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解放日报/2024 年/1 月/30 日/第 009 版要闻
关于上海市 2023 年预算执行情况和 2024 年预算草案的报告
——2024 年 1 月 27 日上海市第十六届人民代表大会第二次会议通过
上海市财政局
各位代表：
受上海市人民政府委托，向大会报告本市 2023 年预算执行情况和 2024 年预算草案，请予审议，并请各位政协委员和其他列席人员提出意见。
一、2023 年预算执行情况
2023 年，我们坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实X的二十大和二十届二中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚决贯彻X中央、国务院决策部署，在中共上海市委的坚强领导下，在各区、各部门的共同努力下，加力提效实施积极的财政政策，锐意深化财税改革，财政运行总体平稳，完成市十六届人大一次会议审查批准的预算目标任务。
（一）2023 年一般公共预算收支情况
全市一般公共预算收入 8312.5 亿元，为预算的 103.5%，比 2022 年（下同）增长 9.3%，主要是 2022 年收入受疫情和大规模留抵退税因素影响，基数较低，其中，大规模留抵退税影响约 6个百分点。加上中央财政税收返还和补助、地方政府一般债务收入等 3408.4 亿元，收入总量为11720.9 亿元。全市一般公共预算支出 9638.5 亿元，完成调整预算的 100.6%，增长 2.6%。加上上解中央财政支出、地方政府一般债务还本支出等 2082.4 亿元，支出总量为 11720.9 亿元。全市一般公共预算收支执行平衡。
市级一般公共预算收入 3853.7 亿元，为预算的 106.9%，增长 12.8%。加上中央财政税收返还和补助、地方政府一般债务收入等 2521.5 亿元，收入总量为 6375.2 亿元。市级一般公共预算支出 3318.8 亿元，完成调整预算的 107.3%，增长 11.2%。加上市对区税收返还和转移支付、上解中央财政支出等 3056.4 亿元，支出总量为 6375.2 亿元。市级一般公共预算收支执行平衡。
1.财政收入预算执行情况
2023 年，全市上下齐心协力，依法依规组织税收收入，加强非税收入管理，加强财源建设，着力夯实税基、涵养税源，确保财政平稳运行。从行业结构看，信息服务业继续保持快速发展，收入增长 19.6%；住宿餐饮业受益接触式消费快速恢复，收入增长 161.7%；消费市场回暖，批发零售业收入增长 1.7%；金融业受资本市场波动等因素影响，收入下降 3.9%。从税费结构看，税收收入增长 12%，其中：增值税收入增长 40%，主要是 2022 年实施大规模留抵退税政策，基数较低；企业所得税下降 10.5%，主要是部分行业利润下滑；个人所得税小幅增长 0.3%。税收收入占比为 85.5%，较上年提高 2 个百分点，财政运行质量稳中有进。
2.市级主要支出项目预算执行情况
坚持总量和结构并重，加大资金统筹力度，保持支出强度，加快支出进度，优先保障支持经济发展、基本民生、城市治理等重点支出。科学技术支出 265.3 亿元，增长 57.1%；节能环保支出 184.3 亿元，增长 34.2%；交通运输支出 341.4 亿元，增长 23.8%；教育支出 336.5 亿元，增长7.8%；社会保障和就业支出 474.6 亿元，增长 1.6%。
3.市对区转移支付预算执行情况
2023 年，市对区一般公共预算转移支付 972.5 亿元，完成预算的 96%，其中：一般性转移支
