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“日新月异”系列№9316


2024年1月
关于应急管理事业改革发展的几点思考
在全省应急管理部门主要负责人培训班上的报告
（根据录音整理，2019年4月16日）
今天我们举办市县应急管理局局长培训班，是应急厅组建以来规模最大的培训，内容很丰富，也很重要。但是我到任还不到一个月，仍处在学习了解，进入角色的阶段，因此今天所讲的内容是研讨性质的，是个人的思考和理解，可能不周全、不科学，甚至可能有偏颇，仅供大家参考。
从安全生产监管局到应急管理厅，不是简单的换了一块牌子，改了一个名字，而是重大的体制调整，从这个意义上讲，我和大家都是新兵，需要学习、调整、适应。如何做好应急管理事业，作为省、市、县三级应急管理机构的主要负责人，首先应当从思想理论、政策法规、体制机制等顶层设计等方面有总体的认识和把握。今天我就围绕这个问题讲四点个人的认识和理解。
第一个问题，怎样理解应急管理体制改革？
这次X和国家机构改革是我国建国以来改革力度最大的一次，也是立足推进国家治理体系和治理能力现代化的一次重大改革。这次机构改革突出加强X的领导这个重大原则，突出了解决当前体制机制中存在的重大问题这个总体目标，突出了紧扣新时代面临新任务新要求的履职需要。应急管理体制改革是其中十分重要的一个方面。
首先，应急管理体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。X的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是X中央第一次系统提出国家治理体系和治理能力现代化，国家治理体系是由国家在经济、ZZ、文化、社会、生态等各个领域的治理方略构成的，国家治理能力是国家统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。其核心是完善和发展中国特色社会主义制度，任何时候都要走中国特色社会主义道路。但要把制度的优势体现出来，发挥出来，还必须有高效的治理体系和治理能力，中国特色社会主义制度是在实践中不断发展和完善起来的，与之相适应的国家治理体系和治理能力也是在经历一次次重大危机和考验中建立并逐步形成的，应急管理体制也是如此。
我国的应急管理工作，最早是从2003年“非典”开始的。这场大灾难暴露了我国应急管理体系方面的漏洞和制度性缺陷，带来了极其严重的后果，也给了我们惨痛教训。国家的现代化应急管理体系也就自此开始构建。2003年国家出台了《突发公共卫生事件应急办法》，2006年出台了《突发公共事件总体应急预案》，2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，整个法制体系开始逐步形成，机构也开始构建。
在应急管理中占有重要地位的安全生产监管体系也是随着经济社会的发展和由此产生的一系列问题而逐步完善起来的。1999年之前，安全生产监管是依照“条块结合”的监管模式，由各行业管理部委进行行业管理，当时的劳动部负责综合监管。90年代后，全国多次发生煤矿生产安全事故，一次事故就导致一、两百人死亡。比如，1991年山西洪洞三角河煤矿瓦斯爆炸事故死亡147人，1996年山西大同东福沟煤矿爆炸死亡114人。1999年国家正式成立煤矿安全生产监督管理局，就是现在的煤监局，也是安监局的前身，是国家经贸委的部门管理单位。90年代后期又发生若干起重大生产安全事故，包括1999年山东烟台滚装船失事，280人遇难；2000年四川客船倾翻，130人遇难；2000年河南洛阳大火，一次导致309人遇难。仅煤矿安全生产监管还不足以有效减少人员死亡，凸显了加强各行业安全生产监管的紧迫性，国家因此又组建了安全生产监督管理局，与煤监局是两块牌子、一套班子。2000年后，我国先后多个行业连续出现生产安全重大事故，包括北方航空大连空难和中国国航在韩国空难，死亡都上百人。大家认识到安全生产并不局限于矿山、火灾等传统领域，在各行各业也同等重要。2003年，国务院将安全生产监督管理总局调整为直属机构，2005年总局升格为国务院正部级直属机构，这就是安全生产监管机构的前世今生。
安全生产监管体制的改革成效十分显著。以甘肃为例，从绝对指标看，2000年全省生产安全事故10679起，2018年下降至948起；死亡人数2000年是2670人，去年767人，减少将近2000人；受伤人数2000年是6155人，去年710人，少受伤5000多人。从相对指标看，亿元国民生产总值死亡率从2000年的2.54人下降到去年的0.093人；道路交通万车死亡率从2000年31.19人下降到去年的12.2人；煤矿百万吨死亡率从2000年的8.45人下降到去年的0.14人。这些显著的成绩充分说明安全监管体制的改革是成功的，同时也说明建立权威、统一、高效的应急管理体制是十分必要的，应急管理体制改革是从顶层设计上的进一步完善，也因此成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。更多资料+微信：nuo 180914
