际性综合交通枢纽城市以及合肥、长沙、洛阳、商丘等17个全国性综合交通枢纽城市，人员、货物、技术、信息川流不息、织密成网，由黄金水道、空中枢纽、高铁大动脉、高速大通道等组成的综合交通运输枢纽逐渐成
形。2005—2023年，134中部地区铁路营业里程、高速等级公路里程分别从1.75 万千米、1.05万千米增加到3.58万千米、4.34万千米；货运量从43.78亿吨增加到161.55亿吨，占全国的比重从24.0%提升到29.0%0I3。中部各省还依托各自区位优势，主动对接高标准经贸规则，稳步推进制度型开放，完善对内对外双向开放的体制机制，不断加强与京津冀、长三角、粤港澳、黄河流域生态保护和高质量发展等重大发展战略的衔接，以“海陆空网”四路并进深度融入共建“一带一路”，加快构建海陆空网四路协同并进的开放格局，推动中部地区实现由内陆腹地向开放高地的历史性转变。截至2023年12月，中部地区获批拥有4个自贸区和1个国家级内陆开放型经济试验区，有多项制度创新成果在国家层面复制推广。2005—2023年，中部地区进出口贸易总额从415.10亿美元增长到5133.78 亿美元，占全国的比重从2.9%提升到8.7%0I4。
以增进福祉为目标提升公共服务保障水平，民生事业建设迈上新台阶中部各省坚持共享发展的理念，不断完善就业、教育、文化体育、社保、
医疗卫生、住房等公共服务体系，推动优质教育医疗资源共享下沉，提升城乡基础设施建设水平和基本公共服务均等化水平，努力缩小区域及城乡之间的发展差距，人民生活水平和质量明显提高，人民群众获得感明显增强。从医疗条件来看，2005—2023年，中部地区每万人卫生技术人员数从32.4人增加到85.4 人，相当于全国平均水平的比例从91.2%提升到96.7%，相当于东部地区平均水平的比例从87.1%提升到93.6%0I5，差距不断收窄。从收入水平来看，2005—2023 年，中部六省城镇居民人均可支配收入的中位数从0.87万元增长到4.53万元， 增长了4.2倍；农村居民人均可支配收入的中位数从0.31万元增长到2.10万元， 增长了5.8倍；根据中位数计算的城乡收入比从下降到2.15，城乡居民收入差距进一步收窄；从全国层面来看，中部地区城乡居民人均可支配收入、城乡收入比与全国平均水平和东部地区差距也在进一步缩小0I6。
二、“十五五”时期推进中部地区崛起面临的总体形势
在新时代背景下，中部地区如何实现加快崛起，需要深刻把握当前所面临的发展形势，对高质量发展道路上的机遇和挑战了然于胸，谋定而后动，着力在补短板、强弱项、扬优势上下功夫。
世界形势的不稳定性不确定性明显增加，区域发展需要应对的外部风险挑战更加错综复杂
当前，正在全球范围内发生的新一轮科技革命和产业变革爆发点多、融合性强，来自不同领域、不同专业、不同层次的科技创新相互作用、互动共进， 推动着产业发展从内容到形式、从结构到布局都在发生深刻改变，产业智能化、数字化、绿色低碳发展转型的趋势日益明朗。科技革命和产业变革演变的速度、广度、深度前所未有，蕴藏着巨大的技术红利和发展机会。中部地区作为我国重要的现代装备制造和高技术产业基地，理当义不容辞地牢牢把握这一宝贵的“弯道超车”机遇，积极抢占科技革命和产业变革高地，推进科技创新和产业创新深度融合，打造具有重要影响力的科技创新策源地和新兴产业聚集地。
与此同时，世界正处于百年未有之大变局，尽管和平发展、合作共赢的时代主题没有发生根本性变化，但国际环境的复杂性、严峻性、不确定性明显上升，单边主义、保护主义、民粹主义抬头，全球化遭遇逆流，全球经济治理的缺失、扭曲和异化问题愈加突出。从产业链供应链来看，近年来美国联合其盟友奉行本国优先政策，吸引制造业回流，并不断出台加强安全审查、制裁、出口管制等单边举措，极力限制我国高技术产业发展，将中国排除在全球产业链供应链之外。通过分工深化和中间品贸易而形成的全球产业链条，在地缘政治形势恶化、突发性公共卫生事件以及系统性金融危机面前也显示出脆弱性，大国博弈、俄乌冲突、巴以冲突等明显挫伤市场的信心和预期，进一步强化了产业链的本土化、短链化趋势。以开放促改革、以开放促发展，是我国现代化建设取得显著成效的重要法宝，中部地区加速高质量崛起同样也离不开高水平开放的强力支撑。然而，全球产业链、供应链、价值链重构的大趋势，以及个别西方国家的保护主义、单边主义行为，也为中部地区高质量引进来、高水平走出去造成一定的外部扰动。在新的国际环境下，中部地区需要主动识变、求变、应变，以更加开放包容的姿态开展投资和贸易合作。
国内需求不足，全国统一大市场建设存在堵点，对中部地区融入和支撑新发展格局带来一定挑战
我国着眼全面建成社会主义现代化强国宏伟目标，立足世界科技进步前沿， 提出要加快发展新质生产力，为新时代新征程推进高质量发展提供了重要指引。相较于传统生产力而言，新质生产力是对生产要素的创新性配置，强调以科技创新推动产业创新，反映的是由科技创新和产业升级而衍生的生产力新形式、新质态。加快发展新质生产力，尤其是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式，必将为区域经济发展蓄势赋能。同时，构建以国内大循环为主体、国
内国际双循环相互促进的新发展格局是我国根据外部形势和国内发展要素禀赋变化等因素审时度势作出的重大决策（欧阳慧，2023）。构建新发展格局强调以国内大循环为主体，把战略基点放在扩大内需上，循环重心发生了由外而内的转变。近年来，我国持续提高国内大循环的可靠性和覆盖面，并积极融入世界经济，致力于打造层次更高、环境更优、辐射更强的开放新高地，构建新发展格局呈现良好态势。【更多写作资料+微信：nuo18091 4，会员享受50万+最新公文资料，日 日更新】
中部地区是全国发展大局的重要板块，其发展状况与国内经济大环境休戚相关。中部地区正处于转型升级和向发达经济水平迈进的关键时期，对经济循环畅通无阻和供需两端良性互动有了更多需求。畅通国内大循环和国内国际双循环，抢抓机遇培育发展新质生产力，能够为中部地区深度参与专业化分工和延长产业链、提升价值链提供更多可能性，从而不断增强自身综合实力和竞争力。然而需要注意的是，我国当前经济运行总体上呈现回升向好态势，但经济持续回升的基础还不牢固，尽管内需在经济发展中的贡献日趋重要，但扩大内需仍面临不少制约，经济增长内生动力仍显不足，在一定程度上影响到区域经济的“小气候”。全国统一大市场建设和循环畅通也面临一些障碍，区域性壁垒和地方保护主义问题仍然不容忽视，各种形形色色的封闭小市场、自我小循环有待破除，中部地区的成本优势难以充分显现，在吸引各类优质生产要素向中部地区加快集聚方面还存在掣肘。
中部地区区域发展不平衡不充分的矛盾还比较突出，实现高质量发展面临诸多深层次问题
中部地区崛起战略实施20年来，中部地区发生了翻天覆地的变化，现代化产业体系加速构建，创新能力显著增强，经济总量在全国的占比越来越“吃重”， 成为促进区域协调发展和全国经济社会发展的重要支撑。在强国建设、民族复兴新征程中，不仅需要东部地区继续发挥带头作用，还需要中部地区加快崛起、挺起“脊梁”，强化中国式现代化建设的区域支撑。习近平总书记先后两次就中部地区崛起主持召开座谈会，充分彰显了党中央对中部地区发展的关心和加快推动中部地区崛起的战略决心。2024年3月召开的新时代推动中部地区崛起座谈会更是赋予中部地区新的使命和任务。站在新的历史起点上，中部地区必将迎来新一轮发展红利。
同时要看到的是，区域发展不平衡不充分的状况不仅在全国层面仍然存在， 对中部地区而言也是个不容忽视的课题。中部各省之间出现一定的分化态势，
特别是南北方省份之间发展差距的问题开始显现，近年来长江流域的湖北、安徽等省的地区生产总值在全国的占比有所提高，而山西和河南则有所降低。省内的地区差距也比较明显，从近年来的统计数据看，中部地区一些省会城市的人口集聚度相对不足，经济集聚和人口集聚不匹配，经济占比明显高于人口占比（黄征学等，2022）；武汉、郑州、长株潭等都市圈培育不够成熟，“圈内” 的整合力和“圈外”的带动力整体比较有限；洛阳、宜昌、芜湖、赣州、岳阳等区域性中心城市的现代化和国际化水平不高，人口规模和经济体量偏小，难以发挥辐射带动作用；一些特殊类型地区和省际交界地带发展明显滞后，特别是在大数据、云计算、人工智能等新技术广泛应用背景下，地区要素禀赋和产业优势面临重塑，如何在数字经济时代缩小与发达地区的差距成为一项新的挑战。此外，各地在人才发展、对外开放、营商环境、社会治理等领域还存在不少有待破解的体制机制难题。
如何在服务国家战略全局中找准发展定位
推动中部地区崛起，不仅要将中部放到整个国家版图中考虑，还要将其放到新常态、新格局中思考。在新时代的历史方位中，中部地区崛起关涉民族复兴全局和国家发展大局。国家将中部地区定位为我国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽，既是基于中部地区实际所作出的科学定位，也是从全面推进中国式现代化大局出发所作出的战略考量。统筹发展和安全是确保国家兴旺发达、社会长治久安的必然要求，也是促进区域协调发展的重要原则。中部地区需要增强忧患意识、坚持底线思维，在保障国家粮食安全、能源安全、产业安全、生态安全等方面发挥重要作用。
然而，在推进中部地区崛起的过程中，还需要认真思考如何一体推进高质量发展和高水平安全、推动高质量发展和高水平安全动态平衡的问题。以粮食为例，中部地区2023年的粮食产量占全国的比重近30%，6个省份中有5个是粮食主产区，河南、安徽是粮食净调出省份，但中部地区的“三农”问题素来比较突出，单靠附加值较低的粮食种植难以取得长足发展（范恒山，2017），统筹保障粮食安全与推进农业高质量发展、促进农民增收并非易事。区域间利益平衡机制不够健全，中部地区许多资源的价值没有得到公平评价和合理补偿，生态补偿机制的市场化建设滞后，以致在区域竞争中面临非公平制度的约束（陈
志刚等，2014）。从区域板块增长格局演变看，虽然中部地区经济年均增速整体较快，但2023年的经济增速却仅为3.3%，明显低于东部的5.1%和西部的4.6%0I7，呈现“东西快、中部慢”的新特征。从区域经济总量的绝对值来看， 中部地区与东部地区的差距不仅没有缩小，反而明显扩大，而西部地区则有赶超中部之势。2019—2023年，中部地区与东部地区的地区生产总值差距由29.2 万亿元扩大至38.2万亿元，而西部地区与中部地区的差距则由1.36万亿元缩小至573亿元0I8。把经济体量不断做大是中部地区在国家经济社会发展中发挥重要支撑作用的前提条件，但就上述情况而论，中部地区要实现真正崛起仍然任重道远（喻新安等，2014）。
如何在衔接区域重大部署中形成发展合力
党的十八大以来，我国在不断完善支持西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展政策体系的同时，相继提出了京津冀协同发展等一系列区域重大战略。这些重大战略布局架起了区域协调发展的“四梁八柱”，相互之间遥相呼应、有机结合，带来巨大的战略叠加红利和融合发展红利。中部地区连南接北、承东启西，与京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、成渝地区双城经济圈紧密相邻，在衔接区域重大战略方面有着天然的便利。事实上，中部各省近年来也都在立足自身实际，积极与京津冀、长三角、粤港澳深度对接， 加强与长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等战略的融合联动。然而，中部各省之间虽然也互有往来，但缺乏常态化的合作协调机制，各省都在分兵突围，多向发展，与周边区域合作热情较高，而区域内部发展却缺少协调性。中部各省之间缺乏统一行动和整体安排，产业发展的同构性较高，支柱产业重叠性强，产业组织专业化协作水平不高，经济联系弱化，难以发挥各地的比较优势，区域竞争大于合作，在某种程度上形成了“战略性内耗”，弱化了中部地区崛起的实施效果。
作为各类区域重大战略的交汇地或邻接地，以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国内主要增长极的链接枢纽，加强中部地区与其他板块的战略衔接， 强化中部地区崛起战略与一系列区域重大战略的融合联动与深度对接，是构建新发展格局和实现区域协调发展的必然要求。对中部六省来说，关键在于如何构建更加有效的区域协调发展新机制，在深化区域合作、融入对接区域重大部署中形成合力。为此，需要摆脱“一亩三分地”的思维定式，推动行政壁垒向行政资源的良性转化，就衔接各大区域板块和各类区域重大战略做好统筹安排，
减少区域开放政策的恶性竞争，并加快建立健全区域内省际合作机制，加强中部地区内部不同层面之间的协调联动，在推进区域内外协同过程中打造中部地区的整体竞争优势。
如何在强化创新驱动发展中转换发展动能
在2024年3月主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时，习近平总书记强调要以科技创新引领产业创新，积极培育和发展新质生产力，对中部地区以创新激活发展的潜力和活力寄予殷切期望。长期以来，中部地区产业结构偏重、能源结构偏煤的特征一直比较明显，技术密集型产业发展相对缓慢，资源环境压力比较大，建设现代化经济体系迫切需要强化创新引领，推动区域经济实现质量变革、效率变革、动力变革。中部地区是我国重要的科教和智力资源密集区，高校和科研院所数量众多，拥有国家自主创新示范区、国家创新型城市、国家高新区、国家重大科技基础设施、全国重点实验室等众多创新平台载体， 武汉是国家重点打造的科技创新中心，合肥是综合性国家科学中心，具有显著的科教资源与创新要素资源优势。然而相对而言，尽管近年来中部各省在科技创新方面取得明显成效，但与发达地区相比，仍然存在较大差距。
在科技创新方面，科学研究的范式正在发生深刻变革，国际科技竞争加速向基础前沿转移，加快科技创新步伐，特别需要从源头和底层解决关键技术“卡脖子”问题。然而中部地区的高水平研究型大学和一流科研院所数量仍然比较有限，且主要分布在合肥、武汉、长沙等少数城市，山西、江西、河南等省份的科创资源和科创活动明显偏弱。中部地区原创科研成果数量整体较少，核心和关键技术不足、企业创新动力不够和创新能力不强等问题还没有得到根本解决。2023年，中部六省全社会研发经费投入皆在1500亿元以下，而广东、江苏、北京、浙江、山东等地都超过2300亿元，广东甚至高达4802.6亿元；全国平均研发投入强度为2.65%，安徽、湖南、湖北、河南、江西、山西的研发投入强度则分别为2.69%、2.57%、2.52%、2.05%、1.88%、
1．16%，仅有安徽达到全国平均水平0I9。在科技成果转化方面，中部地区以企业为主体的技术创新体系尚不健全，武汉、合肥等科技重镇的高校科技成果与企业需求之间还存在差距，科技成果转化效率不高。2023年，中部六省技术交易额为5925.05亿元，占全国的比重为15.94%，这与在全国占比21.6%左右的经济总量还不够匹配020。科技成果产业化应用和产学研融通创新方面存在堵点，导致中部地区产业集群与创新集群发展不足，制造业高端化、智能化、绿
色化发展的步伐受到影响，“隐形冠军”“独角兽”“瞪羚”等专精特新企业数量也明显少于东部发达地区（刘怀德，2022）。2020—2022年，全国科创板新上市企业累计达到431家，中部地区为51家，仅占全国总量的11.8%。有效激发中部地区的创新“第一动力”，关键是要聚焦以科技创新引领产业创新，围绕产业链部署创新链，进一步加大科技创新投入强度，进一步加快科研成果转移转化，加快将中部地区的科技优势转化为高质量发展优势。
如何在加快补短板强弱项中夯实发展支撑
促进中部地区崛起是在特定的时空情境下进行的，离不开营商环境、公共服务、体制机制等“软环境”的营造，也离不开交通物流、城市建设、生态建设、开放平台等“硬设施”的支撑。与中部地区被赋予的使命任务相比，这些“软硬件”建设还存在一些短板和不足。
就“硬设施”而言，中部地区是国内国际循环中的大通道大枢纽，交通运输体系建设近年来取得长足进步，但城乡区域交通运输发展的协调性不高，各种运输方式衔接不够顺畅，交通基础设施和物流融合发展的程度有待提升。在城市建设方面，中部地区崛起战略实施20年以来，虽然中部六省的城镇化率年均增速均高于全国平均水平，但由于城镇化起点较低，目前各省常住人口城镇化率均低于全国平均水平，城市群、都市圈和中心城市的发展能级也明显低于东部。城市承载能力相对有限，特别是一些经济发展相对滞后的区域，城市基础设施和公共服务设施老化、短缺的问题比较突出。在生态文明建设方面，长期的粗放式发展导致中部地区人地关系紧张，资源环境压力较大，环境设施欠账较多，与美丽中国建设和高质量发展的要求相比仍有差距。在对外开放方面， 中部地区整体开放水平依然不高，缺少像广交会、进博会等具有国际影响力的大型展会，存在开放平台较少、功能不优、通道不够通畅等问题。
就“软环境”而言，市场在资源配置中起决定性作用没有得到充分发挥， 市场化的要素价格形成机制不健全，特别是资本、土地等要素的市场化程度不高，不利于中部地区实体经济的发展和产业结构调整。在营商环境建设方面， 中部地区的营商环境得到显著改善，但与东部地区相比仍然存在很大差距，且中部各省之间很不平衡。全国工商联发布的2023年度万家民营企业评营商环境调查显示，我国营商环境水平总体呈现东、中、西部“阶梯式”下降的特征， 中部的安徽、湖北、湖南跻身全国前十，而河南、江西、山西则明显滞后。整体上看，中部地区崛起是全面崛起、全方位崛起，必须坚持锻长板、补短板两
手抓、两手都要硬。中部地区所面临的短板弱项不一而足，而补齐这些短板弱项，还是需要透过现象看本质，深挖问题背后的深层次逻辑，其中的一个主要发力方向在于推动有为政府和有效市场更好结合，破除各种制约区域高质量发展的思想障碍和制度藩篱，推进高标准市场体系建设，全面提高资源要素的配置效率。
三、“十五五”时期推进中部地区崛起的路径展望
区域发展战略服务服从于国家总体战略部署，映射国家发展愿景和长远目标（魏后凯，2023）。新时代，我国迈进全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新征程。中部地区肩负着新时代新征程中的新使命新任务，中部地区崛起目标的设定要适应国内外形势的新变化，顺应人民对美好生活的新期待，遵循中国式现代化的新要求，到2035年中部地区崛起的愿景目标应体现为五个方面的新突破：新质生产力水平更高、绿色低碳发展能力更强、赋能发展体制机制更优、发展成果共享成色更足、支撑服务全国发展大局地位更凸显。其中，在新质生产力方面，全社会研发经费投入强度达到全国平均水平，科创产业融合发展体系基本建立，区域综合实力和竞争力进一步增强；在绿色低碳发展方面，单位地区生产总值能耗降幅达到全国的平均水平，资源节约型、环境友好型发展方式普遍建立，跨区域跨流域生态网络基本建成，人与自然和谐共生的美丽中部目标基本实现；在体制机制方面，统一开放的市场体系基本建立，协同发展程度达到较高水平，营商环境显著优化，开放型经济体制机制更加健全；在发展成果共享方面，新型城镇化进入成熟稳定阶段，城乡区域之间的基本公共服务更加普惠均等可及，共建共治共享的社会治理体系更加完善，人民群众获得感、幸福感、安全感明显增强；在支撑服务全国大局方面，推动全国统一大市场发展、推动区域协调联动、增强我国经济发展韧性、拓展我国经济回旋空间、保障我国粮食能源资源安全的贡献更加突出，为到21世纪中叶高水平实现现代化夯实基础。
中部地区承东启西、连南接北，是四大区域中唯一一个与京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝地区双城经济圈等主要增长极全部紧密相邻的区域，是全国区域板块联动的战略支点和联结纽带。中部地区人口规模巨大，劳动力资源丰富，产业门类较为齐全，居民消费能力相对旺盛，是国家产业体系和经济
循环的重要组成部分，是我国产业韧性强、市场需求旺、发展潜力足、回旋空间大的关键支撑区域，为我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供战略空间。
推动中部地区崛起，首先要站位如何更好服务全国发展格局，如何更好地促进区域板块联动，以更加充分发挥中部地区在全国区域大棋局中重要的特殊地位（蔡之兵，2023）。一是增强衔接国家重大发展战略的能力。党的十八大以来，我国深入实施区域协调发展战略，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略精心谋划、扎实推进。对于长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，中部地区自身就是参与者，要积极贯彻落实国家战略意图，承担相应的具体任务；此外，中部地区各个省份也需要对各自承担的国家赋予的区域发展战略进行推进落实，特别是上升到国家层面的区域发展战略。除自身参与和承担的国家战略外，中部地区还要注重发挥相对比较优势， 加强与其他国家战略的对接，促进各类国家战略叠加起效、区域融通补充。二是增强推动区域板块联动发展的能力。从全国经济增长板块空间格局看，中部地区位居京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝双城城市圈所组成的四大增长极的内核位置，是全国推进现代化建设的关键枢纽。中部地区既要凝聚共识、凝练方向、抱团形成合力，也要尊重规律、因地制宜、适时分向借力，通过激活中部经济来活跃我国经济发展全局。三是增强中部省份之间协调联动的能力。中部地区之所以作为一个整体，既是因为互相毗邻、区位共接、人文相亲、经济相融、发展阶段相近，也是因为中部地区在国家区域发展战略中承担相同的使命、发挥相同的功能、面临相同的任务。强化在国家发展全局的“脊梁”地位，中部地区要围绕如何加快形成高质量发展的合力，加强长江中游城市群和中原城市群两个国家级城市群之间的协调联动，加强武汉、长株潭、郑州等都市圈之间的协调联动，加强武汉、郑州国家中心城市之间的协调联动，建立健全省际合作机制，提升区域协同发展水平。
中部地区农业基础坚实，能源矿藏丰富，制造业积淀深厚，对于保障双循环格局下我国产业链供应链的韧性安全具有十分重要的意义。但是，传统产业比重偏高，创新发展活力不足，也是中部地区构建现代化产业体系的突出短板。为了能够更好地承担起新发展格局下的枢纽重任，中部地区迫切需要通过统筹
推进科技创新和产业创新，培育发展新质生产力，加快形成现代化产业体系。中部地区加快培育形成新质生产力，要把科技创新和产业创新的深度融合
放在关键位置。一是以科技创新为核心要素构筑新质生产力发展引擎。科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。要把科技创新摆在发展的逻辑起点、现代化建设的核心位置，依托江西南昌实验室、湖南岳麓山实验室、湖北汉江实验室、河南嵩山实验室等重点实验室，聚焦“卡脖子”技术、关键共性技术、颠覆性技术，主动对接国家战略科技力量，积极引进国内外一流研发机构，加快形成一批标志性、原创性成果，增强发展新质生产力的新动能。二是以现代化产业体系为重要载体夯实新质生产力发展根基。战略性新兴产业和未来产业是发展新质生产力的主阵地，传统产业是孕育新质生产力的肥沃土壤。统筹推进传统产业转型升级、新兴产业发展壮大、未来产业布局培育，加快构建以先进制造业为支撑的现代化产业体系。重点以数字赋能、智能化改造、绿色化转型来驱动食品轻纺、煤炭化工、有色金属等中部地区传统产业的结构优化和转型升级，培育壮大新一代信息技术、高端装备、新材料、新能源、生物医药等战略性新兴产业，超前布局氢能与储能、类脑智能、生命健康、量子信息等未来产业。三是以创新分工协作体系为关键支撑拓展新质生产力发展空间。中部地区要加强科技创新前瞻布局和资源共享，联手营造有利于提升自主创新能力的创新生态，联合共建国家级科技成果孵化基地和双创示范基地，推动重大科研基础设施和重要科技资源的合理流动、开放共享， 探索建立区域创新收益共享机制，推动科技成果跨区域转化，全面打造中部地区创新共同体。
良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。中部地区地处长江、黄河、淮河等重要流域的关键区，拥有众多河湖、山系森林、国家重要水源地，是我国重要的水源涵养区、水土保持区、洪水调蓄区和生物多样性保持功能区。同时，中部地区产业结构偏重，能源结构偏煤，环境设施欠账， 资源环境压力较大。建设美丽中部，在不断探索生态产品价值实现路径的基础上来推进高质量发展，既是实施中部地区崛起战略、促进中部地区高质量发展的重点任务，也是建设人与自然和谐共生的现代化、全面推进美丽中国建设的重要组成。
在更高起点上协同推进中部地区生态环境保护和绿色低碳发展，加快建设
美丽中部，以高品质生态环境支撑中部地区崛起。一是以深入打好污染防治攻坚战为关键加强生态环境共保共治。强化全民共治、源头防治，深入推进大气污染联防联控，持续打好蓝天保卫战。以长江、黄河等流域为重点，统筹水资源、水环境、水生态治理，加快推进城镇污水收集处理设施建设和改造，持续打好碧水保卫战。强化耕地保护，扎实推进受污染耕地安全利用和风险管控， 持续打好净土保卫战。推进新污染物治理行动，提升危险废物监管和利用处置能力，加快无废城乡建设。二是以山水林田湖草沙系统保护为重点加强生态安全屏障共建共筑。依托长江、黄河等河流湖泊和大别山、太行山等生态系统， 加快推进国家重点生态功能区、重要生态廊道和自然保护地体系建设，继续实施山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的硬约束落实到环境管控单元，稳固国家生态安全屏障。三是以绿色低碳发展为方向加强绿色发展方式共推共促。加快建设产业数字化、智能化同绿色化深度融合的现代化产业体系，推进节能、节水、节地、节材、节矿。紧扣碳达峰碳中和目标，推动能耗双控。倡导绿色低碳的生活方式和消费模式， 不断完善绿色低碳发展的激励政策、科技支撑、数字赋能和法治保障。
2023年，中部地区六个省份的常住人口城镇化率均低于全国平均水平，差距最大的河南省常住人口城镇化率比全国平均水平低8个多百分点。与此同时， 中部地区的农村常住人口仍有1.39亿人，占全国的比重为29.2%。可以说，中部地区既是我国城镇化的最大潜力所在，又是推进乡村全面振兴的主战场。
推进城乡融合发展，不仅是解决中部地区城乡发展不平衡不充分的重要举措，而且是中部地区推进现代化的内在要求。一是坚持前瞻规划引导城乡空间统筹布局。中部地区面临着统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的双重任务， 新型城镇化处于质与量并重阶段，乡村处于全面振兴关键时期。要适应农业人口向城镇转移和人口总量变化趋势，以长江中游城市群、中原城市群和武汉、长株潭、郑州、合肥、南昌、太原等都市圈为载体，统筹安排农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布、产业发展、基础设施、公共服务等空间布局，从顶层设计上拓展优化城乡生产、生活、生态空间。二是坚持“四个贯通”夯实城乡融合发展基础。城乡发展差距不仅体现在城乡居民收入水平上，还集中体现在农村居民能否和城镇居民一样，享受到高品质的基础设施和公共服务。学习“千万工程”经验，加快推动实现城乡在产业发展、基础设施、公共服务、
文明文化等方面的贯通。围绕产业贯通，拓展农业多种功能、提升乡村多元价值，推动农业与旅游、教育、文化、康养等产业融合，推动乡村产业全链条升级。以交通、物流、能源、水利、通信、生态等基础设施为重点，推动城乡基础设施的联通化、网络化、均衡化布局发展。加快教育、医疗、养老等优质公共服务向农村、向经济薄弱地区延伸，全面提高城乡公共服务普惠共享水平。将文化下乡作为城镇现代文明向农村辐射的重要路径和工作抓手，完善农村文化服务网络，实现文化下乡润民心。三是坚持体制机制保障城乡要素双向流动。针对制度短板，创新驱动城乡金融、人才、技术等要素双向流动的体制机制， 创新建立城乡统一建设用地市场的体制机制，创新工业、城镇对农业、农村的精准反哺政策体系。
