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“日新月异”系列№10819


2024年5月
在“推进新一轮财税体制改革研究”开题研讨会上的发言
华夏新供给经济学研究院创始院长贾康
（2024年5月21日）
最高决策层明确提出谋划新一轮重大改革举措，口风出来以后紧跟着有一句话：谋划新一轮财税体制改革。这个逻辑，跟中国进入改革开放新时期以后的几轮大动作，是完全一致的：改革开放初期宏观层面首先动作的，就是在渐进改革、不可能“大爆炸式”这个大前提之下，首先在分配环节的财政实行“分灶吃饭”，作为突破口；到了小平南方谈话确立社会主义市场经济目标模式之后，他的意识非常明确，必须要有新一轮改革的推进，让朱镕基在一线主持经济工作，1993年紧锣密鼓做了准备，1994年元月一日推出分税制改革，被评价为里程碑式的大手笔。我的愿意特别强调，94年是从分灶吃饭的“行政性分权”，推进到了分税制为基础分级财政的“经济性分权”，为市场经济间接调控机制，和后来中央强调的“国家治理体系、治理能力现代化”，奠定了非常重要的制度安排支撑条件。
在十八届三中全会谋划全面深化改革的“60条”文件里面，特别明确地说，财政是国家治理的基础和重要支柱。最高层级权威的文件第一次如此明确表述财政的重要性。其后，ZZ局首先审批通过的是财税配套改革方案，后面才是其他方方面面的改革安排，而且当时的时间表上，是说这套改革要于2020年取得决定性成果，而对于财政方面的要求，则是要提前到2017年取得决定性成果。后来由于实际的进程并不如愿，官方媒体和官方文件不再提原来的时间表。现在已经明今年7月要开三中全会，财税改革单提出来，显然是放在先行军或突破口的位置上。大家意识到光讲先行和突破，远远不能解决改革深水区的问题了，必须是在有先行的突破选择的同时，至少要有“最小一揽子”的配套设计，中国的改革在渐进改革路径上必是“多轮最小一揽子推进”，一轮一轮代表性的大动作，三中全会以后应有新一轮的部署。不排除这次仍然是解决一部分问题，对真正使改革取得决定性成果的理解，可能方方面面还有不同，要看中央在这次三中全会上怎么样做表述和部署。我个人感觉可能会是强调有力度的一次——最新的ZZ局会议，对改革前所未有地作个六个方面“必然要求的表述”，强调是解决中国现代化问题的法宝，也就是过去说到的“关键一招”、“最大红利之所在”。作为新质生产力来源的创新，起龙头作用的是制度创新，即实质性地中等化改革，中央这个定位的意义是相当明确的。
落在新的一轮马上要体现在三中全会形成的权威性文件配套改革部落中的财税改革，是今天要讨论的主题。这方面我毕竟做了几十年的研究，我依据一份很浓缩的仅2000字出头的简本（是中国日报前段时间向我的约稿，后来翻译成英文登在报纸上）了。中文表述的主题，就是新一轮财税体制改革：方向与思路》，我说说这个框架。
不久前的中央经济工作会议指导精神中间，明确给出谋划新一轮重大改革举措和谋划新一轮财税改革，领会这一重要信息，可简单回顾一下中国改革开放新时期于上世纪70年代末拉开帷幕已来，已经有几轮重大举措，宏观层面都是选择作为国家治理基础和重要支柱的财政作为先行军展开的，也称为突破口。当下的谋划，要考虑的是纳入整体配套改革，是合乎逻辑地在中国渐进改革路径依赖之上，再次把财税改革提上议事日程靠前位置，单独在中央口风里面点明。财政体制服务全局，改革后总体的取向下是分权取向，从分权取向的变革来看，80年代分灶吃饭，当时体制内的说法叫“划分收支，分级包干”，以后十几年间有些阶段性的调整，其实总体上都是分灶吃饭大概念之下的，比如说两步利改税以后，1985年曾经说划分税种，根据分级包干来运行，当时所谓划分税种还是按照隶属关系形成的税收，不是真正意义上的分税制，还是在分道吃饭的框架运行。