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付 703 亿元，专项转移支付 269.5 亿元。主要用于支持实施乡村振兴战略、基础设施建设等国家重大战略和市委、市政府重大项目，保持对教育、“ 三农”、医疗卫生、社会保障、生态补偿、公共安全、文化体育等重要民生领域的财政转移支付力度。
（二）2023 年政府性基金预算收支情况
全市政府性基金预算收入 3466.7 亿元，为预算的 114.8%，下降 14.2%。加上地方政府专项债务收入、动用上年结转收入等 1023.7 亿元，收入总量为 4490.4 亿元。全市政府性基金预算支出2997.7 亿元，完成调整预算的 88.9%，下降 19.8%。加上地方政府专项债务还本支出、上解中央财政支出等 1492.7 亿元，支出总量为 4490.4 亿元。全市政府性基金预算收支执行平衡。
市级政府性基金预算收入 872.1 亿元，为预算的 115.1%，增长 0.7%。加上地方政府专项债务收入、动用上年结转收入等 746.6 亿元，收入总量为 1618.7 亿元。市级政府性基金预算支出 717.5亿元，完成调整预算的 96.9%，下降 18%。加上市对区转移支付支出、地方政府专项债务转贷支出等 901.2 亿元，支出总量为 1618.7 亿元。其中，市级国有土地使用权出让收入 774.4 亿元，为预算的 115.6%；市级国有土地使用权出让支出 638.7 亿元，完成调整预算的 96.8%，主要用于中心城区旧区改造、轨道交通和重点区域土地收储及配套基础设施建设等方面支出。市级政府性基金预算收支执行平衡。
（三）2023 年国有资本经营预算收支情况
全市国有资本经营预算收入 147.5 亿元，为预算的 130%，下降 24.4%，主要是部分行业国有企业经营利润有所下降，上缴利润等收入相应减少。加上上年结转收入等 62.2 亿元，收入总量为209.7 亿元。全市国有资本经营预算支出 119.4 亿元，完成预算的 94.1%，下降 18.2%，主要是按照量入为出、收支平衡的原则编制，支出规模相应减少。加上调出资金等 90.3 亿元，支出总量为209.7 亿元。全市国有资本经营预算收支执行平衡。
市级国有资本经营预算收入 105.2 亿元，为预算的 137%，下降 27.4%。加上上年结转收入等
50.5 亿元，收入总量为 155.7 亿元。市级国有资本经营预算支出 89.1 亿元，完成预算的 99.4%，下降 19.2%。加上调出资金等 66.6 亿元，支出总量为 155.7 亿元。市级国有资本经营预算收支执行平衡。
（四）2023 年社会保险基金预算收支情况
全市社会保险基金收入 6886.3 亿元，为预算的 99.3%，增长 18.4%，主要是由于 2022 年实施社保费缓缴政策，缓缴费用于 2023 年缴纳。其中，保险费收入 6267.9 亿元，财政补贴收入 411.1亿元， 利息等其他社会保险收入207.3 亿元。 收入总量为6886.3 亿元。 全市社会保险基金支出5389.5亿元，完成预算的 99.6%，增长 9.9%。加上全国统筹调剂资金支出 23.2 亿元，支出总量为 5412.7亿元。本年收支结余 1473.6 亿元，年末滚存结余 7668.6 亿元。
（五）地方政府债务情况
2023 年，我们认真贯彻落实国家和本市有关要求，进一步加强地方政府债务管理。经国务院批准，2023 年财政部核定本市政府债务限额为 9906.2 亿元。截至 2023 年底，本市政府债务余额为 8832.3 亿元。债务规模适度，风险总体可控。
2023 年，本市积极争取国家地方政府债券额度支持，发行地方政府债券 1119.6 亿元，包括新增债券 617 亿元，主要用于轨道交通等基础设施及配套项目，旧区改造等保障性住房项目，污染防治等生态环保项目，教育、医疗卫生等社会事业项目以及偿还当年到期地方政府债券本金。