中部地区地处内陆腹地，在形成全国综合交通运输大枢纽的同时，也存在不沿边、不临海的劣势，缺乏发展外向型经济的区位条件。虽然近年来中部地区以中欧班列、陆海联运、跨境电商、空中丝绸之路等为依托，积极参与国际分工合作，但在深度融入“一带一路”和新发展格局方面还存在一些堵点、断点，迫切需要中部地区六个省份积极释放双向开放优势，加快打造不靠海、不沿边的内陆地区高水平制度型开放新模式（夏艳艳等，2023）。中部地区打造链接国内循环与国际循环的战略枢纽，要统筹推进深层次改革和高水平开放， 提升二者的互动效率和水平。一是高水平参与全国统一大市场建设。实行统一的市场准入制度、产权保护制度、公平竞争制度、社会信用制度、市场监管制度，打造统一的土地市场、劳动力市场、资本市场、技术市场、数据市场、能源市场、碳排放权和用水权等交易市场，破除地区封锁、行政分割，平等保护各类各方投资者、经营者的利益，推进资源要素自由流动、自主配置，消除各种形式的垄断，最大限度实现公平竞争。二是高效率扩大制度型开放。积极对接RCEP、CPTPP等高标准国际经贸规则，建立健全与国际接轨的法律体系，加快推动安徽、河南、湖北、湖南等地自贸区进行首创性、集成化、差别化的改革探索，将湖南湘江新区、江西赣江新区、郑州航空港经济综合实验区、长沙临空经济示范区、跨境电子商务综合试验区、综合保税区等打造成为更高能级的对外开放合作平台，激发激活各级各类对外开放合作平台载体的联动效应。三是高质量建设市场化、法治化、国际化营商环境。聚焦中部地区营商环境的薄弱环节和经营主体反映的普遍性问题，主动对标对表国际国内前沿水平，遵循
自上而下的改革与自下而上的需求相结合的营商环境优化路径，加快从跟跑向并跑、领跑的迭代升级，为新质生产力的形成发展提供适宜的制度保障，进一步改善社会预期、提振市场信心、激发经营主体活力。
习近平总书记在党的二十大报告中强调，经济安全是国家安全的基础，确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全是维护经济安全的重要内容。中部地区是我国重要的粮食主产区，2023年粮食总产量占全国比重达到29.2%。同时， 中部地区又是我国煤炭、稀土等能源资源的主产区，2023年原煤产量约占全国13。强化粮食安全保障、提升能源资源供应保障能力，中部地区被赋予新的更大的责任。
为更好地保障国家的粮食、能源、资源安全，更好地维护国家的经济安全， 中部地区必须在以下三个方面采取措施：一是确保粮食等重要农产品稳定安全供给。始终绷紧粮食安全这根弦，稳住农业基本盘，把住粮食安全主动权，推进良种、良机、良法、良田、良制有机融合，完善强农、惠农、富农支持政策， 高质量推进粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设， 打造一批绿色农产品生产加工供应基地，为确保重要农产品稳定安全供给贡献“中部力量”（刘慧，2024）。二是增强煤炭等能源兜底保障能力。中部地区要继续用好资源禀赋，加快建设煤炭绿色开发利用基地和电力外送基地，推进传统能源与新能源多能互补、深度融合，推动形成新型能源体系。三是提高资源开发利用水平。不断完善自然资源资产产权制度，实施全要素、全周期、全方位和资源资产资本“三位一体”管理，全面提高资源利用效率和利用水平。
民族社会工作领域“十四五”发展情况与“十五五”前瞻
严学勤
一、引言
民族社会工作发源于西方的族群社会工作。早在20世纪早期，燕京大学社会学系步济时通过开设“种族关系”课程，将美国族群社会工作传统引入中国。进入20世纪40年代，对于边疆问题的讨论成为当时的显学。以李安宅、吴文藻为推手，社会工作将重心转移到边疆调查和边疆社会服务上来。在李安宅看来， “边疆社会工作就是边疆工作”。在分析了历代治理边疆的特点和得失后，他得出结论“需要对整个边疆‘下一番软的功夫——一番软中有硬的功夫’”， 这个工作就是边疆社会工作[1]。民族社会工作在改革开放后得到恢复和发展， 其中郑杭生主编的《民族社会学概论》一书将民族社会工作定义为“政府和群众团体依据国家的民族政策，在社会工作的理论与方法指导下，对在物质和精神等方面面临困境的少数民族个人和群体所实施的一系列救助服务活动”[2]。王思斌认为“民族社会工作是社会工作的一个分支或专业领域，主要指在民族地区开展的、服务于少数民族群体和人士的社会工作，在非民族地区也可能有民族社会工作”[3]。王旭辉等认为“民族社会工作就是以社会工作的价值、理论为指导，以‘案主’的族群归属、族群问题及族群发展现状为基础，通过运用社会工作专业知识、方法与技巧，采用适切性的问题解决机制或助人模式， 调动所介入民族的传统知识和民族地区的本土资源，帮助其解决社会性问题、实现自我发展的学科和职业体系”[4]。在不同学者对于民族社会工作的界定中， 较多学者认为“民族社会工作是专业社会工作的一种，它是以一定区域内少数民族（族群）为对象开展的社会工作专业服务”，王思斌提出：“民族社会工作不是指一般的民族工作，不是针对少数民族群体（族群）开展的群众工作， 而是针对这些族群的社会工作服务”[5]。2025年袁娥在新出版的《民族社会工作》一书中提出：“民族社会工作是一种文化视角的社会工作领域，社会工作者基于文化适应模式，为不同文化背景的个人、群体和社区提供专业服务，增强人们的获得感和幸福感。”[6]总体来讲，我国一个世纪以来民族社会工作的发展历程中，学科聚焦于民族地区和少数民族（族群）专业服务，已经在学理、方法论等方面做出了重要发展。民族社会工作也逐渐从专门聚焦民族地区、少数民族群体扩展到多民族地区。主要对象从“民族”拓展到了“族群”再到不同文化背景的个人、群体和社区。在一些非传统民族如跨境移民等新群体中开
展的社会工作也有了民族社会工作的意味，展现了民族社会工作随着时代发展具有的鲜明的研究延展性。
“十四五”时期是民族社会工作的重要发展和转折时期，这个时期，不仅涉民族领域政策有了根本性变化，尤其在“铸牢中华民族共同体意识”成为新时代党的民族工作的主线和民族地区各项工作主线的影响下，直接影响到了民族社会工作的研究倾向。随着中央社会工作部的成立，从行政和制度层面对于社会工作相关工作的重新界定和整合，也影响了民族社会工作的相关发展。面对“十五五”这一重要的承上启下的关键时期，在实现中国式现代化和高质量发展要求下，民族社会工作面临着重要的服务民族地区发展和解决涉民族的社会性问题的重要使命。随着各民族人口大流动大融居趋势不断增强，跨国族群流动愈加频繁，各民族交往交流交融场域在不断延展，民族社会工作必然会突破纯民族区域的藩篱，走向更为广阔的区域。
二、“十四五”时期民族社会工作的研究及发展
“十四五”时期，民族社会工作相关研究从研究领域和拓展来看，可以分为传统领域的实务研究拓展、理论与方法拓展、铸牢中华民族共同体意识主线下的研究拓展等几个方面。
民族地区基层治理
基层治理是民族社会工作的传统领域。“十四五”时期，针对该领域，一些学者探讨了社会工作介入民族地区治理的相关实践问题。赵东海、魏霞探讨了“五社联动”参与城市多民族互嵌社区治理的框架、实施路径和逻辑[7]；郝嘉玉等从交融团结、文化自信和区域发展等三个维度探讨了民族社会工作介入民族地区治理现代化的实践路径[8]；曹玲等提出了社会工作以自身的专业优势从制度、认知、行动三个方面逐步嵌入政府社会治理的过程中，在治理目标、治理价值、服务内容上实现了工具化与专业化的契合，呈现了中国本土社会工作机构的实践智慧[9]；罗强强提出了社会工作在基层治理中发挥的情感治理作用[10]。2024年，习近平总书记关于边疆治理的论述发表后，一些学者进一步开始聚焦边疆治理，探讨社会工作与边疆治理的关系问题。罗强强等提出“社会工作嵌入边疆治理具有重要的价值意蕴”，能够使“群众的内生情感与外生情感有机融合，进而形成良好的人际情感、群体情感和家国情感，助力基层治理提质增效”“能够整合资源，协调各方利益，从而推进边疆治理体系和治理
能力现代化水平”[11]。此外，一些学者聚焦于流动人口服务与管理等基层治理的焦点问题，开展了相关研究。例如，卢时秀基于上海、深圳两地的实地调查，研究了社会工作嵌入城市少数民族流动人口服务实践的相关内容，包括精准供给少数民族流动人口社会福利服务、少数民族志愿者组织的“自组织化” 建设、少数民族流动人口“服务性”协会等[12]。
脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接
“十四五”时期，民族社会工作与国家在民族地区的政策实施密切相关。一方面，2021—2025作为脱贫攻坚成果有效接续乡村振兴的重要时期，一些学者延续了“十三五”时期社会工作大量介入脱贫攻坚和农民内生动力激发、贫困农民脱贫发展等的研究路径[13]。例如，张和清等以西南少数民族村落反贫困社会工作项目为例，探讨了乡村振兴背景下社区经济的乡村减贫实务模式问题[14]；何明等通过研究广西上林县壮族F村的组织再造和社区营造，探讨了后脱贫时代社会工作介入民族地区乡村振兴的实现路径[15]。有学者还关注到了民族地区易地搬迁社区的社会适应问题。如徐选国等提出“文化—教育—社区发展”三位一体整合路径，通过发展性社会工作促进移民社会融入[16]。
民生领域及特殊群体、特殊领域开展的专业服务
“十四五”时期，民族社会工作聚焦民生领域特殊群体持续开展研究。例如，丁木乃对于凉山“家支养老”服务模式的研究[17]，张濒尹等对于社会工作介入民族地区女性就业困难问题的研究[18]，阳忠艳等对于云南省怒江傈僳族自治州Z易地搬迁社区留守儿童安全问题进行的实务介入[19]研究，李爽等对西南边境M县禁毒社会工作者队伍建设政策执行困境与突破的研究[20]。此外， 对于一些如灾后重建、司法社工等特殊领域的介入研究也较为典型。汶川地震是社会工作参与灾后重建的标志性事件。云南鲁甸地震后，学者们开展了系列介入研究，文军等对社会工作整合服务运用于灾后重建展开思考[21]，进一步探讨了灾后重建中的社会记忆的修复与重构等一些新问题[22]，推动社会工作介入灾后重建成为新的研究方向。杨慧等认为在少数民族群体灾后创伤复原过程中社会工作可以从跨文化视角与在地情境中提供相应的社会工作干预[23]。2024年甘肃积石山地震后，西北的社会工作者积极组建研究和介入团队，第一时间奔赴灾区，对社会工作介入灾后服务提出了精准化模式[24]。
文化传承发展和跨文化语境下的社会工作
随着民族社会工作的发展，其研究对象和语境逐步突破传统的少数民族范
畴，开始在文化传承及跨文化语境下探讨其实践价值。例如，陈玉生等分析了社会工作活化非物质文化遗产的路径[25]。一些学者关注跨文化情境下社会工作的适用问题。例如，吴帆等复制在美国成功实施的“让我们做朋友”项目于中国情境，发现项目保持了与原始干预较为一致的效果，并进一步分析了影响社会工作干预跨文化适应成效的相关因素[26]；陈晓东等通过社会工作介入S大学高校留学生跨文化生活适应，帮助留学生顺利适应新环境[27]等。
“十四五”时期，社会工作在理论拓展与实践总结、方法论突破等领域均有明显进展，具体如下：
理论拓展与实践总结
从学科发展来看，社会工作于2024年成功列为专业学位一级学科，有了专业学位的硕士点和博士点，在学科独立性方面迈出了重要一步。从理论建设来看，一些学者开始聚焦理论的本土化发展。王国渝等提出了日常性作为民族地区社会工作的实践取向[28]；张晨明等指出“传统社会工作在民族地区遭遇民族性与区域文化的双重挑战，需从‘嵌入’转向‘嵌合’，即超越行政性半专业化模式，融入地方权力文化网络”[29]。马东东指出“社会工作理论研究缺乏对‘自我承认—政府承认—社会承认’互构机制的深度论证，需加强本土经验的理论化提炼”[30]；荣增举基于社区照顾理论提出民族社会工作的四大实施策略，“在社区、由社区、为社区的民族社会工作及多元文化社会工作”， 强调文化敏感性和双语能力的重要性[31]。一些学者结合多元文化等议题反思， 对建设中国特色的社会工作理论体系进行了有益探索。如焦若水等反思了多元文化社会工作的理论本质问题，认为学界对多元文化社会工作的讨论未能区分多元文化pluralism和multiculturalism两种英文含义，未重视多元文化社会工作由社会工作者本位向服务对象本位转变中的文化敏感议题，提出要“增强文化自觉，警惕理论引介的文化再殖民[32]。黄晨熹围绕建设中国特色的社会工作自主体系提出了具体思路，对于民族社会工作同样有较强的指导意义，他提出构建我国社会工作自主知识体系应该理解中国情境系下的“知识来源、知识转换与知识生产的特征”，理解“中国式现代化社会工作自主知识体系的发展重点”“深刻理解中国社会背景并借鉴国际先进理论，同时建立本土的话语体系与研究人才队伍”。[33]从实践经验总结来看，一些学者总结了民族地区开展社会工作的本土经验。王景迁总结了西藏墨脱县建设社工站的经验，提出“墨
脱县立足自身实际情况，创新农村社会发展模式，在西藏最早引入社会工作参与农村社会服务和社会治理，走出了一条特色鲜明的‘内源与外援’相结合的社会工作发展之路”[34]。
方法拓展
在具体实践方法方面，一些学者关注到了行动研究在社会工作研究中的重要性并通过实践去验证。任国英在内蒙古的干预性行动研究中，将社会工作者、地方政府与社区居民纳入共同研究主体，探索“参与式需求评估—文化能力建设—政策倡导”的闭环实践路径。此类研究突破了传统“问题—干预”的单向模式，强化了服务的可持续性[35]。徐其龙等以广西三江侗族自治县为例，提出“文化自觉”导向的在地化服务策略，主张利用少数民族的默会知识和地方性资源，避免“文化识盲”问题[36]。在整体研究方法运用方面，量化研究与质性研究的结合成为趋势。在实务研究领域，尤其是小组和个案实务研究领域， 已经较多采用包括前后测的量化测量，同时也注重通过质性研究方法如参与观察和访谈等对于整体实务过程进行细致的观察记录。
自党的十九大报告正式提出铸牢中华民族共同体意识，2021年中央民族工作会议提出铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作的主线。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：“聚焦铸牢中华民族共同体意识，加大对民族地区发展支持力度，全面深入持久开展民族团结进步宣传教育和创建，促进各民族交往交流交融。” [37]2022年，中央多部委先后联合出台了《各民族互嵌式发展计划》《青少年交往交流交融计划》《旅游促进各民族交往交流交融计划》，“三项计划”成为推动铸牢中华民族共同体意识的重要抓手。2023年，习近平总书记在考察内蒙古和新疆时提出“铸牢中华民族共同体意识不仅是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线”。在铸牢中华民族共同体意识成为双主线的背景下，民族学的学科调整受到直接影响。2024年起，民族学开始调整其二级学科设置。据教育部学生服务与素质发展中心主办的中国研究生招生信息网公布的2025年硕士专业目录，法学门类民族学（代码0304）一级学科下设4个二级学科，分别为民族学（030401）、马克思主义民族理论与政策（030402）、中华民族学（030403）、人类学与世界民族（030404）①。同时，教育部开始试点将中华民族共同体学作为交叉学科，在全国15所高校中开展试点开设工作。
此外，民族政策领域的重大变化以及民族学学科的重大调整，也对民族社会工作的研究方向产生了影响，部分学者围绕民族社会工作的一些特点开展本土化反思[38]。刘斌志和程代超（2020）提出，需拓展多元研究范式，构建具有中国特色的理论体系，以回应铸牢中华民族共同体意识的时代需求。刘红旭对比国内外研究发现，国外灵性社会工作注重宗教与心理服务结合，我国可借鉴其文化能力建设经验，但需立足“中华民族共同体”语境避免文化割裂[39]。焦若水等围绕新的民族人口大流动、大融居的空间分布特点，提出“需要不断深化推进多民族互嵌式发展格局，从国家战略和全局思维统筹落实铸牢中华民族共同体意识主线，推进民族工作社会化，发挥社会工作的专业功能，加强基层智慧治理能力建设，夯实新时代民族事务治理现代化的微观路径和基层基础， 持续推进民族事务治理体系和治理能力现代化”[40]。一些学者开始探索社会工作与民族地区民族团结进步工作的结合问题。普忠鸿探讨了社会工作参与民族团结进步示范区建设的路径问题，认为社会工作在相关工作中可以发挥重要作用[41]。王力平提出“基层社会治理实践中社会工作有效助推了铸牢中华民族共同体意识，在民族团结进步创建中发挥了积极有效的协同治理作用”[42]。
在总体民族领域政策导向发生重大变化的情境下，第五届全国民族社会工作学术研讨会（2022年）主题为“铸牢中华民族共同体意识与新时代民族社会工作高质量发展研讨会”，第六届全国民族社会工作学术研讨会（2024年）主题为“铸牢中华民族共同体意识与民族社会工作创新发展”，吸引了全国各地学者围绕新议题开展研讨，产出了系列成果。
2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》（以下简称
《方案》），提出组建中央社会工作部。中央社会工作部的成立是中国社会工作发展进程中的重大事件，这表明在社会工作的发展趋势中，将进一步强化党对社会工作的领导，将社会工作深度融入党和国家的治理体系，使其能够充分参与基层治理和国家治理的本土化进程。对于社会工作自身而言，需要进一步提升其专业化与职业化的发展水平，充分展现其在制度优势框架下社会治理的效能。刘银喜认为“这一机构改革举措有利于加强党在思想、组织、路线方面的政治引领，夯实基层政权建设，为社会治理现代化指明前进方向，不断丰富中国社会治理现代化价值意蕴。在中央社会工作部的指导下，未来社会工作的开展将进一步推进社会治理现代化，构筑社会治理新格局，贯彻以人民为中心
的社会治理理念，引导多方参与，增强精神凝聚力，不断提升社会治理现代化水平”[43]。黄晨熹提出“中央社会工作部的成立将社会工作与党的工作联系起来，提升了社会工作参与国家治理和基层社会治理的合法性，拓宽社会工作的本土发展路径，优化社会工作的整体发展环境”[44]。张勇指出“组建社会工作部为社会工作实践提供了新的组织生态和制度发展空间”[45]。对于民族社会工作而言，社会工作部的成立属于社会工作整体制度和领域的调整，对于民族社会工作的研究重点领域、定位、参与基层治理的方式都有重要影响。在此基础上，一些学者已经开始探讨在新框架下民族地区基层社工站和社工的发展问题。
从研究领域发展来讲，“十四五”时期是民族社会工作学科变革的重要时期，呈现几个重要特点：一是对于“十三五”传统领域如社会工作介入民生、脱贫攻坚成果有效接续乡村振兴等领域的进一步总结深化，关注乡村振兴和民生、基层治理等领域；二是理论和实践的本土化进一步深化，行动研究与综合研究成为新趋势。一些学者开始总结本土化意味的民族社会工作模式。随着中央社会工作部的成立，从体制和制度方面，给予了民族社会工作新的制度空间， 在社会工作的本土化发展方面迈出了重要一步；三是聚焦民族政策领域的新变化，尤其是铸牢中华民族共同体意识成为新时代党的民族工作的主线也是民族地区各项工作的主线，直接影响到了民族社会工作的学科定位。
“十四五”时期，民族社会工作研究在一些方面仍存在不足。一是政策研究滞后于实践需求，民族社会工作对民族领域新变化的跟进不足，相关理论成果产出缓慢，具有本土化重要意义的基础理论建构仍面临困境。在铸牢中华民族共同体意识成为双主线的背景下，如何重新审视民族社会工作中西方传统中与主线不适应的问题，需要新的探索。二是跨区域比较研究较少，西南与西北地区的案例经验缺乏理论整合。三是国际对话不足，民族社会工作在国际学术界的声音偏小，尚无法与国外学术界形成直接对话。未来需加强本土理论体系构建、跨学科方法融合及全球化视野拓展。
三、“十五五”时期民族社会工作的发展前瞻
从阶段性定位来看，“十四五”“十五五”“十六五”是确保到2035年基本实现社会主义现代化的重要3个五年规划阶段。其中，“十五五”（2026—2030年）作为承上启下的关键五年。针对这特殊的五年要求，同时也有效接续“十四五”时期民族社会工作研究的趋势和发展方向，可以对“十五五”时期民族
社会工作的重要研究领域和方向作以下预测。
随着铸牢中华民族共同体意识成为新时代党的民族工作的主线和民族地区各项工作的主线，意味着各项工作均要向此聚焦。在民族社会工作领域，可以参与的可能领域有以下几个方面：
一是参与社会治理体系与治理能力创新。2021年中央民族工作会议指出“要建设党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”。民族社会工作在新的民族工作格局下，有了重要的空间定位。在社会治理体系与治理能力方面，习近平总书记2024年对社会工作作出重要指示，强调“坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路”“推动新时代社会工作高质量发展”。这不仅反映了党和国家对社会工作的高度重视，也标志着我国社会工作进入了一个新的发展阶段。在社会治理创新方面，在传统社会治理创新、边疆治理等领域， 民族社会工作可以为司法矫正、特殊人员回归社会、贫困人群和家庭的民生保障、儿童青少年的健康成长、老年人生命质量提升以及重大灾害影响下人群生命关怀等不同群体，提供个性化帮助和专业支持。在铸牢中华民族共同体意识主线下，从事民族社会工作的社工可以以其专业知识和素养，更多考虑如何结合民族团结进步工作，增进不同民族的共同认同问题。
二是参与互嵌式社区建设。2024年全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记强调“构建互嵌式社会结构和社区环境，不断拓宽各民族全方位嵌入的实践路径，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起”。同年，习近平总书记在广西考察时指出“建设多民族群众互嵌式社区，是促进各族群众交往交流交融的重要途径。广西建设铸牢中华民族共同体意识示范区，要从基层社区抓起， 通过扎实的社区建设、有效的社区服务、丰富的社区活动，营造各族人民一家亲的浓厚氛围，把民族团结搞得更好”。互嵌式社会结构和社区建设不仅包括了各民族的空间互嵌，更包括了在文化、经济、社会、心理等多方面深度嵌入， 对于民族地区社区建设以及新的城市互嵌式社区建设提供了新的指引。对于民族社会工作而言，如何创新方式方法，促进各民族广泛交往交流交融，是新的理论问题也是实践问题。
随着中国境内各民族及跨境族群流动和迁移的加速，传统的区域族群聚集
状况正在发生变化，给民族社会工作提供了更为宽广的研究场域。从第七次人口普查数据看，随着各民族大流动大融居的发展，一些沿海省份少数民族占比显著提升。据徐世英等的分析“东部地区少数民族人口变动趋势与其他三个地区相反，少数民族人口数量呈现大幅增长态势，占全国少数民族人口比例也快速提高，占比从2000年的7.91%、2010年的10.35%，提高到2020年的13.02%。2010
—2020年，全国人口年均增长0.53%，少数民族人口年均增长0.98%，东部地区少数民族人口年均增长达4%，是全国少数民族人口年均增长率的4.08倍，是全国总人口年均增长率的7.55倍”[46]。据广东省人民政府数据，广东省2024年末“因人才流动、婚姻、务工经商等迁移或暂住半年以上的少数民族流动人口
（非户籍人口）441.47万人，占总常住人口的3.45%。”②浙江省2020年全省少数民族人口共221.77万人，比“第六次人口普查”时增加了100.30万人。来自省外的少数民族人口有186.38万人，占全部少数民族人口的84.04%。少数民族人口占全省总人口的比例达3.43%，比“第六次人口普查”时提高了1.20个百分点③。针对各族群大杂居大融居的新挑战，一方面，流动的族群人口如何融入城市成为社会工作面临的重要议题。李一格提出“社会工作融入少数民族流动人口城市的现实策略，主要有推动文化交流和整合活动，构建多元化社会资源网络等，增强社会包容性和消除歧视的目的是向少数民族流动人口提供更加高效的扶持和服务，推动他们更好地融入城市社会”。李晓婉在对广州市H街区民族事务治理创新项目的实地调研中发现“基层民族工作引入社会力量，并引导其开展精准服务，可以有效提升民族事务的治理能力”[47]。针对新问题，社会工作将在新时期的城市民族工作中有大量的用武之地，并进一步发展出自身特色的理论和实践模式。另一方面，中国的跨境移民群体有日益增加的趋势。据国家移民管理局数据，2024年免签入境的外国人达到2011.5万人，同比增加112.3%；签发外国人签证259.7万人，同比增加52.3%④外来移民的涌入，产生相关的社会问题，给民族社会工作也带来了新的应用契机。
随着国家对社会工作整体定位的明确以及从制度层面、组织层面等的综合设置，社会工作整体研究的理论本土化进程将得到极大推动。可以预见，在“十五五”期间，相关的本土化研究将进一步推进。同时，随着理论与实践的不断深入，建设具有中国特色的社会工作理论体系和话语体系将成为学者们的共同追求。
在理论本土化推进方面，2024年12月9日，中共中央政治局就我国历史上的边疆治理进行第十八次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调：“推进边疆治理体系和治理能力现代化，是中国式现代化的应有之义。要认真贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，落实党中央关于边疆治理的各项决策部署，深入做好边疆治理各项工作，推动边疆地区高质量发展。”2024年，中央社会工作部启动“边疆社会工作协同治理三年行动”，明确要求构建“专业服务—基层治理—国家安全”三位一体的服务体系。在边疆治理领域，尤其是在边疆治理体系与治理能力建设、互嵌式社区建设、边疆城市民族工作等方面， 民族社会工作将迎来新的发展契机，能够更有效地参与国家治理，尤其在边疆治理中发挥更重要的作用。在建设具有中国特色的社会工作理论与话语体系方面，随着中国式现代化的不断推进，日益丰富的中国社会工作实践将为社会工作知识的生成提供更为丰富的来源。在民族社会工作领域，多族群、多复合文化的情境将为理论创新提供肥沃的土壤，进一步激励研究者聚焦知识生产。通过深刻理解中国社会背景、民族工作经验，并借鉴与对话国际理论，有望建立具有中国特色的民族社会工作话语体系和理论体系。
在方法视角方面，随着人工智能AI技术的迅速发展，数字社会工作将成为新的研究领域。人与AI的人机协同成为新的常态。传统社会工作如何拥抱现代AI技术，也同样影响民族社会工作本身。在民族工作领域，一方面，大数据、云计算、人工智能等先进技术为民族事务的数字化治理提供了有力的技术支撑， 使职能部门能够更精准地把握社会动态、更高效地解决社会问题。另一方面， 传统数据收集方式和平台的革新也产生了重大影响，如许多地区已开始构建数字化民情民意收集平台，社会组织参与社会治理的数字化引领作用日益凸显。在实务领域，一些公司已着手开发人工智能协同的实务平台和技术，实现人机协同，从而更有效地完成社会工作实务任务，这些技术进展也将惠及民族社会工作领域。人工智能的发展对于跨越交流障碍、提升社会工作实务效能以及在实务领域提供更精细化的服务产品具有划时代意义。
四、结语与讨论
民族社会工作作为社会工作的重要研究领域，一直以来，在民族地区社会治理、民族地区弱势群体帮扶、民生改善、社会政策优化等领域均发挥重要作用。“十四五”时期，民族社会工作围绕传统领域开展了进一步研究，取得了相应成果。同时，聚焦民族政策领域的重大变化和中央社会工作部成立等重要
历史性事件，开始聚焦铸牢中华民族共同体意识主线，开始了新的探索之路。“十五五”时期作为2035年实现社会主义现代化的重要时期，具有承上启
下的重要作用。在这个时期，可以预见民族社会工作将更加聚焦铸牢中华民族共同体意识主线，在社会治理体系与治理能力现代化、互嵌式社会结构和社区建设、跨文化语境和跨族群的民族社会工作、理论本土化与建设中国特色的民族社会工作理论体系与话语体系方面发挥新的作用。可以预见，聚焦社会工作部成立后的工作要求，也必将产生一些新的实践领域，在理论和实践本土化中进一步拓展出符合中国实际和专业特色的新实践路径来。在方法拓展领域，面对人工智能为代表的新时代，“十五五”时期，“人工智能+社会工作”将是值得期待的新领域。对于民族社会工作而言，新技术将创新传统的社会工作方式， 构建更有效、完善、精准的实务体系，提供更为丰富和精准的服务产品，更好地促进实务和专业研究的发展。
面对新时代民族工作的迫切需求，特别需要民族社会工作研究者们聚焦中国实践，发出中国声音，展现中国模式，在推动本土化的过程中加强国际对话， 发出民族社会工作的东方声音，这是新时代的要求，也是民族社会工作实践者和研究者的共同使命。
谋篇“十五五”经济大省打算这么干
对各地而言，谋划“十五五”规划是今年工作的重中之重。2024年以来， 各地陆续启动了“十五五”规划前期研究工作，并形成“十五五”规划基本思路，为编制好地方“十五五”规划奠定了基础。
