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“日新月异”系列№8160


2024年1月
新常态新动能新进步
在市政府四届五次全体（扩大）会议上的讲话
（2015年2月9日，根据录音整理）
同志们：
根据《宿迁市人民政府工作规则》，今天我们召开市政府四届五次全体（扩大）会议，主要任务是贯彻落实中央经济工作会议、省委十二届九次全会、市委四届五次全体（扩大）会议和市人大四届四次会议精神，深入分析当前经济形势特别是“一个论述”（新常态）、“四个文件”（新预算法、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见、国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知、江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法），动员各地、各部门切实把思想凝聚到适应新常态上，把精力汇聚到寻找新动能、实现新进步上，全力推动经济社会发展迈上新台阶。上午，两位专家围绕一个论述及“四个文件”进行了授课；刚才，发改、商务、财政、金融、国土等五个部门进行了交流发言，讲得都不错。下面我就如何在新常态下做好政府工作，讲几点意见：更多资料+微信：
一、“一个论述四个文件”带来了哪些变化
如果问大家2014年有哪些热词，相信大家会脱口而出“新常态”、“APEC蓝”等。在百度搜索中，关于“新常态”的词条有六千五百多万条。自去年5月习总书记在河南考察时首次提出新常态概念，到北京APEC会议上阐明特征，再到中央经济工作会议系统论述，新常态不仅迅速成为2014年以来的最热词汇，而且成为我们当下面临的最重大的时代课题。
（一）如何正确认识新常态这一论述
1．新常态的概念及内涵。从字面上看，新常态就是不同于以往的状态，实质就是经济进入到中高速、优结构、新动力、多挑战的新阶段。通俗地讲，老路走不下去了，必须换新路走了。2014年12月9日，习总书记在中央经济工作会议上系统地论述了新常态的基本内涵，可概括为“194”：一个阶段，即把经济新常态与我国发展阶段性特征联系起来，经济新常态不是孤立的，而是我国经济社会发展中多种复杂因素使然，是我国经济进入形态更高级、分工更复杂、结构更合理的新阶段。九大变化，即呈现出消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素、市场竞争、资源环境约束、经济风险、资源配置模式和宏观调控方式等九个方面的变化。四个转向，即经济发展速度正从10%左右的高速转向7%左右的中高速，经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整，经济发展动力从传统增长点转向新的增长点。总的来看，新常态具有四个鲜明特性：一是必然性，经济在经历持续高速发展的“黄金期”后，通常都会进入由高速向中低增长转变的艰难“换挡期”，结构调整、转型升级是大势所趋。二是阶段性，新常态是一个在行进中完成转变的过程，将会持续一个较长时间段。三是曲折性，从老状态到新常态的转变，不可能一蹴而就，需要经历痛苦甚至漫长的过程，面临着诸多困难和挑战。企业、领导干部甚至是普通工作人员均都可能出现不适应，这是一个非常痛苦的过程，但我们必须面对。四是上升性，虽然速度有所下降，但经济进入了更高层次的发展阶段，更加注重转型升级、提质增效。对此，大家要深入思考，对形势要充分预估，不能有埋怨和抵触情绪，而要正确对待，在预估和把握中寻找工作机遇，寻找新的动能。
2．宿迁新常态的特征。地理版图上的中国幅员辽阔，每一天都是从东向西依次迎接朝阳。经济版图上的中国也是如此，虽然各地是向同一方向迈进，但进入新常态也不是齐步走，而是处于不同的列队方阵，包括江苏自南向北，各市进入新常态也不是同步的。总的来看，新常态下我市经济运行与发展所呈现的特征，既面临着速度下降、结构调整、挑战增多等与其他地区类似的共性问题，也有着自身的一些个性化特征，具体体现在以下几个方面：