需要说明的是，预算执行中，根据预算法规定，对于增加发行地方政府债券等情况，市财政局编制市级预算调整方案，提交市十六届人大常委会第四次会议审查批准。以上预算执行的具体情况及相关说明详见 《上海市 2023 年全市及市级预算执行情况 2024 年全市及市级预算 （草案） 》 。
（六）2023 年主要财税政策落实和重点财政工作情况
我们认真贯彻X中央、 国务院决策部署和中共上海市委工作要求， 按照预算法及其实施条例、市人大预算审查监督条例等有关规定，结合审计等整改要求，围绕高质量发展首要任务，加大资
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金保障力度，深入实施积极的财政政策，优化财政管理方式，更好保障深化“ 五个中心” 建设、强化“ 四大功能”，支持高水平改革开放，助力进一步提升城市能级和核心竞争力。
1.纵深推进财政管理改革创新，稳步提升财ZZ理效能
大力推进成本预算绩效管理改革。面对财政运行持续紧平衡态势，我们在市人大的关心和指导下，强化成本效益分析，加强重点领域成本管控，创新探索成本预算绩效管理实施的有效路径，制定印发《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》 ，开展两批 14 个市级项目和 62 个区级项目试点。狠抓功能评估、形成绩效基线，加强比较研究、合理设立标杆，剖析业务流程、形成成本基线。以成本定标准、以标准促改革、以改革提质效，试点项目资金总量约 1253 亿元，实现同口径平均降本幅度 10%以上，逐步建立或优化公用事业、基础设施、教育卫生等重点领域一批公共服务标准、成本定额标准、财政支出标准，初步建立“ 预算申请问成本、预算安排核成本、预算执行控成本、预算完成评成本” 的成本预算绩效管理体系，促进降本增效和财政支出结构优化，推动财政资源高效配置和公共服务供给质量全面提升。加强新增重大政策和项目事前功能评估，强化源头控制，对 21 个项目开展财政事前绩效评估，有效核减部分预算安排，对个别必要性、可行性不充分的项目直接予以核减。
进一步加强财会监督。贯彻中办、国办《关于进一步加强财会监督工作的意见》精神，制订本市进一步加强财会监督工作的实施方案， 建立协调工作机制， 确保财会监督工作规范有序开展。按照国家统一部署，组织开展地方财经纪律重点问题专项整治、预算执行监督专项行动、政府购买服务实施情况专项整治、地方预决算公开情况专项检查、重点民生资金专项整治、会计评估行业专项监督、政府采购领域“ 四类” 违法违规行为专项整治等，严格落实整改，加强制度建设，切实严肃财经纪律，为落实国家和本市重大决策部署提供有力支撑。
全面建成预算管理一体化系统。完成全市一体化系统全面上线，构建横向到边、纵向到底、穿透式管理体系。将预算管理制度规范嵌入信息系统，规范预算管理业务操作，强化预算指标核算控制约束，并把绩效管理、资产管理、债务管理等全部整合纳入预算管理一体化系统。将乡镇级财政纳入一体化系统，推动市、区、乡镇三级财政预算管理规则统一、数据连通。
进一步深化预算管理制度改革。贯彻落实十二届市委三次全会精神，对标国际高标准经贸规则和世行新一轮营商环境评估，出台《关于健全本市政府采购全链条管理的行动方案（2024-2026年）》，纵深推进政府采购制度改革，加强源头管理、规范政府采购新增资产配置，加强过程管理、运用政府采购支持高质量发展，加强结果管理、推动政府采购数据赋能财政管理精细化。同时，出台《关于加强公物仓财政资源统筹完善公物仓资产全生命周期管理的实施方案》 ，优化公物仓管理流程，强化公物仓管理的财政资源统筹配置功能。坚持过紧日子，持续优化财政支出结构。深入推进非税收入收缴电子化改革，加快直达资金分配和支出进度。加强地方政府债务管理，强化专项债券穿透式监测，有效防范地方政府债务风险。加大预决算公开力度，进一步提高公开的真实性及时性完整性。