近期，各地在谋划“十五五”经济社会发展规划上有什么新进展？又是如何在全国大局中精准定位的？我们不妨在东中西部地区分别选取浙江省、湖南省和四川省作为观察样本，这三个省份也都是经济大省，肩负着“挑大梁”的责任担当。
中国式现代化是全体人民共同富裕的社会主义现代化。浙江是中国式现代化的先行者，肩负着“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”“高质量发展建设共同富裕示范区”“奋力谱写中国式现代化浙江新篇章”等重大使命。
5月1日，浙江省委书记王浩主持召开浙江省委常委会会议，传达学习贯彻习近平总书记在上海考察和主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时的重要讲话精神。
会议提出，要牢牢扭住“高质量发展建设共同富裕示范区”这一核心任务， 坚持以高质量发展为首要任务、以缩小“三大差距”（城乡差距、地区差距、收入差距）为主攻方向、以改革创新为根本动力、以满足人民美好生活需要为根本目的，推动示范区建设取得更多系统性标志性成果。要勇于为全国示范探路，勇扛使命、大胆探索，创新突破、注重质效，探索形成更多可复制可推广的经验做法。
今年1月1日，浙江省委、省政府正式印发《关于以“千万工程”牵引城乡融合发展缩小“三大差距”推进共同富裕先行示范的实施方案》（以下简称《实施方案》）。
《实施方案》明确了4个阶段目标：到2025年，以“千万工程”牵引城乡融合发展缩小“三大差距”取得明显实质性进展，形成一批可复制、可推广、可持续的新模式新机制；到2027年，取得突破性成果，实现“六个新”（即山区海岛县发展迈上新台阶、县城承载能力实现新提升、乡村发展迸发新活力、城乡居民收入实现新增长、基本公共服务一体化取得新进展、共同富裕体制机制改革实现新突破）；到2030年，取得跨越式成效；2035年，取得决定性胜利， 全省域基本实现共同富裕。
在决胜“十四五”、谋划“十五五”乃至“十六五”时，浙江将锚定“高质量发展建设共同富裕示范区”的战略目标，全力以赴落实落细各项任务，形成一批可复制、可推广、可持续的新模式新机制，让人民群众更有获得感、幸福感，努力为全国推动共同富裕、推进中国式现代化提供省域范例。
5月7日，四川省委书记王晓晖主持四川省委常委会会议，传达学习习近平总书记有关重要讲话精神，研究四川省贯彻落实意见。
记者注意到，4月25日，王晓晖主持召开四川省委专题会议，研究部署“十四五”规划收官和“十五五”规划编制有关工作。
王晓晖表示，做好规划编制，要在复杂的宏观环境中找到关键变量，把握新形势、适应新变化，下好先手棋、打好主动仗，以自身发展的确定性应对形势变化的不确定性。“具体编制过程中，要坚持国家所需与四川所能相结合， 坚持保持定力与开拓创新相结合，坚持立足当前与谋划长远相结合，在准确把握中央要求基础上深入开展调查研究，充分听取各方面意见建议，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸纳进来，努力让规划编制成为汇聚众智、凝聚共识的过程。”王晓晖说。
四川省委专题会议部署了六方面工作。一是科学确定“十五五”发展指标。二是结合系列国家重大战略和四川省委发展战略实施，加快重大工程项目谋划遴选和对接争取，确保更多项目纳入国家“十五五”大盘子。三是以积极开放姿态做全国统一大市场建设的参与者、促进者，研究破除显性和隐性、自然和人为壁垒的措施办法，深化经济区与行政区适度分离改革。四是加快产业科技教育人才一体发展，通过“智改数转”赋能传统产业转型，积极抢占未来产业新赛道。五是着力深化国资国企、民营经济、营商环境、要素市场化等重点领域改革。六是根据人口变化科学布局公共服务资源、提升服务质量，切实解决好“一老一小”问题；统筹做好就业、就医、就学等民生工作，多措并举促进共同富裕。
沿着习近平总书记指引的方向，湖南省锚定“三高四新”美好蓝图，在“全国一盘棋”中找准定位。
所谓“三高四新”，即着力打造国家重要先进制造业、具有核心竞争力的科技创新、内陆地区改革开放的三个高地，在推动高质量发展上闯出新路子， 在构建新发展格局中展现新作为，在推动中部地区崛起和长江经济带发展中彰显新担当，奋力谱写新时代坚持和发展中国特色社会主义的湖南新篇章。
湖南省在“十五五”规划的编制过程中，坚持开门问策、集思广益的实践令人印象深刻。
5月9日，湖南省委书记沈晓明围绕“扩大高水平对外开放”这一主题主持召开“十五五”规划专题调研座谈会。
沈晓明表示，要用好改革创新这把“万能钥匙”，稳步扩大制度型开放， 持续畅通对外开放通道，借力改革开放门户地区的“跳板”功能实现“借船出海”。要持续营造扩大高水平对外开放的良好生态，着力打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，为吸引外商投资创造良好条件。
4月9~18日，湖南省委副书记、省长毛伟明围绕高水平开展“十五五”规划编制工作连开四场座谈会，分别是省政府参事省文史馆员座谈会、头部企业负责人座谈会、院士专家座谈会和新经济组织负责人座谈会。
聚焦科技创新，在院士专家座谈会上，中国科学院院士、国防科技大学校长黎湘提出了前瞻布局新兴领域科技创新、打造高端协同创新平台、推进高校科技成果转化等三方面建议；在头部企业负责人座谈会上，中车株洲时代新材料科技股份有限公司党委书记、董事长彭华文建议，进一步加大对科技创新投入的支持，构建产学研用良好创新生态。
聚焦产业高质量发展，在省政府参事省文史馆员座谈会上，湖南省政府参事、中南大学商学院教授吴金明建议，推进企业经营要素由“老三要素”（土地、资本、劳动力）组合转向“新三要素”（人力资本、科学技术、大数据） 组合，由“软价值”驱动和“活劳动”创造价值支撑；在新经济组织负责人座谈会上，安克创新技术有限公司副总裁张希建议，构建“区域化+数字化”双轮驱动的供应链韧性体系。
聚焦区域协调发展，在省政府参事省文史馆员座谈会上，湖南省政府参事、湖南大学经济与贸易学院教授李琳建议，全国层面，湖南要放大“一带一部” 区位优势，在主动融入国家重大区域战略中提升区域合作联动力；省级层面， 长株潭都市圈要增强“一核”引领力，衡阳、岳阳要增强“两副”辐射力。
谋篇“十五五”要用好十大发展优势
李能
习近平总书记2025年4月30日在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话时指出，各地区谋划“十五五”时期经济社会发展，要在全国大局中精准定位，加强规划衔接。要深入调查研究，坚持目标导向和问题导向相统一，在确定发展思路和战略举措时注重体现自身特色、发挥比较优势。
各地区贯彻落实好习近平总书记重要讲话精神，就需要精准把握我国发展的整体优势。既使全国的整体性优势在本地区得以充分体现，又通过突出本地区的特色、发挥区域比较优势来进一步巩固和增强我国的整体性优势，凝聚起以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的强大力量。
我国经济社会发展的整体性优势涵盖以下十个方面。
一是制度优势。习近平总书记强调，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。中国特色社会主义制度植根于中华优秀传统文化与中国国情，反映人类社会发展趋势，是中国人民经过反复比较后作出的政治抉择。我们经常讲，中国特色社会主义制度具有集中力量办大事的优势。这一优势的核心是什么？就在于中国共产党领导。中国共产党以科学理论为武装， 这个科学理论就是马克思主义基本理论，就是马克思主义中国化时代化的最新成果—习近平新时代中国特色社会主义思想。中国共产党走的是人间正道，始终代表最广大人民的根本利益，以全心全意为人民服务为根本宗旨，没有自己的特殊利益。中国共产党有着严密的组织和严明的纪律，是一整块钢。正如习近平总书记所指出的，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导， 中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。这是对人类社会发展规律、社会主义建设规律、中国共产党执政规律的深刻洞察和把握，是已被历史和实践证明并将被继续证明的科学论断。二是战略纵深优势。我国幅员辽阔， 陆地面积约960万平方公里，海域面积约473万平方公里，山川秀丽，资源丰富。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国东部地区加快推进现代化，中部地区加快崛起，西部大开发形成新格局，东北全面振兴不断取得突破，京津冀、长三角、粤港澳大湾区作为全国高质量发展的动力源作用越来越凸显，长江经济带高质量发展、黄河流域生态保护和高质量发展贯通东、中、西部，西部陆海新通道深化陆海双向开放。我国建成了全球最大的高速铁路网、高速公路网、
邮政快递网和世界级港口群，建成了全球规模最大、技术先进的网络基础设施， 形成了全球最大的互联网市场。规模巨大、内畅外联的综合立体运输体系缩短了时空距离，打造了战略链接，有力促进了国内国际双循环畅通。三是产业优势。新中国成立以来，经过科学制定和接续实施五年计划或规划，我国建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。综合工业和信息化部、农业农村部数据，我国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，拥有41个工业大类、207个工业中类、666个工业小类，制造业规模连续15年居全球首位。我国粮食产量自2015年起连续9年保持在1.3万亿斤以上，2024年达到14130亿斤，首次迈上1.4万亿斤的新台阶，人均粮食占有量达到500公斤，超过人均400公斤的国际粮食安全线，用实际行动回答了“谁来养活中国”之问。我国的国内生产总值2024年达到134.9万亿元，首次突破130万亿元大关，增速居世界主要经济体前列，对全球经济增长的贡献率继续保持在30%左右，仍然是世界经济增长的重要引擎。据媒体报道，2024年在巴黎举行的第33届夏季奥林匹克运动会，80%的奥运会吉祥物玩偶由我国企业生产，80%以上的奥运相关设备、器材、纪念品等在我国生产，展现了我国产业链供应链完整的体系优势。
四是市场优势。我国是拥有14亿人口的世界第二大经济体，早在2018年就跃居为全球第二大消费市场。据商务部数据，2024年，我国货物进口规模达到18.39万亿元，连续16年保持全球第二大进口国地位。随着我国经济的持续发展， 人民生活水平稳步提高，消费规模将进一步扩大，消费结构将进一步升级。据中国政府网信息，从2024年11月起到2030年，我国自发展中国家累计进口额有望超过8万亿美元。中国（海南）改革发展研究院课题组今年4月份发布的
《释放服务消费潜力——2025在发展进程中，要把握好国家的整体性优势， 同时结合本地区特色优势。图为2025年5月16日，江西南昌，昌九高铁控制性工程隆兴大桥的西支主桥顺利合龙，其建成后将创多项世界纪录。图中新社年中国消费研究报告》显示，我国居民服务消费支出占人均消费支出的比重为46.1%， 创历史新高，预计2030年占比将突破50%，正式迈入服务型消费社会。超大规模的消费需求对全球商品和服务形成了巨大吸引力，我国作为世界经济发展稳定器和动力源的作用将越来越突出。
五是人才优势。我国建成了世界规模最大且有质量的教育体系。据国家统计局2023年数据，我国新增劳动力平均受教育年限超过14年。据中华全国总工会数据，截至2021年底，我国的人才资源总量超过2.2亿人，技能劳动者超过2
亿人，其中高技能人才超过6000万人。我国已经成为全球规模最宏大、门类最齐全的人才资源大国。美国乔治敦大学安全与新兴技术中心（CSET）2021年发布的一份报告指出，从2007年开始，中国每年培养的STEM（Science、Technology、 Engineering、Mathematics）博士毕业生数量超过美国，预计到2025年几乎是美国的两倍。据媒体报道，国际智库统计的中国高校培养的顶尖人工智能（AI） 研究人员全球占比超过50%，居世界首位。2024年9月，美国斯坦福大学和爱思唯尔数据库发布了2024全球前2%顶尖科学家榜单，榜单分为“终身科学影响力排行榜（1960—2024）”和“2024年度科学影响力排行榜”，从全球近700万名科学家中共遴选出21万多名科学家，我国共有3万多名科学家入榜。中国内地入选“全球高被引科学家名单”数量从2014年的111人次增至2024年的1405人次， 排名居世界第二位。具有国际竞争力的人才制度体系加快形成，为推进中国式现代化提供了基础性、战略性支撑。
六是创新优势。据科技部发布的《中国科技人才发展报告（2022）》，我国研发人员全时当量从2012年的324.7万人年提高到2022年的635.4万人年，稳居世界首位。据国家统计局数据，2024年，我国全社会研究与试验发展（R&D） 经费投入为3.6万亿元，投入总量稳居世界第二位；R&D经费投入强度为2.68%， 在世界主要国家中排名第12位，超过欧盟国家平均水平，并进一步接近经济合作与发展组织国家平均水平。世界知识产权组织发布的《2024年全球创新指数报告》显示，我国在全球的创新力排名跃升至第11位，是十年来创新力上升最快的经济体之一，也是前30名中唯一的中等收入经济体；我国拥有20余个全球百强科技创新集群，居世界首位。据国家数据局发布的《数字中国发展报告（2024 年）》，2024年全球新增4.5万条生成式AI专利，其中中国贡献了2.7万条，占比%，位列世界第一。据世界知识产权组织发布的《生成式人工智能专利态势报告》，2014—2023年，中国发明人申请的生成式人工智能专利数量最多，远超美国、韩国、日本和印度等国。新型举国体制逐步健全，国家创新体系整体效能日渐释放，科技创新对发展新质生产力、建设现代化产业体系的引领作用不断增强。
七是文化优势。中华民族具有百万年的人类史、一万年的文化史、五千多年的文明史，中华文明是世界上唯一绵延不断且以国家形态发展至今的伟大文明。随着中国式现代化的不断推进，随着中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的不断彰显，博大精深的中华文化日益展现出生生不
息的强大生命力和创造力。2024年春节期间马面裙的火爆，进一步唤起了大众对中华优秀传统文化的关注。首款国内3A游戏《黑神话：悟空》上线后广受海内外玩家欢迎，成为近年来最火爆的PC游戏。2025年，改编自中国神话故事的动画电影《哪吒之魔童闹海》进入全球电影票房榜前五位。越来越多的人认识到，“时尚的尽头是国潮”，中华优秀传统文化是一座有待继续创造性转化、创新性发展的“富矿”。
八是平安优势。当今世界，百年变局加速演进，冷战思维沉渣泛起，强权政治卷土重来，地缘冲突此起彼伏，一些国家和地区动荡不宁。在变乱交织的国际形势下，“中国之治”与“西方之乱”形成鲜明对比。我国是世界上命案发案率最低、刑事犯罪率最低、枪爆案件最少的国家之一，在和平与安全问题上是世界上纪录最好的大国。据外交部数据，我国自2023年11月实施过境免签政策以来，至2025年3月已对54个国家人员实行240小时过境免签，适用省份覆盖24个省（区、市）的全部或部分区域。综合文化和旅游部、商务部数据，2024 年，我国接待外国游客2694万人次，增长96%；入境游客总花费942亿美元，增长77.8%。这些外国游客来到中国后，经过一番深度体验，树立了对中国的正确认知，“安全、现代、安静、干净、好吃、热情、善良”成了他们描述中国印象的高频词。随着我国不断扩大高水平对外开放，持续提升外国人来华学习、工作、生活的便利度，越来越多的外国朋友会亲身感受到我国的平安和谐。
九是绿色优势。我国是全球森林资源增长最多最快和人工造林面积最大的国家，是全球“增绿”的主力军。据国家统计局数据，2013—2023年，我国以年均3.3%的能源消费增速支撑了年均6.1%的经济增长，能耗强度累计下降26.1%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。2024年，我国以4%左右的能源消费增速，支撑了5%左右的经济增速。据生态环境部数据，2023年与2013年相比， 全国重点城市的PM2.5浓度下降54%，重污染天数下降83%，成为全球空气质量改善速度最快的国家。2024年，全国339个地级及以上城市PM2.5平均浓度为29.3 微克立方米，连续5年稳定达标；全国优良水质断面比例达到90.4%，首次超过90%，近岸海域水质优良比例为83.7%，提前实现“十四五”规划纲要的有关目标。我国构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系和全球最大、最完整的新能源产业链。据国家能源局数据，截至2024年7月底，我国的风电和太阳能发电装机容量达到12.06亿千瓦，提前6年实现了2030年装机容量目标。我国与100 多个国家和地区开展了绿色能源项目合作，提供了全球80%的光伏组件和70%的
风电设备，风电和光伏产品覆盖200多个国家和地区，为全球的能源转型、绿色发展提供了重要动力。国际可再生能源署发布的《2024年可再生装机容量统计》显示，过去十年，全球风电和光伏发电项目平均度电成本分别累计下降超过60% 和80%，其中很大一部分归功于中国。随着美丽中国建设的不断推进，以及我国积极应对气候变化行动的持续深入，我国将为推动共建清洁、美丽、可持续的世界作出更大贡献。
十是朋友优势。习近平总书记指出，中国共产党是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的党，也是为人类谋进步、为世界谋大同的党。从世界范围看， 我国是唯一将和平发展写入宪法和执政党党章、上升为国家意志的大国，是联合国安理会5个常任理事国中唯一承诺不首先使用核武器的国家，是派遣维和人员最多的安理会常任理事国、联合国第二大会费国和维和出资国。习近平主席提出的构建人类命运共同体理念、三大全球倡议、共建“一带一路”倡议等， 得到了国际社会的普遍赞同和高度认可。据外交部数据，截至2024年1月，我国同183个国家建立了外交关系，与150多个国家、30多个国际组织签署了230多份共建“一带一路”合作文件，加入了几乎所有普遍性政府间国际组织和600多项国际公约，成立了全球发展和南南合作基金，支持有关项目融资，赢得越来越多国家的信任和尊重。国际舆论认为，中国的发展是世界和平、稳定、进步力量的增长，是变乱交织的世界里最大的确定性和稳定因素。随着中国式现代化的不断推进，随着我国不断以中国式现代化新成就为世界发展提供新机遇，我们的朋友必定遍天下，也必将形成推动实现和平发展、互利合作、共同繁荣的世界现代化的不可阻挡的磅礴力量。
接受专访：深化“十五五”农业农村改革推动乡村全面振兴
近日，由湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心、华中农业大学主办的2025乡村振兴荆楚论坛在武汉举行。该论坛以“面向‘十五五’的农业农村发展与改革”为主题。围绕此次论坛的主题，国家发展和改革委员会原副主任杜鹰、华中农业大学乡村振兴研究院院长宋洪远、中国人民大学经济学院教授刘守英、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员谷树忠、中国社会科学院生态文明研究所副所长庄贵阳、华中农业大学农业绿色低碳发展实验室主任何可等专家学者提出真知灼见。
一、杜鹰：乡村振兴的关键在于协同推进功能重塑与制度创新
乡村振兴的根本任务，是振兴乡村特有的三大功能：一是保障农产品有效供给，二是提供生态公共产品，三是传承中华优秀文化。当前，这些功能正因工业化、城镇化的推进而面临弱化，实施乡村振兴，正是为了重构这些不可替代的价值。其中，粮食安全尤为关键。尽管总产量持续增长，但我国食物自给率有所下降，背后既有消费结构升级的推动，也有农业高成本、竞争力不足的压力，尤其在小农经营结构下，规模化和技术进步难以实现。
乡村产业振兴，需依托资源要素的再优化与价值的再发现。通过发展农产品加工业、数字农业、乡村旅游等方式，推动传统资源向高附加值产品转化。同时，发展必须依赖城市支持、技术进步和经营型人才培育。利益联结机制方面，应在龙头企业、农户和集体之间建立稳定机制，关键在于具备合作规模、提升农民组织化程度，并通过契约关系保障各方利益共享、风险共担，实现可持续合作。最后，深化农村集体产权制度改革是实现上述路径的制度前提。集体经济组织因其“封闭性”与市场经济“流动性”不匹配，需通过产权明晰、股改赋能、有限责任公司等形式，实现与现代市场机制的有效对接。
二、宋洪远：加快推进农业农村现代化
党的二十届三中全会强调，“要总结评估‘十四五’规划落实情况，切实搞好‘十五五’规划前期谋划工作。”为贯彻落实党中央、国务院的有关决策部署，国家出台《“十四五”推进农业农村现代化规划》等政策文件，提出了“十四五”农业农村现代化的目标任务，采取了一系列政策措施，取得了较为明显的成效。
然而，从当前和今后一个时期的情况看，与深入发展的新型工业化相比， 农业现代化基础仍然薄弱；与快速推进的新型城镇化相比，农村现代化仍存在
短板弱项；与市民现代化的进程相比，农民现代化是重点难点；与国家治理现代化的要求相比，乡村治理现代化是根基。需要持续提升乡村产业发展水平， 加快推进农业现代化；加强农村基础设施建设，加快推进农村现代化；拓宽农民增收致富渠道，加快推进农民现代化；加强农村基层政权治理能力建设，加快推进乡村治理现代化；进一步深化农村改革，赋予农民更加充分的财产权益； 健全城乡要素合理配置体制机制，促进城乡融合发展。
三、刘守英：因地制宜推进县域城乡融合发展
城市与乡村的关系并非一成不变，而是随着发展不断演变，最终形成相互依存、协同发展的格局。当前，中国城市化率不断接近70%，正处于城乡关系深刻转变的关键阶段，城乡融合发展已成为重要趋势。然而，现阶段单向人口流动的城市化发展模式加剧了人口流动管理安置压力，造成了城市过度扩张、县域发展“腰部断裂”等问题，为构建城乡连续体带来了巨大挑战。
自古以来，县域一直是连接城乡的重要枢纽与节点。从县域人口流向的角度来看，目前中国的县域大致可分为人口持续流入、人口持续流出、人口先流出后逐步回流、人口流动相对平稳四类。其中，人口持续流入的县域能够融入都市圈的发展体系，通过县域城乡融合与都市圈发展紧密结合，带动乡镇和乡村的发展，构建起完善的城乡连续体；人口持续流出的县域则面临着农村人口持续外流和城乡纽带作用持续弱化的双重压力。因此，推进县域城乡融合发展， 需要因地制宜考虑不同县域的人口流向和发展特点，采取差异化策略。对于人口持续流入的县域，要强化其在都市圈中的枢纽功能，促进城乡产业协同发展； 对于人口流出的县域，要破除城乡要素流动障碍，立足本地实际，探索特色产业发展路径，解决好人口就业和民生问题，重构乡镇和村庄功能。
四、谷树忠：以生态产品价值实现促进乡村生态和产业振兴
生态产品具有自然再生产与社会再生产交织的基本特征，其价值实现初衷就是造就越来越多、越来越好的生态产品，增加生态产品的有效供给，满足人民对生态产品日益增长的需求。
生态产品价值实现具有广义和狭义的理解，广义的理解指的是生态产品价值的全面实现，既包括生态产品的经济价值实现，也包括生态价值、文化价值、社会价值和科学价值实现；狭义的理解是指生态产品的经济价值实现。从实现路径来看，生态产品价值实现不仅涵盖了以农产品交易为主的经营主体路径， 以补偿、购买、转移支付为主的政府主体路径，以政府规制和特许经营相结合
的混合路径，而且还包括从价、税、费、金、债、款、财、利等方面考虑的基于价值形式的生态产品价值实现路径。
以生态产品价值实现助力乡村全面振兴和产业振兴，关键在于健全调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制，保护补偿机制、实现保障机制、实现推进机制等六大机制。同时，完善过程调整机制、纠纷调处机制和风险防控机制，注重根据生态承载力变化，因地制宜调整开发强度与方式，加强生态资产确权登记工作，切实防范生态产品价值实现中的自然风险、市场风险、政策风险。
五、庄贵阳：生态价值实现需制度保障与市场协同
生态产品是自然力与人类生态劳动共同作用的产物，涵盖物质类、调节服务类和文化类产品，具有整体生产、共享消费和公私兼具的属性。相比早期“自然馈赠”的理解，当前更强调人的贡献、价值实现及共享。
实现生态产品价值的路径主要包括政府主导与“政府+市场”混合两类机制。前者通过转移支付和补偿机制保障生态利益；后者则推动生态资产经营化与市场化，将生态要素纳入资源环境权益交易、公园导向型开发等经营体系。强调产权明晰与激励有效生态产品价值实现，不仅是经济收益问题，更关系到生态公平、制度安排与区域协调。其本质是将生态保护纳入社会发展主线，让保护者得利、使用者付费、破坏者担责，最终实现绿色共富与可持续发展目标。
当前实践中，各地通过基础设施补强、品牌打造等手段推进生态转化，典型如安吉余村与北京GEP实践各具特色，其中GEP仍存在生态劳动难量化等局限， 需完善测算机制。实现生态产品价值，要坚持“贡献为主、变现为辅”的原则， 推动体制协同、总结经验、拓展场景，发挥区域优势，增强市场对接能力，真正实现绿色发展与共同富裕的融合推进。
六、何可：探索三农学视域下的农业绿色低碳发展路径
当前，全球气候变化与资源环境约束日益严峻。我们正站在一个十字路口： 一边是工业文明的“高碳惯性”，一边是生态文明的“绿色觉醒”。我们需要正视“传统智慧如何对接现代科技”“生态补偿如何转化为农民生计”等问题。
中国人民大学教授朱信凯倡导的三农学，为破解上述困局提供了可行路径。三农学视域下，推动农业绿色低碳发展需构建一个包含结构、历史、机制三个维度的三位一体逻辑框架：即以生产方式重构（结构层次）、历史方位明确（历史层次）和运行机制创新（机制层次）为核心支撑。从结构层次来看，通过农
民与新型经营主体的协同、产权制度创新、国家与社会关系再平衡，构建绿色低碳生产体系；从历史层次来看，立足中国农业“小农基础—现代化转型”的历史阶段，继承农耕文明智慧；从机制层次来看，在政策工具设计中，强化生态补偿的普惠性、绿色金融的可及性、技术推广的适配性，确保农民成为农业绿色低碳发展的受益者。
深化“十五五”卫生健康重点领域改革
习近平总书记指出，人民健康是社会主义现代化的重要标志。深化卫生健康领域改革，对于提高人民健康水平、促进社会经济发展具有重大意义。新发展阶段，我国卫生健康事业高质量发展面临四个变化。一是健康需求发生重大变化， 多层次多样化健康需求不断增加，以“临床治疗”为主的服务模式难以满足健康促进新需求。二是快速工业化、城镇化造成了生活行为方式、生态环境和居民疾病谱的巨大改变，公共卫生安全形势复杂严峻。三是人口发展呈现新的趋势性特征，老龄化、少子化问题加剧，呈现区域人口增减分化趋势，医疗卫生资源配置结构亟待优化。四是新一轮科技革命和产业变革正加速演进，科技创新驱动卫生健康事业发展的新动能亟待进一步释放。
为此，建议：
一是研究制定实施健康优先战略指导文件，更加突出预防为主方针。建立完善健康优先发展的规划、投入、治理等政策法规体系，把健康优先融入经济社会发展全过程。促进医防协同、医防融合，推进健康关口前移，引导资源投入更多向公共卫生倾斜，提高重大传染病、重大慢性病综合防治能力。加强健康促进，推动主动健康与健康消费，提高公众的主动健康意识和自我保健能力。
二是顺应人口形势新变化，推动医疗卫生资源优化配置。根据新时期我国人口发展和新型城镇化规律特点，科学规划医疗卫生事业发展，合理确定卫生事业发展的目标、模式、规模和速度。强化统筹，合理规划，限制医疗机构尤其是大医院的无序扩张，合理设置医院科室及规模，提升床单元资源配置效率， 推动医疗卫生更加注重内涵式发展。准确把握各级医疗机构职责定位，合理确定公共服务边界，建立健全科学、合理的监管制度，防控公立医疗机构债务风险，确保健康可持续发展。
三是落实以基层为重点的医疗卫生服务体系建设，实施医疗卫生强基工程。建立有效管用的制度机制，着力推动医疗卫生工作重心下移、资源下沉。强化组织保障和统筹规划，加快推动优质医疗资源下沉，提升辐射带动能力，全力推进紧密型医联体建设，深入推进紧密型县域医共体建设，形成整合型医疗服务体系。进一步强化各级中共党委、政府组织能力和制度保障能力，把分级诊疗制度落实落细，促进基层医疗卫生服务能力整体跃升。
