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中国社会科学报/2023 年/7 月/20 日/第 007 版公共管理
财政体制改革与统一大市场建设
中国人民大学财政金融学院 吕冰洋
我国作为一个广土众民的大国，建设统一大市场对提高要素配置效率、推动产业分工、降低交易成本等均有着非常重要的作用。在建设统一大市场过程中，离不开中央与地方两个积极性的发挥。财政体制是影响各级政府积极性的核心制度，要建设统一大市场，必须有相应的财政体制作支撑。
市场不是天然就有的，也不是固定不变的，市场建设有其历史发展规律，在不同时期，调动政府积极性的重点也会不同。一般而言，市场经历发育、壮大和整合三个时期。在市场发育时期，需要地方政府发挥更多的积极性，而在市场整合时期，需要中央政府发挥更多的积极性。在政府积极性相对作用力度转移过程中，就会产生制度摩擦，为减少这种摩擦就要进行改革。
这个规律充分体现在中国改革开放以来的市场发展进程中。在改革开放之初，中国经济还深受计划经济体制的影响，以要素自由流动和产品自由交易为特征的市场远未建立，此时需要调动地方积极性来推动局部市场发展。由于各地区先期经济基础和资源禀赋条件各不相同，需要鼓励地方政府因地制宜采取各种手段推动当地市场建设。在中国地方政府具有强大的辖区资源配置能力的背景下，地方政府影响市场建设的手段是非常丰富的，包括开发区建设、减免税、税收返还、财政补贴、环境规制、安全管理、行政许可、工商管理、基础设施建设等。这些行政手段或经济政策对推动市场初期发育起到了非常关键的作用。不过，事物总是有两面性，地方政府在推动局部市场发展和壮大的同时，免不了会因为政府干预扭曲要素和产品价格信号，降低市场在资源配置中的决定作用。
可以以赛场为喻。将全国市场视作一个运动员竞争的大赛场，在市场发育时期，中央政府向地方政府放权，实际上是鼓励地方政府负责局部地区的赛场建设；随着各地方市场的壮大，地方政府对当地市场的过度干预，会导致整个赛场坑坑洼洼，干预所带来的负外部性越来越明显。此时，更需要强调发挥中央政府积极性，铲平赛场高低不平之处，使得产品和要素能根据市场价格信号，在广阔的空间流动起来，让各类经济主体根据未扭曲的市场价格信号展开交易、分工和合作，以全局资源配置效率提高推动中国经济高质量发展。
中国财政体制改革进程与上述市场发展规律若合符节。在 20 世纪 80 年代到 90 年代中期，我国财政体制统称为“ 分灶吃饭”，中央政府下放各种财政权力鼓励地方发展经济。下放财政权力包括两方面， 一是让渡财政收入增强地方发展经济动机， 二是让渡事权赋予地方发展经济手段。让渡财政利益体现为“ 财政包干制” 的广泛采用，中央政府允许地方政府在上缴一定数额或比例的财政收入后，剩余财政收入归地方政府使用。让渡事权体现为各种市场管理权限的下放，地方政府拥有投资审批权、工商管理权、所辖国有企业经营决策权等一系列干预市场的权力。分灶吃饭体制极大地调动地方政府培植当地市场的积极性，对推动改革开放初期经济增长起到了至关重要的作用。但是，它也鼓励地方政府采取一系列当地产品市场保护和要素市场保护措施，降低了全局资源配置效率。伴随社会主义市场经济的完善，原有的分灶吃饭财政体制让位于以分税制为特征的财政体制。也正因为如此，1994 年施行的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》