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中国社会科学报/2022 年/5 月/25 日/第 003 版经济学
健全地方税体系重在培育地方税源
中央财经大学财政税收研究所 任强 中央财经大学财政税务学院 郭义
“ 十四五” 时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》明确提出，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。其中， “ 推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权” 是重点任务之一。近日中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》 ，对推进省以下财政体制改革提出了明确要求。笔者认为，理顺省以下政府间收入关系，健全地方税体系是重要支撑，关键落脚点在于培育地方税源。
健全地方税体系意义重大
我国现行税制结构基本保留了 1994 年分税制的特征，并逐渐形成了以货物和劳务税为主、所得税为辅，间接税为主、直接税为辅，企业纳税人为主、居民纳税人为辅的税制结构。地方政府的主要税收收入来源是货物和劳务税，营改增后尚缺乏主体地方税种。数据显示，2020 年全国增值税收入占总税收收入的比重为 37%，消费税收入占总税收收入的比重为 8%。地方政府的税收收入结构与全国税收收入结构基本类似。
“ 营改增” 前，除了铁道系统、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税收入（这一部分划归中央）外，由地方政府征收的营业税约占地方税收收入的 30%左右，营业税曾是地方税收收入的重要组成部分。2016 年全面实施“ 营改增” 以后，地方政府的主要收入变为与中央共享的增值税。与此同时，房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税和车船税等在内的财产和行为税收入虽然归属地方，但是其占比基本保持在 10%—20%之间，无法为地方带来充足且稳定的税收收入。虽然“ 营改增” 后地方政府主要通过共享增值税获得税收收入，消费税改革导向也明确提出将征收环节后移并稳步下放地方，但地方税体系缺乏稳定主体税种的问题依然未能得到根本性解决。
经过 20 余年的分税制改革，中央政府财力占比逐步提高，地方政府财力占比相对下降，但地方政府事权和支出责任较之前更大。2011—2020 年地方财政收入占比略高于中央财政收入占比，但地方财政支出占比远高于中央财政支出占比，中央对地方的转移支付成为弥补地方政府财力缺口的重要工具。十年间地方政府承担了高于其本级自有税收收入一倍以上的财政支出，地方政府接受的转移支付数额约占其本级收入的 70%左右。
从战略全局健全地方税体系
完善现代税收制度，优化税制结构，健全地方税体系是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。必须要站在国家治理高度，秉持系统观念，在新发展理念的框架内，从战略全局统筹安排。
一是地方税体系建设要坚持系统观念。地方税体系建设绝不是仅仅为地方政府寻找自有税收收入这么简单。所谓系统观念，就是要求地方