四是强化卫生健康领域科技赋能。加强卫生健康领域关键共性技术、前沿引领技术和颠覆性技术创新，研发一批保障人民健康、促进健康产业发展的关
键技术和产品。应尽快出台卫生健康领域数据标注实施细则，以高质量数据要素加强人工智能技术在卫生健康全领域、全过程的创新应用，推动未来健康产业发展，提升健康产品和服务供给水平。统筹推进医疗卫生信息化建设，利用远程医疗、互联网医疗、人工智能辅助医疗等方式全面提升医疗服务效率。
“十五五”时期重庆加快推进文化旅游强市建设的基本发展思路
侯路
2024年7月，党的二十届三中全会提出，“聚焦建设社会主义文化强国”， “要总结评估‘十四五’规划落实情况，切实搞好‘十五五’规划前期谋划工作”。②《重庆市文化和旅游发展“十四五”规划（2021—2025年）》正在加快实施，2025年是“十四五”规划的收官之年，也是总结“十四五”规划成果之年，更是谋划第十五个五年规划的开启之年。重庆市委六届五次全会部署要求，奋力推进现代化新重庆建设，高站位、高质量、高标准、高效率编制“十五五”规划。文化和旅游是国民经济社会的重要组成部分，制定重庆市文化和旅游发展“十五五”战略规划将有效指导未来五年发展。未来五年，重庆文化和旅游发展要在“十四五”建设成果的基础上，谋划“文化旅游强市”总体战略目标，重点关注“十五五”期间重庆文化和旅游发展的阶段性目标和任务、重点和难点、优势和挑战、转型和升级，为实现建设社会主义文化强国、旅游强国，实现中国式现代化作出重庆贡献。【更多写作资料+微信：nuo 180914，会员享 受50万+最新公文资料，日日更新】
一、“十四五”时期重庆文化和旅游发展的现状分析与“十五五”时期的发展预测
“十四五”期间，重庆紧紧围绕举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象的使命任务，深化供给侧结构性改革，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以夯实文化强市和建设世界知名旅游目的地为阶段性目标，全面推动文化和旅游高质量发展。《重庆市文化和旅游发展“十四五”规划（2021
—2025年）》围绕建设文化强市和世界知名旅游目的地共设置了18个主要指标， 重庆市统计局发布的《2024年重庆市国民经济和社会发展统计公报》显示：全市共有博物馆141个，文化馆41个，公共图书馆42个，文化和旅游部门所属艺术表演团体24个。广播人口综合覆盖率99.62%，电视人口综合覆盖率99.73%；出版各类报纸12716万份、期刊3917万册、图书13723万册。①目前，重庆市有市级非物质文化遗产代表性项目707项，每万人拥有公共文化设施面积820平方米。2023年度，全市旅游及相关产业实现增加值1206.82亿元，较上年增长13.5%， 占地区生产总值比重为4.0%。②2024年度，全市旅游及相关产业实现增加值1401.30亿元，较上年增长7.4%，占地区生产总值比重为4.4%。至2024年末，全市有国家A级旅游景区314个（其中5A级景区12个，4A级景区164个），市级以上
旅游度假区32家（其中国家级3家，市级29家），旅行社1100家，等级景区智慧化率达95.5%，中高等级以上导游人数389人。2023年，全市重点监测的130家A 级旅游景区接待游客1.53亿人次，同比增长98.9%，接待过夜游客1.03亿人次， 同比增长88.1%。
总体来看，重庆文化和旅游在“十四五”时期发展的总体进度符合预期。从量化指标体系的预期值和约束值来看，完成率都比较高，大部分指标均已如期完成，甚至有指标超量完成，如广播综合人口覆盖率超出约束指标0.12%，旅行社数量超出预期值300家，每万人拥有公共文化设施面积超出约束值20平方米。但有少量指标完成进度不够理想，2024年旅游及相关产业占地区生产总值比重4.4%，与支柱性产业标准（占GDP5%）仍有差距。
“十五五”的五年，是重庆在2035年全面建成文化旅游强市的关键五年。从与其他先进省市横向比较来看，重庆文化和旅游发展依然存在着一些不足和差距，仍处在“爬坡上坎”的阶段。
文化服务、文化产品供给与人民日益增长的美好生活需要存在差距
一是文化原创能力、文艺精品和文艺人才欠缺。近年来，重庆市在文化产品供给上虽然取得了一定成绩，但文艺精品产出的数量还偏少，重要奖项获得数与西部先进省份和东部发达地区差距大，舞台艺术缺乏扛鼎之作，茅盾文学奖至今未实现零的突破；在文艺原创能力方面存在不足，舞台艺术和文学原创作品数量在全国的竞争力不足、影响力不强，电影、电视剧在全国位列后进梯队，部分文艺院团创作动力不够、能力不足、效果不好，重大主题创作不多； 文艺人才储备不足，编剧、导演、主演、制作等创作人才“两头在外”，严重缺乏营销人才、技术人才，实施重点项目主要依赖从外地请人才，文艺领军人才青黄不接、后继乏人问题严重，引才难，留才也难，中青年领军人才储备不足。
二是公共文化服务城乡区域发展不够均衡。全市现代化文化地标缺乏，文化资源分布不均衡，资源分配在地区之间、群体之间仍存在较大差异，在偏远、贫困地区受经济发展、经费投入影响，文化设施功能供给不全，文化产品可选度不高，数字化服务水平较低。渝东北、渝东南的相关区县文化基础设施建设较为薄弱，仍有部分图书馆、文化馆未达到国家一级馆标准。公共文化服务机制还不够完善，缺乏需求调查、定向生产、常态供给机制，市场化的优质文化
产品购买服务不足，群众文化活动精品不多，缺乏项目化品牌化策划、实施、推广，叫得响、扎得牢的文化产品不多。
文化产业和旅游业核心竞争力与国民经济支柱性产业标准存在差距
一是文化产业体量不大、主体不强。2023年全国文化及相关产业增加值占GDP比重已达4.59%，北京、上海、广东、浙江等省、直辖市文化及相关产业增加值占地区生产总值比重已超过5%，而重庆仅为4.1%，距离国民经济支柱性产业标准还有不小的差距。数字文化产业发展水平仍然远落后于东南沿海，元宇宙等前瞻性产业布局滞后，产业结构仍需继续调优。全市规模以上文化企业1330 家左右，产值1亿元以上的不足百家，无百亿级企业、“全国文化企业30强”和A股上市企业。全国34个国家级文化产业示范园区中，重庆只有1个。
二是旅游产业发展能级较低。2023年全国旅游及相关产业增加值占GDP比重为4.24%，而重庆2023年为占地区生产总值的4.0%，2024年为4.4%，与浙江、四川、上海等相比，存在一定的差距。同时，重庆旅游市场主体“小、散、弱”， 缺乏龙头企业、领军企业，尚无旅游类上市企业和“全国旅游集团20强”企业。5A级旅游景区、国家级旅游度假区等拳头产品数量不够丰富，具有重庆辨识度、世界知名度的旅游线路相对较少。
文化遗产保护传承利用弘扬的深度、广度与创造性转换、创新性发展有待加强
一是对重庆历史文化遗产的人文精神阐释不够。重庆是历史文化名城，但目前对重庆人文精神的研究和提炼尚有欠缺。对文物遗址的思想和精神挖掘不足，导致展览展陈形式单一、创意不足，大足石刻的影响力相比敦煌莫高窟有很大的差距。
二是文化遗产“活”起来水平不够高。对文化遗产保护责任落实存在不到位的情况，文物安全形势依然严峻，基层文化遗产保护力量薄弱，文物科技创新体系尚不完善。对红岩精神等红色资源的活化利用不够，文博单位运行封闭， 社会功能未充分发挥，文化遗产资源转化不够。
三是文化遗产保护利用缺乏“国字号”成果。目前，重庆市考古中国“川渝地区巴蜀文明进程研究”尚未取得标志性成果，三峡文物保护未形成在全国有重大影响力的重大工程，未纳入国家文化地标。80%的项目为硬件建设，缺乏类似“中国历代绘画大系”的国家文化工程。
文化和旅游融合发展深度与彰显国际范、巴渝韵、重庆味的特质存在差
距
一是文化资源向旅游资源转化不够深入。重庆拥有巴渝文化、三峡文化、
抗战文化、革命文化、统战文化、移民文化等丰富的文化资源，但在旅游开发中，对这些文化资源的挖掘和利用还不够深入，很多文化资源只是简单地进行了展示，没有充分挖掘其内涵和价值，难以形成具有吸引力和竞争力的文旅产品。符合A级旅游标准的文博院馆类景区仅33家，历史文化资源转化开发运营占比不到20%，文博类景区仅占全市A级景区的30%。
二是旅游景区的文化赋能不足。旅游景区的文化元素、文化符号整合还处于碎片化、零散化状态，未形成文化资源、文化元素赋能的体系。景区内文化体验项目设计尚处于初级阶段，整体上缺乏创意和深度，体验互动性还有待加强。景区营造的文化氛围还不够浓厚，旅游产品开发缺乏创新意识和特色定位， 导致旅游产品同质化现象严重。
文化和旅游经费投入、消费水平与国际消费中心城市存在差距
一是文化和旅游经费投入不足。自2015年以来，重庆公共文化服务、文物保护、博物馆免费开放资金有81%来自中央转移支付。文艺创作本级资金投入不足四川省的17。每年以项目补助方式实施的市级文化产业专项资金不到3000万元，约为上海的19，在全国垫底。在旅游投资方面，2023年，全市文化旅游固定资产投资约为1313.2亿元，同比下降21.1%。
二是旅游消费水平偏低。2023年全市游客人均消费1027元，吃、住、行、游、购、娱六要素环节消费偏低，消费场景不够丰富，文化艺术、娱乐消费、康养医疗等新业态、新场景消费占比较低，游客“打卡不刷卡”、景区“旺丁不旺财”等问题突出。2023年中国城市沉浸式体验消费力TOP榜中，重庆仅位列第13位。
二、“十五五”时期重庆文化和旅游发展面临的机遇和挑战
“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家、推进我国实现第二个百年奋斗目标的重要时期①，是我国基本实现文化旅游强国的关键时期。在实现文化旅游高质量发展的国家战略背景下，重庆正在锚定文化旅游强市建设目标奋力拼搏，努力为新时代新征程全面建设社会主义现代化新重庆提供有利条件。“十五五”时期，在世界百年未有之大变局的大环境下，重庆文化和旅
游发展在处于战略机遇期的同时，依然面临着挑战。
党的二十大关于建设文化强国的战略部署，习近平文化思想和习近平总书记对重庆作出的重要讲话和系列重要指示批示精神，以及2024年5月17日党中央在全国旅游发展大会上作出的加快建设旅游强国的战略部署，为重庆建设文化旅游强市提供了政治指引、根本遵循，重庆文化旅游强市建设迎来了重要战略机遇。新时代新征程，重庆作为中西部地区唯一直辖市、国家重要中心城市， 实施共建“一带一路”、长江经济带建设、新时代西部大开发、成渝地区双城经济圈建设、西部陆海新通道等国家战略级现代化新重庆建设实践，为推动文化旅游高质量发展赋予了全新使命，有利于拓展重庆文化和旅游发展新空间。以数字化、智能化为引领的新一轮科技革命和产业革命，为文化和旅游融合发展提供了新的方案①，有利于推动文化旅游的创新创造，有利于文化旅游业等新质生产力的快速形成。
“十五五”时期，挑战不容忽视。从外部看，当今世界百年未有之大变局加速演进，文化越来越成为综合国力竞争的重要力量；中华民族伟大复兴进入关键时期，文化越来越成为强国建设、民族复兴的强大支撑。②迫切需要把文化旅游业培育成为支柱性产业，进一步提高其对GDP的贡献率。从国内发展环境看，当下经济进入新冠疫情后的恢复期，但经济增速仍然在低位徘徊，给文化旅游消费市场带来一定的挑战；新一轮科技革命和产业变革蓬勃发展，社会信息化持续推进，信息传播方式发生革命性变化，迫切需要更好地运用先进技术发展传播先进文化，引导文化和旅游转型升级，发展新空间，布局未来产业； 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，迫切需要增加更高质量、更高品位的文化和旅游产品供给。从自身看，重庆文化和旅游发展还存在一些短板，与中西部唯一直辖市、国家中心城市和人民群众日益增长的精神文化需求还不相适应。如：公共服务水平不高，城乡之间公共文化服务供给不平衡，大型文化设施数量少、展示度不高、标识性不强，文旅设施配套不全，旅游交通集散能力有待提升；公共文化设施使用率偏低，旅游配套设施和服务不够完善；文艺精品不多，有高原无高峰； 文化和旅游深度融合不够充分，在资源挖掘、产品开发、公共服务、宣传交流等方面仍大有潜力可挖；文旅产业规模不大，没有形成企业间联系紧密的产业
链；文旅产品供给不足，旅游中高端产品不多；高端文化旅游领军人才还不够多，影响文化和旅游高质量发展的制度障碍还需大力破除等。
三、“十五五”时期重庆文化和旅游发展的思考
“十五五”时期，重庆文化和旅游发展应完整准确全面贯彻新发展理念， 以推动高质量发展为主题，进一步优化文化和旅游供给侧结构性改革，进一步推动文化和旅游的高质量发展，满足人民对文化和旅游的高品质需求。
高质量发展是重庆文化旅游强市建设的基本内涵，是达成目标体系的重要衡量标准。“十五五”时期是重庆实现文化旅游强市建设目标的关键时期和高速发展时期，未来五年，重庆文化和旅游依然处于“高质量”发展阶段。要大力推动优质的文化服务和文化旅游产品供给，进一步完善现代化公共文化旅游服务体系，优化城乡公共文化一体化发展，满足人民日益增长的文化旅游多元化需求，增强人民对文化旅游需求的获得感。大力推动文化和旅游供给侧结构性改革，进一步培育文化旅游市场主体，高标准建设文化旅游市场体系，培育和布局新型文化旅游业态和未来产业体系，实现文化旅游成为国民经济支柱性产业的目标。进一步推动重庆文化体系的挖掘、阐释，深入推动文化遗产的保护、传承、弘扬。积极创建具有重庆辨识度的世界级文化旅游产品，优化精品旅游线路，推动高标准建设巴蜀文化旅游走廊，满足人民对美好生活的需求。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“健全文化和旅游深度融合发展体制机制”①， 为此，文化和旅游深度融合将成为未来五年文化和旅游发展的主旋律。要坚持以文塑旅、以旅彰文，进一步打破文化和旅游融合发展的壁垒，促进文化资源向旅游资源转化，大力实施“文旅+百业”“百业+文旅”，培育文化和旅游融合发展新业态；进一步培塑文化和旅游融合品牌IP（知识产权），推动旅游促进文化宣传传播；进一步提升旅游的文化内涵，提升旅游品位，让人们在领略自然之美时感悟文化之美、陶冶心灵之美。
“十五五”是新质生产力建设的关键时期。2024年全国文化和旅游产业发展工作会议明确提出，推动文化和旅游产业成为发展新质生产力的重要动能和实现高质量发展的重要着力点。因此，要系统培育文旅行业的新质生产力要素，
快速形成文旅行业的新型劳动者、新型劳动对象和新型劳动工具。深入实施数字文旅产业战略，合理布局数字技术产业、战略性新兴产业、未来产业等数字文旅产业业态，推动高科技运用加速文旅产业数字化转型升级。依托新一代信息技术、人工智能、区块链等技术在文旅深度融合发展中的运用，使文旅产业从传统的劳动密集型产业向技术密集型产业转型升级，以实现文旅产业价值的叠加效应。
四、“十五五”时期重庆文化和旅游发展的阶段性目标构想
2024年11月，袁家军书记在重庆文化旅游发展大会上指出，新征程上，要聚焦巴蜀文化旅游走廊建设，统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全，系统推进高质量文旅经济、增强高水平文旅供给、丰富高品质文旅体验、促进高效能文旅治理，着力打造世界知名文化旅游目的地、全国文化旅游高质量发展示范地、西部地区文化旅游融合发展引领地，形成更多“西部领先、全国进位和重庆辨识度”标志性成果，加快建设文化旅游强市。
①为“十五五”时期文化和旅游发展指明了总体目标和阶段性目标。
因此，“十五五”时期，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平文化思想，认真学习贯彻党的二十大精神、党的二十届二中全会精神、党的二十届三中全会精神，全面贯彻习近平总书记关于文化和旅游工作的重要论述和视察重庆重要讲话重要指示精神，认真落实重庆市委六届五次、六次全会部署，完整准确全面贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，以推动文化和旅游深度融合为主攻方向，深入实施文化旅游强国和成渝地区双城经济圈战略，推动巴蜀文化旅游走廊建设走深走实，系统建设高质量文旅经济、高水平文旅供给、高品质文旅体验、高效能文旅治理，聚力打造世界知名文化旅游目的地、全国文化高质量发展示范地、西部地区文旅融合发展引领地，全方位建设文化旅游强市，为奋力谱写中国式现代化新重庆篇章注入新动力，到2030年基本建成与中国式现代化相适应的文化旅游强市。
加快建设现代化国际大都市，使重庆文化旅游品牌和名片更具国际知名度和美誉度，现代化文化旅游产品体系更具国际吸引力，文化旅游服务环境的国际满意度显著提升，文化旅游消费市场的国际承载力显著增强，文化旅游国际开放度有序扩大，让重庆成为展示中华文化魅力、重庆形象的重要窗口。
公共文化服务惠民“均衡富足”，实现“15分钟品质文化生活圈”全覆盖， 建成全国公共文化服务高质量发展样板区；文艺精品力作竞相涌现；中国历史文化名城风采得到进一步彰显，使重庆成为革命文化、红色文化、三峡文化、巴渝文化交相辉映的文化传承高地；文化和旅游市场主体多元活跃，建成现代化文化和旅游产业体系，推动文化产业和旅游业迈向国民经济支柱性产业，文化及相关产业增加值占地区生产总值比重达到6%，旅游业增加值占地区生产总值比重达到5%。
坚持以文塑旅、以旅彰文，健全文化和旅游深度融合发展体制机制，推动文化类旅游产品丰富多彩，国际范、中国味、巴渝韵的人文景区度假区多元发展；以强化巴蜀文化旅游走廊引领带动，打造全国文化和旅游协同发展样板； 推动“文旅+百业”“百业+文旅”的多产融合局面加速形成；加快新质生产力赋能文化旅游融合发展，建成全国领先的数字文旅治理新模式。
五、“十五五”时期重庆文化和旅游发展的重点任务
“十五五”时期，重庆文化和旅游发展的重点任务是在重庆文化和旅游发展总体目标的指引下，以巴蜀文化旅游走廊建设为引领，深入推动文化事业和文化产业繁荣发展，推进文化和旅游深入融合，实现“15分钟品质文化生活圈” 全覆盖，对文化遗产的创造性转换和创新性发展等进行全方位规划和系统谋划， 从而实现文化和旅游的高质量发展，确保为全面建设社会主义现代化新重庆开创良好局面。
板
协同打造高品质巴蜀文化旅游带
深化川渝文旅规划对接、基础设施联动，强化成渝双核集散功能，丰富优
质文化和旅游产品供给，构建“两江四岸”文化旅游休闲核心区、中心城区文化旅游休闲集聚圈、主城新区旅游休闲和乡村旅游发展区。依托成渝中轴交通干线、长江干流等资源，推动线路互通、景区联动，共同开发超大城市互动， 共建巴蜀自然遗产文化旅游带、成渝古道文化旅游带、长江上游生态文化旅游带等主题风景带。
联合培育巴蜀特色文旅地标
深入挖掘巴蜀文化内涵，开展巴蜀文化研究和地方志、档案文献整理编纂，
形成一批重大标志性研究成果。共同推进“川渝地区巴蜀文明进程研究”、川渝石窟寺等重大考古项目，实施川渝石窟寺遗址公园、长江三峡考古遗址公园等标志性工程，共建西南地区文物科技保护修复区域中心。联合推动川渝宋元山城防御体系、川渝盐业遗产、蜀道、白鹤梁题刻等申报世界文化遗产。以“巴蜀文化”共创国家级文化生态保护实验区。加强资源共享、市场共拓、品牌共创，联合开发三峡、三国、三星堆、石窟艺术等标志性文旅线路和产品，提档升级“宽宏大量“”点石成金”等文旅品牌组合。
共同建设川渝文旅统一大市场
推动川渝地区文化和旅游市场一体化发展，建立健全巴蜀地区联动消费机制，推进“畅游巴蜀”“旅游一卡通”等市场措施的实施，推动本地人“川渝互游”、外地人“川渝同游”。联合共建文化和旅游市场服务质量监管体系， 制定相互认可的文化和旅游市场负面清单。共建巴蜀文化旅游推广联盟，加强客源市场互动、联合营销，联合拓展国内外文化旅游市场，构建144小时过境免签成渝联动机制。
合力创建文化和旅游区域协同发展改革创新试验区
打造成渝地区双城经济圈文化和旅游联盟，推动“惠游重庆”“智游天府” 等应用平台互联互通，实现巴蜀文化旅游“一码通”。探索实施文旅资源集聚区与行政区适度分离，促进文旅一体化制度创新和经验复制，探索文化旅游统计改革，鼓励推进巴蜀地区旅游统计改革试点。探索文化和旅游领域高层次人才区域协同管理机制，推动两地高校、科研院所协同共建文化旅游及相关联合发展的重点学科、专业，加强复合型人才培养改革创新试点。
建好15分钟品质文化圈
统筹布局一批彰显时代气象、代表重庆形象、涵养文化自信的重大文化设施；优化图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、基层综合文化服务中心等基层公共文化设施布局；结合城市更新工程和美丽乡村建设，打造一批各具特色的新型公共文化空间。推动公共文化服务智慧化，实现市、区县、乡镇、村社四级联动，形成“一屏掌控”“一网智达”“一贯到底”“一览无余”的公共文化服务与监管体系。
丰富公共文化服务供给
持续办好“中国艺术节”、重庆都市艺术节、川渝杂技魔术展演、川剧节、
“成渝地•巴蜀情”、“川渝乐翻天”、巴蜀合唱节等品牌文化活动。培育世界大河歌会、长江三峡国际红叶节等知名节会品牌。构建创作、培训、比赛、演
出四位一体的“大普及”体系。持续推动“重庆市全民阅读月”“百本好书送你读”“阅读之星”“红岩少年”等全民阅读品牌建设。加强“中国民间文化艺术之乡”创建和管理，评选一批“重庆民间文化艺术之乡”。持续开展“文旅
志愿巴渝行”等志愿服务品牌下基层活动。3．推动文艺精品力作竞相涌现
坚持以人民为中心的创作导向，把提高质量作为文艺创作的生命线，建立创作生产全周期管理服务机制，大力实施“攀峰登顶”文艺精品原创工程，努力造就一批抵达“五个一工程“”文华大奖“”群星奖”等顶峰的精品力作， 着力推出一批渝派“大书“”大戏“”大作”。
加强巴渝文脉的发掘阐释弘扬
深入挖掘巴渝文脉内涵，全面梳理巴渝文化孕育、演进和发展历程，深入研究巴渝文化的价值体系，提炼巴渝人民在长期不懈奋斗中形成的崇德尚实、坚韧不拔、开放包容、豪爽耿直的性格特点和精神特质，深入开展巴渝文化研究，志书、档案文献整理编纂，持续出版“巴渝文库”。深入阐释、弘扬三峡移民精神、红岩精神、抗战精神等优秀重庆人文精神。
加强文化遗产系统性保护和统一监管
深入开展文物普查工程，完善文物等级名录体系，完善文物保护单位“四有”工作。深入实施革命文物、三峡文物、石窟寺保护利用工程，建好国家革命文物协同研究平台，建设红岩文化公园等标志性工程。提升大足石刻世界文化遗产保护利用水平，把大足石刻研究院建设成世界知名研究院。建好用好长江、长征国家文化公园（重庆段），做靓长江文明论坛、长江文明书馆等长江文脉的重要品牌。
推动非物质文化遗产融入现代生活
推进非物质文化遗产系统性保护工作，建立健全非遗保护制度，完善非遗保护传承体系，适时启动重庆市非遗保护条例修订。完善重庆非遗数据库，实现全市非遗数据互联互通。持续实施传承人研培计划、传统工艺振兴计划和戏曲振兴工程等。强化区域性整体保护，高质量建设武陵山区（渝东南）土家族苗族文化生态保护区，争创巴蜀文化生态保护实验区，建设一批市级文化生态
保护区。
以数字文创产业提升文化产业能级
进一步强化文化产业为生产性服务业的定位，精耕主业，打造内容创意策源地。推进文化产业数字化战略，加强大数据智能化在文化生产、传播、消费全链条的应用，推动数字艺术品、沉浸互动等示范场景和项目建设，加快影视、游戏、网络文化、数字装备及前沿领域数字文化产业创新发展，形成内容引领、技术驱动、平台支撑的数字文创产业新格局。全力打造国家文化大数据体系重庆中心，建设全市文化产业算力仓库，搭建“文化大数据超市”。
打造“文旅+百业”“百业+文旅”多产融合新业态
秉持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，深度挖掘文化和旅游资源，打破产业边界，延伸产业链条，构建多元化、特色化、高品质的文旅融合新业态体系，建设一批业态丰富的国家级、市级旅游景区和度假区，形成“文旅+体育”“文旅+农业”“文旅+工业”“文旅+教育“”文旅+康养“”文旅+ 休闲“”文旅+温泉”等多产业融合的局面。
加快发展新型文旅消费场景
建设具有国际时尚魅力和巴渝文化特征的国家消费中心城市、国家文化和旅游消费示范城市、国家文化和旅游消费试点城市，大力发展夜间文化和旅游经济，打造一批具有创新性、体验性、融合性的新型文旅消费场景，培育一批文旅消费新业态、新模式，显著提升文旅消费的质量和规模，使文旅产业成为区域经济发展的重要支撑力量。
1．优化旅游空间布局
系统集成全市文旅资源要素，推动发展战略与空间基底有机统一、空间战略与要素配置有效衔接，打造“大都市”“大三峡”“大武陵”三大国际知名旅游带。擦亮“世界山水都市”“壮美长江三峡“”多彩风情武陵”名片。突出一区县一特色，多点支撑全市旅游高质量发展。实施旅游名区名县创建计划， 建设一批区域性旅游集散中心，完善一批特色旅游功能区，打造一批特色旅游目的地，构建特色鲜明、品牌突出的区域旅游业发展增长极，形成全域协调、
优势互补、联动发展的良好格局。2．丰富文旅精品供给
焕新升级打造高能级旅游景观。推进文旅领域设备更新换代，开展文旅场所“微改造、精提升”，建设世界级、国家级旅游景区与度假区，打造遗产旅游胜地。加强旅游线路产品化、市场化转化，提升旅游线路知名度、美誉度和影响力，串珠成链打造山水都市、壮美三峡、世界遗产等特色精品旅游线路。
加快推动云计算、物联网、人工智能等新技术在文旅产业的转化应用，大力开发云旅游、云景区、云展馆、云娱乐等新场景产品，建设文旅科技创新平台，推出一批具有科技感、沉浸式体验的文旅产品。用好重庆“8D立体赛博朋克”形象，探索发展未来旅游，突出绿色生态、数字赋能、高效管理，打造一批未来景区、未来度假区、未来街区、未来酒店、未来旅行社等系列产品，创造具有未来感、科技感的文化旅游体验。
持续完善“文化润景”机制
实施“文化润景”计划，将文化符号、文化故事融入景区景点，推进博物馆、非遗展览馆、传统民俗活动场所、文旅产业聚集区等纳入重点旅游线路， 打造历史场景重现的沉浸式体验项目。发展“景区+剧场”“景区+演艺”等文化业态植入新模式，探索历史文化名城、名镇、名村、建筑等活化转化利用机制，实施博物馆“三权分置”改革试点，构建类型丰富、特色鲜明的博物馆体系。
创新特色文创产品培塑机制
推进文化IP向旅游商品转化，建立企业、市场与院校协作的创意产品研发体系，创新开发老字号、农土特产、工艺美术等产品，增加音乐节、动漫节、演唱会等活动供给，打造大型游乐场和“建筑可阅读”微旅行街区，迭代升级“渝味360碗”“重庆好礼”品牌，推出一批演绎重庆故事、镌刻巴渝印记的高品质国货潮品。
构建文旅整体智治机制
建立市区（县）共享共用、互联互通的文旅数据仓，建设重庆“旅游大脑”， 推动与三级数字化城市运行和治理中心贯通。优化“惠游重庆”“高品质文化生活”“巴渝文物”等应用，谋划贯通“外国人入境游口岸签”“民间文艺表
演团队服务管理”等，增强文旅行业数字化管理服务实战能力。
生动塑造重庆文旅城市品牌形象
深入挖掘重庆人文精神，阐释“坚韧、忠勇、开放、争先”的城市精神。围绕“山环水绕、山水之城”“热情豪爽、吃苦耐劳、敢作敢为”“坚韧不拔、开放包容、豪爽耿直”的重庆个性和特色，发起重庆文旅宣传品牌口号征集活动，深入探讨、比选确定文旅宣传口号，充分体现重庆文化底蕴、地域特色， 体现新时代重庆人的精气神，展示好重庆文旅整体形象。
加强重庆文旅宣传平台体系建设
政府机关发挥引领作用，文化和旅游企业积极参与，行业协会提供专业指导，科研机构提供数据支撑，共同构建起一个多元化的宣传体系。在传统媒体与新媒体融合发展的趋势下，充分利用电视、广播、报纸等传统媒体资源，积极拓展微博、微信、抖音等新媒体渠道，构建起“市+区（县）”联动、“政府
+文化和旅游企业+公众+媒体”互动、“平台（OTA）+联盟+媒体”协动以及“文化和旅游+直播+短视频”助力等多元联动传播推广模式。
建立文旅大市场
构建高效协同的宣传推广机制，加强各区域、各行业间的信息共享与资源整合，确保文旅产品的精准定位和广泛传播，建立起更加开放、多元的文旅大市场。在国内市场，依托丰富的自然景观和深厚的文化底蕴，积极开展形式多样的营销推广活动，吸引大量国内游客的关注。实施“国际引客计划”，通过与国际旅游机构合作，推出特色旅游线路和优惠政策，吸引海外游客前来体验。
深化国有文旅企业改革攻坚
落实“三攻坚一盘活”改革突破要求，突出主责主业重塑核心功能。以深入推动文旅融合、繁荣发展新时代重庆文旅事业产业为主责，打造整合运营全市文旅产业资源、推动文旅融合发展的主平台。大力推进国有旅游景区所有权、管理权和经营权“三权”分置改革，推动大景区率先建成符合现代企业制度的经营实体。
培育全国具有竞争力的龙头企业
实施文旅企业梯度培育计划，持续壮大市场主体规模，激发市场主体活力。建立旅游优质资源招商引资项目储备库，精准招引行业头部企业和上市公司。