成长路径有差异：从国家层面看，新常态下产业结构向消费转型，服务业增加值的增速快于工业。2013年，全国三次产业比重为10：43.9：46.1，三产占比首次超过二产。而我市三次产业比重为13.8：47.8：38.4，二产仍然占据主要地位。去年，全国人均GDP达4.65万元、居民人均可支配收入达2.02万元，苏州分别为12.9万元、3.98万元，而宿迁仅为4万元、1.59万元，与全国特别是苏州等发达地区处于不同的发展层次和水平，决定了成长路径有所不同。对于宿迁而言，在调整优化结构、提高第三产业比重的同时，走新型工业化道路、做大做强主导产业仍然是当务之急。新常态不可能单独“关照”宿迁，宿迁工业化的阶段性任务还没有完成，这是我们面临的尴尬处境，既要做优存量，更要通过增量的有效集聚，为产业转型升级争取更多现实空间。
增长动力有差异：在新常态下，创新驱动、消费驱动正成为全国经济可持续增长的关键和新一轮增长的动力引擎。从宿迁来看，在创新驱动上，科技基础十分薄弱，科技进步贡献率仅为47.9%，落后全省近10个百分点；在消费驱动上，由于受国家宏观调控政策影响，地方政府难有大的作为。近三年我市投资对经济增长贡献率一直保持在55%左右。因此，对于宿迁而言，必须坚持创新驱动、消费驱动与投资拉动并重，抓住投资拉动这一“牛鼻子”，充分调动社会力量扩大投资，以大项目带动大投入、以大投入带动大发展。
发展模式有差异：新常态下，国家开始从追求数量扩张型转为注重增长的质量和效益型，使国民经济真正走上稳定、协调和可持续发展的轨道。对于宿迁这样一个增量带动型的地区而言，谈转型、讲发展，如果没有速度作为保障无从谈起。现阶段，我们推动转型升级，仍要把量的积累摆在重要位置，注重规模和速度，始终保持相对较快的发展态势。挑战因素有差异：从全国看，新常态下经济下行压力不断加大，结构调整阵痛加剧，企业生产经营困难增多，区域性、系统性风险显现等等。对于宿迁来说，除了面临着这些普遍的压力外，还要面对特殊区位、特殊阶段等挑战，我们是东部沿海发达省份中的欠发达市，享受不到国家对中西部欠发达地区的特殊政策；发展水平低于周边，但民生支出一直在向周边看齐；虽然已经踏入工业化中期的门槛，但无论是产业质态、产品结构还是工业技术装备水平，都远未达到中期应有的水平。
（二）“四个文件”传递出哪些重大信号
近半年来，国家先后出台或修订了《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）等文件，再加上2013年省政府出台的《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府93号令），我们统称为“四个文件”。在如此短的时间内，密集出台了这么多“重磅炸弹”，其中传递出什么样的强烈信号，表达了什么样的鲜明导向，对政府组织经济工作产生了哪些影响，我们如何适应、顺应这些变化？这是全市上下尤其是在座每一位同志都要深入思考且要明确回答的重大问题。
1．《中华人民共和国预算法》。去年8月份，《预算法》完成20年来首次修订，为预算管理制度改革扫清了法律障碍；9月份国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），提出了明确具体的改革要求；今年1月1日，新《预算法》正式实施。可以说，预算法的修订绝不是简单意义上的修修补补，而是一次立足全局、着眼长远的制度性创新和系统性重构，主要有以下几个方面的重大变化：从“一本账”到“四本账”。过去我们只有“公共预算”一本账，而现在政府全部收支都要纳入预算管理，完整编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”。从“政府管钱袋子”到“管好政府钱袋子”。以往政府预算是自己制订、自行拨付、自主花钱、自我监督“四自体制”，而新《预算法》第一条就明确了立法宗旨，提出要强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，各级政府由管理主体变为管理对象，从根本上规范了政府收支行为。今天邀请部分企业负责人参会，就是要传递一个重要信息，政府对企业扶持方式发生了一系列新变化，如过去财政对企业直接补贴等扶持方式，现在已经禁止使用了。从重专项转移支付到重一般性转移支付。原专项转移支付缺乏科学标准，自由性和随意性较大，很容易形成权力寻租，这也是地方“跑部钱进”的原因所在。