积极稳妥推进落实省以下财政体制改革。完善转移支付制度，厘清各类转移支付功能定位，优化转移支付分类，设立共同财政事权转移支付，更好衔接财政事权和支出责任划分改革，充分发挥各类转移支付政策效用。出台《上海市市对区专项转移支付绩效管理办法（试行） 》 ，建立健全专项转移支付全过程绩效管理机制，提升专项转移支付资金配置效率和使用效益。研究制定进一步推进区以下财政体制改革工作的指导意见。
2.支撑保障经济稳中向好，促进实现质的有效提升和量的合理增长
支持发挥国家重大战略对经济发展的牵引作用。市级财政投入资金超 100 亿元，支持临港新片区发展，进一步完善新片区收入分配机制和资金结算方式，赋予新片区管委会更大的经费自主权。推进新片区内重点产业企业所得税优惠政策精准实施，促进重点产业加速集聚。对符合条件的自境外暂时准许进入上海自贸试验区海关特殊监管区域内进行修理的货物实施保税，复运出境的免征关税，促进提升货物贸易自由化便利化水平。落实专项资金扶持政策，支持长三角生态绿
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色一体化示范区水乡客厅、元荡生态岸线建设等。综合运用专项资金扶持、地方政府债券、融资担保等财政政策工具，支持虹桥国际开放枢纽建设。做好第六届进博会资金保障，持续落实税收优惠政策，放大进博会溢出带动效应。支持深化建设浦东社会主义现代化建设引领区。保障新开发银行第八届理事会年会在沪顺利举办。
持续落实减税降费及退税缓费等政策。把不折不扣落实减税降费政策作为有效惠企利民的重要举措，密切跟踪政策实施情况，确保市场主体应知尽知、应享尽享，切实减轻企业负担，2023年本市新增减税降费及退税缓费超过 1100 亿元。其中，对符合条件的制造业等行业企业继续实施增值税留抵退税政策超过 300 亿元；贯彻落实国家先进制造业企业增值税加计抵减、提高个人所得税专项附加扣除标准等新出台政策，延续优化完善小规模纳税人减免增值税、企业所得税研发费用加计扣除等税费支持政策，新增减税降费缓费超 790 亿元。
支持建立现代化产业体系。市级财政投入超 500 亿元，运用专项资金、政府投资基金等方式，支持三大先导产业发展，推动六大重点产业智能化、绿色化、融合化高质量发展，促进培育新赛道产业和未来产业。支持推动本市大模型创新发展，助力大模型智能算力加速计划。加大技术改造资金投入，鼓励企业加大技术改造投资力度。设立智造空间专项转移支付资金，鼓励各区推进“ 工业上楼”，进一步拓展制造业发展空间，促进产业园区集约化规模化发展。
促进扩内需稳外需。出台新一轮老旧汽车“ 以旧换新” 补贴政策，符合条件的消费者可申请一次性 2800 元购车补贴，延续实施新能源车置换补贴，符合条件的消费者可申请一次性 10000元购车补贴，并免征购置税。继续实施绿色智能家电消费补贴、消费市场创新发展奖励等政策，保障“ 五五购物节” 等重大活动顺利举办。支持完善支付服务体系，优化入境人士消费环境。投入市级建设财力资金 500 亿元，用好地方政府专项债券资金，保障本市重点交通基础设施建设、社会民生领域重点项目建设等，有效发挥对社会投资的引导撬动作用，支撑拉动经济发展。进一步优化支持外经贸发展资金政策，大力支持稳外贸稳外资和本市内外贸一体化试点工作。
扶持中小企业稳步发展。发挥政府性融资担保基金作用，完善银担合作机制，健全本市政府性融资担保体系建设，2023 年新增担保贷款额 948 亿元。综合考虑市融资担保业务增长、风险缓释和当年财政预算收支情况， 力争 3 年内将市担保基金资本金从 100 亿元分阶段增加至 200 亿元。制定上海市政府性融资担保机构绩效评价试行办法，发挥绩效考核作用，引导机构健康发展。开展知识产权质押贷款风险“ 前补偿” 试点，优化风险补偿流程。安排落实中小企业发展专项资金，实施新一轮中小微企业信贷奖补政策和中央财政支持普惠金融发展示范区奖补激励，推动政府采购工程招投标项目落实预留采购份额政策，支持中小企业有序健康运营。