深化央地合作行动，加强与中国旅游集团等龙头企业战略协作。推动市内符合条件的文旅企业纳入上市后备企业资源库。实施中小微文旅企业扶持计划，建设创客示范基地，培育一批“小而美”新型文旅服务市场主体，大力发展文旅“专精特新”企业。
提升文旅服务管理水平
持续优化软硬件环境，完善“快旅慢游”公共设施服务网络，深入实施“城景通”“景景通”工程，推动4A级景区实现二级及以上公路全覆盖。策划推出一批具有优势的文旅项目，推动文旅基础设施纳入城市整体规划，使主客共享美好生活新空间。提高入境游便利化水平，探索建立一批境外文旅推广中心
（点），增加入境旅游主要客源国际航线。加强文旅市场监管，定期开展文旅市场专项治理，健全文旅信用体系，打造“诚信主体公示榜”“失信主体曝光台”。强化文旅领域安全保障，推动“突发快响”与文旅应急智慧平台一体运行。
推动现代服务业同先进制造业深度融合的成效、经验、挑战与策略——“十四五”回顾与“十五五”展望
冯烽
推动现代服务业同先进制造业深度融合（以下简称“两业融合”），是顺应新一轮科技革命和产业变革、推动制造业高质量发展的必然选择，更是构建现代化产业体系、加快培育经济新动能的重要支撑。近年，中国在推动“两业融合”方面取得了全球瞩目的成效，尤其是数字化进程的加快推进，使得“两业融合”进一步提速[1]。与此同时，需要看到，与发达国家相比，生产性服务业这一现代服务业的关键组成部分，中国仍有较大提升空间[2]，并且在持续推进“两业融合”方面仍面临生产性服务业和制造业协调发展水平相对较低等诸多短板[3]。伴随新一代人工智能技术的加速演进，制造业正经历着前所未有的变革并持续催生出很多新业态新模式[4]，而这些新业态新模式的落地需要以先进制造业与现代服务业的深度融合为支撑。因此，在全球产业竞争日益激烈的背景下，如何突破“两业融合”发展瓶颈，强化“两业融合”互动机制，增进“两业融合”发展实效，是理论和实践层面亟须着力解决的重要问题[5]。
回顾相关文献，两业融合发展这一议题备受学者们的关注。王欢芳等（2023） 基于耦合协调视角，从区域和行业两个层面，分别测算了2001—2015年制造业与生产性服务业的耦合协调程度，发现样本期内两业融合达到初级协调水平[6]。黄蕙萍等（2020）通过分析中国生产性服务业的全球价值链的位置，发现中国生产性服务业嵌入全球价值链的活动主体数量呈增长趋势，同时分工程度在不断深化，但在价值链中的获利能力仍然较低[7]。张虎等（2024）通过构建空间杜宾模型，探究了生产性服务业与制造业在空间的协同集聚对制造业高质量发展的影响，发现产业协同集聚对制造业高质量发展具有显著的空间溢出效应[8]。郭朝先（2019）认为，先进制造业服务化、现代服务业向制造业拓展延伸以及双向深度融合是两业融合发展的实现途径[9]。已有两业融合的研究，主要是从融合耦合度、产业集聚、融合路径等角度进行的研究，对已有成效和经验的总结相对较少，针对存在的问题进行系统性的对策研究更是鲜见。为此， 本文系统梳理党的十八大以来两业融合的主要政策、总结两业融合取得的成效与经验、剖析当前两业融合面临的困难挑战，并提出对策建议。2025年是“十四五”收官之年，本文旨在通过回顾“十四五”时期两业融合的进展，为“十五五”阶段推进“两业融合”高质量发展的政策制定提供有益的参考。
一、两业融合的政策演进
早期的政策主要聚焦于物流与制造业的协同。2013年，国家邮政局与工业和信息化部联合发布《关于推进快递服务制造业工作的指导意见》（国邮发
〔2013〕178号），首次明确快递业与制造业协同发展的路径及重点领域，旨在通过产业协同、技术创新和服务优化，推动快递业与制造业深度融合，提升制造业的供应链效率和竞争力。在此基础上，针对生产性服务业发展相对滞后、水平不高、结构不合理等突出问题，2014年国务院发布《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）这一推动服务业与制造业融合发展的纲领性文件，首次系统部署研发设计、售后服务、服务外包等生产性服务业与制造业融合发展框架，提出以产业转型升级需求为导向，鼓励企业通过分离和外包非核心业务打破“大而全”“小而全”的传统发展模式，实现向价值链高端延伸，推动产业逐步从生产制造型向生产服务型转变。
随着信息技术的迅猛发展，服务型制造成为推进“两业融合”的政策着力点。新一代信息技术与制造业的深度融合对制造业产生了颠覆性的影响，并逐步重塑全球制造业发展格局。为打造具有国际竞争力的制造业，2015年国务院印发《中国制造2025》（国发〔2015〕28号），将服务型制造作为制造业升级的重要方向，提出要“大力发展与制造业紧密相关的生产性服务业，推动服务功能区和服务平台建设”。为贯彻落实《中国制造2025》，2016年工信部等3部门联合印发《发展服务型制造专项行动指南》（工信部联产业〔2016〕231号）， 首次明确提出服务型制造的定义，并围绕服务型制造三年发展目标，提出了设计服务提升、制造效能提升、客户价值提升和服务模式创新四项行动，以推动制造与服务全方位、宽领域、深层次融合。随着三年指导期的结束和相关目标任务的圆满完成，为进一步解决服务型制造发展中存在的问题，推动服务型制造深入发展，2020年工信部等15部门联合印发了《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》（工信部联政法〔2020〕101号），从制造业各个环节的服务创新和跨环节、跨领域的综合集成服务等方面，提出了重点发展工业设计服务、定制化服务、供应链管理、共享制造、检验检测认证服务、全生命周期管理、总集成总承包、节能环保服务、生产性金融服务以及其他创新模式，并明确金
融、高新技术企业认定等支持政策，推动制造业企业向“制造+服务”转型。
为破除“两业融合”发展过程中的政策环境和体制机制障碍，政策重点转向提升“两业融合”发展的平衡性和协同性。2019年国家发展改革委等15部门联合发布《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》（发改产业〔2019〕1762号），首次系统提出智能工厂建设、工业互联网创新应用、柔性化定制等10大融合发展新业态新模式，明确原材料、装备制造、新能源生产与应用等10大重点行业融合路径，并部署试点示范、用地保障等配套措施， 为“两业融合”奠定了制度框架。针对服务业特别是生产性服务业供给质量不高，专业化、社会化程度不够等问题，2021年国家发展改革委等13部门印发《关于加快推动制造服务业高质量发展的意见》（发改产业〔2021〕372号），这是中国首次专门出台关于制定服务业的政策文件，该文件提出制造服务业6个发展方向和9大专项行动，要求到2025年形成制造服务业支撑制造业高质量发展的格局。
进入“十四五”阶段，国家关于推进“两业融合”的政策导向更加明确和系统化。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，“加快发展现代服务业，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，加快推进服务业数字化”。党的二十大报告作出“建设现代化产业体系”的重大部署，要求“加快建设制造强国”，并提出要“构建优质高效的服务业新体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合”。2024年《政府工作报告》将“加快发展现代生产性服务业”列入“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”的工作任务。党的二十届三中全会进一步指出，要“聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展”，为推动现代化服务业同先进制造业深度融合指明了方向。2025年《政府工作报告》明确将“深化先进制造业和现代服务业融合发展试点，加快发展服务型制造”列为重要工作任务之一。
继国家“两业融合”系列政策的出台，“十四五”以来，各省积极响应， 在国家政策框架下因地制宜进行政策内容再生产，出台了一系列重要举措，形成了各具特色的实践路径和政策内容。2018年，山东省出台《山东省生产性服
务业发展布局规划（2018—2028年）》，提出通过“双环先行、两横两纵、多点转型、开放协同”的空间布局，推动生产性服务业与制造业融合发展，政策涵盖科技服务、软件和信息技术服务、现代物流、金融、节能环保、商务、人力资源及农业等多个领域，同时实施加强政策支持、强化人才支撑、优化营商环境、加强组织实施等推进措施，旨在优化生产性服务业的空间布局和产业结构，提升其对经济发展的支撑作用。2021年，江苏出台《江苏省“十四五”现代服务业发展规划》，提出深入实施生产性服务业“双百工程”，并于同年出台《江苏省先进制造业和现代服务业融合发展标杆引领工程实施方案》，围绕融合发展的重点领域和关键环节，大力推进“两业融合”发展试点，积极促进业务关联、链条延伸、技术渗透，推动产业链纵向协同、价值链高端攀升、创新链精准赋能。2021年，浙江发布《浙江省推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》，提出了通过数字化、柔性化、集成化、共享化、平台化等融合路径，推动制造业企业向服务环节延伸、服务业企业向制造领域拓展， 培育融合发展新业态新模式。并于2024年出台《关于支持构建浙江特色现代服务业体系的若干财政政策措施》，加大财政要素保障力度。2023年，北京发布
《北京市先进制造业和现代服务业融合示范园区和试点企业认定及支持办法
（试行）》，提出到2025年培育形成10家市级“两业融合”示范园区、
100家市级“两业融合”试点企业，并印发了《北京市推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》，聚焦堵点难点，结合行业企业的经验和诉求，明确了“8+20”的政策框架。此外，湖南、湖北、广东、广西、四川、重庆等省份也纷纷结合自身产业基础和区域优势，制定相关规划和政策，通过政策引导、试点示范、金融支持、平台建设等举措加快推进“两业融合”。
二、两业融合的主要成效
党的十八大以来，现代服务业增加值保持持续增长，由2012年的242197亿元增长至2023年的681756亿元，年均名义增速达9.87%，高于同期GDP年均名义增速值8.04%。现代服务业占GDP的比重逐年上升，由2012年的44.97%增加到2023 年的54.08%，期间增长了9.11个百分点。其中，生产性服务业也取得了长步进展，生产性服务业增加值的规模也由2012年的91578亿元增长至2023年的296875 亿元， 生产性服务业占第三产业的比重从2012年的37.40%增加到2023年的43.14%，增长了5.74个百分点。与此同时，先进制造业也在扩容提质。先进制
造业规模以上工业企业营业收入由2012年的357186亿元增长持续到2023年的605937亿元，年均名义增速为4.92%。先进制造业规模以上工业企业营业收入占规模以上工业企业营业收入的比重由2012年的38.44%增长到2023年的44.54%， 增长了6.10个百分点。其中，计算机、通信和其他电子设备制造业，电气机械和器材制造业，汽车制造业的增速位列前三位，年均名义增速分别为7.28%、6.65%、6.43%，高于全部工业行业规模以上工业企业营业收入整体年均名义增速值3.52%。①
随着生产性服务业规模的攀升，生产性服务业对制造业转型升级的支撑作用也持续增强。2023年规模以上生产性服务业企业营业收入达119万亿元，2020
—2023年的年均增长率达12．1%，其中，2023年信息服务、商务服务和研发设计三大领域分别实现6.8万亿、3.9万亿、3.7万亿元营业收入，分别较上年增长11.8%、11.4%、6.4%，为大飞机、新能源汽车、高速动车组等高端装备制造领域缩短研发周期、提升生产效率注入了强劲动能。与此同时，工业互联网加速赋能制造业智能化转型，2023年规模以上互联网平台企业营收1.1万亿元（2019
—2023年年均增长29.7%），建成具有影响力的工业互联网平台超340个，形成1.35万亿元产业规模，加速了规上工业企业实现智能化应用升级。智能制造领域取得突破性进展，全球40%的“灯塔工厂”落地中国，国家级示范工厂达421 家，叠加超3.2万亿元的智能装备产业规模，全面推动制造业向高端化、智能化、绿色化迈进。②
自2016年《发展服务型制造专项行动指南》发布以来，服务型制造扎根于多个行业，并迅速催生出新模式新业态，极大地重塑了传统制造业的内涵、形式和价值链条。截至2024年底，共有5个批次的754个国家级服务型制造示范企业、项目、平台诞生，包括小米通讯技术有限公司等372家示范企业、中航工业电子采购平台等157个示范项目和天河工程仿真云服务平台等225个示范平台
③。服务型制造广泛落地于装备制造、电子信息、消费品等行业，形成了信息增值服务、供应链管理、全生命周期管理、总集成总承包服务、个性化定制及共享制造等服务型制造新模式。如在机械制造业，借助云服务平台，客户可随时远程了解设备的设计、生产、物流、安装和运行情况，而服务团队则能实时
为客户提供故障预警和诊断服务，极大提升了运维效率，实现了全生命周期管理。苏州等33个全国服务型制造示范城市初步呈现服务制造集群式发展的态势， 推动了服务型制造从点状创新迈向规模化、生态化发展。
大数据、云计算、人工智能等信息技术在服务业中的应用不断深化，催生了数据标注、数据分析、智能客服、内容创作等新业态，推动了现代服务业重点领域的发展壮大。2023年末，全国从事战略性新兴产业活动的规模以上服务业企业达6.2万家，其中，新一代信息技术产业、数字创意产业的规模以上服务业企业分别为2.5万家和1.6万家，分别占规模以上战略性新兴服务业产业企业法人单位的40.7%和26.5%。2023年，规模以上战略性新兴服务业产业企业法人单位全年实现营业收入148202.5亿元，比2018年增加50578.7亿元，增长51.8%
④。人工智能、区块链等技术在金融、医疗等领域催生出智能投资顾问、在线健康咨询、远程诊疗等创新服务模式。随着新一代信息技术的广泛应用，线上线下加速融合，生活服务业数字化转型升级加快了生活服务业的创新发展，催生了线上订餐、智能点餐、无人餐厅等新业态。
两业融合依托工业互联网、人工智能等新一代信息技术，不仅推动了供应链全流程数字化，提升了响应速度和抗风险能力，还通过生产性服务业的深度介入，推动制造业从单一生产向“产品+服务”转型，增强了价值链控制力。2024 年，虚拟现实设备、充电桩、太阳能工业用超白玻璃、新能源汽车、集成电路、工业机器人、移动通信手持机等重点领域工业品产量分别比上年增长了59.4%、58.7%、53.5%、38.7%、22.2%、14.2%、7.8%。根据国家制造强国建设战略咨询委员会、中国工程院战略咨询中心等单位发布的《2024中国制造强国发展指数报告》，2023年中国制造业质量效益分项指标增幅位居世界第二，并且制造业增加值率、制造业全员劳动生产率、销售利润率三项核心指标实现近年来首次同步提升，制造业的国际竞争力不断提升。2024年，以集成电路、汽车（包括底盘）、自动数据处理设备及其零部件、液晶平板显示模组等高端制造业产品在国际市场表现出色，出口金额分别比上年增长了18.7%、16.5%、11.2%、10.3%。
⑤
三、两业融合的发展经验
连贯性
中国在推进现代服务业与先进制造业融合进程中，政策引导发挥着关键的引领作用。政府通过制定长远的发展战略和具体的行动计划，明确了融合发展的目标、重点领域与实施路径。在国家层面，将服务业与制造业的融合纳入国家战略规划体系，使其成为推动经济高质量发展的重要组成部分。同时，地方层面也积极响应，结合本地产业基础、资源禀赋和发展优势，因地制宜出台具有针对性的政策举措。地方政府与中央政府“两业融合”的政策一致性，为地方“两业融合”提供了更加精准、高效的政策支持。从产业政策的角度，各部委通过联合发文等多部门联动的方式，在财政补贴、税收优惠、金融支持等方面进行制度创新，使科技政策、人才政策等与产业融合政策相互配合，形成了实践性强的政策支撑体系，较好地避免了“九龙治水”问题。
技术创新是促使现代服务业与先进制造业融合的关键要素[10]。中国通过鼓励企业和科研机构开展跨领域、跨行业的技术创新活动为“两业融合”提供核心驱动力。在先进制造业中，积极引入现代服务业的新兴技术，如大数据、人工智能、物联网等，实现生产过程的智能化、自动化和信息化，提升制造效率与产品质量。同时，现代服务业借助先进制造业的技术基础和应用场景，拓展服务领域与服务模式，如工业设计服务通过融入先进制造技术，为制造业产品提供更具竞争力的设计方案。此外，企业依托工业互联网平台实现设备互联、数据互通、业务互融，如通过数字孪生技术优化生产流程，通过工业APP集成专业服务能力，推动制造业从“生产导向”向“服务导向”转型。
服务型制造作为两业融合的典型形态，其核心在于打破传统产业边界，构建“制造+服务”的一体化发展模式。2024年工业和信息化部印发《服务型制造标准体系建设指南》促进了服务型制造新模式新业态发展。制造业企业通过剥离非核心业务、整合服务资源，逐步从产品生产商转型为综合解决方案提供商[11]，形成个性化定制、总集成总承包、全生命周期管理等新型业态。如装备制造企业在提供硬件设备的同时，配套智能化运维、工业软件升级等服务；消费品制造企业依托工业互联网开展柔性化生产，叠加供应链金融、电商运营等服务功能。模式创新还体现在产业组织方式变革，共享制造、服务外包、产业链协同等模式促进专业化分工，推动生产性服务业向专业化、高端化发展，形
成“服务投入提升制造效率，制造升级扩大服务需求”的双向赋能机制。
区域协同能够打破地域界限，实现资源的优化配置。发达地区凭借其人才与资金优势，重点发展现代服务业中的金融科技、工业设计等知识密集型领域， 为高端制造业提供创新服务；而制造业基础雄厚的地区则专注于高端装备制造等生产环节，利用现代服务业的支撑实现制造业转型升级。这种跨区域的资源整合，不仅避免了重复建设和资源浪费，还使现代服务业与高端制造业在更广泛的地域范围内实现要素匹配，促进产业融合发展向纵深推进。城市群与产业集群依托要素集聚优势，构建跨区域协同网络，如长三角G60科创走廊通过九城市政策互认、资源共享，推动集成电路、新能源汽车等产业实现“研发设计-生产制造-检验检测-供应链服务”全链条一体化发展。县域经济则聚焦特色产业， 通过“产业集群+服务平台”模式，将地方制造业优势与工业设计、电商物流等服务能力结合，形成“小而精”“专而强”的融合发展样本。
“智改数转网联”对促进企业在产品链、价值链、客户链、产业链创新及融合发展方面发挥着重要作用。近年，中国加快推进制造业智能化改造，利用大数据、人工智能、物联网等技术，提升生产设备的自动化和智能化水平，降低生产成本，提高产品质量和生产效率。通过积极推动制造业和服务业的数字化转型，鼓励企业搭建数字化平台，整合产业链上下游资源，实现数据共享和业务协同。通过数字化转型，企业能够更好地了解市场需求，快速响应客户个性化定制需求，提升服务质量和客户满意度。通过加强网络基础设施建设，实现制造业与服务业企业之间的网络联通，促进信息快速流通，打破企业间信息孤岛，实现设备互联、数据互通、业务互融，进而优化“两业融合”的产业生态。
四、两业融合的困难挑战
现代服务业发展的总量规模与先进制造业的转型升级需求之间的结构性失配制约了制造业服务化转型的深度。从规模看，尽管近年中国服务业发展较快， 2024年第三产业增加值占GDP比重达到为56.7%⑥，但由于现代服务业起步较晚， 与发达国家“两个70%”指标（服务业占GDP比重70％、生产性服务业占服务业
比重70％）相比仍有较大差距[12]。从结构看，尽管中国交通运输、仓储和邮政等传统生产性服务业的发展较为成熟，但信息传输、软件和信息技术服务、现代商贸等新兴生产性服务业发展较为滞后。生产性服务业的产业规模依然较小，增速相对缓慢，生产性服务业增加值占第三产业比重仅为40%左右。尤其是知识密集型服务发展起步较晚，研发设计、信息服务、检验检测等高端生产性服务业尚未形成规模效应。本土生产性服务业在高端环节的供给能力薄弱导致了中国在工业设计、智能测控等领域的核心技术和产品仍依赖进口，进而限制制造业向价值链高端攀升。
中国生产性服务业发展水平在地区间存在“东强西弱”的显著差异，这种空间失衡导致了“高端服务资源向核心城市集中、制造业集聚区服务配套不足” 的问题。广东、浙江、江苏等东部沿海地区生产性服务业占服务业比重普遍超过45%，而中西部和东北地区生产性服务业占服务业比重普遍低于35%。这种区域间的不平衡还表现在行业结构和服务质量上，根据工信部发布的《服务型制造示范名单》，示范企业、示范项目、示范平台以及示范城市同样表现出“东强西弱”的空间模式。生产性服务业的空间失衡将导致制造业集聚区与服务资源富集区的空间脱节。一方面，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等核心区域依托人才、技术和资本优势，形成“研发设计-检验检测-供应链管理”的高端服务集群，但本地制造业因成本高企逐步外迁，出现“服务过剩、制造外流”的“空心化”隐患；另一方面，成渝双城经济圈等中西部制造业集中地区面临“服务短缺”，本地生产性服务业以仓储物流、基础商务服务为主，工业设计、科技咨询等高端环节供给不足，企业通过跨区域购买服务增加了交易成本，也加大了企业服务化转型的难度。此外，部分区域各城市单独出台“两业融合”政策，区域内政策系统协同不足，导致产业融合过程中由于行政壁垒限制了要素的流动。
生产性服务业与制造业的融合力度不够，两业协同效应不明显。一是当前多数制造业企业与生产性服务业的融合仍停留在物流、金融等传统环节，全生命周期管理、系统集成、信息增值等高端服务渗透率低，并且部分融合仅为传统制造与传统服务之间的简单“嫁接”，在共性技术研发、产业协同和市场机制方面缺乏深度融合，由此导致资源无法高效配置、创新动力不足和产业链衔
接不畅，影响了两业协同的整体效率。这突出表现为在工业软件、研发设计、智能制造解决方案等生产性服务上的投入占营业收入的比重明显低于美国、德国等发达国家。制造业企业中将供应链管理、工业大数据分析、数字孪生技术等高端生产性服务进行外包的比例很低。二是两业融合的技术“黏合剂”不足， 现代生活服务、先进制造业设备维修服务等现代服务业与制造业的产业关联度不高。具体表现为健康服务、现代养老服务、现代育幼服务、航空设备及智能机器设备等维修服务与制造业之间尚未实现数据的全面共享，导致制造业对现代服务业的市场需求反应较慢，现代服务业企业也难以依据制造业特性提供个性化、定制化服务。二者融合深度不足，导致了现代服务业新业态的发展迟缓， 也影响了先进制造业的纵深发展。
“两业融合”的本质是技术创新驱动的产业重构，需要大量掌握工程领域、科技领域、管理领域隐性知识、技术经验、行业技术诀窍和市场洞察力的高端人才，但现有的人才总量和人才结构难以满足两业深度融合发展的需要。对先进制造业企业而言，在制造业向服务型制造的过程中，企业对跨领域、跨专业的复合型人才需求更加突出，如智能工厂的规划与运营需要既懂智能制造技术， 又熟悉生产性服务业流程的复合型人才。对现代服务业企业而言，为精准匹配先进制造业日益专业化、高端化的服务需求，对细分领域高技能人才的渴求同样迫切，如在工业设计领域，随着制造业对产品功能集成化、用户体验个性化的要求提升，具备技术工程、美学设计和市场洞察三维能力的高端工业设计师缺口巨大。此外，“两业融合”核心是技术创新与产业应用的深度耦合，需要技术经理人打通“研发-转化-市场”链条的关键节点，作为“技术商业化的翻译官、跨领域协同的协调员、创新生态的架构师、价值增值的操盘手、全球规则的衔接者”的技术经理人严重匮乏。由于大部分职业院校课程体系更新滞后、高技能人才培养周期较长以及大部分人才缺乏多领域的工作实践，导致人才市场对高素质专业化人才、复合型人才以及技术经理人供给不足，影响了两业融合的实践进程。
目前，中国关于“两业融合”与服务型制造尚未形成权威性的认定、评价标准体系，制约了“两业融合”的广度与深度。在数据共享方面，数据确权、数据安全等关键领域的制度保障仍未完善，导致企业间的数据共享存在巨大障
碍，无法实现数据的高效流通与深度挖掘。在两业融合生态体系方面，多数地区尚未建立起涵盖企业、行业协会、政府等多元主体的协同合作机制。现代服务业与先进制造业企业之间缺乏有效沟通与协作平台，信息不对称、供需不匹配现象频发，企业间的信任基础薄弱，合作效率低下。行业协会等社会组织在提供信息交流、技术支持、行业自律等服务时，也存在协调合作不紧密、作用发挥有限的问题。在政策激励方面，对两业融合的激励政策大多表现为直接的资金奖励或租金补贴等供给型政策，而缺少针对不同行业、不同企业、不同成长阶段的精细化政策。在市场竞争方面，部分现代服务业领域仍存在较高的市场准入门槛，限制了民营企业和社会资本的进入，也制约了市场的充分竞争和融合发展的活力。在统计与监管方面，传统的统计制度和监管方式难以适应“两业融合”发展的新要求，对融合发展的新业态新模式缺乏有效的统计监测和监管手段，导致数据不准确、不及时，政策制定和市场监管难以精准发力。
五、推动两业融合的策略
现代服务业规模不大、结构不合理、发展不充分，是制约“两业融合”的一个重要原因，因此，要聚焦当前现代服务业发展中的薄弱环节，扎实推进现代服务业扩容提质。一是要积极推进工业软件试点应用工作。在集成电路、数控设备、石化、船舶等重点行业释放应用场景，加速工业软件从“可用”到“好用”的迭代升级，实现软件和信息技术服务业的快速发展。二是要引导银行等金融机构强化知识产权质押融资等服务创新。通过优化金融服务缓解制造业中小企业在“两业融合”进程中面临的融资约束问题。三是加快培育一批贸易数字化领军企业，支持行业龙头企业帮助中小企业加快智能生产线、线上营销、远程协作等数字化应用。通过推动商贸流通创新转型扩大现代商贸服务业规模。四是加快数字医疗应用、数字生活服务社区和街区建设和数字化适老助残应用和服务。通过数字化赋能推动现代生活服务业发展。
能
生产性服务业和制造业发展水平的空间失衡引发的要素配置低效，会导致
成本攀升与效率下降，应加强区域合作，强化两业在空间上的协同集聚，实现生产性服务业与制造业在价值链功能环节的优化匹配。一是在全国层面要围绕新一代信息技术、新能源、高端智能装备、生物医药等战略性新兴产业和低空
经济等未来产业，进行一体化布局，打造世界级制造业集群。二是优化区域功能分工体系，加快在京津冀、长三角、粤港澳等城市群建设竞争力强的跨区域协同集聚示范区。通过资本、技术、信息等生产要素的高度集中，推动制造业价值链高端环节与生产性服务业在空间上精准匹配、功能上深度耦合。三是鼓励区域协同集聚示范区围绕“两业融合”进行制度创新，建立跨区域产业协同政策协调机制，完善要素流动、利益共享、税收分成等制度设计，降低产业协同集聚的制度交易成本，加强知识产权保护、数据共享流通、专业人才跨区认证等配套制度供给，强化“两业融合”。
数据互通壁垒、工业软件“卡脖子”、共性技术薄弱等技术问题是掣肘“两业融合”的痛点，两业融合过程中需加强技术创新和提升数字化来补齐核心技术短板。一是推动工业互联网平台建设。通过加快5G、大数据、人工智能等信息技术在制造业全链条的渗透，实现数据互通与资源共享，提升全产业链智能化、数字化水平；通过工业互联网平台整合制造业企业的设备运行数据与服务业的供应链信息，为“两业融合”提供底层技术支撑。二是突破共性技术瓶颈。通过加大工业软件发展基金的投入，支持核心工业软件的自主研发；通过制定统一的工业软件数据接口、通信协议标准，避免“数据孤岛”问题，提升国产软件在智能制造、工业互联网等场景的适配能力。三是大力发展服务型制造。引导企业从单一产品供应商向整体解决方案提供商转型，鼓励制造业企业加大设计、研发、品牌等高附加值环节的投入；通过拓展设备远程运维、全生命周期管理等增值服务获得更多的附加值和更高的利润。
人才是实现“两业融合”创新发展的关键要素，亟须构建适应“两业融合” 需求的多层次人才引育体系。一是以产业需求为导向，重构高等职业教育课程体系。重点开发融合制造技术与服务创新的跨学科课程，确保人才培养能够实时响应市场和技术的变化。围绕服务型制造重点领域与关键环节增设“智能制造与服务管理”“工业互联网与数据分析”等课程，强化服务型制造人才培养。二是深化产教融合，推动校企协同育人。鼓励制造业龙头企业与高校合作开设“订单班”，针对企业需求定向培养人才，聘请企业技术骨干担任兼职教师， 同时安排高校教师到企业挂职，确保人才培养能够实时响应市场和技术的变化。三是强化企业管理者、技术骨干和一线员工“两业融合”的技能培训，重点培