新《预算法》首次对转移支付进行了规定，要求以一般性转移支付为主体，并对专项转移支付的设定做出限制，如上级政府安排专项时不得要求下级政府承担配套资金，市场竞争机制能有效调节的事项不得设立专项转移支付。前不久，中央又出台了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号），提出要从严控制转移支付，逐步取消竞争性领域转移支付。从年内平衡到跨年度平衡。原《预算法》规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务，这在客观上带来预算执行的“顺周期”问题，容易导致征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成“热上加热”。新《预算法》提出，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，这有助于解决预算执行的“顺周期”问题，增强政府“逆周期”调控效果。这四个方面的转变，也释放了四个明显信号：一是预算执行刚性约束更加强化。预算不能随意更改，对违规举债、擅自变更预算、挪用重点支出资金等行为加大了责任追究力度，更加强调预算执行的刚性约束，意味着今后不进预算盘子的工程和项目将一律不能再做。二是决策要更具科学性、前瞻性。倒逼我们在编制预算、谋划项目时，不能像过去有的干部那样手一指一条路、手一挥一栋楼，拍脑袋做决策，对年度工作计划安排必须细致、周到和全面，更具科学性、前瞻性，确保需要安排的事项全部进入预算盘子。三是勤俭节约意识必须增强。寅吃卯粮的现象将一去不返，严控行政一般性经费，特别是“三公”经费、会议费、培训费支出等，倒逼我们必须进一步强化勤俭节约意识。四是财政支出更加公开透明。非政府组织国际预算伙伴公布了2012年全球100多个国家和地区财政预算透明指数，在满分100分的情况下中国只得了11分（各国平均得分43分），排在所有受调查的国家和地区中的第85位。新《预算法》出台，就是要求我们必须增加财政支出的透明度，进一步增强主动公开意识，特别是对社会高度关注的转移支付、政府债务以及机关运行经费等，严格按规定支出并及时做出公开说明，自觉接受群众监督，做到资金、权力在阳光下运行。
2．《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。去年10月2日，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理意见》，与以往相关文件相比，《意见》主要有以下几个显著变化：政府举债主体由“平台间接举债”调整为“政府直接举债”。以往政府缺少资金，既可以直接借款，也可以让平台公司融资。现在明确规定地方政府不能通过平台间接融资，政府举债规模要以GDP和每年公共财政预算收入作为计算尺度，按此换算，借债额度是非常有限的，而且只能通过省级政府发债来直接融资。政府举债方式由“多种融资方式并举”调整为“单一的政府发债”。《意见》明确地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展确需政府举债的，由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，这意味着今后地方政府只能通过发行一般债券和专项债券为基础设施建设项目融资。规模和用途由不限变成受限。过去地方政府能融多少融多少，想怎么用怎么用。现在《意见》规定由国务院确定全国债务的总规模，再由财政部确定分区规模，并报各级人大审定。就宿迁而言，按照现行的规模和债务风险，今年我们几乎没有发债额度。同时，《意见》对债务资金使用也作出了严格规定，债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。由直接救助变间接救助。《意见》对政府性债务风险管理和风险责任追究提出了更高的要求，如果发生信用事件，首先中央不救助，地方自行按照市场化方式解决。但《意见》也强调地方政府难以自行偿还债务时要及时上报，本级和上级政府启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，通过“间接救助”化解债务风险，并追究相关人员责任。