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中国自然资源报/2024 年/3 月/13 日/第 006 版法治
保持严格保护耕地定力，切实减轻基层负担
——2024 年自然资源季度卫片执法工作解读
自然资源部执法局
近日,自然资源部办公厅印发 《关于利用 2024 年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》(以下简称《通知》),决定在全国部署开展 2024 年第一季度到第三季度卫片日常执法工作(以下简称“ 季度卫片执法” )。《通知》提出,坚持守住耕地这个命根子,保持坚决整治乱占、破坏耕地违法行为的定力,牢牢守住十八亿亩耕地红线。 《通知》要求,不断改进工作作风,提升行政执法效能,切实减轻基层负担,维护群众合法权益,以高水平执法促进高质量发展。为促进地方各级自然资源主管部门和社会各方面更好地理解 2024 年卫片执法工作新方式、新要求,正确认识和处理好严格保护耕地与减轻基层负担的关系,自然资源部执法局对 2024 年季度卫片执法工作进行了解读。
1 卫片执法工作已经开展了很多年,2024 年卫片执法工作同往年相比有一些变化,是基于哪些考虑?
先简单回顾一下卫片执法工作的发展历程。自 1999 年卫片执法工作试点开展以来,经历了二十多年的摸索完善、迭代升级、逐步实现信息化监管的过程。尤其是近年来,为认真贯彻落实习近平总书记关于耕地保护的重要批示指示精神和X中央、国务院决策部署,按照部X组要求,卫片执法工作聚焦耕地保护“ 国之大者” 的鲜明导向,落实“ 长牙齿” 的硬措施,不断提高真实性、准确性、时效性,形成了比较完善的卫片执法工作机制,构建了从源头发现、查处整改到持续监管的全过程闭环管理体系,在发现全国面上违法问题、持续传导压力消除违法状态、评价自然资源管理秩序、严格保护耕地、促进经济高质量发展等方面发挥了重要作用。
2018 年组建自然资源部以来,为深入贯彻习近平总书记关于“ 要采取‘ 长牙齿’ 的硬措施,全面压实各级地方X委和政府耕地保护责任” 等重要指示批示精神,全面落实X中央、国务院关于严格保护耕地的重大决策部署,按照部X组关于完善卫片执法工作机制等要求,卫片执法工作持续深化:从 2019 年开始,探索建立以“ 季度+年度” 全覆盖为主、即时监测为辅的工作机制,首次实现本年部署当年度卫片执法工作,并由 1 个年度覆盖 1 次提升为每个季度覆盖 1 次,年底算总账,时效性大大提高;2021 年,逐步建立“ 月清、季核、年度评估” 的工作机制;2023 年,实行“ 月清、月核、年度评估” ,随时提取图斑、随时下发核查,时效性进一步提升,为有效推动全系统共同落实早发现、早制止、严查处的执法工作机制奠定了基础。2023 年,土地卫片执法工作虽然采取“ 月清、月核、年度评估” 的方式进行,但也是以年度最终整改结果计算违法占用耕地数量和比例。其中,“ 月清”是要求县级地区按月上报部上一个月下发图斑合法性判定结果及相关举证材料;“ 月核” 是要求省级按月对地方上报的结果进行审核把关后报部;“ 年度评估” 是要求根据年度内整改落实结果计算一个地区违法占用耕地数量和比例,评估一个地区是否达到问责标准。同时,逐步建立健全了从发现违法线索到线索核查、案件查处、约谈问责、督促整改、持续监管和第三方监督的卫片执法工作制度体系。
从近年卫片执法结果看,各地逐年加大查处整改力度,一大批违法占用耕地问题得到整改并消除了违法占用耕地状态,年度违法占用耕地数量大幅下降。2023 年度,全国非农化违法占用耕地数量下降至 2018 年度的四分之一左右。在大家共同努力下,全国耕地保护执法形势明显好转。
X的十八大以来,X中央、国务院始终高度重视耕地保护,先后实施一系列硬措施,守住了耕地红线,初步遏制了耕地总量下降趋势,但是形势依然严峻。2023 年中央一号文件提出“ 严格省级X