养员工从产品设计、生产、销售到售后服务的全流程服务思维。同时鼓励企业推行岗位轮换制度，选派制造岗位员工到供应链金融、客户体验设计等服务部门轮岗，同时安排服务人员参与智能制造项目，构建服务型生态组织架构。
当前中国部分产业在标准上仍受制于人，极大地限制了“两业融合”进程， 亟须推进标准化体系建设以适应融合发展需求。一是改革统计与监管体系，加快服务型制造统计口径和标准的制定。二是针对金融科技、数字贸易、智慧物流等现代服务业的重点领域，构建完善的细分领域标准子体系。如在金融科技领域，制定涵盖支付清算、数字货币、智能投顾等方面的标准，确保金融服务的安全、高效和稳定；在数字贸易领域，制定数据跨境流动、数字产品认证、电子商务平台管理等方面的标准，促进数字贸易的健康发展。三是鼓励企业、科研机构、行业协会，围绕战略性新兴产业、未来产业，积极提出国际标准提案，参与国际标准的起草、修订等工作，提高中国在国际标准制定中的话语权。四是加强与其他国家和地区在现代服务业和先进制造业标准领域的双边和多边合作，积极开展标准互认工作。积极与“一带一路”沿线国家就金融服务、物流运输、旅游服务、数字贸易等领域的标准进行互认协商，签订标准互认协议， 促进服务贸易自由化，推动“中国标准”逐步成为“全球标准”。
推进地方国企“十五五”改革深化
庞文轶陈
一、引言
党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次十分重要的会议。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对国有企业改革进行专门部署，鲜明标定了国资国企在新征程上深化改革的方位、前行的节奏和工作的重点。
二、党的二十届三中全会对国企改革的部署
党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期召开的一次十分重要的会议。全会牢牢把握时代、实践和人民的新要求，紧紧抓住改革这个全局性、战略性、根本性重大问题，作出一系列具有原创性、引领性的重大部署，彰显了将改革进行到底的坚强决心和强烈历史担当，是对新时代新征程举什么旗、走什么路的再宣示，对以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业具有重大而深远的意义。
全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，是具有划时代意义的纲领性文件，深刻剖析了我国改革发展稳定面临的重大理论和实践问题，紧紧围绕推进中国式现代化这个主题擘画进一步全面深化改革的战略举措，着力抓住推进中国式现代化需要破解的重大体制机制问题谋划改革，明确了进一步全面深化改革的指导思想、总目标、重大原则， 重点部署了未来五年的重大改革举措，是新时代新征程上推动全面深化改革向广度和深度进军的总动员、总部署。
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对国企改革进行了部署。深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。健全国有企业推进原始创新制度安排。深化国有资本投资、运营公司
改革。建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系， 开展国有经济增加值核算。推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制。
贯彻落实党的二十届三中全会对深化国资国企改革作出的重大部署，必须以学习贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设的重要论述精神为统领，把好方向、守正创新，切实做到学思用贯通、知信行统一。坚持党对国有企业的全面领导这一根本原则，坚持做强做优做大国有资本和国有企业的总目标，坚持增强核心功能、提高核心竞争力的改革重点，坚持“放得活”与“管得住”的辩证统一四个原则。突出深入推进国有经济布局优化和结构调整，进一步深化分类改革、分类考核、分类核算，健全国有企业推进原始创新制度安排，完善国资国企管理监督体制机制四个重点。
三、地方国企“十五五”发展面临的形势任务
“十四五”时期，我国经济社会发展受世界市场需求持续收缩、国际经济合作阻力加大等因素冲击，以及国内结构性转型和新旧动能转换的阵痛，国资国企积极履行经济责任、政治责任和社会责任担当，充分发挥“顶梁柱”“主力军”“压舱石”作用，实现了高质量发展。
“十五五”时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴的关键五年。当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，世界百年未有之大变局加速演变。但当前部分地方国企面临增长瓶颈。在土地市场持续遇冷、土地财政难以为继的情况下，财政“大循环”与国企“小循环”都面临挑战。总体来讲，“十五五”时期地方国企发展面临的新形势新任务如下：
一是应对国际政治经济新格局。当前国际经济政治形势纷繁复杂，逆全球化趋势加剧、地缘政治风险上升。地方国企要把切实提升国有企业战略功能价值放在优先位置，筑牢关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的“压舱石”，坚实成为实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的重要力量。
二是应对科技产业发展新趋势。当前，各国纷纷在人工智能、量子科技等前沿领域布局，力求掌握“根技术”与“根产业”，进而引领未来经济发展和社会变迁。地方国企要加快推动传统产业转型升级，通过数智化推动传统产业向高端化、智能化和绿色化转型；壮大包括人工智能在内的战略性新兴产业规模，打造具有国际竞争力的数字产业集群；前瞻性地研发未来产业技术，建立
未来产业先导区，构建产业生态，抢占未来发展制高点。
三是应对地方财政紧缩新压力。地方国企要在地方财政紧缩的背景下，通过自身的稳健经营创造更多的就业机会，积极参与地方项目的投资和建设，缓解地方财政压力，减轻地方债务负担。地方国企应当巩固国有经济战略性、基础性、先导性地位，聚焦主责主业、凸显市场属性，推动国企量质并进、能级跃升，为地方经济增长多挑大梁、多作贡献。
四、地方国企“十五五”发展的“1358”新思路
地方国企如何谋划好“十五五”发展思路，笔者依据工作实践，提出“1358” 建议，即围绕“一个目标”：实现高质量发展；进行“三大攻坚”：做大国资、做优布局、做强国企；突出“五个关键词”：党的领导、科技、效率、人才、品牌；用好“八大举措”：公司治理、市场化经营机制、主责主业、盘活资产、并购重组、协同联动、开放提升、考核监管，答好担当卷、改革卷、责任卷“三张卷”。
习近平新时代中国特色社会主义思想为国资国企提供了根本遵循，国资国企要紧紧围绕“实现高质量发展”这一目标，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，完整、准确、全面贯彻新发展理念，持续推进创新深化改革攻坚开放提升，提升持续创新能力和价值创造能力，加快向高质量、高效率、可持续的发展方式转变，实现高质量发展。
在推进地方国企“十五五”改革深化的过程中，三大攻坚行动是核心战略任务。这三大攻坚包括“做大国资、做优布局、做强国企”，它们共同构成了国有企业实现高质量发展的关键步骤。
推进国资规模做大攻坚行动
通过国有资产集中监管、“三资三化”、并购重组及“走出去战略”等推动国有企业坚定不移做大，培育一批具有区域或行业竞争力的一流企业，力争国有企业进入世界500强、中国500强企业榜单，或进入全国细分专业领域和行业的前列，国有企业总资产实现突破，在地方经济社会发展中的支撑作用更加明显。
推动国资布局做优攻坚行动
建立国有经济布局优化和结构调整指引制度，强化国资“三个集中”。围
绕“国之大者”，聚焦地方所需，服务重大发展战略，向“新”而行，因企制宜发展新质生产力，推动传统产业升链、优势产业延链、新兴产业建链、短板产业补链，推动国企发挥战略支撑、产业引领、科技创新和公共服务功能，更好履行政治责任、经济责任和社会责任。
推动国企能力做强攻坚行动
通过党的领导、科技创新、人才引育、做强主业、机制改革等，着力塑造国企能够持续创造效益的独特竞争优势，切实提升国有企业功能价值，高水平实现经济属性、政治属性、社会属性的有机统一。建立“强而优”“专而精” 的一流企业培育库，力争“专精特新”“单项冠军”企业持续发展，国有控股上市公司数量、国家级和省级创新平台及基地数量有显著增加。
在新时代赋予国有企业以创新驱动和绿色发展的新使命下，地方国企需紧密围绕“党的领导、科技创新、效率提升、人才强企、品牌建设”这五大核心要素关键词，深化改革，激发活力。
突出党的领导
牢牢把握新时代新阶段市属国资国企职责使命，把党的创新理论武装同贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央决策部署结合起来，不断健全国资国企党的领导、党的建设“七个体系”，不断提升党建规范化、精细化、体系化水平。严格落实“第一议题”制度，完善党的领导融入公司治理的前置事项清单和有效方式，持续加强党的基层组织建设，深化党建品牌创建活动， 始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，确保国有企业国有资产牢牢掌握在党的手中。
突出科技创新
健全推进原始创新的制度安排，构建投向比例合理、资金来源多元、效益效率更高的研发投入制度体系，力争规模以上工业类国有企业实现研发准备金制度全覆盖，地方国企总体研发投入占营业收入的比例达到4%，其中创新型企业该比例达到5%以上。争创国家、省市工程实验室、重点实验室等高能级创新平台。重点打造原创技术策源地，支持建设面向未来产业的联合创新平台和未来产业先导区。
突出效率提升
加强精益管理，提高运行效率，努力使“十五五”期间国资国企保值增值，
资产、营收和利润实现超过GDP增长率目标，同时，资产负债率有所下降，净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业现金比率都有进一步提升，实现更有效率、更高质量增长，不断提升资本回报质量和经营业绩“含金量”。当好“长期资本”“耐心资本”“战略资本”，更好实现经济属性、政治属性和社会属性有机统一。
突出人才强企
重新编制高层次紧缺型人才需求目录，调整相应的考核指标，结合各级引才工程，实现精准引才、柔性引智。试行人才举荐奖励制度，加强企业人力资源全链条全周期管理。支持在纽约、香港、上海、北京等地设立引才机构，为国企乃至全市引进急需人才，作为政策性业务纳入考核范围。积极参与国家高水平人才高地和人才平台建设，努力引进培养更多大师、青年科技人才、卓越工程师、大国工匠、高技能人才。
突出品牌建设
引导地方国企以价值创造为引领，从数量型规模型向质量型效益型转变， 完善价值创造体系，打造国企一流品牌矩阵。强化土地、资源、能源等约束， 重视环境保护，履行社会责任，完善公司治理，成为对整个地球环境、人类社会以及可持续发展“友好”的企业。牢固树立环保优先、永续发展的理念，推行清洁生产和绿色循环经济，不断提高自身环境保护水平。围绕客户服务、商业伙伴、员工、地方社区等利益相关方，构建和谐关系。
国资国企深化改革还可以从以下八个方面入手，包括：完善公司治理、市场化经营机制、主责主业强化、资产盘活、并购重组、协同联动、开放提升和考核监管等。这些举措提供了全面的战略部署和实践指导，旨在通过综合措施推动地方国企实现高质量发展。
以董事会建设为核心完善公司治理
按照新《公司法》要求完善市属企业中国特色现代企业制度。加强集团董事会建设，加快完善战略与投资委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会，适时设立提名委员会和其他专门委员会。合理确定股东会、董事会、经理层权力清单，充分发挥董事会决策作用和经理层自主经营作用。完善外部董事选聘和管理制度，加快建立外部董事专家库，探索专职董事制度，做实子企业董事会“外大于内”。推进分类授权放权改革，实行清单式管理，尊重和维护子企业
经营自主权，在集团发展战略和年度经营考核目标约束下，鼓励各子企业依法合规自主进行市场化经营。
以释放企业活力为核心健全市场化经营机制
全面开展管理人员常态化竞聘上岗，强有力推行末等调整和不胜任退出等机制。全面推行经理层任期制与契约化管理，建立“摸高”机制，突出刚性兑付，任期考核不合格者扣减绩效和任期激励，进行岗位调整或退出。积极推进“H”型发展通道，建立健全专业技术人才、技能人才和经营管理人才晋升双向通道，使不同类别人才都有各自发展空间和上升通道。在关键岗位、核心技术领域试点设立首席专家、首席工程师、首席技师岗位。创新顶尖人才举荐、“揭榜挂帅”等选才用才机制。推行多元化中长期激励，对紧缺高端人才和新产业、新业态、新模式人才加大实施超额利润分享、项目跟投、岗位分红等力度。健全容错纠错机制，落实“三个区分开来”，激励开拓进取、干事创业的热情。
以增强核心功能为核心强化主责主业
加快建立研投一体、规划先行的产业布局机制，提升地方国企的产业发展研判和投资能力。开展对世界科技发展趋势、国家产业政策和全市产业发展战略的前瞻性研究，编制企业产业目录，结合公司发展实际及时调整优化产业发展方向和重点投资领域，引导各子企业围绕集团产业目录开展投资和构建产业生态，补齐产业链、拉长产业链、锻强产业链。可有序发展加快构建新一代信息技术、新能源汽车、新能源与节能环保、新材料、新兴服务业和高端装备制造的“五新一高”的战略性新兴产业体系，支持有条件有基础的国有资本前瞻布局第三代半导体、AI大模型、人形机器人、低空经济等未来产业。深入实施数实融合赋能，促进国有制造类企业建设“5G+工业互联网”、智能工厂、未来工厂等标杆项目。
以盘活资产为核心壮大国有规模
以管资本为主深化国有资产管理体制改革，深入推进经营性国有资产集中监管。推进公共资源资产化，进一步摸排、整合、开发公共资源和数据资源， 依据地方国企主业方向分类匹配对应资源，做好注入资产工作。谋划建设本地数据资产评估中心，做好数据资产登记、评价、评估和流通提供市场化服务， 合法合规开展公共数据授权运营，搭建数据应用场景。做好存量资产盘活工作，
围绕重点领域存量优质资产挖潜增效，加快培育孵化一批权属清晰、收益稳定、特色突出的优质基础设施项目，以ABS、CMBS、MBS、RE⁃ITs、类REITs等各种工
具实现资产盘活。加快国有资本证券化，强化金融市场资本运作，依托市属控股上市公司，利用资本市场实现主业拓展和强链补链，实施市值倍增行动。
以价值创造为核心加快并购重组
持续推进“压缩管理层级、减少法人户数”工作，持续剥离非主业、非优势业务，并清算相关低效资产、无效资产，推进更大范围、更深层次、更广领域统筹配置国有资本，推动跨集团、跨层级战略性重组，加快企业内外部同类业务专业化整合。充分发挥资本投资运营平台市值管理、储量运营功能。聚焦横向合并，推动资源持续向主业企业、优势企业集中，重点培育行业内专业领军企业。聚焦纵向联合，综合运用股权合作、交叉持股、联合开发等多种方式， 建立产业联盟、产业生态圈，保障供给畅通有序。提升集团各业务板块上的协同力度，形成协同联动、发展一盘棋的格局，坚持有进有退，腾挪更多资源投向战略性新兴产业。
以共生共赢为核心推进协同联动
推进“以投促引、以投促产、以投促创”协同联动，切实提升地方国企服务重大项目落地能力。深化央省地国企合作，持续打造央省地国企高效化创新驱动、产业带动集群化、国企资源流动合作样板，打造高能级创新平台和新型研发机构和创新联盟，搭建供需对接、行业资源共享平台。推进市县联动协同合作，坚持以市场化为导向，探索打破国资国企市县分级监管的行政壁垒，试点实践市级控股建设统一平台、县市区设子公司的“市县联动”模式，优先在公用事业和民生保障领域开展市县两级国企市场化合作，充分运用股权增资置换、上下游产业链协同、关联性业务合作等多种方式，构建市县国企同心齐力服务民生保障新局面。促进国企民企融合发展，发挥国有经济战略性引领支撑与民营经济市场化效率效能的综合优势，深化与民企在资本链、产业链、供应链、创新链上的合作，实现产业互动、资源共享。
以扩大规模为核心推进开放提升
推动长三角一体化，积极寻找上海、江苏、浙江、安徽等地差异化发展的市场机会，充分发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用。加大对口支援帮扶力度，立足对口对象所需，持续精准务实推进对口支援工作，围绕制造业、农业、文旅、港口物流、改革创新等持续扩大发力。做优市外产业合作布局，依据企业自身的能力实力，结合自身的业务特点，高质量布局市外产业合作项目， 形成瞄准市外、异地培育、发展壮大、反哺本市的产业合作热潮。扩大境外投
资合作，聚焦中东、中东欧、东南亚地区扩展投资产业布局，探索境外产业园区新模式。落地境外投资基金，构建境内外资本交互投资通道，撬动境外资本
（金）和项目落地。
以促进发展为核心完善考核监管
探索建立战略使命评价机制。完善子企业分类考核评价体系，根据企业不同功能作用、行业特点、承担的重大任务等情况，研究设立战略使命评价机制， 合理确定“一利五率”指标，开展国有经济增加值核算，推动“一业一策”“一企一策”精准考核，更加科学地衡量企业的经营效率和综合贡献，形成工资总额动态调整机制。提高国资监管的科学性、有效性、系统性。以促进企业发展为核心，切实转变监管理念，打造集中统一、专业高效、上下协同、监督有力的国资监督管理。完善国有资本全面预算制度，加大阳光集采力度，实现财务管理数字化转型，促进业财融合。坚决守住不发生重大风险底线，构建全面、全员、全过程、全体系的风险防控机制。落实国有企业多层次债务风险预警机制，抓好各类风险的监测预警、识别评估和研判处置。
以“共享发展”编制“十五五”规划
访中国社会科学院学部委员、中国社会科学院中国式现代化研究院院长张翼
发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，这是新时代中国特色社会主义的重要发展理念。中国社会科学院学部委员、中国社会科学院中国式现代化研究院院长、中国社会学会会长张翼在接受中国经济时报记者专访时认为，全民共享发展不仅是理论架构，更是实践战略。只有通过制度创新与机制协同，将公平正义原则转化为具体的经济社会政策，才能最终实现社会整体利益的最大化。
“‘十五五’时期，为贯彻落实党的二十届三中全会精神，必须更加紧密地聚焦社会公平正义，提高人民生活品质，完善收入分配和就业制度，健全社会保障体系，增强基本公共服务的均衡性和可及性，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。”张翼说。
一、以全民共建推进全民共享
中国经济时报：“十五五”时期，如何以共建促进共享？
张翼：全民共建是全民共享的前提。只有建立健全全民共建的体制机制， 激发全民共建的社会活力，才能在共建中创造共享条件。因此，做大“蛋糕” 是分好“蛋糕”的前提。
要以共建推动中国式现代化建设，就得激发市场活力，科学引导市场预期， 提升经营主体扩大再生产的积极性。经营主体扩大再生产的过程，就是新就业岗位的创造过程。经营主体升级换代的过程，就是高质量就业岗位的创造过程。
在发挥市场对资源的决定性配置作用的同时，还要更好发挥政府作用，通过政府购买公益性就业岗位，解决好低收入人口的就业问题。就业是民生之本， 是全民共建的主要通道，也是一次分配和二次分配的主要抓手。
唯有抓住保经营主体和保就业的龙头，才能聚合起全民的力量，通过就业促进共建，通过共建促进共享，达到“人人参与、人人尽力、人人享有”的目的。
二、以基本公共服务均等化保障全民共享
中国经济时报：在您看来，“十五五”时期，社会政策发力的主要方向有哪些？
张翼：“十五五”时期，要落实、落细党的二十届三中全会精神，不断提升基本公共服务的供给数量和质量。当前的重中之重，是降低生育、养育、教
育成本，提升我国人口的出生率。
为此，社会政策发力的主要方向，是逐步完善生育激励政策、推进免费学前教育，全面提升义务教育质量，缩小义务教育的城乡差距，使更多初中毕业生能够进入普高学习。只有扩大普高的招生比重，才能在教育的高质量发展中， 理顺教育、科技、人才之间的关系，为党育人、为国育才，为中国式现代化建设的顺利进行供给充足人才。在中国式现代化的推进过程中，只有强化优质社会服务的供给，才能为全民提供个性化和差别化服务，完善人口的生产和再生产链条，降低家庭的各种负担，更好保障全民共享经济与社会的发展成果。
三、既量力而行，又尽力而为地推进全民渐进共享
中国经济时报：在您看来，“十五”时期，要在哪些领域推进全民渐进共享？【更多写作资料+微信：nuo18 0914，会员享受50万 +最新公文资料，日日更新】
张翼：不管是社会保险体制机制的建设，还是社会福利事业的推进，都要根据我国14.08亿人口的基本国情，遵照“从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的“两步走”战略安排，阶段性地提升共享水平。
“十五五”时期，应该在稳定城镇职工社会保险制度的基础上，努力提升居民社会保险水平。在完善社会保险制度时，应该重点缩小机关事业单位养老保险与城镇企业职工养老保险的待遇差距、缩小城镇企业职工养老保险与城乡居民养老保险之间的待遇差距。
目前，在我国7.2亿劳动参与人口中，有2.3亿左右的灵活就业人员。原来以单位缴费和个人缴费相结合的养老保险制度及其缴费比例设计，已经远远不能适应就业结构变化的需要。面对科技进步与就业结构变化，“十五五”时期， 还要尽快完善灵活就业人员社会保险制度。
“十五五”时期，只有健全“全民”和“全生命周期”的社会保险体系， 才能释放消费潜力，以内需拉动经济增长，促进社会繁荣发展。如果说就业保障的目标在于解决收入分配问题的话，那么，养老保险改革的主要任务，则是解决居民敢不敢消费的问题，推进我国从生产性社会转型为消费性社会。
四、以农民工的市民化推进全民共享
中国经济时报：“十五五”时期，如何才能让农民工进一步共享经济社会发展成果？
张翼：2024年年底，我国农民工数量达到2.99亿左右，城镇化水平已经达
到67%。在“十五五”时期，只有继续推进农民工的市民化进程，逐步将2.99亿左右的农民工转化为城市市民，才能让农民工共享经济社会发展成果，将农民工从城市劳动力转化为城市生活的享有者。应该说，中国式现代化推进的一个重要指标，就是提升城镇化水平。
与此同时，“十五五”时期，还要在城镇内部缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距，保障以农民工为主的流动人口能够与城市居民共同分享城市文明。
“十五五”规划的一个极其重要的政策发力点，应该放在落实“同城同权” 精神方面。需要知道，我国正在从定居化社会转变为迁居化社会。以户籍配置各种社会资源的制度，已经不能满足农民工市民化的需要，因此，一定要站在乡村振兴和农民工发展的角度设计各项改革举措。
五、努力扩大中等收入群体
中国经济时报：“十五五”期间，努力扩大中等收入群体，对加快实现全体人民共同富裕有什么意义？
张翼：在推进全体人民共同富裕的过程中，要努力扩大中等收入群体。按照“从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的“两步走”战略安排，要在2035年使全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展， 要在本世纪中叶基本实现全体人民共同富裕。
共同富裕的实现是一个在动态中向前发展的过程，不是同时富裕、同步富裕和同等富裕，更不是搞平均主义、吃大锅饭，而要沿着从局部到整体、从量变到质变的进程逐步实现。
“十五五”时期，我们一方面要防止将未来的战略目标当前化，另一方面也要防止将当前的战略目标未来化，而要在制度化建设上，逐步缩小收入差距、城乡差距和地区差距，努力扩大中等收入群体。中等收入群体的扩大过程，就是社会结构意义的共享机制建设过程。
以创新“两翼”擘画“十五五”高质量发展蓝图
访国务院发展研究中心创新发展研究部原部长、研究员吕薇
国产大飞机C919成功首飞、身高一米八的天工人形机器人在机器人马拉松比赛中夺冠、DeepSeek在全球推动普惠人工智能发展……“十四五”时期，我国创新成就显著。“十五五”时期，创新发展理念对中国经济社会高质量发展仍具有重要意义，能增强我国的国际竞争力。
中国经济时报记者日前专访了国务院发展研究中心创新发展研究部原部长、研究员吕薇。她表示，“十五五”时期要完整、准确、全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，其中，创新位于首位，是高质量发展的第一动力。科技创新与产业创新是国家创新体系的“两翼”，要进一步完善科技创新体系。科技创新与产业创新深度融合是我国实现高质量发展的必然选择， 也是“十五五，”时期的一重要任务。
一、依靠创新打造国际竞争新优势
中国经济时报：“十五五”时期，创新发展理念对于培育新质生产力、推进经济社会高质量发展有哪些重要意义？发展新质生产力的关键是什么？
吕薇：新质生产力是以创新为动力、以科技进步为支撑、以效率和质量提升为目标的新型生产力。目前，我国进入高质量发展阶段，传统动能减弱，必须培育发展新动能。国际上，新技术不断涌现，新技术革命加快，面临百年未有之大变局，必须依靠创新打造国际竞争新优势。因此，发展新质生产力是关系全局和长远的大事，是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，必然成为“十五五”规划的基本思路和重点。
新质生产力的本质是适应高质量发展的先进生产力，创新起主导作用，具有高科技、高效能、高质量的特征，是符合新发展理念的先进生产力。发展新质生产力的落脚点是科技创新引领产业创新，及时将科技创新成果应用到具体产业和产业链上，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，超前布局建设未来产业，完善现代化产业体系。
党的二十届三中全会提出，加强创新资源统筹和力量组织，推动科技创新和产业创新融合发展。我国进入高质量发展阶段，经济发展处于新旧动能转换和产业结构升级的关键时期，必须依靠科技创新开辟新领域和新赛道，推动产业结构加快从中低端向中高端迈进，形成发展新动能。
科技创新与产业创新深度融合是发展新质生产力的重要途径。科技创新贯
穿从基础研究、应用研究、技术开发到科研成果转化和产业化的全过程，重点是创造知识和增加技术供给。产业创新是产业层面的创新活动，更关注科技成果的产业化应用和技术扩散，如新技术、新产品、新工艺、新模式等市场化应用。科技创新与产业创新是国家创新体系的“两翼”，二者深度融合、双向驱动，要促进科技创新与产业创新相融合。
二、提升科技供给质量和引领产业创新能力
中国经济时报：我国在推进科技创新和产业创新融合方面，应重点从哪些方面发力？吕薇：我认为，可从三个方面推进科技创新和产业创新融合。
第一，进一步完善科技创新体系，提升科技供给质量和引领产业创新能力。进入高质量发展阶段，我国部分产业领域和企业进入行业技术前沿，迫切需要提高科技供给质量和水平。
一是加强基础研究，提高原始创新能力。要发挥基础研究支撑关键核心技术攻关的作用。我国关键核心技术面临“卡脖子”困境，原因之一是受制于技术瓶颈背后的核心科学问题。如，航空发动机的科学问题是空气动力学、高性能材料设计等，信息技术和空间技术发展得益于量子力学、相对论的突破，芯片升级面临新结构、新材料、新工艺和新算法的科学突破等。因此，突破核心关键技术，要根据需要加大科学研究投入，建立产学研合作凝练科学问题的机制，解决关键技术攻关背后的科学问题。同时，要多种途径利用基础研究成果， 有效发挥基础研究对科技创新的支撑作用。