从上述变化中，我们可以领会到中央释放的几个鲜明导向：一是把地方政府债务管理摆上更加重要位置。步入新常态，中国经济增长下行压力明显加大，而地方政府融资债务也几乎同步进入了偿还高峰期，中央对地方债务问题高度重视，力防发生系统性风险。从国际上看，2009年以来欧洲部分国家爆发的主权债务危机，其本质原因就是政府债务负担超过了自身承受范围。根据审计署2013年6月发布的地方债务数据，地方政府负有偿还责任的债务和其他或有债务规模为17万亿元，其中需要地方政府直接偿还债务大约在10万亿元左右，抛开其他因素，今年地方政府需要偿还债务利息至少5000亿元，这给地方政府财政收支带来了巨大压力。二是建立借用还一体化机制。以前地方政府通过各种平台和BT等渠道进行融资，规模总量难以控制。出台《意见》就是堵死后门、打开前门，国家对政府债务管理更加规范，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，有效解决过去“只管用钱、不管还钱”、“寅吃卯粮”的问题，使整个政府财政收入更加科学合理。三是减少政府对资源配置的支配和市场干预。融资是最重要的资源，必须由市场配置，不能由政府配置。融资难、融资贵，从某种意义上讲政府是推手之一，因为银行和非银行类金融机构都愿意给政府贷款，大量社会资金进入了政府资金“盘子”，因此今后要切断政府融资渠道，减少政府干预经济发展的能力和手段，使社会投资成为主体，由政府主导型变成市场主导型，这也是深化市场化改革的应有之义。四是加速推进政府职能转变。收回政府“伸得过长之手”，厘清政府与市场、社会的行动边界，减少政府对微观经济事务的干预，真正回归到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护的本位。
3．《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》。去年11月27日，国务院公布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求各地、各部门认真清理规范本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策。在“四个文件”中，各级领导干部对这个文件应该最为熟悉，因为它与招商引资息息相关，但一些同志可能对《通知》认识存在偏差，简单认为现在什么优惠政策都禁止了。对此，大家要理性和辩证地看待这个文件，绝不能风声鹤唳、一叶障目。从方式上看，不是一刀切、全部取消，而是采取清理和规范两种手段，对违反法律法规的优惠政策坚决取消，对符合市场导向的优惠政策逐步规范。从范围上看，重点是清理三个方面的优惠政策，即与税收挂钩的优惠政策、与非税收入挂钩的优惠政策、土地出让优惠政策，其他政策不在清理范围之内。从对象上看，所清理优惠政策的实施对象都是企业，对产业发展扶持政策不在清理范围。近年来，中央先后多次要求规范地方税收等优惠政策，与以往相比，此次《通知》主要有三个方面显著变化，具体概括为“三个规范”：规范税收减免政策。以前招商引资最常用的“两免三减半、五免五减半”等政策被明令禁止，要求坚守“税收法定”原则，除规定的税政管理权限外，各地一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门在起草规章以及发展规划和区域政策中都不得规定具体税收优惠政策。规范土地优惠政策。以往各地在招引项目中一般都在土地价格上予以优惠，甚至有的是零地价。此次《通知》明确要求“严禁以优惠价格或零地价出让土地”，意味着这条路今后将被彻底堵死。规范企业直接奖补。过去我们对一些好项目、大项目，往往以“一事一议”、“一企一策”的方式，通过财政贴息、基础设施配套、代建厂房等名目给予企业一定补助。但《通知》规定，对制定与缴纳税收或非税收入挂钩的优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等，坚决予以取消。上述这些变化，在一定程度上体现了国家在产业以及区域发展等方面的一些新导向。一是全面深化改革，建立统一开放、竞争有序的市场环境。优惠政策，从一方面看它是扶持政策，但从另一方面看它也是歧视政策，是分裂市场的政策。