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法治日报/2022 年/5 月/20 日/第 005 版法治政府专刊
规范基层行政执法工作需打好“ 三套组合拳”
北京市通州区人民法院行政审判庭庭长 邱春阳
自 2019 年以来，北京市逐步将城市管理中迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放至基层，不断强化对基层执法体制改革的力度，探索出基层执法改革的北京模式。但要确保执法权放得下、接得住、管得好，基层执法机关仍需在依法行政上下功夫，注重打好“ 三套组合拳”。
一是聚焦执法边界，夯实基层执法根基。随着基层执法改革的深入推进，基层执法机关逐步承担起基层行政管理和基层社会治理的双重功能，其在具化表象上亦呈现出行政管理和行政指导的双重职责。然而，基于主体同一性产生了行政管理和指导行为相互交织的状况，实践中也出现了“ 以指导代管理” 或者扩大管理职权的现象，进而产生基层执法机关懒政或者滥用职权的两极分化局面。
对此，一方面要厘清行政管理范围，另一方面要规范行政指导界限。就前者而言，首先，执法事项需恪守职权法定原则，对于基层执法机关实施的执法行为，应在明确授权和职权清单范围内进行，任何于法无据的行为均属于越权行为，应给予否定性评价。其次，裁量尺度需恪守职权法定原则，对于违法行为的处罚权限和处罚力度，应在法律法规规定的裁量基准范围内进行。最后，要依托一体化信息系统和综合指挥平台对案件信息进行初步识别，依法依规向基层执法机关区别转办行政管理和行政指导事项。
就后者而言，首先，制定指导行为清单，以清单为基础，细化行政指导行为的实施细则，进而提升行政指导行为的可行性。其次，建立怠于指导、错误指导的考核罚则，充分发挥行政机关在基层治理中的作用，提升社会公众的满意度和认可度。最后，拓宽基层自治形式创立自治管理的“ 3+1” 模式，“ 3” 即自治内容由自治组织制定、基层执法机关给予指导及自治范围内公示 3部分组成，“ 1” 为专家出具书面意见，对基层执法机关指导的内容、形式及自治方式的可行性进行论证，保障自治措施的有效性。
二是聚合执法规则，架构基层执法体系。基层行政执法的违法风险主要集中在执法标准不统一、执法程序不规范以及责任依据不明确三个方面。因此，要优化执法依据。整合现有法律法规，制定执法依据清单以及纪律监督清单，以法条整合的方式协助基层执法机关搭建执法规则体系。开展司法授课、联席座谈等活动，通过讲述相关法律的立法原意和适用情形，加深基层执法人员对执法依据的理解，明晰执法要求。搭建行政执法案例库和法