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委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核” ,进一步彰显了X中央、国务院坚持守住耕地这个命根子、牢牢守住十八亿亩耕地红线的决心,进一步凸显了地方X委、政府耕地保护的主体履职责任。2023 年以来,各地多措并举严格贯彻落实X中央、国务院关于加强耕地保护和粮食安全的各项工作决策部署,全面落实粮食安全X政同责要求,切实提高耕地保护力度。 有的省份建立了 “ 田长制” ;有的省份采取“ 技防” +“ 人防” ,建立了铁塔视频监测监管系统、无人机飞行调度平台;有的补充开展省级卫片执法工作,主动履行耕地保护监管和执法职责。 地方X委和政府对耕地保护极端重要性的认识有了明显提高。31 个省份的X委政府主要负责同志亲自研究部署,推动工作落实,坚决扛起耕地保护主体责任。在此情况下,部一方面统筹规范卫星遥感监测工作,季度卫片执法侧重突出重点,年度卫片执法与年度国土变更调查同步开展,年底算总账,结果纳入耕地保护和粮食安全责任制考核;另一方面,把更多自主权交给地方,由各地做好统筹协调,自主采取措施,加强日常监管和执法。
近年来,年度国土变更调查、“ 长牙齿” 硬措施测绘遥感监测、耕地卫片监督等工作均使用卫星遥感等技术,与日常土地卫片执法存在图斑数据交叉,造成基层重复反复核实举证,加重了基层负担。与此同时,还存在地块管理属性有误、增加群众负担问题。由于一些县(区)和乡镇管辖地域辽阔、土地利用状况复杂,加之部分工作安排时间紧、任务重,自然资源主管部门和有关单位在现有技术规范和支撑条件下,难以做到对每一个地块都精准定性和管理。从一些舆情反映的情况看,有的地方不顾现状种植作物生长周期强行恢复耕地;有的地方弄虚作假,搞虚假复耕;有的地方存量宅基地被调查为耕地乃至划定为永久基本农田;有的地方简单将卫片图斑套合比对结果直接作为判定用地合法性的依据,甚至出现不顾实情况机械执法;有的要求连夜拆除、即时拆除,简单化、“ 一刀切” ,损害了群众合法权益。
为认真解决卫片监测图斑下发统筹不够、频次过高、核实举证多,一些地方层层加码、加重基层负担等问题,2023 年 12 月,自然资源部印发 《关于统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作的通知》 ,提出“ 部将整合上半年自然资源监测、年度国土变更调查、土地卫片执法、‘ 长牙齿’ 硬措施测绘遥感监测、耕地卫片监督等工作,把涉及的卫片监测任务统筹为季度卫片监测和年度卫片监测(全国国土利用动态全覆盖遥感监测)两项”。为此,《通知》明确提出,利用 2024 年卫星遥感季度(第一季度到第三季度,下同)监测成果严格保护耕地。2024 年度卫片执法工作结合部组织开展的 2024年度国土变更调查同步开展(另行发文通知),由地方一次性核实举证并进行合法性判定。针对个别地方存在的机械执法和简单化、“ 二刀切” 等问题,《通知》提出,要建立执法容错纠错反馈机制。坚决反对不顾实际情况,只依据管理数据进行合法性判定的“ 唯技术论” 工作方式。
2 在坚决打击整治乱占、破坏耕地违法行为,严格保护耕地方面,2024 年季度卫片执法采取了哪些措施?
习近平总书记对“ 三农” 工作作出的重要指示中提出,要守住耕地这个命根子,坚决整治乱占、破坏耕地违法行为。为落实习近平总书记的重要指示,自然资源部对 2024 年季度卫片执法工作提出了明确要求。
一是要求地方自然资源主管部门依法履职,严肃查处违法行为。2023 年 6 月,自然资源部办公厅印发《关于进一步推动自然资源执法“ 长牙齿” 严起来的通知》,要求整治执法宽、松、软问题,对新增违法占用耕地问题“ 零容忍” ,及时消除违法状态。此次《通知》要求,在部开展的季度卫片执法工作基础上,各地要结合实际采取铁塔视频监管、地面巡查等方式,及时发现、处置和查处违反法律法规占用耕地问题,强化日常监管和执法。对经核实确属违法占地问题的,要依法依规严肃处置;对涉嫌犯罪的,应当依照有关规定移送公安机关追究刑事责任;对涉及违法违纪应当追究X