近年来我国在国际贸易中频发争端，很大程度上就是因为过度补贴所致。十八届三中全会明确提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。62号文的出台，是深化经济体制改革的重要措施，不仅试图营造一个与国际接轨的公平竞争市场环境，同时也推动了政府加快职能转变，促使其回归到公共服务的本位上来。二是全面推进依法治国，进一步强化地方政府的法治理念。法治是市场经济的基石。十八届三中全会指出“更好发挥政府作用”，实质上就是要求我们各级政府依法行政、依规办事，遵守税收法定原则，任何人不得随意减免，真正运用法治思维和法治方式来规范行为、化解矛盾，促使对经济工作的领导更加自觉、更加有效。三是全面适应新常态，把调结构、促转型作为经济工作的主题主线。通过清理和规范优惠政策，管好“政府闲不住的手”，发挥市场“无形之手”的作用，以优胜劣汰方式淘汰落后产能，实现结构调整和产业转型升级。
4．《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》。2013年12月1日，《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府93号令）正式施行，与2005年施行的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（省政府26号令）相比，政策有了较大幅度调整，主要有三个明显变化：由货币补偿变为刚性进保。26号令制定时，由于没有强制进保的法律依据，因此设置了参保、货币补偿等多种补偿方式供被征地农民选择。在实践过程中，不少被征地农民顾及眼前利益，往往选择货币补偿。93号令依据《社会保险法》确立了应保尽保的原则，除16周岁以下的被征地农民不参加城乡社会养老保险、一次性领取生活补助费外，所有16周岁以上被征地农民都纳入相应的城乡社会保障体系，实行刚性进保，不再给予其他补偿选择权。由“先上车后买票”变为“先买票后上车”。以往很多地方为了确保招商引资项目落地，不考虑土地利用总体规划和建设用地报批的可实施性，强行上马项目，违法后再跑指标、调规划，习惯于依靠上级帮助化解矛盾、抹平问题，形成了大量违法用地。93号令规定在征地报批前，市县政府要把征地补偿费用和土地有偿使用收益中安排的社会保障费用存入财政部门指定账户；征地报批时，财政部门必须出具征地补偿费用和被征地农民社会保障费用落实的相关凭证；各级政府批准征地补偿安置方案前，人社部门必须对被征地农民社会保障费用落实情况提出审核意见，并对弄虚作假行为做出了明确追责规定，构成犯罪的还将依法追究刑事责任。由低成本变为高成本。随着被征地农民社会保障制度的建立，以及耕地后备资源开发成本的增加，在市区征地成本已由2011年的8.5万元/亩，增加至现在的12.5万元/亩，每亩增加成本约4万元，按照全市每年征收耕地2万亩计算，每年增加征地成本约8亿元，这其中还不包括使用挂钩指标的成本。93号令的出台，传递出以下几个鲜明导向：一是在发展成果再分配、发展与稳定关系处理上，将更加重视保障农民对土地征收的知情权、参与权、监督权、申诉权与收益权，土地增值收益分配将更多更合理地向被征地农民倾斜。二是地方政府征地成本、征地难度将逐步增加，倒逼地方政府提高节约集约用地意识，健全和完善节约集约用地机制。三是征地拆迁将更加法治化、公平化、公开化，将成为干部运用法治思维和方式推动发展、化解矛盾、维护稳定水平的“试金石”，暴力拆迁将会大大减少，否则按照新文件规定，相关责任人就构成违法和犯罪。
总之，“一个论述四个文件”高屋建瓴、意义重大、影响深远，不但深刻揭示了经济社会的变化，同时也引领着发展方式的转型。根本目的就是要求我们厘清政府与市场的边界，不能干预微观经济甚至取代市场，更加注重运用市场化手段引导产业、扶持项目，让市场在资源配置中起决定性作用，让政府回归到公共服务本位，打造务实高效的服务型政府；明确行政与法治的遵从关系，把依法行政的根本内涵落实到各个层面，把手中的权力约束在法治框架之下，打造公开透明的法治政府；准确把握规范用权与违规失序的底线，在实际工作中审慎用权、科学用权，不做超越于准绳之外、自外于民主之序的事，打造风清气正的廉洁政府。
二、用新常态视角审视以往发展路径