其次，应急管理体制是防范和应对重大风险挑战的制度性安排。经济越发展，总量越大，面临的风险也会相应增加，就像企业数量越多，发生生产安全事故的几率也就越大，就会因量变引起质变。比如高层建筑火灾、醇基燃料使用的风险在10年前普遍没有引起大家的重视，新事物、新业态随着经济的发展蓬勃出现，伴随而来的风险不容忽视。同样的道理，速度越快，发生事故的几率也会增加。开车的速度越快，出事的几率就会越大。据测算，车速在120公里每小时，司机打个喷嚏，车就会开出20-30米的距离，人在打喷嚏瞬间是没有意识的，一旦突发意外，可能导致车毁人亡，因此速度越快，风险越大。目前，我国已经是全球第二大经济体，即便是高质量发展条件下经济增速趋于平稳，在增速上也连续多年高于西方国家，随之而来的风险也在积累和加大。今年年初X中央举办省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班，习近平总书记强调要防范ZZ、意识形态、经济、科技、社会、外部环境和X的建设等七个方面的风险，提出既要防范“黑天鹅”事件出现，也要防范“灰犀牛”事件发生。所谓“黑天鹅”事件就是指难以预料的、突发但破坏性很大的小概率事件，“灰犀牛”事件就是指日常普遍存在，潜在风险很大，但演变周期很长的大概率事件。如果要简单地做个类比，我觉得重大自然灾害很可能就是“黑天鹅”事件，比如汶川地震的瞬间爆发；而重大生产安全事故很可能就是“灰犀牛”事件，就是因为规章制度不严格，员工操作不规范，安全管理有漏洞，日积月累引发重大事故。而且，重大自然灾害、重大生产安全事故与各种风险都有很高的关联度，不仅极有可能引发经济风险，也可能引发意识形态风险，甚至会引发ZZ风险、社会风险。比如，日本福岛核电站泄漏，民众强烈要求当局下台；韩国世越号轮船倾覆，国民强烈要求总统下台，朴槿惠几次道歉都不被接受，这都是重大ZZ风险。如发生重大自然灾害、重大生产安全事故，很可能就会打断一个企业、一个地区，甚至一个国家正常经济发展进程。要应对重大风险挑战，就必须做出制度性安排。如果没有一整套应急管理体制做支撑，这些风险就得不到防范，在风险发生后也得不到及时化解。这样就会聚集风险，对整个体制造成巨大挑战。这次应急体制改革，是中央为防范和应对重大风险挑战所做的重大制度性安排，同时也赋予了应急管理部门在防范和应对重大风险挑战方面的重大ZZ责任和重要工作职能。
再次，应急管理体制改革是应急管理体系的系统性重构。应急管理从理念、指导思想、路径方法到组织实施，是重大的系统性构建，不是简单的增增减减、调多调少。在此次机构改革中，中央对应急管理体制改革提出要实现三大目标：一是加强、优化、统筹国家应急能力建设。加强就是量的增加，绝对投入的增加。优化就是体制机制的完善。统筹就是应急管理部门要担负的重要责任。二是构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，这是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。三是形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制。通过应急管理部门的担当作为、高效运转，使国家应急能力得到进一步提升，国家应急体系得到优化完善，使应急管理体制更加高效顺畅。习近平总书记要求，这次机构改革既要有物理变化，也要有化学反应。应急管理部门从职能上整合了十多个部门的职责，从机构和人员上转隶了多个部门的机构人员，是真正既有物理变化，又需要化学反应的部门，是应急管理自上而下从机构到职能的系统性重构。
第二个问题，怎样认识改革后的应急管理部门？
现在国家、省、市、县四级应急管理部门已全部挂牌组建。应急管理部是去年4月份挂牌成立，省应急厅是去年11月份组建完成，全省市县两级在今年3月份前基本已完成。应急部门从上到下，机构已基本建立。如何认识当前的机构，需要我们认真思考，只有把应急机构的性质、总体特点、阶段性特征认识清楚，才能对应急管理事业有整体的把握，又能明确着力的重点。我分析，当前应急部门有三大基本特点、两个阶段性特征。
三大基本特点，具体来讲：
（一）应急管理部门是体现X和国家机构改革总体要求，得到重点加强的部门。机构改革的总体目标是要构建系统完备、科学规范、运行高效的X和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的X的领导体系，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，形成中国特色、世界一流的武装力量体系，形成联系广泛、服务群众的群团体系，这是国家机构改革指导思想中的五句话。具体到应急管理部门，是整个国家职能体系中非常重要的职能，也是这次机构改革中重点得到加强的部门。第一，机构加强。以原安监局为主体组建，但并不是单纯的把其他部门并入，而是新组建成立一个部门，组建后人员、机构、身份都有新变化。原安监局是政府直属机构，新组建的应急管理部门都是各级政府的组成部门，自上而下人员和编制都有较大增加，机构得到明显加强。第二，职能加强。应急管理部有18项职责，我省应急管理部门有17项职责，整合了水利、林草、地震、消防等若干个行业部门的职责，从整体上讲，职能得到加强。省减灾委、省防汛抗旱指挥部、省森林草原防火指挥部等几个重要的省级应急指挥机构的办公室也都设在应急管理厅。《突发事件应对法》规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面的突发事件中，应急管理部门承担自然灾害和