3.支持实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑
支持高水平科技自立自强。加大财政科技投入，全市财政科技支出 528.1 亿元，增长 36.7%，其中，市级支出 265.3 亿元，增长 57.1%。支持加强基础研究，保障基础研究先行区建设。支持强化关键核心技术攻关和科技成果转移转化，促进新型研发机构加快发展，支持布局实施一批重大技术攻关和应用示范项目。支持高质量孵化器建设，助力硬科技企业培育和未来产业高质量发展。支持构建具有全球竞争力的开放创新体系，持续探索改革财政科技投入方式，健全“ 赛马制” “ 包干制” 等机制，优化科研经费绩效评价和监管制度，为更多科研单位和人员“ 松绑减负”。制定实施《上海市财政科研项目专项经费管理办法》 ，赋予高校和科研院所更大的经费自主权，更好激发科研创新活力。
支持教育高质量发展。落实“ 两个只增不减” 要求，全市财政教育支出 1206.1 亿元，增长7.4%，其中，市级财政教育支出 336.5 亿元，增长 7.8%。进一步优化市级财政教育投入支出结构，支持高校“ 双一流” 建设，保障实施市属公办高校大型维修“ 补短板” 工程，提高市属公办高校财政生均定额标准。支持产教融合发展，对高校创建国家产教融合创新平台给予综合支持。支持五年一贯制新型高等职业学校建设，促进优化本市职业教育布局。落实国家义务教育阶段“ 双减”政策，推动健全支持保障体系。
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支持高水平人才高地建设。推进落实境外和海外回流高端紧缺人才个人所得税优惠政策，拓展优化实施对象和实施范围，惠及人才数量和补贴资金规模稳中有升，政策效应不断显现。完善人才专项资金支持方式和支持标准，助力打造具有国际竞争比较优势的人才制度体系和人才生态环境。
4.发挥财政资金基础性普惠性兜底性作用，进一步保障和改善民生
支持稳就业和健全完善社会保障体系。2023 年全市财政社会保障和就业支出 1187.6 亿元，增长 6%。加大精准帮扶力度，突出加强困难群体就业援助，完善多渠道灵活就业政策。继续支持强化岗位技能培训。实施创业担保贷款及贴息政策，鼓励创业带动就业。持续优化完善重点群体人员创业就业税费优惠政策。调整提高养老金、低保等民生保障标准，引导各区加大对建设智慧养老院、社区长者食堂、困难重残养护床位、居家环境适老化改造等方面的支持力度。加强社保基金管理，深化落实职工基本养老保险全国统筹改革。积极应对人口老龄化，落实提高个人所得税婴幼儿照护、子女教育和赡养老人专项附加扣除标准等政策，减轻家庭生育养育和赡养老人负担。持续深化长护险试点，促进优化为老服务。支持营造无障碍友好环境。支持托育行业发展，细化普惠性托育机构经费支持政策。实施医疗救助动态调整机制，完善社会救助托底保障体系。
支持深化健康上海建设。安排市级补助资金，提高城乡居民医疗保险筹资水平。支持完善公共卫生体系，加强对公共卫生重点学科和人才培养等所需经费的保障。支持开展公立医院综合改革与高质量发展试点，推动临床研究医企融合创新。指导各区进一步加大社区卫生服务投入，提升基层社区卫生服务能力和水平。支持促进中医药传承创新发展。做好“ 乙类乙管” 常态化疫情防控保障，支持疫情防控工作平稳转段。
支持“ 两旧一村” 改造和市容环境品质优化。通过调整支出结构、拓宽资金来源、争取国家地方政府专项债券额度支持等方式，支持推进旧区改造、旧住房成套改造和“ 城中村” 改造项目。支持各类保障性住房建设、“ 平急两用” 公共基础设施建设、架空线入地和杆箱整治、既有多层住宅加装电梯、“ 美丽街区” 提升改造等。