对照“一个论述四个文件”，回顾我们以往的发展路径，不难发现传统发展模式已难以适应形势变化，种种矛盾和弊端制约了经济社会健康持续发展。
（一）招商引资路径弊端凸显。去年下半年，市委、市政府对招商引资政策做了一系列重大调整，其中最明显的变化就是不再开展全民招商，无论是当时还是现在，还有一些同志没有完全理解。其实，做出这样重大决定是非常有利于宿迁经济转型升级的，虽然全民招商在宿迁发展历史上发挥了重大的作用，贡献也是有目共睹的，但是在新形势下很难再走下已无法持续，具体体现在“四重四不重”：一是重企业、不重产业。在传统招商模式下，缺乏全局性、战略性的产业规划，各地各部门见商就招、有资就引，无方向、无重点、无针对性招引企业，导致产业分布零散、门类过多，资源要素配置和扶持力量不聚焦，产业明显缺乏竞争力和生命力。产业门类杂，在市委、市政府明确各县区“2+1”产业体系之前，各县区的主导产业都在4个以上，有的甚至多达7—8个，纺织服装、木材加工等产业几乎各县区都有，形成了内部恶性竞争。毛主席曾经说过，伤其十指不如断其一指。打仗亦如此，经济发展亦是如此，产业过于分散，使得我们难以集聚资源、聚合力量支持重点产业发展。产业规模小，去年我市酿酒食品、纺织服装、林木加工和机械电子四大支柱产业主营业务收入1994.5亿元，其中第一大产业食品饮料主营业务收入571.22亿元、占比不到20%，是全省唯一尚未形成千亿级产业的地级市。从周边城市看，2014年盐城市汽车、机械、纺织和化工等四大支柱产业实现开票销售收入3012亿元，其中汽车行业开票销售收入1122亿元，占比达37.3%。二是重数量、不重质量。以往招商引资过程中，往往是项目不分大中小、产业不分“一二三”，“捡到篮子里都是菜”，对项目的发展前景缺乏“底数”、把关不严，导致项目引进后质量难以保证。2014年全市新引进投资亿元以下的项目占67%，项目体量总体偏低。从销售额看，全市规模以上工业企业个数为2482户，分别是连云港和淮安的1.62倍、1.11倍，但单体企业销售收入分别仅为连云港和淮安的43.5%、53.7%。其中，销售收入超10亿元企业数仅为连云港和淮安的50.8%、68.1%，超50亿元的我市仅有2家，淮安、连云港分别有8家、19家。充分说明我市企业虽然数量多、但不够大、不够强，特别是行业领军企业明显偏少。三是重龙头、不重配套。过去我们一直强调招大引强，招引了不少龙头型大项目，但在产业配套上重视不够，存在一些弱链甚至断链环节，没能形成完整的产业链条。纺织服装产业上，先后引进了恒力集团、晨风服饰、波司登服饰等一批龙头企业，但在研发设计、印染等关键环节上明显缺乏，产业链各环节联系不紧密，存在缺链、断链情况。在机械电子产业上，相继引进了可成科技、瑞声科技、兄弟活塞等一批龙头企业，但金属表面处理、模具制造等产业链关键环节发展不足，一定程度上制约了产业做大做强。当年昆山招引仁宝电脑时，把仁宝生产的笔记本配件分拆招商，每个零配件都招引两三个顶级供应商，形成了高质量的产业配套，助推了昆山电子产业发展，目前台湾十大笔记本电脑厂商中有6家在昆山设厂。四是重投入、不重产出。从项目情况看，以往招商引资考核中，只看建了多少厂房、买了多少设备，对企业投产后的实际销售和税收等效益指标关注不够，项目实际产出效益相对较差。从园区建设看，根据苏南等地经验，一个园区从开始投入建设到最终实现收益，大概需要10年时间。我市各开发区基本于2000年左右成立，到现在也有十几年时间，即便是“五免五减半”，也该到了出效益的时候，但从目前情况看，算上房地产等收益，依然是入不敷出。粗放式的招商引资模式，不仅消耗了大量的生产资源，也付出了更多的人力成本、时间成本、资金成本，产出效益低下，难以适应新常态的要求。