二是壮大国家战略科技力量。国家战略科技力量是服务国家重大战略科技任务、代表国家科技水平的中坚力量，能在关键领域和重点方向上发挥战略支撑引领作用和促进重大原始创新。我国正加快形成包括高水平研究型大学、国家实验室、科技领军企业等在内的国家战略科技力量体系。要发挥国家战略科技力量各类主体的优势，明确分工，促进合作，整合科技创新力量和优势资源， 增强科技创新的核心竞争力。研究型大学应发挥人才培育、基础研究主力军作用，国家科研机构在中长期战略任务、应用导向科学研究及产业共性技术研究中发挥重要作用，科技领军企业发挥在应用型科技攻关中的牵头作用，推进科技成果产业化落地。国际创新中心、区域创新中心的重点任务是营造良好的创新生态，促进创新要素流动共享、优势互补。要加强央地共建，调动地方政府的积极性。
三是完善科技成果应用转化机制。目前，我国科学论文的发表数量和影响
力不断提升，但存在研究项目与企业和市场需求脱节，跟踪热点的科研较多、原创研究较少以及科研成果转化机制不畅等问题。国家知识产权局发布的《2023 年中国专利调查报告》显示，2022年，我国高校和科研院所的发明专利实施率分别为16.9%和23.5%，产业化率更低。要改进高校和科研院所的评价机制和选题机制，鼓励原创研究，提高科研成果质量和专利有用性；培养和发挥专业化知识产权服务机构作用，提高成果转移转化的服务质量。
第二，扎实推进产业创新体系建设。企业是产业创新的主力军，建设产业创新体系的关键是强化企业的创新主体地位，核心是建立以市场为导向、企业为主导、产学研深度融合的创新体系。目前，我国的创新要素向企业积聚，但总体看，企业创新能力不足，具有全球领先的创新型企业少。
要从创新决策、研发投入、科研组织和成果转化四个方面，强化企业在产业创新中的主导作用。建立企业参与科技创新决策的常态化机制，培育一批具有引领作用和国际竞争力的创新型企业，支持科技领军企业牵头应用导向的国家重大科技项目。鼓励基于科技成果转化的创新创业，对企业开展科技成果转化提供全方位政策支持。并鼓励开展多种形式的供应链上下游企业合作创新， 确保产业链自主可控和安全可靠。加强供应链合作创新的关键是要建立权责明确、利益共享、风险共担机制。同时，整合和优化各类创新平台，提高共性技术供给能力。我国已建立起各类国家技术创新中心、区域产业技术研究机构和国家工程研究中心等创新平台，需明确功能定位、分类施策。深化体制机制改革，构建与功能定位相匹配的体制机制和治理结构，在合作伙伴之间建立共享机制，增强行业共性技术供给和技术创新服务能力。
第三，教育科技人才一体推进科技创新与产业创新深度融合。党的二十大报告提出“要坚持教育优先发展、科技自立自强、人才引领驱动”，强调了创新体系的整体性、系统性和协调性。人才是创新的关键要素，创新不仅需要科研人才，还需要有创新精神的企业家、生产一线管理人才、工程师和高技能人才等各类人才。坚持教育、创新、人才“三位一体”，才能持续不断塑造科技创新和产业创新发展的新动能、新优势。
新一轮科技革命和产业变革深入发展，人才知识结构、人才需求结构也随之发生变化，亟需培养适应发展新质生产力需要的多层次人才。要合理配置教育资源，优化高等教育结构。优化高水平研究型大学的创新资源配置，提升应用型大学人才培养质量，强化终身教育，促进劳动者知识更新。培养人才，教
育要先行，适应科技发展需要。要创新教育模式，改进教育评价体系，对研究型大学和应用型大学分类评价。在工程技术教育领域，发挥行业协会参与教育评估的作用，对课程设置、学生能力、实验活动效果提出咨询意见，使教学内容和方法更加适应产业转型升级需要。还要完善人才发展相关体制机制，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的人才评价体系，做到人尽其才、各展其能。形成人才有序流动机制，打通高校、科研院所和企业人才交流通道，促进人才区域合理布局。
以系统思维擘画“十五五”发展蓝图
杨宜勇
25年4月30日上午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话。他强调，今年是“十四五”规划收官之年，要在加紧落实规划目标任务的同时， 适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展。习近平总书记的重要讲话为“十五五”时期我国经济社会发展照亮了前行的道路。讲话对系统思维的科学运用，贯穿于经济社会发展的各个维度，为我国在新的历史起点上推动高质量发展提供了全面、深入且科学的指引。
一、要坚持目标与问题双轮驱动，锚定发展航向
“不谋全局者，不足谋一域。”习近平总书记在讲话中着重强调，谋划“十五五”时期经济社会发展，必须准确把握“十五五”时期的阶段性要求，着眼强国建设、民族复兴伟业，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措。这一要求深刻体现了系统思维中从整体出发、明确目标导向的精髓。从整体视角来看，基本实现社会主义现代化是一个涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域的综合性目标。这就要求我们在确定“十五五”时期经济社会发展目标任务时，不能局限于局部或单一领域，而要站在全局高度，将各个领域的发展目标有机整合，形成一个相互关联、相互促进的目标体系。例如，在经济领域，要设定合理的经济增长速度、产业结构优化目标等；在社会领域，要关注就业、教育、医疗、养老等民生指标的改善；在生态文明领域，要明确生态环境质量提升和资源利用效率提高的目标。与此同时，要注重巩固拓展优势，突破瓶颈堵点，补强短板弱项，提高质量效益，并确保这些工作与整体目标保持高度一致。这意味着在实现目标的过程中，我们不能盲目乐观，而要全面、深入地分析经济社会发展中存在的各种问题。对于已经形成的优势领域，要进一步巩固和拓展，使其成为推动经济社会发展的强大动力；对于制约发展的瓶颈堵点，要集中力量进行突破，打通发展的“肠梗阻”；对于存在的短板弱项，要加大投入和改革力度， 尽快补齐发展短板；对于质量效益不高的问题，要通过创新驱动、结构调整等方式，提高经济发展的质量和效益。只有将目标导向与问题导向有机结合，才能确保“十五五”时期经济社会发展沿着正确的方向稳步前进。
二、要国内国际双轮联动，拓展发展空间
“风物长宜放眼量。”在全球化深入发展的今天，我国经济社会发展与世界紧密相连。习近平总书记指出，要前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化。这充分体现了系统思维中对内外部环境的全面分析和统筹考虑。国际形势复杂多变，充满了不确定性和不稳定性。贸易保护主义、地缘政治冲突、全球气候变化等问题相互交织，给我国经济社会发展带来了诸多挑战。然而，挑战与机遇并存。我国要善于在国际形势的变化中捕捉机遇，通过前瞻性的战略眼光和科学的决策，对经济布局进行动态调整和优化。例如，在贸易保护主义抬头的背景下，我国可以进一步拓展国内市场，推动消费升级，同时积极开拓新兴市场，降低对单一市场的依赖；在应对全球气候变化的过程中，我国可以加快发展绿色产业，推动能源结构调整，实现经济发展与环境保护的良性互动。在国内，我国要坚定不移办好自己的事， 这是应对外部风险挑战的根本保障。通过深化改革、扩大开放、推动创新，不断增强我国经济的内生动力和抗风险能力。同时，我国要坚定不移扩大高水平对外开放，积极参与全球经济治理体系改革和建设，推动构建开放型世界经济。通过稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，有效稳住经济基本盘，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，全面推动高质量发展。这种统筹国内国际两个大局的发展思路，将使我国在全球经济格局中占据更加有利的地位，实现经济社会的可持续发展。
三、要坚持发展与安全辩证统一，筑牢发展根基
“备豫不虞，为国常道。”安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。习近平总书记强调，要更加注重统筹发展和安全，通盘考虑内外部风险挑战，健全国家安全体系，增强维护安全能力。这体现了系统思维中对发展与安全的辩证统一。在新的历史时期，我国经济社会发展面临着诸多内外部风险挑战。从内部来看，经济结构调整、社会矛盾化解、生态环境保护等方面都存在一定的风险隐患；从外部来看，国际形势的不确定性、全球性问题的冲击等都可能对我国发展带来不利影响。因此，我们必须以系统思维统筹发展和安全，既要以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动，又要以新安全格局保障新发展格局。在推动高质量发展的过程中，要注重防范和化解各类风险。例如，在金融领域，要加强金融监管，防范系统性金融风险；在产业领域，要提高产业的自主可控能力，降低对外部技术和市场的依赖；在社会领域，要加强社会治理，维护社会稳定。同时，要健全国家安全体系，加强国家安全能力建设，提
高应对各种风险挑战的能力。通过这种统筹兼顾的思路，确保在发展过程中能够有效应对各种风险挑战，实现经济社会的稳定发展，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。
四、要以新质生产力引领未来，优化产业布局
“科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。”习近平总书记指出，“十五五”时期必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，以科技创新为引领、以实体经济为根基，坚持全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产业、超前布局未来产业并举。这体现了系统思维中对经济结构和产业布局的全面优化。新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。以科技创新为引领，就是要加大对科技研发的投入，完善国家创新体系，激发各类创新主体活力，瞄准世界科技前沿，突破关键核心技术。例如， 在人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，要加大攻关力度，取得一批具有自主知识产权的核心技术成果。以实体经济为根基，就是要推动传统产业转型升级，提高传统产业的技术含量和附加值。通过数字化、智能化、绿色化改造，使传统产业焕发出新的活力。同时，要积极发展新兴产业，培育新的经济增长点。例如，在新能源、新材料、高端装备制造、新能源汽车、生物医药等新兴产业领域，要加大政策支持力度，推动产业规模化、集群化发展，此外，还要超前布局未来产业，抢占未来科技和产业发展的制高点。例如，在元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人等未来产业领域，要加强前瞻性研究和布局，为经济社会发展注入新的动力。通过完善国家创新体系，激发各类创新主体活力，推动现代化产业体系建设，实现经济结构的优化升级和产业布局的合理调整。
五、要以人民为中心，共享发展成果
“治国有常，利民为本。”习近平总书记强调，中国式现代化是全体人民共同富裕的社会主义现代化，谋划“十五五”时期经济社会发展，要不忘初心， 把造福人民作为根本价值取向。这体现了系统思维中以人民为中心的价值导向。坚持以人民为中心的发展思想，要求我们在谋划“十五五”时期经济社会发展时，始终把人民的利益放在首位，在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕。要研究推出一批均衡性可及性强的民生政策举措，着力解决群众急难愁盼问题。在教育领域，要加大教育投入，促进教育公平，提高教育质量，让每个
孩子都能享有公平而有质量的教育；在就业领域，要实施就业优先战略，加强职业技能培训，拓宽就业渠道，促进高质量充分就业；在医疗领域，要深化医药卫生体制改革，完善医疗卫生服务体系，提高医疗卫生服务水平，解决群众看病难、看病贵的问题；在养老领域，要加快发展养老服务业，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，让老年人安享幸福晚年。同时， 要推动城乡区域协调发展，缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、脱贫地区的支持力度，促进这些地区经济社会发展，让改革发展成果更多、更公平地惠及全体人民。这种以人民为中心的发展思想，将使人民群众在经济社会发展中拥有更多的获得感、幸福感和安全感，激发人民群众的积极性和创造力，为经济社会发展提供强大的动力支持。
六、要系统谋划协同推进，凝聚发展合力
“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”习近平总书记指出，对各方面的目标任务，要深入分析论证，确保科学精准、能够如期实现。这体现了系统思维中对规划科学性和可行性的高度重视。在谋划“十五五”时期经济社会发展时，要进行全面、深入、细致的调研和分析，充分考虑各种因素和变量，确保规划目标的科学性和可行性。要统筹谋划，抓住关键性、决定性因素，把握好节奏和进度。不能眉毛胡子一把抓，而要分清轻重缓急，突出重点领域和关键环节，集中力量解决制约经济社会发展的突出问题。同时，要统筹推进教育科技人才一体发展，筑牢新质生产力发展的基础性、战略性支撑。教育是科技发展的基础，科技是推动经济发展的关键，人才是科技创新的核心。要深化教育体制改革，培养造就一大批高素质创新型人才；要加大对科技研发的投入，提高自主创新能力；要完善人才政策体系，吸引和留住优秀人才。
中国体育产业“十四五”发展回顾与“十五五”前景展望
姜同仁 杨景
“十四五”时期是推进体育强国建设的开局时期，也是推动体育产业成为国民经济重要力量的关键阶段。随着我国社会主要矛盾的深刻转变，高质量发展主题的持续推进，健康中国、体育强国战略的深化落实，体育产业加速进入场景化新时代[1]，“双循环”发展格局逐步引向深入[2-3]，中国式现代化本质要求进一步赋予体育产业新使命、新担当，也开启体育产业高质量发展的新征程[4]，体育产业抗压韧性进一步得到检验，规模体量不断得到提升。数据显示，2023年全国体育产业总规模达到3.67万亿元，同比增长11.31%[5]，持续呈现一定的上升张力。
新发展阶段，中国体育产业发展面临党中央和国务院重视程度、地方政府关心和支持程度、社会各界关注程度、人民群众对优质体育产品和服务的需求前所未有的机遇[6]；但当前中国体育产业的内在潜力和外在表现仍不匹配，经济贡献能力与应有发展水平尚有一定差距，体育产业增加值占GDP比重距离2%的预期目标仍有较长的路要走。“十五五”是中国体育产业政策组合红利充分释放的关键期，也是实现体育产业高质量发展的冲刺期，面对新机遇、新战略、新方向，中国体育产业理应顺应经济发展大潮，遵循综合施策、凝聚共识、统筹谋划原则，积极培育新质生产力[7-8]，形成与之适应的新型生产关系[9]， 充分激发市场活力，推动体育产业在中国式现代化进程中展现新作为、实现新突破、作出新贡献、赢得新发展。因此，本研究试图系统梳理中国体育产业“十四五”发展成就，深度分析新发展阶段形成的机遇与挑战，进一步展望“十五五”发展前景，以期为新时期培育体育产业成为国民经济支柱性产业、健康中国的重要驱动力、体育强国的核心拉动力提供新的决策依据。
一、中国体育产业“十四五”发展回顾
面对国内外多重环境因素的叠加影响，体育产业表现出较强的韧性，产业规模总量持续扩大，经济贡献边际改善，进一步增强了市场信心。
产业规模波动回暖“十四五”初期，面对公共卫生事件的冲击，中国体育产业受到一定反向挤压，结构性错配弊端有所显露，低于经济新增长点的培育预期。随着市场环境的回暖，体育产业本身的韧性逐步得到激发，市场消费活力持续释放，体育产业乘势而上，迎来新的强劲发展势头。统计数据显示，2023
年中国体育产业总规模达到36741.0亿元，同比增长11.31%，增加值达到14915.0 亿元，同比增长13.92%[5]，规模总量双位数的增长幅度彰显了体育产业巨大的发展潜力，也表明体育产业在经历阶段性波动后正朝着更为积极、快速的方向迈进，发展的稳定性有所增强（见图1）。
吸纳就业持续增加伴随体育产业生态日益完善，持续衍生出更多细分领域的就业机会，相应加快就业容纳空间的拓展步伐，在全国就业版图中的分量随之渐次加重。统计数据显示，2022年全国体育产业吸纳从业人员已超过800万人“，十四五”时期同比增长持续保持两位数[10]，占全国从业人数比重从2019 年的0.67%增至2022年的1.11%，增长了65.67%（见图3）。显著的增长幅度凸显出体育产业在特殊时期逆势而上，凭借自身的多元发展优势，为“稳就业”发挥积极作用。
“十四五”时期，中国体育产业领域不断拓展，体育服务业持续保持较快步伐，体育制造业受大环境影响，保持同频发展，加快转型升级，产业融合化程度不断增强，体育产业体系表现出一定持续优化态势。
体育服务业表现平稳增长“十四五”时期，中国体育服务业持续保持发展， 占体育产业比重呈稳步上升态势。统计数据显示，2021年体育服务业增加值已突破8000亿元，2023年进一步突破1万亿元，占体育产业比重增至72.7%，彰显出其在体育产业中愈发重要的地位“。十四五”时期，体育服务业增加值平均增速达到13.85%，高于同期批发和零售业、交通运输、仓储和邮政业（见图4）。伴随中国体育产业结构不断优化，体育服务业展现出较强的发展韧性和活力， 正处于方兴未艾的新发展阶段，展现广阔的发展前景。
体育制造业转入调试状态随着我国经济结构调整步伐的加快，体育制造业不断向服务化延伸、“智能化”转型升级，产品品牌向多品类方向转型发展， 体育骨干企业持续发力，呈现良好发展势头。统计数据显示，进入“十四五”， 体育制造业逐步摆脱低谷，2021年已经恢复到2019年的水平，从2021年的3433.0 亿元增至2023年的3832.0亿元。从体育制造业占比看，从2019年的30.4%降至2023年25.6%，下降4.8%，这一比重的下降并非意味着体育制造业发展的式微， 实则是其顺应体育产业转型升级的必然结果。与全国制造业、工业增速比较来看，体育制造业展现出一定调试状态，2021年前落后于制造业和工业增速，进入2022年则反超二者，彰显一定韧性和活力，推动整个产业朝着更高质量、更专业化的方向迈进，加强主动且积极的布局家体育总局和文化与旅游部推出体
育旅游示范工程，先后认定74个体育旅游示范区、26家国家级滑雪旅游度假地、1967个体育旅游精品示范项目、373个体育旅游精品线路、722个体育旅游精品景区和712个体育旅游精品赛事，不断释放体育旅游活力。（2）深化体卫融合新试点。国家体育总局推出社区运动健康中心建设试点工程，支持上海、浙江、湖北、海南、贵州试点建设社区运动健康中心，各地积极探索落地路径，如上海市杨浦区深度融入“15分钟社区生活圈”建设，摸索出“1+5”的试点建设模式，湖北武汉市依托丰富的体育场馆和设施资源，建成4个试点中心。（3）培育交互融通新载体。国家体育总局推出成都金开国际运动中心、广州融创文旅城等49个体育特色鲜明、服务功能完善、经济效益良好的体育服务综合体典型案例，一批在体育场馆型、商业空间载体型、户外运动休闲空间型等多种体育服务综合体展现蓬勃活力，较好地体现了商业和体育的空间融合成效。
“十四五”期间，我国因地制宜发展体育产业，借助各地资源禀赋，积极推进区域特色体育产业发展，产业集聚态势明显，产业布局不断改善。
对接战略布局成效明显“十四五”期间，各地秉持国家区域发展战略部署， 充分借助独特资源优势推进区域体育产业协同发展，对接战略布局成果显著。长三角地区着力打造国际领先的现代体育产业集群、体育促进双循环新格局建设引领区、全国体育产业高质量发展先行区和区域体育产业一体化发展示范区。2022年长三角地区创造体育产业增加值达到4664.84亿元，占当地GDP的比重达到1.61%，占全国体育产业的35.63%；京津冀地区三地1.2.3体育产业融合化成效显著“十四五”期间，我国加快推进体育与相关业态的融合，丰富体育产业内容，产业融合成效明显。（1）打造体旅融合新样板。国体育部门密切合作、强化交流、因地制宜，产业集聚协作水平不断提升，2022年京津冀地区创造体育产业增加值达到1200.43亿元，占当地GDP的比重达到1.20%；粤港澳大湾区持续打造体育产业融合发展和开放发展格局，2022年广东省体育产业创造增加值2130亿元，占当地GDP比重达到1.65%，成为驱动粤港澳大湾区体育产业发展的重要引擎。全国各地区域体育产业集聚态势明显，持续助力国家空间发展战略布局。
特色产业布局有所完善“十四五”期间，国家体育总局联合多部门发布户外运动产业发展规划，助推项目产业快速发展。统计数据显示，2024年我国户外相关企业已达17.7万余家[12]。冰雪运动产业基本形成以“全国大众冰雪季”
为龙头、以全国大众冰雪赛事为主线、以百万青少年上冰雪为基础的冰雪运动发展格局，2023年中国冰雪产业规模已经达到8900亿元[13]；山地户外运动产业基本形成以沿太行山脉、京杭大运河、徽杭古道、徐霞客古道、沿青藏公路、沿丝绸之路、沿长江两岸、沿318国道等构成的“三纵三横”空间布局，山地户外运动产业的强关联性、大带动力、广辐射力效应不断显现；水上运动产业基本形成以“海上丝绸之路”、沿海、沿江河等水上运动资源整合为主线，以全国水上运动锦标赛和冠军赛、青年水上运动锦标赛为重点的发展格局，2023年全国冲浪、桨板项目消费人群超过100万，整体消费规模超过10亿元[12]，产生明显的带动效应。
作为重点培育的体育产业“国家队”，承载着汇聚资源、示范引领、带动行业发展的重要使命。“十四五”期间，新批设国家体育产业基地135个，累计批设三类基地总数达到354个，按照2023年新修订的《国家体育产业基地管理办法》，52个产业基地到期并撤销，目前全国拥有示范基地50个、示范单位98家、示范项目87个。统计数据显示，2023年示范基地实现体育产业总规模达到4376.90亿元，增加值占当地GDP比重达到2.10%，吸纳从业人员114.43万人；示范单位营业收入达到1355.45亿元，吸纳就业7.11万人；示范项目营业收入达到198.57亿元，吸纳就业3.50万人，带动就业107.13万人。国家体育产业基地对当地经济社会发展产生极为显著的拉动效应，为挖掘消费潜力、扩大消费内需、稳定经济增长做出了积极贡献。
二、中国体育产业发展面临的新形势
随着中国式现代化踏上新征程，体育产业站在新的历史方位，既承载着国家发展战略赋予的重要使命，又置身于复杂多变的国内外环境交织影响之下，
面临的机遇与挑战并存。
习近平总书记指出，“中国式现代化”具有人口规模巨大、共同富裕、物质与精神文明并重、人与自然和谐共生、和平发展五个重要特征。展望“十五五”，中国式现代化五大特征蕴含的丰富内容，将为助推体育产业高质量发展之路带来更加广阔的拓展空间。（1）人口规模巨大的现代化，形成了高质量发展的强大持续红利。相关数据显示，2024年中国运动健身人群预计达到4.07亿， 相对中国庞大的人口，其渗透率仅为28.8%左右[14]，未来增长空间巨大。2024
年发布的《普华永道全球体育行业调研（第八期）中国报告》显示，预期未来3～ 5年中国体育市场平均增长率为6.1%，高于上一年的5.2%[15]。庞大的人口规模优势将为体育市场开拓出更加广阔的发展空间。（2）全体人民共同富裕的现代化，形成了高质量发展的强大消费基础。统计数据显示，2023年中国体育消费规模已然达到1.5万亿元，预计2025年将增长至2.8万亿元[16]；2024上半年体育娱乐用品销售额同比增长11.2%，相较于社会消费品零售总额3.7%的增速，优势明显[17]。体育消费水平的提升正在成为推动经济增长以及社会进步的全新动力引擎，也为体育消费新场景的创新源源不断地注入生机与活力[18]。全体人民共同富裕的现代化，将在基础夯实、参与共享、协调渐进中形成强大的体育消费动力基础。（3）物质文明和精神文明相协调的现代化，形成了高质量发展的强大双重引擎。5G、大数据等现代化体育科技日益多元化运用，如传统穿戴式设备已演化为虚拟现实技术、动作模型及智慧型健身器材[19]，高度发展的物质文明将充分激发体育产业潜力；体育所蕴含的拼搏、团结、超越等精神价值愈发受到大众推崇，2024年巴黎奥运会期间中国奥运会选手微博粉丝总量突破2.3亿[15]，充满正能量的精神文明将持续拓展体育产业扩容增量。物质文明和精神文明相协调的现代化特征，将为体育产业高质量发展带来强大的基础与多元的动力。（4）人与自然和谐共生的现代化，形成了高质量发展的强大持续动力。契合经济发展战略要求，中国体育产业与生态环境保护之间形成历史性、转折性、全局性的匹配已成必然，走节约资源、保护环境、绿色低碳的新型发展道路，将从根本上转变体育产业发展方式，为高质量发展注入巨大活力。
走和平发展道路的现代化，形成了高质量发展的强大双循环环境。中国继续秉持“人类命运共同体”理念，积极参与全球治理体系改革，积极搭建与各国的体育合作桥梁，融入全球体育产业价值链，为体育产业提供更多对外合作机遇，顺应时代形势，形成良好的双循环发展环境。
求
近年来，中国体育改革尽管取得一定成效，但仍处在“小切口、局部化、
难突破”的困局之中。展望“十五五”，伴随“进一步全面深化改革、推进中国式现代化”步入深水区，为破解体育产业领域的困境带来新契机。（1）解放思想枷锁，破解“玻璃门”之困。体育产业领域长期存在的可见不可触的关键环节，成为市场难以逾越的一堵墙，随着全面深化改革不断推进，需要不断转
变传统观念束缚，打破传统思维定式，削减不必要的行政干预，着力构建公平、透明的市场准入机制，让更多潜在市场主体明晰政策导向和扶持措施，消除因信息不对称产生的顾虑，让体育产业的发展彻底摆脱“玻璃门”束缚，真正达成全面、多元、高质量的发展目标，充分释放其应有的经济与社会效益。
（2）化解利益壁垒，突破“弹簧门”之阻。体育产业部门利益长期割据现象，挤压了潜在进入者的生存空间，随着全面深化改革不断推进，需要逐步化解体育产业利益壁垒，营造公平竞争的市场环境，构建全国统一的体育大市场， 让体育产业能够在开放、包容的市场环境中蓬勃发展，逐步突破分割阻力，释放更大的发展能量，为满足人民群众日益增长的体育需求、推动经济高质量发展贡献力量。（3）优化保障机制，推开“旋转门”之障。体育产业政策配套性不足、稳定性欠佳、保障性薄弱，加剧体育产业破局之难。随着全面深化改革不断推进，要求持续优化体育产业保障机制，针对政策、资金、人才保障等方面现存的问题精准发力，完善配套措施、拓宽资金渠道、优化人才培养与引进机制，多管齐下为产业发展清除障碍、保驾护航，从而突破“旋转门”困局， 实现体育产业高质量、可持续发展。
战
当前，全球分工调整不断深化，经济形势依然严峻，内部矛盾累积叠加，
体育产业面临更多不确定性和更大挑战。（1）国际价值链重塑带来的外部冲击与挑战。高新技术成为各国争抢发展的关键领域，促使各国积极向全球价值链高端迈进[20]。数据显示，我国体育产业在全球价值链中的位置和参与度均低于日本、美国，且全要素生产率和内涵技术含量相较美日差距显著[21]，表明中国体育产业供给结构存在明显短板，亟待积极抢占新的制高点，更好地融入全球价值链。（2）经济下行缓冲期带来的多重压力和挑战。经济数据高基数效应、市场主体信心不足、部分政策效果不及预期等并存，致使市场主体预期转弱，供给冲击、需求收缩，二者相互作用让经济陷入恶性循环，经济困境愈发明显[22]。面对如此复杂且严峻的经济形势，破解体育产业可能陷入的“恶性循环”，政府需要提振体育市场信心，缓解需求收缩、应对供给冲击等诸多压力的影响。（3）结构转型重构期带来的多维变化与挑战。当前我国正处于经济结构深度转型重构的关键阶段，服务业与高端制造业不断协同之势对传统模式提出更新的要求，科技创新与成果转化不断加深之势对产业分工角色提出更全
的定位，消费需求与卓越品质追求对产品供给提出更高要求。面对结构转型重构中形成的诸多挑战，体育产业亟需积极破局，提高转化能力，实现健康、持续、稳定发展。（4）内部矛盾化解期带来的自身困境与挑战。当前，我国体育制造业大而不强、服务业散而不精，高端制造业与现代服务业融合度不紧，竞赛表演与健身休闲“双产业链”发力不足，多重结构性矛盾累积叠加，严重影响体育产业蕴含的巨大潜力释放。
三、中国体育产业“十五五”前景展望
随着中国式现代化迈出新的坚实步伐，体育产业将迎来新的发展阶段。展望“十五五”，面对国内外新机遇、新挑战和新方向，中国体育产业需要按照中央经济决策部署和体育强国发展战略要求，坚持稳中求进工作总基调，找准发力点，坚定市场信心，全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，在危机中育先机，于变局中开好局，扎实推进高质量发展。