后来里程碑式的1994年的改革，应该特别强调：它的历史性贡献在于“经济性分权”的框架由此得以建立了，有重大的突破性。实际上，切入点是在中央方面老一辈和当时在一线工作的领导同志，有高度一致的共识，就是中央那样财力非常紧张的状态不能不改变了——以后很多人说1994年分税制就是正确处理了中央和地方的关系，应说是从这个角度切入以后，作了是全面改革的配套。如果说分税制正确处理中央与地方的关系，正确，但是远非全面，1994年改革是同时解决三大关系如何三位一体化正确处理：首先应该提到的，还是总书记不断强调的改革核心问题是政府和市场或者政府和作为市场主体的企业的关系，跟着的是中央和地方的关系，还有一条是在现代国家治理里必须单列的公权体系（具体表现为各级政府）和作为自然人的公民、纳税人之间的关系。1994年体制是三位一体地把正确处理的初步框架确立起来了。下面分别说：
分税制形成框架以后，政企关系是所有的企业不论大小，不看经济性质，不讲隶属关系，不排行政级别，在税法面前一律平等，该交国税依法交国税，该交地方税依法交地方税，税后可分配部分按照产权规范和政策环境企业自主分配——这是非常不容易的，终于刷出了所谓各种企业公平竞争的一条起跑线，关键性制度变革的历史意义是非常重要的。由于有了这样一个变革，国有企业从国营改口叫国有后，它还一直存在的行政级别，于1994年以后合乎逻辑地自然可以淡化（这个还不一定做得特别彻底，但是总体而言是在淡化过程中前所未有的地有了实质性的推进），跟着是跨隶属关系、跨经济性质、跨行政区划的企业兼并重组，在这个环境里开始有了弹性空间。实际运行中1994年以后，我们看到改革中必然要推进的存量重组开始活跃起来，生产要素按照市场经济要求的充分流动在这方面有了新局面。以后的混合所有制改革，顺理成章跟着推进，对接现代企业制度的代表性形式股份制。股份制框架下，可以很清晰地将各种所有制主体的持股合在一起，共存共荣共同发展，这个主打的称为混合所有制改革的企业改革方向，在逻辑上否定了国进民退或者国退民进之争的实质意义，形式上看的谁进谁退，如果纳入混合所有制，要归到大家不是简单的进退的关系，而是共存共荣混在一起共同发展的关系，这个意义当然就非常重大。
小平南方谈话明确了搞市场经济，显然分税制是在市场经济基本资源配置机制方面开了新局，改变了过去按照行政隶属关系“条块分割”地控制企业的格局。分灶吃饭以后，只是从原来的条条为主变成块块为主，政府主体控制企业仍然是按照隶属关系，讲求以“婆婆”意愿能够实质性地去控制’媳妇’的行为，这样一种条块分割、按行政隶属关系组织财政收入和控制企业的旧体制根本弊病，在块块为主情况下，造成了放权让利走到山穷水尽的地步企业仍然活不起来的结果。1994年以后，这个局面终于改观。
所以我说，从全局来看，1994年分税制改革的历史贡献，第一条还不是中央和地方关系方面，首先是政企关系上，有了这种所有企业依法纳税后能够处理自己税后可分配的部分（当然有按产权规范交代有对国有资产收益过渡性的处理），跟上的就是以一条起跑线公平竞争，越来越可能使市场资源配置的决定性作用在实际生活中体现出来。
第二条是中央地方间，1994年以后进入没有“体制周期”的状态，摆脱了过去几十年反复探讨怎样调动中央地方两个积极性两条腿走路，虽有过几次以大动作由中央向地方分权，都是很快失败的“放乱收死”循环（包括“文革”中间，1970年有一次大的放权，很快又不行了，又把权力收回来）。1994年以后到现在，就是讲分税制怎么样完善，没有必要再讲体制周期（过去是说三年、五年不变，但从来不可能做到不变）。