（二）土地利用比较简单粗放。突出表现在“四低”上：一是亩均投资强度低。2010年-2014年，全市开发区亩均投资强度从120万元/亩提高到180万元/亩，年均增幅11%左右，但与省政府要求的苏北开发区亩均投资强度240万元/亩的标准比，我们仅达到目标的75%。与苏南地区相比差距更大，去年无锡高新技术产业开发区亩均投资强度达665万元/亩，我市仅为其18%。二是单位产出低。从全市看，2009年-2014年，GDP从810亿元提高到1930亿元，增加了895亿元，消耗了约20万亩土地。也就是说，我市GDP每增长1亿元，就要消耗土地约178亩，比苏州多出143亩，比全省平均水平多出102亩。具体到开发区，2010年-2014年，全市开发区单位产出从270万元/亩上升到320万元/亩，年均增长4%左右，增幅不足亩均投资强度增幅的一半，投入产出率约为2.8，低于全省开发区平均产出率（5.34），与苏南地区产出率相比（10）差距更大。三是土地利用率低。2014年我市各开发区工业用地容积率在0.7左右，根据《国家级开发区土地集约利用评价情况》，全国341个国家级开发区工业用地容积率平均约为0.83，其中最高达到3.36。台湾新竹科学工业园区工业用地规定容积率必须达到2.0，而在日本等发达国家，规定工业区的容积率为2.0-4.0，即使以花园工业区著称的新加坡裕廊工业园区，规划容积率也达到了1.0-1.4。据测算，我市开发区工业用地容积率每提高0.1个点，就可以节约1200亩的用地。如果我市开发区工业用地容积率达到国家级开发区的全国平均水平，就可以为2个类似可成科技的大项目腾出用地空间，直接拉动投资70亿元。从最新招商追溯考核情况看，共抽查了2010年以来引进的721个项目，进展不正常的有181个，其中推进较为缓慢的有76个、占10.54%，处于停滞状态的有63个、占8.74%，流失的有42个、占5.82%，不正常项目占当期工业用地供应面积超过了四分之一。从土地清理情况看，近年来各开发区通过清理盘活得到土地年均在400亩左右，占当年开发区新批项目用地面积的30%左右，这也从侧面反映出我市土地利用率严重偏低。四是园区建设标准低。目前我市《开发区建设基本导则》正在起草中，之前由于没有相关标准，开发区的道路、绿地、建筑层数缺乏统一要求，部分开发区厂区外是大广场、宽马路，厂区内建有大花园、大绿地；多数开发区没有实行先规划后建设、先工业后商业、先地下后地上的开发建设模式，路网建设中无法同时一次性完成污水、雨水、自来水、供电、通讯、燃气等各种基础设施建设工作，导致“九通”工程额外占地，浪费了不少土地资源。此外，我市开发区建设伊始，由于起点低、基础差、外界知名度小，为了完成招商任务，各开发区往往放松要求，所招引的项目层次普遍偏低，造成企业用地粗放。从国土部出具的最新数据看，2014年全国供应建设用地同比下降16.5%，今年1月10日国土部对外发布的农村土地三项改革试点方案中，只字未提“增减挂钩”政策，而是一再强调在农村土地改革问题上要“坚持问题导向和底线思维”，用地从紧政策导向非常明显。对于宿迁而言，在用地指标十分紧张的情况下，如果不在项目质态和效益上下功夫，不仅稀缺的土地资源得不到合理利用，而且土地成本也会越来越高，将严重影响全市可持续发展的大局。
（三）城市发展内涵和质量不高。建市之初，宿迁城区面积只有13平方公里，近年来中心城市快速扩张，目前已形成了宿城区、宿豫区、湖滨新区、洋河新区、国开区、苏宿园区、软件园区7个组团，按照目前通用的口径，建成区面积约为85平方公里，实际面积已达131平方公里（不包括洋河新区）。在城市框架逐渐拉大的同时，分散发展模式也带来了一系列问题，突出表现在“小、低、高、散、乱”上：一是人口密度小。按照通行指标，合理的城市人口密度是每平方公里1万人。按照建成区85平方公里面积、人口约70万人计算，每平方公里仅8200多人，人口密度偏低，城市规模不是越大越好。二是城市首位度低。城市首位度通常是指一定地区范围内处于首位的中心城市与区域内第二大城市的人口数量、经济总量等比值，表示该地区首位城市的集聚程度。通常情况下，第一大城市首位度达2以上才可被认为“首位”城市。根据主要经济指标的首位度分析，宿迁市区首位度基本都在2以下，其中最具代表性的人口首位度和地区生产总值首位度均不到1.2，淮安则全部在4以上。三是配套成本高。研究表明，每建设一平方公里的城市基础设施，大约需要1.5亿元投资。按照目前346.21平方公里的规划面积，我市建设基础设施投入平均每公里达到7.5亿元左右，成本远远超过周边城市。以城市道路建设为例，目前中心城市规划区范围市政道路长度为957公里，共计1946万㎡。根据建设部规划导则建议的5.3-7公里/平方公里的城区城市道路密度，我市规划区道路密度设为5.38公里/平方公里，基本上取了下限。即便如此，规划区内还要建设城市道路905公里、约1