深化落实乡村振兴战略。统筹整合涉农专项资金，健全乡村振兴多元化投入机制，提高土地出让收入用于农业农村比例， 加强政策性担保、 农业保险等金融工具与财政补贴政策的有机联动。支持推动农村集体经济发展与城乡居保联动，促进农村集体经济发展壮大。投入 78.8 亿元，积极推进东西部协作与对口支援，支持对口帮扶地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，支持深化与革命老区重点城市对口合作。
推动文旅体育事业发展。全市财政投入 152.7 亿元，大力支持公共文化体系建设，提高公共文化服务覆盖面和实效性，满足人民高品质精神文化需求，积极支持上海大歌剧院等建设，支持举办上海国际电影节、上海之春音乐节等重大文旅节庆活动，促进文旅产业加快恢复。制定《上海市宣传文化发展专项资金管理办法》 ，进一步整合优化支持范围，加快文化创意产业创新发展。支持公共体育场馆向社会免费或低收费开放，优化全民健身设施资源供给，促进体育事业加快发展。
5.推动提升城市治理现代化水平，加快实现高效能治理
持续深入推进城市数字化转型。落实城市数字化转型专项资金，支持以数字技术创新和场景应用为牵引，更好发挥公共数据在政务服务“ 一网通办” 和城市运行“ 一网统管” 各类场景中的作用。助力城市治理数字化转型，支持数据上链、“ 图网码”、一体化办公等攻坚行动。推进经济数字化、生活数字化转型，支持重点领域数字产业发展，赋能传统产业转型升级。发挥新型基础设施建设优惠利率信贷专项贴息等资金的杠杆作用，引导社会资本加大投入，支持新型基础设施建设。
聚力引导绿色低碳发展。全市财政节能环保支出 255 亿元，增长 25.1%。出台《上海市财政支持做好碳达峰碳中和工作的实施意见》 ，构建有利于资源高效利用和绿色低碳发展的财政政策支持体系。落实节能减排专项资金，支持工业、交通、建筑业节能减排，推动产业结构调整和产
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业绿色发展。支持大力发展可再生能源和新能源，开展氢燃料电池示范应用，促进资源循环利用，推动循环经济发展。发挥财政资金引导作用，加快推进发展方式绿色转型，促进经济社会可持续高质量发展。
支持生态环境治理。保障持续打好蓝天、碧水、净土三大保卫战，优化城市生态环境。推进国三柴油车提前报废，对重点行业企业挥发性有机物综合治理给予财政专项支持，推动空气质量进一步改善。支持河道生态保护与治理，研究制定新一轮河道整治政策，提升本市河湖地表水达到或好于三类水体比例。 持续支持崇明世界级生态岛建设三年行动计划， 提升生态资源本底优势。
支持优化城市空间布局。落实安排市对区转移支付、市级建设资金等，支持“ 五个新城” 建设，阶段性实施新城范围内的市级土地出让收入支持政策，发挥地方政府债券作用，推动强化新城产业支撑，加快构建新城综合交通体系。统筹资金，支持环新城森林生态公园带建设。加大资金支持力度，推进南北转型发展，打造城市发展新引擎。
支持提升城市安全保障能级。全市财政投入公共安全支出 473.5 亿元，支持推进平安上海建设，支持完善公共安全、社会治安防控体系和科技支撑体系，提升公共安全风险防控能力。完善城市应急管理资金保障机制， 支持实施老旧小区建筑消防设施改造提升， 做好防汛救灾财力保障，支持更换燃气软管，促进建立燃气安全长效机制，筑牢城市运行安全底线。
过去一年，我们认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，将主题教育成果转化为推动工作的强大动力，预算执行情况较好，财政改革发展工作取得积极进展，为经济持续健康发展与社会和谐稳定提供了有力保障。同时，预算执行和财政工作中还面临一些困难、问题和挑战。主要表现在以下方面：一是当前和今后一个时期，财政运行处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，