当然总体来说，现在的问题不必回避，就是共享税不得以越搞越大，然而中央和省代表的地方之间的分税制基本制度成果是一直坚持下来的，表现就是无论是最富裕、发达的上海、北京，还是最欠发达的西藏、青海，共享税的第一大税增值税，原来75：25分，现在对半分，没有任何讨价还价空间，不可能“跑部钱进”，至于说怎样去扶助欠发达地区，有发挥中央政府功能作用规范的转移支付去做，这是分税制里非常值得肯定的规范性。杜绝了过去讲的跑部钱进，那样跑部钱进的结果一定是各种桌面下的处关系越来越多发挥作用，越来越不规范，造成体制的来回调整，那是不可能稳定和规范化的。现在肯定中央地方关系方面这一条，是中央和省代表的地方之间没有必要藏着掖着了，消解了原来的“猫捉老鼠”式博弈的不良循环，也遏制了市场分割、地方保护、严重重复建设的“诸侯经济”倾向。
但要指出，理顺分税制体制关系方面的一大问题，是三十年来，省以下一直没有真正进入分税制状态。以各地体制文件为依据：有的明确规定省以下不搞分税制，是总额分成，特别是沿海几个有影响的地方——浙江、福建、江苏、辽宁如此，中部的湖北也曾经这样搞过总额分成；虽然更多地方文件上讲依照中央和省之间体制，搞分税制，但具体看并没有地方税体系，是按照税种分成，地方可以拿到的共享税比如增值税对半分里自己这一半，在省以下各级间怎么分，各个地方五花八门，复杂易变，讨价还价，这样的情况就影响到在实际生活中出现的一些弊端，基层财政困难，隐性负债、土地财政短期行为等。如果对这些问题找体制根源，也是有争议的--我认为这是大是大非的判断：一定要说清楚，是省以下分税制不能真正贯彻落实，仍然沿用过去知道会毛病百出的分成制，带来了基层困难、隐性负债和土地财政短期行为的很重要的成因，当然也还有其他一些复杂原因，但从体制上去追溯，这是最主要的问题。
第三条，是1994年分税制改革给出了相对规范的框架，把原来碎片化的个人所得税（首先是对外国专家800元起征点的，后来又对中国先富起来社会成员的“个人收入调节税”400元起征点的，再有对个体工商户的个人所得税）合在一起，形成比较规范的个人所得税，再有多轮改进。到了2018年，说了多年的综合税基终于开始构建，先把四种劳动收入综合，来接受超额累进税率的调节——这在有进步的同时也有遗憾，本应侧重调节的“厂主型富豪”的问题没有解决。严格的征收压力，主要落在知识分子、专家型的创新人才头上。高科技企业里面对激型竞争，必须高薪稳住这些人，有了更高累进税负以后，不给他们加薪，这些人会用脚投票，就跑到香港、新加坡——跑到海外去了，这个副作用也是比较明显的，所以其后大湾区首先得到国务院审批，对外国专家网开一面，把实际边际税率从45%压回15%，以后海南比照，内外统一，外籍和国内的专家认定资质以后，工程师以上，统统都压回到15%。后来深圳又加上了自己的特殊调节，对其辖区的国内专家，由财政出钱的基金以补助方式，把实际的边际税率压回到25%以下。
由于主客观条件的制约，1994年的改革不得不处理许多需要做妥协的事项，以后在后续的深化改革里面已做了很多工作。为纪念分税制改革三十周年，《地方财政研究》跟我约稿，这篇论文写下来，努力压缩后也有三万字出头，力求系统性地作回顾和分析，涉及当时有什么样过渡性的安排，后来怎样处理的，已解决了哪些过渡性问题，哪些还没有处理好，在这里不详述了。
在肯定进步的同时，还是要非常鲜明地指出：这么多年来，虽然维持了中央和省为代表的分税制度框架，但是省以下各层级的分税制没有真正贯彻落实，如果说拿到以财税配合整个现代化全局来说，我认为这是遗留下来的突出问题。新一轮的财税配套改革服务全局，在这方面怎么样推进，也就成为需要研讨的主线。大方向上我认为首先应该形成一个共识，即充分肯定和坚持1994年分税制改革基本制度成果，认清仍然困扰我们的基层财政困难、土地财政短期行为，地方隐性负债等等问题的根源，决不在于分税制，而在于分税制