“十五五”时期是《体育强国建设纲要》实施第2个5年的关键攻坚期，结合顶层设计预期和产业实际发展态势，锚定2030年短期目标，需要重点着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动体育产业成为经济转型升级的重要力量； 展望2035年远景目标，重点推动体育产业实现更大、更活、更优，发展成为国民经济支柱性产业和建成健康中国与体育强国的重要标志。
（1）产业规模持续扩大，经济贡献稳步提升。“十五五”时期，中国体育产业将重新回归上升通道，综合研判经济发展预期与体育产业发展潜能，结合消化“十四五”体育产业可能未完成的预期规模总量和经济贡献目标，选取多维预测模型对体育产业达成目标进行预测，2030年体育产业总规模有望突破6万亿，增加值占GDP比重超过2%；到2035年，体育产业增加值占GDP比重有望超过2.5%，经济贡献力显著提升，成为国民经济支柱性产业。户外运动产业持续发力，冰雪、山地户外、水上、航空、马拉松等户外项目产业细化目标将进一步贡献更大力量，赛事经济、首发经济、数字体育等持续释放活力，加快推进体育产业发展成为国民经济的重要力量。（2）市场主体不断壮大，实体经济稳步发展。伴随着新模式、新场景、新业态的广泛发展，体育产业细分领域将成为投资关注的热点，实体经济将迎来产业链、供应链、价值链的重新洗牌。“十五五”时期，科技、资本、人才、数据等生产要素将向优质企业大量汇集，助推一批竞争力强、知名度高、带动力稳的龙头企业发展壮大，一批体育产业细
分领域的“专精特新”中小企业、“瞪羚”企业、“隐形冠军”企业迅速崛起。体育产业载体作用持续加力，一批国家体育产业基地、体育旅游示范基地将进一步提升质量，充分发挥集聚、示范、辐射、带动效应，推动体育市场主体做大做强。（3）产业基础不断夯实，发展动能持续加力。依据《体育强国建设纲要》战略目标，结合目前需求和供给态势，2030年我国体育场地人均面积有望超过3.2m2，居民经常参加体育锻炼人数比例达到42%；到2035年体育场地人均面积达到3.5m2，居民经常参加体育锻炼人数比例达到45%。“十五五”时期， 新质生产力将进一步持续发力，产业基础力量持续强化，大众体育消费意识显著增强，居民体育消费总规模将超过3万亿元，成为体育产业“三驾马车”的重要力量。
建设自主可控的现代化产业体系，是中国在国际国内环境变化双重驱动下的必然选择[23]，也是未来经济建设与发展的重点任务[24]。加快现代化体育产业体系建设，是“十五五”时期体育产业高质量发展的题中应有之义，更是探寻新质生产力的应然选择。
（1）“拉长板”，打造产业竞争新优势。展望“十五五”，中国体育制造业需积极求变，重点依托优质熟练工、高质量人力资本、升级智能设备等生产要素，延展产业加工优势；集中资源攻克高端体育装备制造的核心技术难题和难以被替代的核心技术壁垒，提升产品附加值，重塑国际竞争优势；注重优化服务体系，匹配全球产业链区域化趋势，强化高效、精准的物流配送，打造智能化、一体化的物流网络，运用大数据、物联网等技术实现物流信息实时追踪与精准调配，保障体育制造产品能更快速、可靠地送达全球各地，增强产品时效性优势；搭建产学研合作平台，助力孵化最新技术成果，深度融入全球体育产业链，带动国内体育产业蓬勃发展。（2）“补短板”，塑造关键产业新长势。展望“十五五”，中国体育产业需重点补齐中介人才短板，打造涵盖体育商业运营、运动员经纪、赛事资源整合等多领域知识技能的培养体系，完善行业规范与诚信机制，加强对中介机构的监管，推动中介机构在体育资源配置、产业对接等方面发挥更高效的桥梁作用，促进产业各环节协同发展；提高体育赛事转播能力，加大对5G、超高清等前沿转播技术的研发投入，打造沉浸式观赛体验，提升赛事转播的商业价值；推动安保服务的科技化升级，运用大数据、人工智能实现人员、场地的智能监控与风险预警，确保赛事表演活动安全有序开
展。“十五五”期间，通过推动产业基础领域精准“补短板”，实现体育产业质的飞跃，各环节协同共进，产业体系不断完善，将以更强劲姿态立足国际舞台，全方位夯实体育产业发展基础，助力现代化体育产业体系茁壮成长。（3） “锻新板”，开辟产业发展新赛道。展望“十五五”，中国体育产业需重点借助区块链的分布式账本、不可篡改及可追溯等特性，结合大数据强大的数据整合与分析能力，确保体育数据在安全、透明的环境下实现高效交易，激励更多主体参与数据的生产与共享，进而为体育产业各环节提供更精准的数据支持， 优化决策制定与资源配置；通过大数据对海量体育行为、赛事表现等信息的深度挖掘，智能体育区块链能精准对体育参与者、赛事、服务等进行数字化建模与标识，实现体育生态系统内的智能合约执行、权益自动分配和高效协作；持续深化区块链与大数据融合，积极培育和拓展新业态，不断为体育产业“锻” 出更具竞争力的“新板”，助力现代化体育产业体系成为我国经济高质量发展中熠熠生辉的支撑力量，推动体育产业迈向全新的发展高度。
中国城镇化进程蕴含更富层次化、更具发展力的消费潜能，“十五五”时期我国的“城镇化加速期”将逐渐步入尾声，开始向“城镇化成熟期”过渡[25]， 随着城市主场、县域空间、乡村振兴等不同战略布局的不断推进，中国体育产业将形成更有延展力的多元发展空间。
（1）深耕城市主场，市民体育消费品质不断提升。城市作为城镇化的核心区域，蕴含巨大的体育消费潜力。展望“十五五”，中国体育产业将依托新载体、新模式、新场景，聚焦城市“10分钟健身圈”，打造更多高质量、多功能的体育场地设施，加强在老旧小区改造中嵌入便利化小型体育健身场所，推进新建小区体育设施配置的强制化，提升楼宇体育设施的便捷化，全面提高市民参与的体验感；聚焦城市“顶级精品赛事”，兼顾引入国际知名赛事与立足本土文化开展特色体育活动，推动体育赛事进景区、进街区、进商圈落地起效， 增强市民的参与感与归属感；聚焦城市“体育消费新场景”，加强线上体育互动社区、虚拟运动体验区、夜经济体育聚集区建设，满足市民多元消费期待， 全方位提升体育消费品质，进而助力城市体育消费迈上新台阶。（2）拓展县域空间，大众体育消费根基持续稳固。县域作为联结城乡、贯通工农的天然载体， 承载着沟通城乡体育资源的重要使命。推进以县域为重要载体的城镇化建设， 不仅符合我国城镇化发展的客观事实，也是我国城镇化政策的价值倾向[26]。
展望“十五五”，中国体育产业将依托新载体、新特色、新思路，聚焦体育特色小镇建设，推动体育、旅游、文化、生态等多业态融合发展，形成以主打产品为主题、配套产业为延伸的完整产业链，形成特色目的地；聚焦体育公园建设，推动项目布局合理化、配套设施便捷化，形成特色集聚区；聚焦户外运动营地建设，加快水上运动码头、航空运动营地、汽车自驾运动营地等布点，形成特色体验区。随着县域空间不断拓展，逐步构建起覆盖城乡、辐射周边的体育消费圈，让县域成为大众体育消费的重要汇聚地。（3）激活乡村动能，百姓体育消费潜力逐步释放。随着乡村振兴战略的深入实施，将吸引更多目光聚焦， 成为承载体育消费潜力的重要载体。展望“十五五”，中国体育产业将依托新活动、新体验、新手段，聚焦精品赛事活动，“村超”“村BA”“村排”等乡村体育赛事活动逐渐发展成为常态化、规模化的活动；聚焦美丽乡村建设成果与体育深度融合，将催生出“体育+旅游”“体育+康养”“体育+民俗文化”等多种跨界融合模式，深入感受乡村体育文化的独特价值；聚焦乡村后备厢工程， 将各类体育消费新场景推向更加广阔的市场，实现线上预约、线上体验和线下购买特色产品的新模式。激发乡村全方位的发展与更新，使其成为极具吸引力的体育消费打卡地，切实达成体育产业赋能乡村发展。
“十五五”是继续贯彻落实国务院系列政策综合发力的关键期，也是检验政策综合效力的新阶段，更是政策组合升级的机遇期，抓住新阶段的新变化， 体育产业政策将由“2.0时代”[27]升入“3.0时代”，打出组合拳、形成联动力、实现新突破，从而进一步激发政策红利的潜能，确保体育产业高质量发展落地生根。
（1）顶层设计持续发力，保障体育产业协同发展。为全面提振市场信心， 国家多部门需要进一步统筹出台体育产业系列指引政策，实现体育产业稳定发展。展望“十五五”，国家统一大市场格局逐步形成，跨部门深度协同将成必然，聚焦跟着赛事去旅游、追随首发经济去体验、对接创新创业去发展等新模式、新手段，产业政策跨部门联动不断深化；跨领域深度协作将成应然，聚焦体教融合、体卫融合等新形式、新领域、新载体，产业政策跨领域联动不断引向深入。伴随体育产业顶层设计逐步推进，将深度拓展市场空间，催生更多富有活力的经济增长点。（2）组合效力不断强化，保障体育产业纵向贯通。展望“十五五”，全面挖掘体育产业政策制定、传导、落地的“组合拳”效力，聚
焦政策制定战略目标，深入对接体育产业社会发展需求，满足人民日益增长的体育消费需要和增进民生福祉诉求；聚焦政策传导过程，着力搭建高效畅通的信息传递渠道，充分利用数字化技术手段，打造智能化的体育产业政策传达平台，实现从上到下、从市场到个人的广泛传导和顺利通达；聚焦政策落地终端， 建立一套兼具动态性与精准性的跟踪反馈机制，形成可视化的数据看板和细致监测机制。推动体育产业纵向政策一以贯之，畅通无阻地落地生根。（3）托底政策更加精准，保障体育产业基层互通。展望“十五五”，伴随国家体育产业政策顶层设计的持续发力，对地方体育产业政策贯彻、对接和落实提出更高要求。沿循国家战略部署，基层体育产业政策应充分考量不同地区独有的资源禀赋、产业基础、文化特色等实际状况，精准勾勒出符合地方发展的体育产业“全景画像”；立足复杂多元问题，重点突破各领域间的壁垒，切实发挥“黏合剂” 作用，为实现基层体育产业高质量、可持续发展筑牢坚实基础，共同书写产业繁荣发展、人民群众畅享体育生活的美好篇章。
四、结束语
满足人民群众日益增长的体育消费需求和美好生活向往，已经成为体育产业的重要使命。当前，中国体育产业进入全面深化改革的攻坚期，更进入谋求高质量发展的关键期，借鉴发达国家成功经验、紧密结合国情国力，系统谋划、统筹兼顾、协调推进中国式现代化体育产业发展道路，成为新时期的目标和期待。综合研判“十四五”中国体育产业达成预期和取得成效，准确把握产业所处层次、质量和潜力，精准把脉潜在瓶颈和隐形障碍，成为科学确立新的预期目标任务的重要前提。面向“十五五”，要继续坚持问题导向，以改革为引擎、以质量为主线、以新质生产力为驱动，拉长板、补短板、锻新板，加快推进体育产业跨入高质量发展阶段。
重庆市“十五五”旅游业发展的机遇与挑战
余 刘晓燕 张黎
在全球经济一体化和文化深度融合的大背景下，旅游业已经成为推动区域经济增长的核心动力。作为中国西南地区的重要战略枢纽，重庆市凭借其独特的区位优势、丰富的自然资源和深厚的文化底蕴，在旅游业发展中展现出强劲的活力。随着“十四五”规划的全面实施，重庆旅游业既迎来了重要的战略机遇期，也面临着一些结构性挑战。本文系统梳理了重庆旅游业的发展基础，深入分析了机遇与挑战，并提出了相应的解决方案，希望能为重庆旅游业的高质量发展提供决策参考。
一、重庆市“十五五”时期旅游业的发展基础
2024年，重庆市旅游业呈现爆发式增长态势：接待国内游客4.7亿人次，旅游综合收入突破5000亿元，分别同比增长12.7%、16.7%；入境游客达127万人次， 同比增长183.6%，多项指标位居全国前列。①这一增长主要得益于政策与市场的双重驱动。政府通过专项债倾斜、税收减免等政策工具，累计投入文旅产业资金超800亿元，重点支持智慧旅游示范区、文旅融合试点项目。例如，两江新区国际文旅城获得50亿元专项投资，建成后预计年接待游客2000万人次。
在市场主体方面，旅行社数量增至约1200家，其中国际旅行社占比提升至15%，形成了“高端+特色”的住宿服务体系。五星级饭店约30家，其中重庆来福士洲际酒店凭借云端观景台和智能客房系统成为网红打卡地。A级旅游景区扩容至314个（5A级12个、4A级164个），新增20个景区和1个国家级度假区。以武隆仙女山为例，通过“冰雪+温泉”主题升级，冬季游客量同比增长40%。三峡五星级游轮达到22艘，2024年游轮旅客量突破300万人次。2024年重庆市低空经济市场主体数量达104家，新增32家，同比增长44.4%，同年12月“重庆至广安” 红色旅游低空线路首飞成功，构建了“水陆空”立体化产品矩阵。
乡村旅游成为乡村振兴的新支点。綦江横山花仙谷通过“农旅+康养”模式， 带动周边农户年均增收3万元；酉阳花田梯田景区通过“梯田认养”计划，吸引城市游客参与农耕体验，2024年农民合作社营收增长120%。
46个市级文旅项目总投资561.7亿元，红岩公园、十八梯街区等标杆项目投入运营。其中，十八梯传统风貌街区通过“老重庆记忆+新消费场景”融合，日均客流量达5万人次，商户入驻率超95%。17条国家级精品旅游线路优化了游客
动线，如“长江三峡精华游”线路整合了游轮、直升机观光服务，游客满意度提升至92%。
川渝协同效应显著。巴蜀文旅走廊联合推进3项申遗、15个重大项目，打造了70条跨省线路与65个消费场景。2024年互访游客突破1亿人次，其中“川渝高铁周末游”产品贡献了超30%的客流。两地共建的巴蜀文旅“一码通”平台实现了景区预约、支付、投诉处理全流程互通，游客重复消费率提升18%。
自然景观方面，武隆喀斯特旅游景区（世界自然遗产）以天坑地缝的奇观吸引着全球探险者，2024年举办的中国国际山地户外运动公开赛，有40余支国内外参赛队伍到武隆开展角逐。金佛山国家森林公园凭借3000余种动植物成为生态研学高地，其“森林课堂”项目年接待学生超10万人次。巫山神女峰通过全息投影技术再现神话场景，游客沉浸式体验指数达到行业领先水平。
人文体验方面，大足石刻（世界文化遗产）通过“数字活化”工程再现唐宋石刻艺术巅峰，游客可通过AR（增强现实）眼镜观看千手观音动态修复过程。白公馆、湖广会馆通过“沉浸式剧本杀”串联近代史脉络，单日最高参与人数突破5000人。磁器口古镇引入非遗工坊集群，蜀绣、川剧变脸等体验项目，复购率达65%。
文化基因传承方面，巴渝文化、三峡文化、抗战文化深度融合。例如，红岩革命纪念馆通过AI虚拟讲解员还原历史场景，青少年参观占比提升至40%；山城步道系统串联了约30处历史建筑，推出了“城市考古”徒步线路。2024年重庆都市文化旅游节期间，“巴渝十二景”数字艺术展吸引游客超200万人次，文化IP（知识产权）授权收入突破2亿元。
二、重庆市“十五五”时期旅游业的发展机遇
国家“十四五”文旅专项规划明确支持成渝地区双城经济圈建设，基础设施专项债倾斜为重庆文旅事业的腾飞奠定了坚实基础。2024年，中央财政拨付给重庆35亿元文旅融合专项资金，聚焦智慧旅游示范区的建设。由于消费端需求发生了深刻变化，游客需求从“打卡式观光”向“深度体验”转变，康养旅居、文化研学、电竞旅游等新兴市场年均增速超25%，重庆推出了“温泉康养小镇集群”，北碚悦榕庄、统景温泉等项目年均入住率超80%“；抗战文化研学线路”覆盖10个区县，年接待研学团队超5万批次。
《巴蜀文化旅游走廊建设规划》推动资源互通、品牌共建与数据共享。2025 年，川渝旅游通票计划覆盖200个景区，游客可凭通票享受跨省交通、住宿折扣。两地联合开发的“双遗产走廊”（大足石刻—峨眉山）推出“佛国禅意之旅”， 线路包含禅修体验、素斋品尝等特色项目，预订量同比增长70%。跨省投诉联动机制实现“一地受理、全程处理”，投诉处理时效缩短至24小时。此外，川渝共建“巴蜀文旅云”平台，整合两地5000家文旅企业数据，为游客提供个性化行程规划服务，价值重构也为川渝两地带来了新的发展机遇。
技术层面，“5G+AR”导览系统覆盖85%的4A级及以上景区。洪崖洞景区推出“元宇宙”项目，游客可穿戴VR设备体验20世纪40年代的老重庆街景，单项目营收超1亿元。大足石刻NFT（非同质化代币）数字藏品，首批1000件10分钟内售罄。大数据精准营销使获客成本降低32%，例如，通过分析游客搜索行为， 定向推送“武隆喀斯特徒步套餐”，转化率提升25%。AI客服系统日均处理咨询3万条，响应效率提升40%，游客满意度达98%。这不仅实现了旅游产品、服务和营销模式的创新升级，更推动了重庆整个旅游产业的高质量发展。
以“文旅+”为核心的模式，推动各行业协同发展，实现经济效益与社会效益的双赢。
“文旅+农业”，激活了乡村振兴新动能。江津花椒小镇以“种植+加工+体验”模式，开发花椒精油DIY课程，年营收突破8000万元；巫山脆李庄园推出“果树认养+电商直供”服务，带动农户增收30%。
“文旅+科技”，塑造文旅体验新场景。两江新区电竞产业园举办王者荣耀比赛，吸引线下观众15万人次，衍生消费超2亿元；重庆国际博览中心建成全息投影展厅，承接国际会议50场次。
“文旅+工业”，开拓工业旅游新路径。长安汽车智慧工厂开设“智能制造研学游”，游客可参与汽车组装体验，年接待量超20万人次；涪陵榨菜博物馆通过“透明工厂+文化展示”，成为工业旅游标杆。
三、重庆市“十五五”时期旅游业面临的核心挑战
主城九区集中了全市65%的旅游投资，渝中区洪崖洞、南岸区长嘉汇等热门
景区年接待量超5000万人次，而酉阳桃花源、城口亢谷等优质资源开发率不足30%。区域发展失衡导致“虹吸效应”加剧。2024年渝东北游客增速仅为主城区的13。产品同质化率达42%，例如，模仿洪崖洞模式的“仿古商业街”在区县重复建设，导致游客重游率下降至18%，低于全国平均水平10个百分点。
武隆喀斯特等生态敏感区游客超载年均120天，核心区日均客流量超环境容量限值的2倍。金佛山高山草甸因踩踏退化面积达15%，水体富营养化指数上升至0.78（安全阈值为0.5）。2024年环境治理成本占旅游收入的7.3%，高于全国平均水平2.1个百分点。若按当前开发强度，专家预测2030年生态修复成本将翻倍。
高端人才（国际旅游策划师、数字营销专家）缺口超2000人，基层从业人员持证率仅58%，外语导游占比不足12%。例如，重庆各国际旅行社中具备多语种服务能力的导游不足200人，人才结构的“金字塔缺口”制约了入境游的发展。重庆旅游企业高管中拥有海外背景者占比仅8%，低于成都的15%。
四、重庆市“十五五”旅游业发展的破局之策
重庆市“十五五”时期旅游业发展的核心战略之一是构建“三带八区”的文旅形态体系，旨在打造全国文化和旅游协同发展的样板。这一战略锚定打造高品质文旅景观带，促进特色文旅协同发展区共兴，实施六大行动，以超常规举措推动巴蜀文化旅游走廊建设，为重庆现代化发展注入新动力。
“三带”包括世界山水都市旅游带、壮美长江三峡旅游带和多彩风情武陵旅游带，分别以重庆市主城区、长江三峡和武陵山区为依托，整合自然景观和文化资源，打造世界级旅游目的地。“八区”则涵盖“两江四岸”都市休闲文旅协同发展区等八个特色区域，通过推动文旅资源要素有机衔接，实现区域协同发展。
为实现这一目标，重庆市将实施六大行动：文化标识建设行动，强化文化遗产保护与利用；重大项目牵引行动，推进重大文旅项目建设；文旅精品提升行动，提高产品和服务质量；文旅产业拓展行动，促进产业融合；文旅消费扩容行动，激发消费潜力；综合服务优化行动，提升服务水平。这些行动将共同推动重庆市旅游业的高质量发展，为游客提供更丰富的文化体验和更优质的服
务，同时为地区经济社会发展贡献力量。通过这些措施，重庆市将打造成为中国内陆开放型旅游经济的新标杆，谱写中国式现代化的新篇章。
推动产业深度融合发展是重庆市旅游业发展的重要方向。重庆以其独特的地理优势和丰富的文化资源，积极探索文体旅与多产业的深度融合，以培育新的经济增长点和提升城市品牌形象。
在文旅新业态的培育上，重庆市可以依托自身的山水特色和文化背景，发展具有地方特色的旅游产品。例如，重庆市可以充分利用其丰富的湿地资源， 发展湿地生态旅游，让游客在体验自然美景的同时，了解和参与湿地保护。同时，重庆市拥有长江等重要的水系资源，可以开发滨江旅游项目，结合城市特色，打造集休闲、观光、文化体验于一体的旅游目的地。
在推动农文旅融合方面，重庆市可以继续举办各类特色文旅活动，如乡村文化旅游节、农产品采摘节等，这些活动不仅能够吸引游客，还能带动当地农产品的销售，促进农民增收。通过农文旅融合，重庆市可以打造一批具有地方特色的乡村旅游目的地，如以古镇、民俗村、农业园区等为载体，提供农耕体验、乡村美食、手工艺品制作等丰富多彩的旅游活动。
此外，重庆市还应加大力度，将体育赛事与文化、旅游相结合，打造文体旅融合新业态。例如，举办国际马拉松、自行车赛等体育赛事，同时结合重庆的山水特色和历史文化，设计特色旅游线路，让参赛者和观众在享受体育竞技乐趣的同时，也能体验重庆的自然风光和文化魅力。
通过这些措施，重庆市不仅能够促进旅游业的多元化发展，还能带动相关产业的协同发展，如餐饮、住宿、交通、娱乐等，形成产业链条，提升城市的综合竞争力。产业融合发展战略的实施，将为重庆市旅游业的可持续发展提供新的动力，也将为游客提供更加丰富多元的旅游体验。
在“魔幻山城”这一超级IP的引领下，重庆应进一步挖掘城市独特的风貌与深厚的文化底蕴，精心打造一系列创新旅游产品。
核心区域打造震撼体验是关键之举。在解放碑商圈打造360度全息灯光秀， 利用现代科技手段，融入重庆的山水、人文、历史等元素，为游客呈上一场前所未有的视觉盛宴。同时，在南滨路建设百米高空玻璃观景台，配套云端餐厅与极限运动项目，为游客提供刺激与新奇的体验。
主题走廊建设是拓展旅游深度与广度的重要途径。重庆应重点打造长江生态廊道、巴渝文化廊道、红色记忆廊道和武陵民族风情廊道。长江生态廊道推出“零排放游轮”，配套绿水青山保护研学项目，让游客在欣赏长江美景的同时，了解生态保护的重要性。巴渝文化廊道在磁器口古镇建设非遗元宇宙馆， 游客可以通过区块链技术收藏数字非遗作品，感受传统文化的魅力。红色记忆廊道开发“红岩精神VR实景党课”，覆盖全市50个党性教育基地，让游客身临其境地感受革命先辈的英勇事迹。武陵民族风情廊道则展示重庆丰富的民族文化，通过民俗表演、特色美食等活动，让游客深入了解少数民族的生活方式和文化传统。
此外，重庆还应持续推出“武隆地心探险”“三峡数字游轮”等爆款沉浸式体验项目。武隆地心探险利用地下溶洞开发垂直速降项目，让游客在探险中感受大自然的神奇。三峡数字游轮搭载AI诗人自动生成旅行诗歌，为游客的旅程增添浪漫与诗意。通过这些创新项目，重庆将不断丰富旅游产品体系，满足游客多元化的需求。
在“十五五”期间，重庆市要大力实施“畅行山城”工程，提升游客的出行便捷度与舒适度。交通领域方面，开通成渝旅游专列，实现1小时内直达主要景区，缩短游客的旅途时间；同时，布局20条景区直升机航线，打造“空中10 分钟接驳圈”，让游客快速穿梭于各个景区之间；在山区试点自动驾驶接驳车， 实现智能化出行，提升游客的出行体验。
住宿方面，建立民宿分级认证体系，培育50家“金宿级”文化主题民宿。这些民宿将融合重庆的地域文化特色，打造独特的住宿体验。例如：将民宿还原成传统的巴渝吊脚楼建筑风格，让游客体验到地道的重庆民俗文化；抗战遗址主题酒店则通过历史场景再现，让游客感受那段波澜壮阔的历史。
餐饮服务方面，建设“渝味美食地图”，游客通过手机扫码即可获取菜品溯源信息与智能推荐。同时，在观音桥商圈打造“火锅元宇宙体验馆”，通过气味模拟技术还原重庆老火锅场景，让游客在品尝美食的同时，享受科技带来的全新体验。
紧跟数字化时代的发展步伐，重庆要全力推动“元宇宙重庆”平台开发。在旅游体验方面，利用虚拟现实技术，为游客提供沉浸式的旅游体验。游客可
以在平台上定制自己的虚拟分身，参与山城虚拟漫游，提前了解景区的布局和特色项目。此外，平台还将推出NFT数字藏品交易功能。
在景区服务方面，推行“刷脸入园+无感消费”。游客在景区内可以通过人脸识别技术快速入园，在消费时实现无感支付。减少排队等待的时间，提升游客的入园效率与消费体验。例如，在洪崖洞、磁器口等景区，游客可以在游玩过程中随时购买特色纪念品，无需携带现金或手机，方便快捷。
在保障游客隐私数据安全方面，重庆需建立严格的旅游大数据安全标准。通过加密存储和区块链技术，确保游客的个人信息不可篡改，为游客提供安全可靠的旅游环境。
推动旅游业可持续发展，重庆要将绿色转型作为重要方向。首先，在武隆、金佛山等景区试点“低碳旅行积分”制度。游客通过步行或骑行的方式游览景区，可以获得积分，兑换门票折扣或享受景区内的消费优惠。这一制度旨在鼓励游客选择低碳出行方式，减少景区碳排放。
在长江三峡、乌江等重要水域，重庆将布设500个水质监测浮标。这些浮标可以实时传输水质数据至管理平台，一旦发现水质异常，能够迅速启动预警机制，确保水质安全。
此外，重庆应探索把景区门票收入的5%定向用于环境治理。这些资金将优先支持喀斯特地貌修复与濒危物种保护项目等。例如，2025年前将完成金佛山高山草甸生态修复工程，恢复草甸的生态功能，保护当地的生物多样性。通过这些措施，重庆将为游客提供一个绿色、生态、可持续的旅游环境。
人才是旅游业发展的核心动力。重庆市将积极推动与联合国世界旅游组织合作设立国际旅游学院。开设“智慧旅游管理”“遗产数字化保护”等专业， 培养具有国际视野与复合能力的旅游人才。这些人才将为重庆旅游业的创新发展提供智力支持。
重庆将全力推进“百万年薪引才工程”的实施。该工程将面向全球TOP50旅游企业高管提供安家补贴和税收优惠，目标是在三年内引进300名高端人才，为重庆旅游业的国际化发展带来新的理念和经验。
重庆将持续开展基层导游培训。通过联合携程、飞猪等平台开设在线培训课程，提高持证导游比例至80%，并将外语导游数量翻番。通过这些举措，重庆
将为提升旅游服务质量奠定坚实基础，为重庆市“十五五”旅游业的发展注入强大的人才动力。
五、结论
“十五五”时期是重庆旅游业从“规模扩张”向“质量跃升”转型的关键阶段。必须以“科技赋能产品、文化塑造品牌、生态筑牢底线、协同激活全域” 为战略主线，构建“国际范、巴渝味、山水韵”三位一体的旅游新格局。通过系统性破解资源配置、生态保护与人才短缺等难题，重庆有望在2025年跻身全球TOP20旅游目的地城市，为成渝地区双城经济圈建设注入强劲动力，实现经济价值、文化传承与生态效益的共生共赢。未来，重庆将以“魔幻山城”为核心， 以“智慧+绿色”为两翼，书写中国内陆开放型旅游经济的新篇章。
做好“十五五”规划引领高质量发展
湖南日报全媒体评论员万丽君
“编制和实施‘十五五’规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。”近日，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示，深刻指出五年规划的重要性，强调要“坚持科学决策、民主决策、依法决策”“以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议”。
科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。从1953年至今，我国已经制定实施了十四个五年规划（计划）。这些规划（计划），集中体现了党和国家的战略意图和中长期发展目标，确保了宏观政策的延续性，引领全社会力量朝着既定的战略目标前进，形成了推动中国破浪前行的强大合力。【更多写作资料+微信：nu o180914，会 员享受50万+最新公文资料，日日更新】
根据党的二十大作出的战略安排，我国将通过“十四五”“十五五”“十六五”3个五年的努力，到2035年基本实现社会主义现代化。“十五五”是承上启下的关键五年。当前，外部环境更加严峻复杂，改革发展稳定任务愈发艰巨繁重，高质量编制“十五五”规划，前瞻性把握国际形势发展变化对我国的影响，因势利导对经济布局进行调整优化，其重要意义不言自明。
开门问策、集思广益，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收进来，是编制五年规划的优良传统，也是高质量完成“十五五”规划编制的科学方法。这段时间以来，省委主要领导已开展了多场“十五五”规划专题调研并主持召开座谈会。以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，能够确保规划编制工作及时有效回应群众需求和关切，让相关政策落地实施时更具实效、更有温度。
今年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。如今，一年时间近半，加紧落实“十四五”规划各项目标任务的同时，深入调查研究、广泛汇聚各方智慧，形成经得起实践和历史检验的高质量发展规划，才能推动高质量发展不断迈上新台阶，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业打下坚实基础。